SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
12 luglio 2023 (*)
«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Relazione finale dell’indagine dell’OLAF relativa all’esecuzione di un contratto di servizi finanziato dal FES – Diniego di accesso – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile – Presunzione generale – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑379/21,
Michele Vendrame, residente in Venezia (Italia), rappresentato da R. Sciaudone, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da C. Ehrbar e A. Spina, in qualità di agenti,
convenuta,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da L. Truchot, presidente, R. Frendo e T. Perišin (relatrice), giudici,
cancelliere: V. Di Bucci
vista la fase scritta del procedimento,
vista la mancata presentazione, ad opera delle parti, nel termine di tre settimane a decorrere dalla notifica della chiusura della fase scritta del procedimento, di una domanda di fissazione di un’udienza, e avendo deciso, a norma dell’articolo 106, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, di statuire senza fase orale,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il sig. Michele Vendrame, ricorrente, chiede l’annullamento della decisione dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), del 26 aprile 2021, con cui gli è stato negato l’accesso alla sua relazione finale e agli allegati alla medesima in esito all’indagine OC/2019/0766/B4 (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Fatti
2 Il ricorrente ha fornito servizi di revisione contabile in qualità di commercialista alla Eurecna SpA, una società attiva nel campo della fornitura di servizi informatici.
3 Nell’aprile 2014, l’Associazione dei paesi e territori d’oltremare dell’Unione europea (OCTA) ha firmato con la Eurecna, quale società coordinatrice, il contratto di servizi FED/2014/341-873, rubricato «Strategie territoriali per l’innovazione (STI)» (in prosieguo: il «contratto») per un importo iniziale pari a EUR 2 900 600, la cui esecuzione era prevista fra il 29 aprile 2014 e il 28 aprile 2020. Tale contratto era finanziato dal Fondo europeo di sviluppo (FES) e aveva come obiettivi generali il rafforzamento dello sviluppo sostenibile e la diversificazione economica mediante soluzioni innovative, nonché il miglioramento della competitività dei paesi e territori d’oltremare a livello regionale e globale.
4 Per l’esecuzione del contratto, l’Eurecna ha assunto diversi collaboratori, tra cui un caposquadra esperto principale n. 1.
5 Il 25 aprile 2019, il caposquadra ha inviato una lettera all’OCTA e alla Commissione europea informandole che l’Eurecna non gli aveva corrisposto il compenso per il lavoro eseguito tra il 2015 e il 2018, vale a dire la somma di EUR 430 326,23.
6 Nell’agosto 2019, la Commissione ha deciso di affidare ad una società di revisione contabile (in prosieguo: il «revisore indipendente») il compito di effettuare una verifica indipendente della veridicità e della regolarità delle relazioni inviate dalla Eurecna nel periodo intercorrente fra il 29 aprile 2014 e il 30 aprile 2019. Essa ha altresì adito l’OLAF affinché quest’ultimo svolgesse le verifiche di sua competenza relative a possibili frodi, corruzione o qualsiasi altra attività illecita lesiva degli interessi finanziari dell’Unione europea.
7 Il 15 giugno 2020 il revisore indipendente ha pubblicato la sua relazione finale, secondo la quale l’importo di EUR 504 434,68 non è stato considerato in regola ai fini del finanziamento del FES. Tale somma corrispondeva, da un lato, a un importo di EUR 2 034,68, relativo a varie spese per le quali i relativi documenti giustificativi erano mancanti o inadeguati e, dall’altro, a un importo di EUR 502 400, corrispondente alla mancata fatturazione di onorari dei collaboratori della Eurecna e alle differenze tra il numero di ore di lavoro dichiarate da tali collaboratori e quelle dichiarate dalla Eurecna all’OCTA.
8 Il 1° luglio 2020 l’OLAF ha annunciato l’avvio di un’indagine, registrato con la sigla OC/2019/0766/B4, nei confronti della Eurecna in relazione alle asserite irregolarità emerse in sede di esecuzione del contratto.
9 Con lettera del 4 dicembre 2020, l’OLAF ha informato il ricorrente che l’indagine OC/2019/0766/B4 era stata chiusa e che la relazione finale di tale indagine era stata trasmessa alla Procura della Repubblica di Venezia (Italia), con la raccomandazione di avviare un’indagine penale nei suoi confronti per presunte irregolarità commesse nell’esecuzione di un incarico professionale svolto per la Eurecna.
10 Il 22 gennaio 2021 il ricorrente ha presentato all’OLAF una domanda fondata sull’articolo 6 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43), al fine di ottenere l’accesso alla relazione finale dell’indagine OC/2019/0766/B4 dell’OLAF e ai suoi allegati (in prosieguo: i «documenti richiesti»).
11 Il 3 marzo 2021, l’OLAF ha rifiutato l’accesso ai documenti richiesti.
12 Il 12 marzo 2021, il ricorrente ha presentato una domanda di conferma per l’accesso ai documenti richiesti ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1049/2001.
13 Il 26 aprile 2021, l’OLAF ha adottato la decisione controversa, con la quale ha respinto la domanda di conferma menzionata nel precedente punto 12.
Conclusioni delle parti
14 Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione controversa;
– ordinare alla Commissione di esibire al ricorrente i documenti richiesti;
– condannare la Commissione alle spese.
15 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla domanda di annullamento
16 A sostegno del suo ricorso il ricorrente deduce, in sostanza, sei motivi relativi, il primo, a un errore di diritto sulle conseguenze dell’accesso ai documenti richiesti, il secondo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 riguardante l’eccezione relativa alla tutela delle finalità delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, il terzo, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, riguardante l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo nonché del principio di proporzionalità, il quarto, alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, riguardante l’accesso parziale ai documenti richiesti, il quinto, alla violazione dell’obbligo di motivazione e, il sesto, all’errore di diritto derivante dal mancato riconoscimento, da parte dell’OLAF, dei diritti della difesa del ricorrente in quanto diritti di interesse pubblico prevalente, ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
17 Dato che, secondo costante giurisprudenza, il difetto o l’insufficienza di motivazione rientra nell’inosservanza delle forme sostanziali ai sensi dell’articolo 263 TFUE e costituisce un motivo di ordine pubblico che deve, eventualmente, essere sollevato d’ufficio dal giudice dell’Unione (v. sentenze del 15 giugno 2017, Spagna/Commissione, C‑279/16 P, non pubblicata, EU:C:2017:461, punto 22 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 maggio 2018, Malta/Commissione, T‑653/16, EU:T:2018:241, punto 47 e giurisprudenza ivi citata), occorre esaminare il quinto motivo, attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione.
18 Con questo motivo, il ricorrente sostiene che la decisione controversa sarebbe viziata da un difetto di motivazione, in quanto, ai punti 4 e 5 di tale decisione, l’OLAF fa riferimento all’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, relativa al processo decisionale dell’istituzione, senza chiarire la rilevanza di tale eccezione specifica alla luce del contenuto della relazione dell’OLAF. Pertanto, il ricorrente non potrebbe esercitare il suo diritto di contestare la rilevanza di tale eccezione, così come il Tribunale non potrebbe esercitare il proprio controllo sulle ragioni che hanno indotto l’OLAF a invocare l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001.
19 La Commissione contesta gli argomenti del ricorrente.
20 A tal proposito, secondo giurisprudenza consolidata, la motivazione degli atti delle istituzioni dell’Unione, richiesta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento dell’istituzione che ha adottato l’atto, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione di tutte le circostanze della fattispecie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi invocati e dell’interesse che i destinatari dell’atto o i terzi da esso interessati direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, fermo restando che, per accertare se la motivazione di un atto soddisfi le prescrizioni di cui all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali, occorre far riferimento non solo al suo tenore, ma anche al suo contesto e al complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v., in tal senso, sentenze del 4 giugno 2020, Ungheria/Commissione, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, punto 57 e giurisprudenza ivi citata, e del 3 maggio 2018, Malta/Commissione, T‑653/16, EU:T:2018:241, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
21 Tuttavia, la mancanza di motivazione può essere riscontrata persino quando la decisione in questione contiene alcuni elementi di motivazione. Pertanto, una motivazione contraddittoria o incomprensibile equivale a un’assenza di motivazione. Lo stesso vale quando gli elementi di motivazione contenuti nella decisione di cui trattasi sono così lacunosi da non consentire in alcun modo al suo destinatario, nel contesto della sua adozione, di comprendere il ragionamento del suo autore (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
22 Segnatamente, qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, investito di una domanda di accesso a un documento, decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta ad esso, in linea di principio, chiarire in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione, e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
23 A questo proposito, va osservato che un’istituzione dell’Unione, ai fini della valutazione di una domanda di accesso a documenti in suo possesso, può prendere in considerazione diversi motivi di rifiuto di cui all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 (sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Edizioni Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punto 113).
24 Va difatti ricordato che, in caso di pluralità di motivi, anche qualora uno dei motivi dell’atto impugnato sia viziato da un difetto di motivazione, detto vizio non può portare all’annullamento di tale atto se gli altri motivi forniscono una giustificazione di per sé sufficiente (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, non pubblicata, EU:T:2019:135, punto 93 e giurisprudenza ivi citata).
25 In alcuni casi, tuttavia, la Corte ha riconosciuto che era lecito per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato fondarsi su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, posto che considerazioni di ordine generale simili possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura (v. in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
26 L’obiettivo di tali presunzioni risiede dunque nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di considerare che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
27 In tal senso, risulta dalla giurisprudenza che una decisione che rifiuta la divulgazione di un documento, in base al motivo che tale documento risulta coperto da una presunzione generale di riservatezza, è motivata in modo giuridicamente sufficiente quando la motivazione di tale decisione consente al suo destinatario di comprendere, da una parte, che l’istituzione interessata invoca la riservatezza di cui gode il documento in questione per negarne la divulgazione e, dall’altra, che si tratta di un documento coperto da detta presunzione generale di riservatezza [v., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2019, BCE/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, punto 55, e del 21 ottobre 2020, BCE/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, non pubblicata, EU:C:2020:845, punto 62].
28 È alla luce dei principi e della giurisprudenza ricordati ai precedenti punti da 20 a 27 che il presente motivo deve essere esaminato.
29 Nel caso di specie, il motivo principale della decisione controversa si basa sulla presunzione generale di riservatezza cui sono soggetti i documenti relativi alle indagini dell’OLAF, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, dalla decisione controversa emerge chiaramente che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione prevista da tale disposizione, secondo la quale le istituzioni negano l’accesso a un documento qualora la sua divulgazione pregiudicherebbe la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile. L’OLAF ha inoltre ritenuto, a titolo complementare, che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione relativa alla protezione del processo decisionale, disciplinata dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 e, in parte, nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), dello stesso regolamento, in base alla quale l’accesso è rifiutato se la divulgazione pregiudicherebbe la tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo.
Sulla motivazione della decisione controversa nella parte in cui si basa sulla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
30 Per quanto riguarda l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, tale disposizione prevede che le istituzioni rifiutino l’accesso a un documento qualora la sua divulgazione pregiudicasse la tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile.
31 A questo proposito, dalla giurisprudenza risulta che l’OLAF può legittimamente invocare la presunzione generale relativa alla lesione degli obiettivi delle sue attività ispettive, di indagine e di revisione contabile al fine di rifiutare la divulgazione di documenti relativi a un’indagine quando questa è in corso o è stata appena chiusa e, in quest’ultimo caso, le autorità competenti non hanno ancora deciso, entro un termine ragionevole, il seguito da dare alla sua relazione d’indagine (v. sentenza del 1° settembre 2021, Homoki/Commissione, T‑517/19, non pubblicata, EU:T:2021:529, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
32 Difatti, i diversi atti di indagine o di ispezione possono continuare a beneficiare dell’eccezione fondata sulla tutela delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile finché proseguono le attività di indagine o ispettive, anche se l’indagine o l’ispezione particolare che ha dato luogo alla relazione cui si chiede di poter accedere è terminata (v. sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 110 e giurisprudenza ivi citata).
33 Tuttavia, ammettere che ai diversi documenti relativi ad attività ispettive, di indagine o di revisione contabile si applichi l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 finché non sia stabilito il seguito da dare a tali procedimenti equivarrebbe a sottoporre l’accesso a tali documenti ad un evento aleatorio, futuro ed eventualmente lontano, dipendente dalla celerità e dalla diligenza della varie autorità (sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU:T:2006:190, punto 111).
34 Una siffatta soluzione si porrebbe in contrasto con l’obiettivo consistente nel garantire l’accesso del pubblico ai documenti relativi ad eventuali irregolarità commesse nella gestione degli interessi finanziari, allo scopo di dare ai cittadini la possibilità di controllare in maniera più efficace la legittimità dell’esercizio del potere pubblico (v. sentenza del 6 luglio 2006, Franchet e Byk/Commissione, T‑391/03 e T‑70/04, EU: T:2006:190, punto112 e giurisprudenza ivi citata).
35 Difatti, dalla giurisprudenza si evince che la presunzione generale di riservatezza dei documenti relativi alle indagini dell’OLAF è applicabile fino a quando le autorità destinatarie di una relazione finale d’indagine dell’OLAF non decidono il seguito da dare a tale relazione, manifestando l’intenzione di adottare atti che arrechino pregiudizio agli interessati o di non adottarli. Tuttavia, se alla data in cui l’istituzione investita di una domanda di accesso deve rispondere a tale domanda dette autorità non hanno manifestato alcun intento, la presunzione generale di riservatezza dei documenti riguardanti le indagini dell’OLAF non può superare un termine ragionevole, decorrente dalla data in cui l’OLAF ha trasmesso loro la relazione in parola (v., in tal senso, sentenze del 26 maggio 2016, International Management Group/Commissione, T‑110/15, EU:T:2016:322, punto 35 e giurisprudenza ivi citata, e del 1° settembre 2021, Homoki/Commissione, T‑517/19, non pubblicata, EU:T:2021:529, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
36 È alla luce di tale giurisprudenza che occorre valutare se la decisione controversa, in quanto basata su una presunzione generale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, sia sufficientemente motivata.
37 In particolare, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 27, occorre stabilire se la motivazione della decisione controversa abbia consentito alla ricorrente di comprendere, da un lato, che la Commissione si basava sulla riservatezza dei documenti richiesti per rifiutarne la divulgazione e, dall’altro, che si trattava di documenti coperti da tale presunzione generale di riservatezza.
38 Nel caso di specie, occorre in primo luogo rilevare che nella decisione controversa si afferma che l’OLAF ha ritenuto che i documenti richiesti rientrassero nell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in virtù di una presunzione generale, riconosciuta dalla giurisprudenza, di non accessibilità ai documenti relativi alle indagini dell’OLAF.
39 In tal modo, la motivazione della decisione controversa ha consentito alla ricorrente di comprendere che, per rifiutare la divulgazione dei documenti richiesti, l’OLAF si basava sulla presunzione generale di riservatezza di cui possono godere i documenti relativi alle indagini dell’OLAF, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
40 In secondo luogo, benché nella decisione controversa si affermi che i documenti richiesti fanno parte del fascicolo d’indagine OC/2019/0766 dell’OLAF, va osservato che, in termini di fatto, al punto 3 della decisione controversa, l’OLAF si limita ad affermare, da un lato, che l’indagine è stata chiusa nel dicembre 2020 e, dall’altro, che la sua relazione finale è stata trasmessa alla Procura di Venezia, unitamente a raccomandazioni che suggeriscono possibili azioni di follow-up.
41 A questo proposito, si può supporre che l’OLAF abbia ritenuto che, alla data di adozione della decisione controversa, le autorità destinatarie della relazione finale dell’OLAF non avessero ancora deciso, entro un termine ragionevole, quale seguito dare a tale relazione d’indagine.
42 Orbene, occorre rilevare che l’OLAF non ha indicato, nella decisione controversa, la data precisa di trasmissione della sua relazione finale alla Procura di Venezia.
43 È vero che, come risulta dal precedente punto 9, il ricorrente era stato informato di tale trasmissione con lettera della Commissione in data 4 dicembre 2020.
44 Tuttavia, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 31, i documenti relativi a un’indagine dell’OLAF appena chiusa beneficiano della presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, quando le autorità competenti non hanno ancora deciso il seguito da dare alla relativa relazione d’indagine, solo a condizione che, al momento dell’adozione della decisione di rifiuto di divulgare i documenti, il tempo trascorso dalla trasmissione della relazione dell’OLAF alle autorità competenti non possa essere considerato irragionevole.
45 Pertanto, nel caso di specie, al fine di precisare al ricorrente che i documenti richiesti erano, alla data di adozione della decisione controversa, soggetti alla presunzione generale di riservatezza che può applicarsi ai documenti relativi alle sue indagini, l’OLAF avrebbe dovuto prendere posizione, nella motivazione di tale decisione, in merito alla questione se il periodo di tempo trascorso tra la data di trasmissione della sua relazione alla Procura di Venezia e la data di adozione della decisione controversa fosse da considerarsi ragionevole.
46 Peraltro, sebbene si possa presumere che l’OLAF abbia ritenuto che, nel caso di specie, il tempo trascorso dalla trasmissione della sua relazione finale alla Procura di Venezia non fosse irragionevole, le ragioni di tale interpretazione non emergono dalla motivazione della decisione controversa.
47 Si deve pertanto constatare che, in assenza delle informazioni di cui ai precedenti punti da 40 a 46, il ricorrente non era in grado, leggendo la decisione controversa, di comprendere le ragioni per cui l’OLAF, al momento dell’adozione della decisione controversa, ritenesse che i documenti richiesti fossero coperti dalla presunzione generale di riservatezza che può essere accordata ai documenti relativi alle sue indagini.
48 In terzo luogo, data l’insufficienza della motivazione della decisione controversa, essa non consente al Tribunale di valutare la fondatezza del secondo motivo relativo alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, quindi, di esercitare il suo controllo di legittimità, nei limiti in cui tale disposizione costituisce il fondamento del motivo determinante della decisione controversa.
49 Con il secondo motivo di ricorso, infatti, il ricorrente ha sostenuto che l’OLAF non avrebbe dimostrato l’esistenza di una presunzione di riservatezza dei documenti richiesti sulla base dell’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e che avrebbe dovuto concedergli l’accesso ai documenti richiesti al fine di esercitare i suoi diritti della difesa dinanzi alla Procura di Venezia.
50 Nel controricorso, la Commissione ha contestato le affermazioni del ricorrente, facendo valere, segnatamente, che la presunzione generale di riservatezza delle relazioni finali dell’OLAF sarebbe stata applicabile finché erano in corso azioni di follow-up delle indagini dell’OLAF e che, per quanto riguarda le autorità giudiziarie italiane, esse stavano indubbiamente svolgendo tali azioni di follow-up al momento dell’adozione della decisione controversa.
51 Tuttavia, come si evince dai precedenti punti da 40 a 46, dalla motivazione della decisione controversa non risulta che l’OLAF, nell’adottare tale decisione, abbia ritenuto che le raccomandazioni della relazione finale d’indagine avessero dato luogo a azioni di follow-up da parte della Procura di Venezia. Infatti, la decisione controversa non fa alcun riferimento all’eventuale apertura di un’indagine da parte della Procura di Venezia.
52 A tal riguardo, occorre ricordare che non esiste né un diritto delle istituzioni dell’Unione di regolarizzare dinanzi al giudice dell’Unione le loro decisioni insufficientemente motivate, né un obbligo di quest’ultimo di tener conto di chiarimenti supplementari forniti solo nel corso del procedimento da parte dell’autore dell’atto in questione per valutare l’osservanza dell’obbligo di motivazione. Un quadro giuridico del genere, infatti, rischierebbe di confondere la ripartizione delle competenze tra l’amministrazione e il giudice dell’Unione, di indebolire il controllo di legittimità e di compromettere l’esercizio del diritto di ricorso (sentenza dell’11 giugno 2020, Commissione/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, punto 58).
53 Peraltro, anche ammettendo che le spiegazioni aggiuntive fornite dalla Commissione nel corso del procedimento possano essere considerate non come una motivazione supplementare della decisione controversa, ma come chiarimenti necessari per comprendere appieno l’analisi sottesa al ragionamento dell’OLAF, alla luce delle argomentazioni del ricorrente, va tuttavia rilevato che la Commissione, nelle sue memorie, non ha preso posizione sulla questione se, alla data di adozione della decisione controversa, fosse trascorso un periodo ragionevole dall’invio dei documenti richiesti alla Procura di Venezia.
54 Di conseguenza, il Tribunale non è in grado di valutare se, alla data di adozione della decisione controversa, l’OLAF potesse legittimamente avvalersi della presunzione generale di riservatezza di cui possono beneficiare i documenti relativi alle sue indagini, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
55 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve giudicare che la decisione controversa non è sufficientemente motivata nella parte in cui essa si basa sull’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Sulla motivazione della decisione controversa nella parte in cui si basa sulla tutela del processo decisionale
56 Quanto all’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, l’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, prevede che «[l]’accesso a un documento elaborato per uso interno da un’istituzione o da essa ricevuto, relativo ad una questione su cui la stessa non abbia ancora adottato una decisione, viene rifiutato nel caso in cui la divulgazione del documento pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
57 Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, «[l]’accesso a un documento contenente riflessioni per uso interno, facenti parte di discussioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, viene rifiutato anche una volta adottata la decisione, qualora la divulgazione del documento pregiudicherebbe seriamente il processo decisionale dell’istituzione, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
58 Di conseguenza, è solo per una parte dei documenti a uso interno, ossia quelli contenenti pareri destinati a uso interno nel contesto delle deliberazioni e consultazioni preliminari in seno all’istituzione interessata, che l’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 consente di opporre un diniego persino dopo l’adozione della decisione, quando la loro divulgazione lederebbe gravemente il processo decisionale di questa istituzione (v. sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 79 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 15 gennaio 2013, Strack/Commissione, T‑392/07, non pubblicata, EU:T:2013:8, punto 235).
59 Ne consegue che l’applicazione, da parte di un’istituzione a cui sia stata presentata una domanda di accesso a un documento, dell’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001 presuppone che tale istituzione illustri le ragioni specifiche per cui ritiene che la chiusura del procedimento amministrativo non escluda che il rifiuto di accesso possa ancora essere giustificato, in considerazione del rischio di grave pregiudizio per il suo processo decisionale (v., in tal senso, sentenza del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
60 Nella fattispecie, la decisione controversa precisa che, nella sua recente giurisprudenza, il Tribunale ha riconosciuto una presunzione generale di non accessibilità dei documenti facenti parte dei fascicoli dell’OLAF e ha statuito che rendere accessibili al pubblico, ai sensi del regolamento n. 1049/2001, determinati documenti relativi alle indagini dell’OLAF fosse suscettibile di pregiudicare gravemente gli obiettivi delle attività di indagine e il processo decisionale della Commissione.
61 Pertanto, secondo la motivazione della decisione controversa, la divulgazione dei documenti richiesti pregiudicherebbe gravemente il processo decisionale dell’OLAF, in quanto comprometterebbe seriamente la piena indipendenza delle sue future indagini e i loro obiettivi, rivelando la sua strategia e i suoi metodi di lavoro.
62 A questo proposito, da un lato, va notato che i motivi della decisione controversa non identificano la decisione della Commissione che consenta di ritenere che il procedimento amministrativo a cui si riferiscono i documenti richiesti fosse chiusa.
63 Dall’altro lato, si deve rilevare che i motivi addotti nella decisione controversa, ripresi ai precedenti punti 60 e 61, non sono per nulla supportati da elementi circostanziati, alla luce del contenuto specifico dei documenti richiesti, che consentano di comprendere le ragioni per cui la loro divulgazione sarebbe stata in grado di pregiudicare gravemente il processo decisionale della Commissione.
64 Infine, si può ritenere che la Commissione abbia inteso avvalersi dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001, in conseguenza della presunzione generale di riservatezza derivante dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento, di cui possono godere i documenti relativi alle procedure di indagine dell’OLAF.
65 Tuttavia, in tal caso, si deve giudicare che la decisione controversa, non essendo sufficientemente motivata nella parte in cui si basa sull’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come risulta dal precedente punto 55, di conseguenza non lo è neppure nella parte in cui si basa sull’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, di tale regolamento.
66 Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve giudicare che la decisione controversa non è sufficientemente motivata nella parte in cui si basa sull’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, del regolamento n. 1049/2001.
Sulla motivazione della decisione controversa nella parte in cui si basa sulla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo
67 Per quanto riguarda l’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, risulta dalla decisione controversa che tale motivo è accessorio e di natura limitata rispetto al motivo principale contenuto in tale decisione e si basa sulla presunzione generale di riservatezza che può essere applicata ai documenti relativi alle indagini dell’OLAF. Pertanto, se da un lato questo motivo giustifica la posizione dell’OLAF secondo cui i documenti richiesti non potevano essere divulgati integralmente, dall’altro esso non consente di valutare il motivo per cui l’OLAF ha rifiutato un accesso parziale a detti documenti.
68 Di conseguenza, il motivo della decisione controversa basato sull’eccezione relativa alla tutela della vita privata e dell’integrità dell’individuo, prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001, non è sufficiente, di per sé, a giustificare il rifiuto di accesso ai documenti richiesti.
69 Dalle considerazioni che precedono risulta che nessuno dei motivi esposti nella decisione controversa fornisce una giustificazione sufficiente per impedire l’annullamento di tale decisione, cosicché il presente motivo deve essere accolto e la decisione controversa deve essere annullata, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi sollevati dal ricorrente.
Sulla domanda che la Commissione produca i documenti richiesti
70 Il ricorrente ha chiesto al Tribunale di ordinare alla Commissione, ai sensi dell’articolo 91, lettera c), e dell’articolo 104 del regolamento di procedura del Tribunale, di produrre la relazione finale dell’OLAF al fine di verificare, segnatamente, se l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il rifiuto di accesso, anche solo parziale, ai documenti richiesti.
71 A questo proposito, l’articolo 91, lettera c), del regolamento di procedura prevede che i mezzi istruttori comprendano, tra l’altro, la richiesta di produzione di documenti il cui accesso sia stato negato da un’istituzione nell’ambito di un ricorso vertente sulla legittimità di tale diniego.
72 Inoltre, l’articolo 104 del regolamento di procedura prevede che quando, a seguito di un mezzo istruttorio di cui all’articolo 91, lettera c), dello stesso regolamento, un documento al quale un’istituzione ha negato l’accesso è stato prodotto dinanzi al Tribunale nell’ambito di un ricorso relativo alla legittimità di tale diniego, tale documento non sia comunicato alle altre parti.
73 Occorre parimenti ricordare che il Tribunale è il solo giudice dell’eventuale necessità di integrare gli elementi di informazione di cui dispone nelle cause di cui è investito (v. sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punto 77 e giurisprudenza ivi citata) e che spetta ad esso valutare la rilevanza di una domanda di mezzi istruttori rispetto all’oggetto della controversia e alla necessità di darle esito positivo [v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2019, PT/BEI, T‑573/16, EU:T:2019:481, punto 111 (non pubblicata) e giurisprudenza ivi citata].
74 È vero che, quando il ricorrente mette in discussione la legittimità di una decisione che gli nega l’accesso a un documento in applicazione di una delle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, deducendo che l’eccezione invocata dall’istituzione interessata non era applicabile al documento richiesto, il Tribunale è tenuto, in linea di principio, a ordinare la produzione di tale documento e a esaminarlo, nel rispetto della tutela giurisdizionale di detta parte. Infatti, il Tribunale non sarebbe in grado, senza aver esso stesso consultato detto documento, di valutare in concreto se il suo accesso potesse validamente essere rifiutato da detta istituzione sulla base dell’eccezione dedotta e, di conseguenza, di valutare la legittimità di una decisione che nega l’accesso a detto documento (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Jurašinović/Consiglio, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, punto 27 e giurisprudenza ivi citata).
75 Tuttavia, nel caso di specie, dagli argomenti addotti dal ricorrente emerge che la richiesta di misure istruttorie doveva essere disposta dal Tribunale al fine di verificare se l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il diniego di accesso, anche solo parziale, ai documenti richiesti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001.
76 Conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001, se solo una parte del documento richiesto è interessata da una o più delle suddette eccezioni, le parti restanti del documento sono divulgate.
77 Orbene, dalla giurisprudenza risulta che, quando le presunzioni generali di riservatezza si applicano a talune categorie di documenti, i documenti coperti da esse sfuggono all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenze del 13 marzo 2019, AlzChem/Commissione, C‑666/17 P, non pubblicata, EU:C:2019:196, punto 70 e giurisprudenza ivi citata, e del 26 aprile 2016, Strack/Commissione, T‑221/08, EU: T:2016:242, punto 168 e giurisprudenza ivi citata).
78 Pertanto, solo nell’ipotesi in cui il ricorrente avesse dimostrato la fondatezza del secondo motivo, attinente alla violazione dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale dovrebbe risolvere la questione se l’eccezione prevista dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), di tale regolamento giustificasse il diniego di accesso, anche solo parziale, ai documenti richiesti.
79 Orbene, come risulta dal precedente punto 54, vista l’insufficiente motivazione della decisione controversa, il Tribunale non è in grado di valutare se l’OLAF avesse o no il diritto di opporre la presunzione generale di riservatezza di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
80 Conseguentemente, poiché il Tribunale non può risolvere la questione se l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1049/2001 giustificasse il diniego di accesso, anche solo parziale, ai documenti richiesti, la concessione del provvedimento istruttorio richiesto dal ricorrente avrebbe carattere defatigatorio e la presente domanda non può che essere respinta.
Sulle spese
81 Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
82 La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) È annullata la decisione del 26 aprile 2021, mediante la quale l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha negato al sig. Michele Vendrame l’accesso alla sua relazione finale e agli allegati alla medesima in esito all’indagine OC/2019/0766/B4.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) La Commissione europea è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 12 luglio 2023.
Il cancelliere | | Il presidente |
V. Di Bucci | | S. Papasavvas |