Cauza T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV și alții

împotriva

Comisiei Europene

„Răspundere extracontractuală – Sănătate animală – Măsuri de salvgardare în situație de criză – Măsuri de protecție referitoare la prezența gripei aviare puternic patogene în anumite țări terțe – Interzicerea importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural – Încălcare suficient de gravă a unor norme de drept care conferă drepturi particularilor – Nerespectare manifestă și gravă a limitelor puterii de apreciere – Directivele 91/496/CE și 92/65/CE – Principiul precauției – Obligația de diligență – Proporționalitate”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera întâi) din 16 septembrie 2013

1.      Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Prejudiciu – Legătură de cauzalitate – Condiţii cumulative

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

2.      Răspundere extracontractuală – Condiții – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Marjă de apreciere a instituției redusă sau inexistentă la momentul adoptării actului – Necesitatea luării în considerare a unor elemente contextuale

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

3.      Răspundere extracontractuală – Condiții – Nelegalitate – Încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Interzicerea importului de păsări sălbatice aflate în captivitate ca urmare a existenței unui pericol grav pentru sănătatea animalelor sau a oamenilor – Încălcarea obligației de diligență și a obligației de motivare

[art. 37 CE; Directiva 91/496 a Consiliului, art. 18 alin. (1); Decizia 2005/760 a Comisiei]

4.      Agricultură – Apropierea legislațiilor în domeniul sănătăţii animale – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Măsuri de salvgardare în cazul existenței unui pericol grav pentru sănătatea animalelor sau a oamenilor – Principiul precauției – Puterea de apreciere a Comisiei

[art. 3 lit. (p) CE, art. 6 CE, art. 152 alin. (1) CE, art. 153 alin. (1) și (2) CE și art. 174 alin. (1) și (2) CE; Directiva 91/496 a Consiliului, art. 18 alin. (1)]

5.      Agricultură – Apropierea legislațiilor în domeniul sănătăţii animale – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Directiva 91/496 – Măsuri de salvgardare împotriva gripei aviare puternic patogene – Sferă geografică extinsă în pofida lipsei unor probe științifice – Încălcarea principiului proporționalității

[Directiva 91/496 a Consiliului, art. 18 alin. (1); Decizia 2005/760 a Comisiei]

6.      Agricultură – Apropierea legislațiilor în domeniul sănătăţii animale – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Adoptare de către Comisie a unor norme administrative care au ca efect interzicerea importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural – Articolele 17 și 18 din Directiva 92/65 – Temeiul juridic adecvat

[art. 37 CE, 152 CE și 174 CE; Regulamentul nr. 318/2007 al Comisiei; Directiva 89/662 a Consiliului, art. 17, și Directiva 92/65 a Consiliului, art. 17 alin. (2) lit. (b), alin. (3) lit. (c) și alin. (4) lit. (a), art. 18 alin. (1) și art. 26]

7.      Agricultură – Apropierea legislațiilor în domeniul sănătăţii animale – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Adoptare de către Comisie a unor norme administrative care au ca efect interzicerea importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural – Încălcarea principiului egalității de tratament – Inexistenţă

(Regulamentul nr. 318/2007 al Comisiei; Directiva 92/65 a Consiliului, art. 1 al treilea paragraf)

8.      Agricultură – Apropierea legislațiilor în domeniul sănătăţii animale – Controale veterinare și zootehnice în cadrul schimburilor intracomunitare de animale vii și de produse de origine animală – Regulamentul nr. 318/2007, care instituie o interdicție a importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural – Dreptul de proprietate și libera exercitare a unor activități profesionale – Restricții justificate de interesul general

(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 16 și 17; Regulamentul nr. 318/2007 al Comisiei)

9.      Răspundere extracontractuală – Răspundere pentru un act licit – Comportament care intră în sfera de competență normativă a Uniunii – Excludere – Limite

(art. 340 al doilea paragraf TFUE)

1.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 61)

2.      În domeniul răspunderii extracontractuale a Uniunii, în cazul în care instituția vizată nu dispune decât de o marjă de apreciere considerabil redusă sau chiar inexistentă, simpla încălcare a dreptului Uniunii poate să fie suficientă pentru a se stabili existența unei încălcări suficient de grave a unei norme de drept care are ca obiect conferirea de drepturi particularilor. Cu toate acestea, nu există nicio legătură automată între, pe de o parte, lipsa puterii de apreciere a instituției în cauză și, pe de altă parte, calificarea încălcării ca fiind o încălcare suficient de gravă a dreptului Uniunii. Astfel, chiar dacă are un caracter determinant, întinderea puterii de apreciere a instituției în cauză nu constituie un criteriu exclusiv. Numai stabilirea existenței unei nereguli care nu ar fi fost comisă în împrejurări similare de o administrație care acționează cu prudență și cu diligență poate să angajeze răspunderea Uniunii. Prin urmare, este de competența instanței Uniunii, după ce a determinat, mai întâi, dacă instituția în cauză dispunea de o marjă de apreciere, să ia în considerare în continuare complexitatea situațiilor pe care trebuie să le soluționeze, dificultățile de aplicare sau de interpretare a textelor, gradul de claritate și de precizie al normei încălcate și caracterul intenționat sau impardonabil al erorii comise.

(a se vedea punctele 62 și 63)

3.      În ceea ce privește angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii ca urmare a adoptării Deciziei 2005/760 privind unele măsuri de protecție referitoare la prezența gripei aviare puternic patogene în anumite țări terțe, aplicabile importului de păsări ținute în captivitate, o eventuală încălcare suficient de gravă a normelor de drept în cauză trebuie să se bazeze pe nerespectarea vădită și gravă a limitelor puterii largi de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii în exercitarea competențelor în domeniul politicii agricole comune în temeiul articolului 37 CE. Astfel, exercitarea acestei puteri discreționare implică necesitatea ca legiuitorul Uniunii să anticipeze și să evalueze o serie de evoluții ecologice, științifice, tehnice și economice cu caracter complex și nesigur.

În această privință, prin adoptarea Deciziei 2005/760, în exercitarea puterii de apreciere de care dispunea în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 91/496 de stabilire a principiilor privind organizarea controalelor sanitar‑veterinare ale animalelor provenite din țări terțe introduse în Comunitate, Comisia a încălcat, în lipsa unei motivări și a unor elemente de fapt concrete și suficient de bine demonstrate din punct de vedere științific care ar fi fost de natură să justifice abordarea globală adoptată în decizia menționată și în special în lipsa unei evaluări științifice a riscurilor pe cât de exhaustive posibil, obligația de diligență care îi revenea și, prin urmare, o normă de drept care conferea drepturi particularilor, adoptând o conduită pe care nu ar fi avut‑o o instituție diligentă, aflată în circumstanțe identice. Această încălcare a principiului diligenței este suficient de gravă pentru a angaja răspunderea extracontractuală a Uniunii în ceea ce privește adoptarea nelegală a Deciziei 2005/760.

(a se vedea punctele 64, 84, 91 și 93)

4.      Principiul precauției constituie un principiu general al dreptului Uniunii care impune autorităților în cauză să ia, în cadrul precis al exercitării competențelor care le sunt atribuite prin reglementarea relevantă, măsuri adecvate pentru a preveni anumite riscuri potențiale pentru sănătatea publică, siguranță și mediu, dând prioritate cerințelor referitoare la protecția acestor interese față de interesele economice, și aceasta fără a trebui să aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri. În special, atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat din cauza naturii insuficiente, neconcludente sau imprecise a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, acest principiu justifică adoptarea unor măsuri restrictive și obiective.

În ceea ce privește adoptarea unei măsuri de salvgardare pe baza primei ipoteze prevăzute la articolul 18 alineatul (1) din Directiva 91/496 de stabilire a principiilor privind organizarea controalelor sanitar‑veterinare ale animalelor provenite din țări terțe introduse în Comunitate, și anume apariția sau răspândirea unei zoonoze, a unei boli sau a unei cauze care ar putea constitui un pericol grav pentru sănătatea animalelor sau a oamenilor, Comisia are o largă putere de apreciere în temeiul principiului precauției. Astfel, în conformitate cu respectivul principiu, ea poate lua măsuri de salvgardare pentru a preveni răspândirea potențială a unor astfel de boli, care ar putea constitui un pericol grav pentru sănătatea animalelor sau a oamenilor, atunci când există motive grave privind sănătatea animală care justifică acest lucru. În plus, instituțiile Uniunii au de asemenea o largă putere de apreciere în ceea ce privește stabilirea nivelului de risc considerat inacceptabil pentru societate în contextul aplicării principiului precauției și în special al adoptării unor măsuri de salvgardare.

(a se vedea punctele 79-82)

5.      În ceea ce privește controlul jurisdicțional al condițiilor de punere în aplicare a principiului proporționalității, având în vedere larga putere de apreciere de care dispune legiuitorul Uniunii în domeniul politicii agricole comune, numai caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu în raport cu obiectivul pe care instituția competentă urmărește să îl atingă poate afecta legalitatea unei asemenea măsuri. Astfel, nu trebuie să se stabilească dacă măsurile adoptate de legiuitorul Uniunii sunt singurele sau cele mai bune posibile, ci dacă acestea sunt sau nu sunt vădit inadecvate în raport cu obiectivul urmărit.

În ceea ce privește o măsură de salvgardare adoptată de Comisie în cadrul puterii sale de apreciere în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Directiva 91/496 de stabilire a principiilor privind organizarea controalelor sanitar‑veterinare ale animalelor provenite din țări terțe introduse în Comunitate și prin care se instituie o suspendare temporară cu aplicabilitate generală a importurilor de păsări sălbatice, măsură adoptată în scopul protejării sănătății animale și a sănătății umane, o astfel de măsură este vădit disproporționată, cel puțin din punct de vedere geografic, atunci când nu există dovezi științifice care să o poată justifica. În aceste condiții, nu este demonstrat că nu existau măsuri mai puțin constrângătoare, cum ar fi o suspendare a importurilor mai limitată din punct de vedere geografic, și, prin urmare, că măsura a fost necesară și adecvată pentru atingerea obiectivului urmărit.

(a se vedea punctele 99, 102 și 103)

6.      În măsura în care instituie o interdicție totală și nediferențiată de import în ceea ce privește păsările sălbatice capturate în mediul lor natural, Regulamentul nr. 318/2007 de stabilire a condițiilor de sănătate animală pentru importurile anumitor păsări în Comunitate și a condițiilor de carantină are un temei juridic suficient, și anume articolul 17 alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) și articolul 18 alineatul (1) prima și a patra liniuță din Directiva 92/65 de definire a cerințelor de sănătate animală care reglementează schimburile și importurile în Comunitate de animale, material seminal, ovule și embrioni care nu se supun, în ceea ce privește cerințele de sănătate animală, reglementărilor comunitare speciale prevăzute la punctul I din anexa A la Directiva 90/425.

Astfel, în primul rând, regimul care reglementează schimburile și importurile în Uniune de animale, astfel cum este stabilit printre altele de Directiva 92/65, se bazează pe principiul potrivit căruia, pentru motive legate de sănătatea animală și de prevenție, importurile de animale din țări terțe sunt, în principiu, interzise și nu sunt permise decât cu condiția obținerii unei autorizații exprese, care necesită îndeplinirea unor formalități și a unor controale prealabile obligatorii.

În al doilea rând, rezultă din principiul autorizării prealabile că importul în Uniune nu poate avea loc decât cu condiția respectării cerințelor menționate în Directiva 92/65, printre care se numără cele menționate la articolul 17 alineatul (2) din aceasta. În temeiul respectivei dispoziții, Comisia este abilitată să excludă sau să elimine din această listă anumite țări terțe, ceea ce are drept consecință faptul că orice import de animale provenind din aceste țări este în mod automat interzis.

În al treilea rând, rezultă din articolul 17 alineatul (3) litera (c) și alineatul (4) litera (a) prima liniuță, precum și din articolul 18 alineatul (1) prima și a patra liniuță din Directiva 92/65 că Comisia are o largă putere de apreciere pentru a stabili norme de sănătate animală care să reglementeze introducerea pe piață a animalelor, în sensul celui de al cincilea considerent al directivei menționate.

În al patrulea rând, chiar dacă se întemeiază numai pe articolul 37 CE, referitor la politica agricolă comună, Directiva 92/65 se înscrie de asemenea în cadrul punerii în aplicare a politicilor Uniunii în domeniul protecției sănătății și a mediului, în conformitate cu articolele 152 CE și 174 CE, astfel încât trebuie să fie interpretată și în lumina principiului precauției, pentru a cărui aplicare Comisia dispune de o largă putere de apreciere, ținând seama în special de dispozițiile articolului 17 alineatul (3) litera (c) din Directiva 92/65.

(a se vedea punctele 139-144, 146 și 147)

7.      În ceea ce privește interzicerea importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural instituită prin Regulamentul nr. 318/2007 de stabilire a condițiilor de sănătate animală pentru importurile anumitor păsări în Comunitate și a condițiilor de carantină, simplul fapt că un risc de nivel echivalent celui prezentat de păsările sălbatice putea, eventual, să justifice excluderea și a altor categorii de păsări din domeniul de aplicare al respectivului regulament nu este, în sine, de natură să constituie o inegalitate de tratament în ceea ce privește păsările sălbatice, întrucât, în temeiul principiului egalității de tratament, a cărui respectare trebuie conciliată cu respectarea principiului legalității, nimeni nu poate invoca în beneficiul său o nelegalitate săvârșită în favoarea altuia. Tot astfel, nici inegalitatea de tratament între păsările de companie și păsările sălbatice, care este imputabilă exclusiv regimului aplicabil păsărilor de companie menționat la articolul 1 al treilea paragraf din Directiva 92/65 de definire a cerințelor de sănătate animală care reglementează schimburile și importurile în Comunitate de animale, material seminal, ovule și embrioni care nu se supun, în ceea ce privește cerințele de sănătate animală, reglementărilor comunitare speciale prevăzute la punctul I din anexa A la Directiva 90/425, nu poate afecta legalitatea Regulamentului nr. 318/2007, care nu permite importurile de păsări sălbatice.

(a se vedea punctele 172 și 181)

8.      În ceea ce privește măsurile de interzicere a importului de păsări sălbatice capturate în mediul lor natural adoptate în temeiul Regulamentului nr. 318/2007 de stabilire a condițiilor de sănătate animală pentru importurile anumitor păsări în Comunitate și a condițiilor de carantină, respectivele măsuri urmăresc un obiectiv legitim de interes general, și anume protecția sănătății umane și a sănătății animale împotriva riscului de propagare a virusului gripei aviare, și nu sunt vădit disproporționate în raport cu acest obiectiv. Prin urmare, ele nu pot fi considerate o intervenție excesivă și intolerabilă care ar fi adus atingere chiar substanței dreptului de proprietate și libertății de a exercita o activitate economică. În această privință, prin faptul că respectivul regulament continuă să permită importul de păsări crescute în captivitate, activitatea economică de import a unor astfel de păsări rămâne posibilă.

(a se vedea punctul 190)

9.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 195)