Zadeva T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV in drugi

proti

Evropski komisiji

„Nepogodbena odgovornost – Zdravstveno varstvo živali – Zaščitni ukrepi v krizni situaciji – Zaščitni ukrepi v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco v nekaterih tretjih državah – Prepoved uvoza ptic, ujetih v divjini – Dovolj resna kršitev pravnih pravil, ki posameznikom dajejo pravice – Očitna in huda prekoračitev meja diskrecijske pravice – Direktivi 91/496/ES in 92/65/EGS – Previdnostno načelo – Dolžnost skrbnega ravnanja – Sorazmernost“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 16. septembra 2013

1.      Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Škoda – Vzročna zveza – Kumulativni pogoji

(člen 340, drugi odstavek, PDEU)

2.      Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Dovolj resna kršitev prava Unije – Omejeno ali neobstoječe polje proste presoje pri sprejetju akta – Nujnost upoštevanja konteksta

(člen 340, drugi odstavek, PDEU)

3.      Nepogodbena odgovornost – Pogoji – Nezakonitost – Dovolj resna kršitev prava Unije – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Prepoved uvoza divjih ptic v ujetništvu, in sicer zaradi resnega ogrožanja zdravje živali ali ljudi – Kršitev dolžnosti skrbnega ravnanja in obveznosti obrazložitve

(člen 37 ES; Direktiva Sveta 91/496, člen 18(1); Sklep Komisije 2005/760)

4.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaje na področju zdravstvenega varstva – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Zaščitni ukrepi v primeru resnega ogrožanja zdravje živali ali ljudi – Načelo varnosti ukrepov – Diskrecijska pravica Komisije

(členi 3(p), 6, 152(1), 153(1) in (2) in 174(1) in (2) ES; Direktiva Sveta 91/496, člen 18(1))

5.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaje na področju zdravstvenega varstva – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Direktiva 91/496 – Zaščitni ukrepi v primeru v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco – Širši geografski obseg kljub neobstoju znanstvenega dokaza – Kršitev načela sorazmernosti

(Direktiva Sveta 91/496, člen 18(1); Sklep Komisije 2005/760)

6.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaje na področju zdravstvenega varstva – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Predpisi, ki jih sprejme Komisija in ki imajo za učinek prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Člena 17 in 18 Direktive 92/65 – Ustrezna pravna podlaga

(členi 37, 152 in 174 ES; Uredba Komisije št. 318/2007; direktivi Sveta 89/662, člen 17, in 92/65, členi 17(2)(b), (3)(c), in 4(a), 18(1) in 26)

7.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaje na področju zdravstvenega varstva – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Predpisi, ki jih sprejme Komisija in ki imajo za učinek prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Kršitev načela enakega obravnavanja – Neobstoj

(Uredba Komisije št. 318/2007; Direktiva Sveta 92/65, člen 1, tretji odstavek)

8.      Kmetijstvo – Približevanje zakonodaje na področju zdravstvenega varstva – Veterinarski in zootehnični pregledi, ki se opravljajo v trgovini znotraj Skupnosti z živimi živalmi in proizvodi živalskega izvora – Uredba št. 318/2007, ki določa prepoved uvoza divjih ptic, ujetih v divjini – Lastninska pravica in svobodno opravljanje poklicne dejavnosti – Omejitve, upravičene zaradi splošnega interesa

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 16 in 17; Uredba Komisije št. 318/2007)

9.      Nepogodbena odgovornost – Odgovornost za zakoniti akt – Ravnanje, ki sodi na področje normativne pristojnosti Unije – Izključitev – Meje

(člen 340, drugi odstavek, PDEU)

1.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 61.)

2.      Na področju nepogodbene odgovornosti Unije velja, da če ima zadevna institucija le znatno omejeno ali celo neobstoječe polje proste presoje, lahko za ugotovitev obstoja dovolj resne kršitve pravnega pravila, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom, zadostuje sama kršitev prava Unije. Vendar ni nobene samodejne povezave med neobstojem diskrecijske pravice zadevne institucije in opredelitvijo kršitve za dovolj resno kršitev prava Unije. Čeprav je obseg diskrecijske pravice odločilen, pa ni izključno merilo. Unija je lahko odgovorna le zaradi ugotovitve nepravilnosti, ki je v podobnih okoliščinah ne bi storila povprečno pozorna in razumna uprava. Zato mora sodišče Unije po tem, ko ugotovi, ali je imela institucija polje proste presoje, upoštevati kompleksnost položajev, ki jih je treba urediti, in težave pri uporabi ali razlagi besedil, stopnjo jasnosti in natančnosti kršenega pravila in namernost ali neopravičljivost storjene napake.

(Glej točki 62 in 63.)

3.      Glede uveljavljanja nepogodbene odgovornosti Unije zaradi sprejetja Odločbe 2005/760 o nekaterih zaščitnih ukrepih pri uvozu ptic v ujetništvu v zvezi z visoko patogeno aviarno influenco v nekaterih tretjih državah velja, da mora morebitna dovolj resna kršitev zadevnih pravnih pravil temeljiti na očitni in resni kršitvi omejitev široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije pri izvrševanju svojih pooblastil na področju skupne kmetijske politike na podlagi člena 37 ES. Izvajanje te diskrecijske pravice namreč pomeni, da mora zakonodajalec Unije predvideti in oceniti zapleten in negotov ekološki, znanstveni, tehnični in gospodarski razvoj.

V zvezi s tem Komisija – s sprejetjem Odločbe 2005/760 pri izvrševanju diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi člena 18(1) Direktive 91/496 o določitvi načel o organizaciji veterinarskih pregledov živali, ki vstopajo v Skupnost iz tretjih držav, in ker ni obrazložitve in konkretnih dejstev, zadostno znanstveno podprtih, ki bi lahko utemeljevali globalni pristop v tej odločbi, zlasti ni znanstvene ocene tveganj, izvedene tako temeljito, kot je to mogoče – ni izpolnila svoje dolžnosti skrbnega ravnanja in je zato kršila pravno pravilo, ki daje pravice posameznikom, ker ni ravnala tako, kot bi v enakih okoliščinah ravnala skrbna institucija. Ta kršitev načela skrbnega ravnanja je dovolj resna, da se lahko uveljavlja nepogodbena odgovornost Unije zaradi nezakonitega sprejetja Odločbe 2005/760.

(Glej točke 64, 84, 91 in 93.)

4.      Previdnostno načelo je splošno načelo prava Unije, s katerimi je oblastem naložena dolžnost, da v natančnem okviru izvrševanja pristojnosti, ki so jim dane z ustreznimi predpisi, sprejmejo ustrezne ukrepe za preprečevanje nekaterih možnih tveganj za javno zdravje, varnost in okolje, pri čemer so ekonomski interesi podrejeni zahtevam, povezanim z varovanjem teh interesov, ne da bi morale počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Natančneje, kadar se pokaže, da zaradi nezadostnih, nesklepčnih ali nenatančnih rezultatov izvedenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti, ali je tveganje podano oziroma kakšen je njegov obseg, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za zdravje ljudi, živali ali okolja obstaja za primer uresničitve tveganja, to načelo upravičuje sprejetje restriktivnih in objektivnih ukrepov.

Glede uvedbe zaščitnega ukrepa na podlagi prve možnosti iz člena 18(1) Direktive 91/496 o določitvi načel o organizaciji veterinarskih pregledov živali, ki vstopajo v Skupnost iz tretjih držav, namreč pojava ali razširitve zoonoze ali kake druge bolezni ali pojava, ki lahko resno ogrozi zdravje živali ali ljudi, je Komisiji priznana široka diskrecijska pravica na podlagi previdnostnega načela. Komisija lahko zato v skladu s tem načelom sprejme zaščitne ukrepe, da bi preprečila morebitno širjenje teh bolezni, če lahko resno ogrozijo zdravje živali ali ljudi, kadar to upravičujejo resni veterinarski razlogi. Poleg tega imajo institucije Unije pri uporabi previdnostnega načela in zlasti sprejemu zaščitnih ukrepov tudi široko diskrecijsko pravico glede določitve ravni tveganja, ki velja za nesprejemljivo za družbo.

(Glej točke od 79 do 82.)

5.      Glede sodnega nadzora okoliščin uveljavitve načela sorazmernosti ob upoštevanju široke diskrecijske pravice, ki jo ima zakonodajalec Unije glede skupne kmetijske politike, lahko zakonitosti tega ukrepa škoduje le očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija. Tako ne gre za vprašanje, ali so ukrepi, ki jih je sprejel zakonodajalec, edini ali najboljši možni, ampak za vprašanje, ali so bili očitno neprimerni glede na zadevni cilj (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Jippes in drugi.

Glede zaščitnega ukrepa, ki ga je Komisija sprejela na podlagi svoje diskrecijske pravice iz člena 18(1) Direktive 91/496 o določitvi načel o organizaciji veterinarskih pregledov živali, ki vstopajo v Skupnost iz tretjih držav, s katerim je začasno ustavljen celotni uvoz divjih ptic, velja, da je tak ukrep – vsaj z geografskega vidika – očitno nesorazmeren, saj ne obstajajo znanstveni dokazi, ki bi ga upravičevali. V teh okoliščinah dokazano, da niso obstajali manj omejujoči ukrepi, to je geografsko bolj omejene ustavitve uvoza, ter da je bil ukrep potreben in primeren za zastavljeni cilj.

(Glej točke 99, 102 in 103.)

6.      Uredba št. 318/2007 o pogojih zdravstvenega varstva živali pri uvozu nekaterih ptic v Skupnost in pogojih za karanteno teh ptic ima v delu, kjer uvaja prepoved uvoza, ki je popolna in brez razlikovanja, zadostno pravno podlago, in sicer člen 17(2)(b) in (3) in člen 18(1), prva in četrta alinea, Direktive 92/65 o zahtevah zdravstvenega varstva živali za trgovino in za uvoz v Skupnost živali, semena, jajčnih celic in zarodkov, za katere ne veljajo zahteve zdravstvenega varstva živali, določene v posebnih pravilih Skupnosti iz Priloge A(I) k Direktivi 90/425.

Prvič, ureditev, s katero so določeni pogoji zdravstvenega varstva pri trgovini z živalmi in njihovem uvozu v Unijo, kot je med drugim določena z Direktivo 92/65, temelji na načelu, da je zaradi zdravstvenega varstva živali in prevencije v bistvu prepovedan celoten uvoz živali iz tretjih držav in je dovoljen le pod pogojem izrecne odobritve, vezane na izpolnitev formalnosti in opravljene obvezne predhodne.

Drugič, iz načela predhodne odobritve izhaja, da je uvoz v Unijo možen le ob izpolnitvi zahtev, izrecno navedenih v Direktivi 92/65, med katerimi je tudi njen člen 17(2).

Tretjič, iz člena 17(3)(c) in člena 18(1), prva in četrta alinea, Direktive 92/65 je razvidno, da ima Komisija široko diskrecijsko pravico za sprejetje predpisov v zvezi z zdravstvenim varstvom živali za dajanje živali na trg v smislu pete uvodne izjave navedene direktive.

Četrtič, tudi če bi Direktiva 92/65 temeljila samo na členu 37 ES v zvezi s skupno kmetijsko politiko, se umešča tudi v okvir izvajanja politike Unije glede varstva zdravja in okolja na podlagi členov 152 ES in 174 ES ter jo je treba zato razlagati tudi z vidika previdnostnega načela, za izvedbo katerega ima Komisija široko diskrecijsko pravico, upoštevaje pri tem zlasti določbe člena 17(3)(c) Direktive 92/65.

(Glej točke od 139 do 144, 146 in 147.)

7.      Glede prepovedi uvoza divjih živali, ujetih v divjini, ki jo je vzpostavila Uredba št. 318/2007 o pogojih zdravstvenega varstva živali pri uvozu nekaterih ptic v Skupnost in pogojih za karanteno teh ptic, velja, da samo to, da bi lahko v posameznem primeru tveganje, ki je na enaki ravni kot tisto, ki ga pomenijo divje ptice, upravičilo, da bi se s področja uporabe te uredbe izključile tudi druge skupine ptic, samo po sebi ne zadostuje za utemeljitev različnega obravnavanja v škodo divjih ptic, ker se iz naslova načela enakega obravnavanja, katerega spoštovanje se mora uskladiti s spoštovanjem načela zakonitosti, nihče ne more v svojo korist sklicevati na nezakonitost, ki je bila storjena v korist drugega. Podobno, različno obravnavanje domačih in divjih ptic, ki je izključno posledica ureditve za domače ptice, določene v členu 1, tretji odstavek, Direktive 92/65 o zahtevah zdravstvenega varstva živali za trgovino in za uvoz v Skupnost živali, semena, jajčnih celic in zarodkov, za katere ne veljajo zahteve zdravstvenega varstva živali, določene v posebnih pravilih Skupnosti iz Priloge A(I) k Direktivi 90/425, ne more vplivati na zakonitost Uredbe št. 318/2007, saj slednja ne dopušča uvoza divjih ptic.

(Glej točki 172 in 181.)

8.      Glede ukrepov prepovedi uvoza divjih živali, ujetih v divjini, ki jo je vzpostavila Uredba št. 318/2007 o pogojih zdravstvenega varstva živali pri uvozu nekaterih ptic v Skupnost in pogojih za karanteno teh ptic, velja, da imajo navedeni ukrepi zakoniti cilj v splošnem interesu, to je varstvo zdravja ljudi in živali pred tveganji širjenja virusa aviarne influence, in da ti ukrepi pri tem niso očitno nesorazmerni. Zato jih ni mogoče šteti za pretiran in nesprejemljiv poseg, ki bi omejeval samo bistvo lastninske pravice in pravice do svobodnega izvajanja gospodarske dejavnosti. V zvezi s tem velja, da gospodarska dejavnost uvoza ptic, gojenih v ujetništvu, ostaja mogoča, ker navedena uredba dalje dovoljuje njihov uvoz.

(Glej točko 190.)

9.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 195.)