Mål T‑333/10
Animal Trading Company (ATC) BV m.fl.
mot
Europeiska kommissionen
”Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Djurhälsa – Skyddsåtgärder i en krissituation – Skyddsåtgärder när det gäller högpatogen aviär influensa i vissa tredjeländer – Förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd – Tillräckligt klar överträdelse av rättsregler som har till syfte att ge enskilda rättigheter – Uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för institutionens utrymme för skönsmässig bedömning – Direktiven 91/496/EG och 92/65/EG – Försiktighetsprincipen – Omsorgsplikt – Proportionalitet”
Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 16 september 2013
1. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Skada – Orsakssamband – Kumulativa villkor
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
2. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Institutionens utrymme för skönsmässig bedömning var begränsat eller saknades när rättsakten antogs – Nödvändigt att beakta sammanhanget
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
3. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Rättsstridighet – Tillräckligt klar överträdelse av unionsrätten – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Förbud mot import av vilda fåglar i fångenskap på grund av allvarlig fara för djur och människor – Åsidosättande av omsorgsplikten och motiveringsskyldigheten
(Artikel 37 EG, rådets direktiv 91/496, artikel 18.1, kommissionens beslut 2005/760)
4. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Skyddsåtgärder vid allvarlig fara för djur och människor – Försiktighetsprincipen – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning
(Artiklarna 3 p EG, 6 EG, 152.1 EG, 153.1 EG, 153.2 EG, 174.1 EG och 174.2 EG, rådets direktiv 91/496, artikel 18.1)
5. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Direktiv 91/496 – Skyddsåtgärder mot högpatogen aviär influensa – Utvidgad geografisk räckvidd trots att vetenskapliga bevis saknas – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
(Rådets direktiv 91/496, artikel 18.1, kommissionens beslut 2005/760)
6. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Av kommissionen antagna bestämmelser som innebär förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd – Artiklarna 17 och 18 i direktiv 92/65 – Lämplig rättslig grund
(Artiklarna 37 EG, 152 EG och 174 EG, kommissionens förordning nr 318/2007, rådets direktiv 89/662, artikel 17 och 92/65, artiklarna 17.2 b, 3 c, 4 a, 18, 1 och 26)
7. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Av kommissionen antagna bestämmelser som innebär förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd – Åsidosättande av principen om likabehandling – Föreligger inte
(Kommissionens förordning nr 318/2007, rådets direktiv 92/65, artikel 1 tredje stycket)
8. Jordbruk – Tillnärmning av lagstiftning om djurhälsovillkor – Veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med levande djur och animaliska produkter inom gemenskapen – Förordning nr 318/2007 om förbud mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd – Rätten till egendom och frihet att bedriva yrkesverksamhet – Begränsningar motiverade med hänsyn till allmänintresset
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 16 och 17, kommissionens förordning nr 318/2007)
9. Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Skadeståndsansvar för en lagenlig rättsakt – Agerande som omfattas av unionens normgivningsmakt – Omfattas inte – Gränser
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
1. Se domen.
(se punkt 61)
2. Om institutionen eller organet har ett i hög grad begränsat, eller till och med obefintligt, utrymme för skönsmässig bedömning kan, i fråga om unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, den omständigheten att unionsrätten har åsidosatts räcka för att slå fast att det är fråga om en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter. En överträdelse av unionsrätten ska emellertid inte automatiskt betraktas som tillräckligt klar när institutionen saknar utrymme för skönsmässig bedömning. Trots att den berörda institutionens utrymme för skönsmässig bedömning är av avgörande betydelse är det inte det enda rekvisitet. När en oegentlighet konstateras, vilken under liknande omständigheter inte skulle ha begåtts av en normalt försiktig och aktsam administration, kan unionen följaktligen ådra sig skadeståndsansvar. Unionsdomstolarna ska således, efter det att de har fastställt huruvida den berörda institutionen förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning, beakta komplexiteten i de situationer som skulle regleras, svårigheterna att tillämpa eller tolka rättsakter, den överträdda bestämmelsens grad av klarhet och precision och huruvida det rörde sig om en uppsåtlig eller oursäktlig felaktig rättstillämpning.
(se punkterna 62 och 63)
3. I fråga om unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar på grund av att beslut 2005/760/EG om vissa skyddsåtgärder när det gäller högpatogen aviär influensa i vissa tredjeländer för import av fåglar i fångenskap antagits, måste en eventuell tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel bestå i ett uppenbart och allvarligt överskridande av gränserna för det utrymme för skönsmässig bedömning som unionslagstiftaren förfogar över vid utövandet av sin behörighet på området för den gemensamma jordbrukspolitiken enligt artikel 37 EG. Användningen av detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär nämligen att unionslagstiftaren måste kunna förutse och bedöma den ekologiska, vetenskapliga, tekniska och ekonomiska utvecklingen, som är komplex och osäker.
När kommissionen antog beslut 2005/760 i enlighet med sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 om fastställande av regler för hur veterinärkontroller ska organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land, åsidosatte den omsorgsplikten, och därmed en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, eftersom det inte finns någon motivering eller några konkreta faktiska omständigheter som har tillräckligt vetenskapligt stöd, bland annat för att få en så uttömmande vetenskaplig utvärdering av riskerna som möjligt, och som hade kunnat motivera att beslut 2005/760 gavs en så omfattande tillämpning. Kommissionen agerade på ett sätt som en omsorgsfull institution inte skulle agera på under identiska omständigheter. Detta åsidosättande av omsorgsprincipen är tillräckligt klart för att unionen ska ådra sig ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar vad beträffar den omständigheten att beslut 2005/760 antogs rättsstridigt.
(se punkterna 64, 84, 91 och 93)
4. Försiktighetsprincipen utgör en allmän unionsrättslig princip, enligt vilken berörda myndigheter är skyldiga att, inom de bestämda ramar för utövandet av deras behörighet som de tillerkänns i relevant lagstiftning, vidta lämpliga åtgärder för att förebygga vissa potentiella risker för folkhälsan, säkerheten och miljön, varvid kravet på att skydda dessa intressen ska tillmätas större betydelse än ekonomiska intressen. Myndigheterna får vidta åtgärderna utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt föreligger och hur allvarliga de är. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta begränsande och objektiva åtgärder.
Kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i enlighet med försiktighetsprincipen när den ska vidta en skyddsåtgärd på grundval av det första rekvisitet i artikel 18.1 i direktiv 91/496 om fastställande av regler för hur veterinärkontroller ska organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land, det vill säga om någon zoonos eller annan sjukdom eller företeelse som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor uppträder eller sprids. I enlighet med denna princip kan kommissionen därför vidta skyddsåtgärder för att förebygga en potentiell spridning av sådana sjukdomar som kan tänkas orsaka allvarlig fara för djur och människor när det är motiverat av allvarliga skäl som rör djurhälsan. Institutionerna har även ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att fastställa den risknivå som inte kan anses vara godtagbar för samhället vid tillämpning av försiktighetsprincipen och i synnerhet när skyddsåtgärder vidtas.
(se punkterna 79–82)
5. När det gäller domstolens kontroll av villkoren för hur proportionalitetsprincipen tillämpas anmärks följande: Med hänsyn till att gemenskapslagstiftaren på den gemensamma jordbrukspolitikens område har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, kan lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område endast påverkas om åtgärden är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå. Det är alltså inte fråga om att fastställa huruvida den åtgärd som lagstiftaren har vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan huruvida den var uppenbart olämplig i förhållande till det eftersträvade målet.
Kommissionens beslut att vidta en skyddsåtgärd i enlighet med sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 18.1 i direktiv 91/496 om fastställande av regler för hur veterinärkontroller ska organiseras för djur som importeras till gemenskapen från tredje land och att tillfälligt upphäva importen av vilda fåglar med övergripande omfattning, fattades i syfte att skydda djurs och människors hälsa. En sådan åtgärd är uppenbart oproportionerlig, åtminstone från geografisk synpunkt, när det inte finns vetenskaplig bevisning som kan motivera årgärden. Der är under dessa förhållanden inte styrkt att det inte var möjligt att vidta mindre ingripande åtgärder, det vill säga att upphäva importen i en geografiskt mer begränsad omfattning och att åtgärden därför var nödvändig och lämplig för att uppnå det eftersträvade målet.
(se punkterna 99, 102 och 103)
6. Till den del det i förordning nr 318/2007 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till gemenskapen och villkoren för karantän för denna import föreskrivs ett totalt förbud utan åtskillnad i fråga om vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd, har den en tillräcklig rättslig grund, nämligen artiklarna 17.2 b, 17.3 och 18.1 första och fjärde strecksatserna i direktiv 92/65 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A. I till direktiv 90/425.
Ordningen för handeln inom och importen till unionen av djur slås fast i bland annat direktiv 92/65. Denna ordning vilar på principen att all import av djur från tredjeland i princip är förbjuden med hänsyn till djurhälsokrav och i förebyggande syfte. Sådan import är tillåten endast efter uttryckligt tillstånd som meddelas sedan formaliteterna har fullgjorts och de obligatoriska förhandskontrollerna har genomförts.
Det följer av principen om förhandstillstånd att import till unionen kan äga rum endast om de villkor uppfylls som anges i direktiv 92/65 och bland annat i artikel 17.2 i detta. På grundval av denna bestämmelse har kommissionen befogenhet att utesluta eller ta bort vissa tredjeländer från denna förteckning, vilket innebär att det automatiskt blir förbjudet att importera djur från de länderna.
Det följer, för det tredje, av artiklarna 17.3 c, 17.4 a första strecksatsen och 18.1 första och fjärde strecksatserna i direktiv 92/65 att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att anta djurhälsobestämmelser för utsläppandet på marknaden av djur i den mening som avses i skäl 5 i samma direktiv.
Trots att, för det fjärde, direktiv 92/65 grundats endast på artikel 37 EG om den gemensamma jordbrukspolitiken, ingår detta direktiv även i genomförandet av unionens politik i fråga om hälsoskydd och miljöskydd enligt artiklarna 152 EG och 174 EG och att det därför ska tolkas även mot bakgrund av försiktighetsprincipen. Med hänsyn till artikel 17.3 c i direktiv 92/65 har kommissionen ett sort utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna princip.
(se punkterna 139–144, 146 och 147)
7. Beträffande förbudet mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd, vilket infördes genom förordning nr 318/2007 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till gemenskapen och villkoren för karantän för denna import var den enda omständigheten att en risk på en nivå som motsvarade den nivå som gällde för vilda fåglar eventuellt kunde motivera att andra kategorier fåglar undantogs från tillämpningsområdet för denna förordning, inte i sig en omständighet som kunde ge upphov till olika behandling av vilda fåglar. Likabehandlingsprincipen ska nämligen tillämpas mot bakgrund av legalitetsprincipen, enligt vilken ingen till sin egen förmån kan åberopa en rättsstridig åtgärd som gynnat någon annan. De olikheter i behandlingen som föreligger mellan fåglar som hålls som sällskapsdjur och vilda fåglar, kan emellertid endast tillskrivas ordningen enligt artikel 1 tredje stycket i direktiv 92/65 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A. I till direktiv 90/425, för fåglar som hålls som sällskapsdjur och påverkar inte frågan huruvida förordning nr 318/2007 var lagenlig, i den mån tillåtelse att importera vilda fåglar inte lämnas i denna förordning.
(se punkterna 172 och 181)
8. Förbudet mot import av vilda fåglar som fångats i vilt tillstånd som infördes genom förordning nr 318/2007 om djurhälsokrav för import av vissa fåglar till gemenskapen och villkoren för karantän för denna import hade ett legitimt ändamål av allmänintresse, nämligen att skydda människors och djurs hälsa inför risken att aviär influensa skulle spridas och åtgärderna är inte uppenbart oproportionerliga i förhållande till detta ändamål. Åtgärderna kan därför inte anses utgöra ett oproportionerligt och oacceptabelt ingripande som skadar själva kärnan i rätten till egendom och rätten att fritt utöva näringsverksamhet. Eftersom import av fåglar som fötts upp i fångenskap fortfarande är tillåten enligt den ovannämnda förordningen, är det fortfarande möjligt att bedriva näringsverksamhet med import av sådana fåglar.
(se punkt 190)
9. Se domen.
(se punkt 195)