CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate il 19 ottobre 2016 (1)
Causa C‑477/16 PPU
Openbaar Ministerie
contro
Ruslanas Kovalkovas
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam, Paesi Bassi)]
«Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale – Decisione quadro 2002/584/GAI – Mandato d’arresto europeo – Nozioni di “autorità giudiziaria” e di “decisione giudiziaria” – Mandato d’arresto europeo emesso dal Ministero della Giustizia di uno Stato membro ai fini dell’esecuzione di una pena privativa della libertà»
1. Il Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam, Paesi Bassi) solleva nel presente rinvio pregiudiziale le stesse questioni sottoposte alla Corte di giustizia in un altro rinvio precedente (2), che si caratterizzano per il fatto che il MAE (3) in causa è stato emesso dal Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania. Mentre nella causa Poltorak il MAE era stato emesso dalla direzione generale della polizia nazionale svedese, qui si tratta di stabilire se il Ministero della Giustizia lituano possa rientrare nella nozione di “autorità giudiziaria” di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI (4).
2. Considerata l’identità delle questioni, dovrò qui ripetere buona parte delle considerazioni esposte nelle conclusioni che presento, anch’esse in data odierna, nella causa Poltorak. Per il resto, le autorità lituane hanno riformato il loro regime sul MAE nel 2014 al fine di adeguarlo, nei termini suggeriti dal Consiglio, ai requisiti della decisione quadro, il che comporta che, da un punto di vista generale, il presente rinvio ha una portata marcatamente «storica», limitata al MAE specifico della cui esecuzione si tratta.
I – Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Trattato UE
3. Conformemente all’articolo 6:
«1. L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali [in prosieguo: la “Carta”], che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati.
I diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta che disciplinano la sua interpretazione e applicazione e tenendo in debito conto le spiegazioni cui si fa riferimento nella Carta, che indicano le fonti di tali disposizioni.
2. L’Unione aderisce alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali [firmata a Roma il 4 novembre 1950; in prosieguo: la “CEDU”]. Tale adesione non modifica le competenze dell’Unione definite nei trattati.
3. I diritti fondamentali, garantiti dalla [CEDU] e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali».
2. La Carta
4. L’articolo 47 della Carta, rubricato «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», stabilisce quanto segue:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.
Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni persona ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare.
(…)».
3. La decisione quadro
5. Il considerando 5 ha il seguente tenore:
«L’obiettivo dell’Unione di diventare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia comporta la soppressione dell’estradizione tra Stati membri e la sua sostituzione con un sistema di consegna tra autorità giudiziarie. (…)».
6. Secondo il considerando 6:
«Il mandato d’arresto europeo previsto nella presente decisione quadro costituisce la prima concretizzazione nel settore del diritto penale del principio di riconoscimento reciproco che il Consiglio europeo ha definito il fondamento della cooperazione giudiziaria».
7. Il considerando 8 così recita:
«Le decisioni relative all’esecuzione di un mandato d’arresto europeo devono essere sottoposte a un controllo sufficiente, il che implica che l’autorità giudiziaria dello Stato membro in cui la persona ricercata è stata arrestata dovrà prendere la decisione relativa alla sua consegna».
8. Inoltre, il considerando 10 prevede quanto segue:
«Il meccanismo del mandato d’arresto europeo si basa su un elevato livello di fiducia tra gli Stati membri. L’attuazione di tale meccanismo può essere sospesa solo in caso di grave e persistente violazione da parte di uno Stato membro dei principi sanciti all’articolo 6, paragrafo 1, del trattato sull’Unione europea, constatata dal Consiglio in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 1, dello stesso trattato, e con le conseguenze previste al paragrafo 2 dello stesso articolo».
9. L’articolo 1, intitolato «Definizione del mandato d’arresto europeo ed obbligo di darne esecuzione», dispone quanto segue:
«1. Il mandato d’arresto europeo è una decisione giudiziaria emessa da uno Stato membro in vista dell’arresto e della consegna da parte di un altro Stato membro di una persona ricercata ai fini dell’esercizio di un’azione penale o dell’esecuzione di una pena o una misura di sicurezza privative della libertà.
2. Gli Stati membri danno esecuzione ad ogni mandato d’arresto europeo in base al principio del riconoscimento reciproco e conformemente alle disposizioni della presente decisione quadro.
3. L’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i fondamentali principi giuridici sanciti dall’articolo 6 del trattato sull’Unione europea non può essere modificata per effetto della presente decisione quadro».
10. L’articolo 6, intitolato «Determinazione delle autorità giudiziarie competenti», dispone quanto segue:
«1. Per autorità giudiziaria emittente si intende l’autorità giudiziaria dello Stato membro emittente che, in base alla legge di detto Stato, è competente a emettere un mandato d’arresto europeo.
2. Per autorità giudiziaria dell’esecuzione si intende l’autorità giudiziaria dello Stato membro di esecuzione che, in base alla legge di detto Stato, è competente dell’esecuzione del mandato di arresto europeo.
3. Ciascuno Stato membro comunica al Segretariato generale del Consiglio qual è l’autorità competente in base al proprio diritto interno».
11. Ai sensi dell’articolo 7, relativo all’autorità centrale:
«1. Ciascuno Stato membro può designare un’autorità centrale o, quando il suo ordinamento giuridico lo prevede, delle autorità centrali per assistere le autorità giudiziarie competenti.
2. Uno Stato membro può, se l’organizzazione del proprio sistema giudiziario interno lo rende necessario, affidare alla (alle) propria (proprie) autorità centrale (centrali) la trasmissione e la ricezione amministrativa dei mandati d’arresto europei e della corrispondenza ufficiale ad essi relativa.
(…)».
12. Per quanto riguarda le relazioni con gli altri strumenti giuridici, l’articolo 31, paragrafo 1, lettera a), prevede quanto segue:
«1. Fatta salva la loro applicazione nelle relazioni tra Stati membri e paesi terzi, le disposizioni contenute nella presente decisione quadro sostituiscono, a partire dal 1o gennaio 2004, le corrispondenti disposizioni delle convenzioni seguenti applicabili in materia di estradizione nelle relazioni tra gli Stati membri:
a) convenzione europea di estradizione del 13 dicembre 1957, il relativo protocollo addizionale del 15 ottobre 1975, il relativo secondo protocollo aggiuntivo del 17 marzo 1978 e la convenzione europea per la repressione del terrorismo del 27 gennaio 1977 per la parte concernente l’estradizione;
(…)».
B. Diritto lituano
Europos arešto orderio išdavimo ir asmens perėmimo pagal Europos arešto orderį taisyklės (Norme di emissione del MAE e di consegna di una persona in forza del MAE vigenti nel 2013) (5)
13. Ai sensi della sezione I, punto 4, il Ministero della Giustizia emette un MAE allo scopo di arrestare una persona condannata con sentenza a una pena privativa della libertà e che sia fuggita per sottrarsi all’esecuzione della pena, purché la durata della pena ancora da scontare sia di almeno quattro mesi e vi siano motivi per ritenere che la persona interessata possa trovarsi in uno Stato membro.
14. Ai sensi della sezione II, punto 7, in caso di condanna in absentia, il tribunale trasmette una copia della sentenza di condanna al Ministero della Giustizia, accompagnata dalla bozza di MAE, tenendo conto dei criteri per l’emissione di un MAE che risultano dalle norme medesime.
15. Ai sensi della sezione II, punto 8, in caso di fuga del condannato, la richiesta di adozione di un MAE è trasmessa al Ministero della Giustizia da parte dell’autorità di esecuzione della pena.
16. Ai sensi della sezione III, punto 12, il Ministero della Giustizia analizza la documentazione trasmessa dall’autorità giudiziaria o penitenziaria e, nel caso in cui riscontri l’adempimento delle condizioni stabilite nelle norme medesime, emette il MAE tenendo conto della gravità e del tipo di reato, nonché della personalità del condannato. Nel caso in cui non riscontri motivi per adottare il MAE, il Ministero della Giustizia rinvia la richiesta all’autorità che l’ha presentata.
17. Ai sensi della sezione III, punto 16, in caso di emissione, il MAE deve essere sottoscritto dal Ministero della Giustizia o da un soggetto da questo delegato.
II – Procedimento principale e questioni pregiudiziali
18. Il 29 giugno 2016 il procuratore presso il Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) ha chiesto a detto giudice di dar corso a un MAE concesso nell’agosto 2013, in data non specificata, dal Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania, diretto all’arresto e alla consegna del sig. Kovalkovas, cittadino lituano senza residenza o domicilio nei Paesi Bassi e attualmente detenuto nel centro di detenzione di Zwaag (Paesi Bassi).
19. Il MAE ha ad oggetto l’esecuzione della sentenza del Tribunale di Jonava (Lituania) del 13 febbraio 2012, con la quale è stata inflitta al sig. Kovalkovas una pena privativa della libertà di quattro anni e sei mesi, in quanto autore di vari delitti di lesioni.
20. Il giudice del rinvio chiede se il MAE sia stato emesso da un’«autorità giudiziaria», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro, e, pertanto, se si tratti di una «decisione giudiziaria», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, di detta decisione.
21. In tale contesto, il Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se le espressioni “autorità giudiziaria”, di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro (…), e “decisione giudiziaria”, di cui all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione quadro (…), configurino nozioni autonome di diritto dell’Unione.
2) In caso di risposta affermativa alla prima questione: alla luce di quali criteri si possa stabilire se un’autorità dello Stato membro emittente configuri una siffatta “autorità giudiziaria” e pertanto se il [MAE] da questa emesso sia una siffatta “decisione giudiziaria”.
3) In caso di risposta affermativa alla prima questione: se il Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania rientri nella nozione di “autorità giudiziaria” di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro (…), e se dunque il [MAE] emesso da detta autorità sia una “decisione giudiziaria” ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione quadro (…).
4) In caso di risposta negativa alla prima questione: se la designazione di un’autorità come il Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania come autorità nazionale emittente sia conforme al diritto dell’Unione».
22. Il giudice del rinvio giustifica le presenti questioni pregiudiziali rimettendosi alle motivazioni esposte nella decisione di rinvio nella causa Poltorak (C‑452/16 PPU), alle quali aggiunge una serie di osservazioni (6).
23. In primo luogo, il giudice rileva che, secondo la proposta di decisione quadro del Consiglio, il sistema del MAE si caratterizza per la sua natura essenzialmente giudiziaria, essendo stata eliminata la fase politica tipica della procedura di estradizione.
24. In secondo luogo, esso evidenzia che, alla luce dei considerando 5 e 6 della decisione quadro, quest’ultima mira ad escludere l’intervento dei responsabili politici nelle decisioni relative all’emissione e all’esecuzione dei MAE.
25. In terzo luogo, la circostanza che la decisione quadro non contiene alcuna definizione della nozione di «autorità giudiziaria» non consente di concludere che si possa qualificare come tale un Ministero della Giustizia, sia qualora si ritenga che tale nozione costituisca una categoria propria dei diritti nazionali sia ove si ritenga che si tratti di una definizione autonoma del diritto dell’Unione.
26. Secondo il giudice del rinvio, il fatto che il MAE deriva da una sentenza di un giudice potrebbe essere rilevante, poiché si dovrebbe ritenere che alla base del MAE vi sia una «decisione giudiziaria», ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 1, lettera c), della decisione quadro, e che, pertanto, il Ministero della Giustizia abbia concesso il MAE a richiesta di un giudice lituano. Il Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) richiama, a tale riguardo, una sentenza della Supreme Court (Corte suprema, Regno Unito) che stabilisce le condizioni alle quali un MAE adottato da un Ministro può ritenersi emesso da un’autorità giudiziaria (7). Poiché tale sentenza è precedente a quella resa dalla Corte di giustizia nella causa Bob-Dogi (8), secondo il Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) la questione pregiudiziale è pertinente, dato che in quest’ultima sentenza la Corte di giustizia ha insistito sul fatto che il MAE può essere emesso soltanto da un’autorità il cui status e le cui competenze le consentano di offrire una tutela giudiziaria sufficiente.
III – Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
27. Il rinvio è stato depositato presso la Corte di giustizia il 2 settembre 2016, con richiesta di trattazione con procedimento pregiudiziale d’urgenza (articolo 267, quarto comma, TFUE).
28. Nella riunione amministrativa del 12 settembre 2016, la Corte di giustizia ha deciso di trattare la causa con procedimento pregiudiziale d’urgenza e congiuntamente alla causa Poltorak (C‑452/16 PPU). Essa ha anche stabilito di omettere, ai sensi dell’articolo 111 del regolamento di procedura, la fase scritta del procedimento e, ai sensi dell’articolo 109 del regolamento medesimo, ha invitato la Repubblica di Lituania a fornire alcune precisazioni relative al suo sistema di MAE.
29. Le informazioni richieste alla Repubblica di Lituania sono state presentate con memoria del governo lituano, registrata presso la Corte di giustizia il 23 settembre 2016.
30. Il 5 ottobre 2016 si è tenuta un’udienza pubblica, comune anche alla causa C‑452/16, in cui sono comparsi il difensore del sig. Poltorak, i governi olandese, tedesco, greco, finlandese e svedese, nonché la Commissione.
IV – Analisi
31. Come ho già anticipato all’inizio delle presenti conclusioni, le questioni sollevate dal Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam) sono simili a quelle della causa Poltorak. La somiglianza è, a dire il vero, totale, sebbene per tale giudice il nuovo rinvio presenti una «dimensione particolare», in quanto il MAE è stato emesso «da un funzionario politico come rappresentante del Ministero della Giustizia» (9).
32. A mio parere, tuttavia, questa circostanza non si distingue qualitativamente da quella che ricorre nella causa Poltorak. Nessuno degli organi che hanno emesso il MAE nell’una o nell’altra causa può attribuirsi lo status di «autorità giudiziaria», ai sensi della decisione quadro: nel primo caso, per via della sua natura di autorità di «polizia», e, nel caso di specie, per via della sua natura «politica». In definitiva, detti organi non possono garantire il rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, base della fiducia reciproca su cui si fonda il sistema della decisione quadro.
33. Di conseguenza, per i motivi esposti ai paragrafi da 27 a 30 delle mie conclusioni nella causa Poltorak, ritengo che alla prima questione posta dal giudice del rinvio occorra rispondere in senso affermativo e che, pertanto, le espressioni «autorità giudiziaria» e «decisione giudiziaria», ai sensi, rispettivamente, dell’articolo 6, paragrafo 1, e dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione quadro, costituiscano nozioni autonome del diritto dell’Unione e debbano essere interpretate in modo uniforme in tutta l’Unione europea.
34. La risposta alla seconda e alla terza questione, conformemente agli argomenti sviluppati nei paragrafi da 34 a 54 delle mie conclusioni nella causa Poltorak, dovrebbe essere che un’autorità come il Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania non soddisfa i requisiti necessari per essere qualificata come «autorità giudiziaria», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro. Gli argomenti sviluppati in relazione alla direzione generale della polizia nazionale svedese sono applicabili, mutatis mutandis, al Ministero della Giustizia lituano, che «definisce e […] esegue la politica dello Stato» nelle materie di sua competenza (10).
35. Secondo le informazioni fornite dal giudice del rinvio sulla base di una relazione di valutazione del Consiglio del 2007 (11), l’emissione di un MAE da parte della Repubblica di Lituania è subordinata all’esistenza di un mandato d’arresto nazionale o di una sentenza definitiva di condanna. In questo caso, il giudice dell’esecuzione o, in caso di fuga successiva alla condanna, l’autorità penitenziaria possono chiedere al Ministero della Giustizia l’emissione di un MAE. Quest’ultimo adotterà il MAE dopo aver esaminato la documentazione rilevante ed essersi assicurato che sussistano i motivi per emetterlo.
36. Tale sistema non è conforme, a mio parere, alla decisione quadro (12). Come spiego al paragrafo 60 delle mie conclusioni nella causa Poltorak, il modello analizzato potrebbe rientrare nella detta decisione soltanto qualora il Ministero della Giustizia lituano «rispondesse ai seguenti requisiti, che considero indispensabili per mantenere il livello di garanzie giudiziarie sul quale si basa il sistema dei MAE: a) dovrebbe agire su mandato e sotto il controllo di un’autorità giudiziaria, ai sensi dell’articolo 6 della decisione quadro e b) non dovrebbe disporre di un potere discrezionale né di margini di valutazione riguardo all’emissione del MAE e dovrebbe attenersi al mandato dell’autorità giudiziaria. Inoltre, quest’ultima, in caso di dubbi sul mandato d’arresto, dovrebbe consultare la Corte in via pregiudiziale in merito all’interpretazione della decisione quadro».
37. L’iniziativa del procedimento di emissione del MAE, assunta dall’autorità penitenziaria in mancanza dell’intervento dell’autorità giudiziaria, comporta l’inosservanza del primo dei requisiti indicati.
38. Quando, invece, l’iniziativa proviene dall’autorità giudiziaria, il Ministero della Giustizia dispone di un certo margine di discrezionalità nel decidere sull’eventuale emissione del MAE, senza che, a quanto risulta, la sua decisione possa essere oggetto di sindacato giurisdizionale.
39. Nella risposta alla richiesta di informazioni rivoltagli dalla Corte di giustizia, il governo lituano afferma che il Ministero della Giustizia può decidere sul MAE solo quando l’organo giurisdizionale abbia accertato che la sua emissione è conforme ai principi di proporzionalità e di economia processuale (13). Se il Ministero della Giustizia nutre dubbi al riguardo, può chiedere all’organo giurisdizionale di motivare con più precisione in che modo la richiesta di emissione del MAE rispetti detti principi (14). Con una certa ambiguità, il governo lituano spiega poi che, nel caso in cui ricevesse «una risposta negativa da parte dell’organo giurisdizionale in merito alla conformità dell’emissione del [MAE] ai principi di proporzionalità e di economia (…)», il mandato non verrà concesso. Nel caso invece di «risposta ai termini della quale l’emissione del [MAE]» rispetta tali principi, il mandato sarà emesso (15).
40. Dico che l’affermazione del governo lituano risente di una certa ambiguità poiché si potrebbe dedurre dalle sue spiegazioni che la valutazione della proporzionalità spetta esclusivamente all’organo giudiziario. Tuttavia, ciò che è decisivo non è tanto la «risposta» del giudice quanto la valutazione che di questa effettua lo stesso Ministero della Giustizia. Non si può altrimenti comprendere come potrebbe l’organo giudiziario fornire «una risposta negativa (…) in merito alla conformità dell’emissione del [MAE] ai principi di proporzionalità e di economia». La negatività in questione è piuttosto il risultato del giudizio su quella risposta del Ministero della Giustizia, il quale, come si evince dal punto 12 delle norme MAE, decide in ultima istanza sull’opportunità dell’emissione del MAE.
41. In tale situazione, non è soddisfatta la condizione alla quale faccio riferimento al paragrafo 66 delle mie conclusioni nella causa Poltorak, vale a dire che l’autorità emittente di un MAE sia soggetta «alla direzione e al controllo di una vera e propria autorità giudiziaria» (16).
42. Detto ciò, non posso tralasciare di menzionare una circostanza che distingue la presente causa dalla causa Poltorak. Si tratta di un dato che non ha nulla a che vedere con la «dimensione particolare», politica, dell’autorità che ha emesso il MAE, bensì, come ha evidenziato lo stesso giudice del rinvio (17), e come ha confermato il governo lituano, con il fatto che la Repubblica di Lituania ha comunicato al Consiglio, il 6 febbraio 2014, che da quella data in poi solo determinati giudici avrebbero potuto emettere il MAE, con esclusione, quindi, del Ministero della Giustizia.
43. Anche se tale dato non comporta, di per sé, che la questione pregiudiziale sia rimasta priva di oggetto (giacché il MAE controverso nel procedimento principale era stato emesso ai sensi del sistema precedente e non risulta che le autorità giudiziarie lituane ne abbiano adottato un altro in sostituzione), esso è certamente rilevante, poiché la modifica legislativa: a) rende superflua la minima ingerenza nel campo dell’autonomia processuale dello Stato membro, a differenza di quanto, a mio parere, era inevitabile nella causa Poltorak; e b) la stessa Repubblica di Lituania ha scelto di adeguare il proprio modello ai requisiti che risultavano dalla decisione quadro.
44. Infine, per quanto riguarda la richiesta formulata dal governo della Lituania (18), e sostenuta in udienza dal governo dei Paesi Bassi e dalla Commissione, circa la limitazione dell’efficacia nel tempo della sentenza della Corte di giustizia nel caso in cui essa negasse la natura di decisione giudiziaria al MAE emesso dal Ministero della Giustizia, rinvio ai paragrafi da 68 a 70 delle mie conclusioni nella causa Poltorak, dove spiego i motivi per i quali ritengo che non occorre procedere a tale limitazione.
V – Conclusione
45. Per tutto quanto sin qui esposto, propongo alla Corte di giustizia di rispondere alle questioni sollevate dal Rechtbank Amsterdam (Tribunale di Amsterdam, Paesi Bassi) come segue:
«1) Le espressioni “decisione giudiziaria” e “autorità giudiziaria”, che figurano, rispettivamente, all’articolo 1, paragrafo 1, e all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri, come modificata dalla decisione quadro 2009/299/GAI del Consiglio, del 26 febbraio 2009, sono nozioni autonome del diritto dell’Unione e devono essere interpretate in modo uniforme in tutta l’Unione europea.
2) Un’autorità i cui poteri sono quelli di cui dispone il Ministero della Giustizia della Repubblica di Lituania non soddisfa i requisiti necessari per essere qualificata come “autorità giudiziaria”, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione quadro 2002/584/GAI, e il mandato di arresto europeo emesso nel presente caso non ha natura di “decisione giudiziaria”, ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della suddetta decisione quadro».