OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
JULIANE KOKOTT
przedstawiona w dniu 12 maja 2022 r.(1)
Sprawa C‑278/21
AquaPri A/S
przeciwko
Miljø- og Fødevareklagenævnet
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Dyrektywa 92/43/EWG – Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory – Specjalne obszary ochrony – Późniejsza ocena skutków z założeniami ochrony ustalonymi dla tych obszarów – Wstępne badanie konieczności przeprowadzenia oceny – Depozycje azotanów z istniejącego gospodarstwa rybackiego – Uwzględnienie planu gospodarowania wodami i planu Natura 2000 dla danego obszaru
I. Wprowadzenie
1. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(2) wymaga przeprowadzenia wcześniejszej oceny skutków planów i przedsięwzięć, które mogą w sposób istotny oddziaływać na obszary chronione. Czy taka ocena jest jednak konieczna także w wypadku, gdy dalsze prowadzenie gospodarstwa, w odniesieniu do którego wydano już pozwolenie, wymaga uzyskania nowego pozwolenia zgodnie z prawem krajowym, a pierwotne pozwolenie zostało wydane z naruszeniem obowiązku oceny? Stanowi to zasadniczą kwestię niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
2. W razie konieczności przeprowadzenia takiej oceny sąd odsyłający chciałby również poznać znaczenie planu gospodarowania wodami i planu Natura 2000 dla danego obszaru ochrony.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa siedliskowa
3. Zatwierdzanie planów i przedsięwzięć, które mogłyby w istotny sposób oddziaływać na obszar chroniony na podstawie dyrektywy siedliskowej lub dyrektywy ptasiej(3), jest uregulowane w art. 6 ust. 2 i 3 dyrektywy siedliskowej w następujący sposób:
„(2) Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
(3) Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa”.
2. Dyrektywa OOŚ
4. Artykuł 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ(4) definiuje pojęcie przedsięwzięcia w następujący sposób:
„– wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,
– inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych”.
B. Prawo duńskie
5. Paragraf 33 Ustawy o ochronie środowiska (Miljøbeskyttelseslov) stanowi, że niektóre zakłady lub instalacje wymagają pozwolenia. Jak wynika z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczy to w szczególności gospodarstw rybackich. Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym istniejące gospodarstwa rybackie, które nie otrzymały pozwolenia na podstawie tego przepisu, musiały złożyć odpowiedni wniosek o pozwolenie na podstawie przepisu przejściowego(5) do dnia 15 marca 2014 r.
6. Paragraf 6 ust. 1 i 2 dekretu w sprawie siedlisk(6) wdraża art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej:
„§ 6. Przed wydaniem decyzji na podstawie § 7 należy dokonać oceny, czy przedsięwzięcie, zarówno oddzielnie jak i w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami, może w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000. Przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z zagospodarowaniem obszaru Natura 2000 lub nie są do tego niezbędne, podlegają obowiązkowi oceny.
(2) Jeśli organ uzna, że przedsięwzięcie może w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, należy przeprowadzić szczegółową ocenę oddziaływania skutków przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 z punktu widzenia założeń ochrony danego obszaru. Jeśli ocena oddziaływania skutków wykaże, że przedsięwzięcie mogłoby w sposób niekorzystny wpływać na międzynarodowy obszar ochrony przyrody, nie udziela się pozwolenia, odstępstwa ani zezwolenia na jego realizację”.
7. Paragraf 7 ust. 7 pkt 6 dekretu w sprawie siedlisk wyraźnie stanowi, że § 6 ust. 1 i 2 ma zastosowanie do pozwoleń wydawanych na podstawie § 33 ustawy o ochronie środowiska.
„Ustęp 7 Następujące przypadki opisane w ustawie o ochronie środowiska podlegają zastosowaniu § 6
1) do 5) …
6) wydawanie pozwoleń dla zakładów itp. na podstawie § 33 ust. 1, § 38 i § 39 ustawy o ochronie środowiska”.
8. Z krajowego planu Natura 2000 na lata 2016–2021 wynika, że w przypadku obszaru Natura 2000 nr 173, który znajduje się najbliżej gospodarstwa rybackiego Onsevig, skoncentrowano się na działaniach związanych z obszarem i nie zawarto w nim wymogów dotyczących jakości wody, która jest gwarantowana przez plan gospodarowania wodami, jak również nie ustanowiono żadnych konkretnych wymogów dotyczących ograniczenia depozycji azotu, co również jest regulowane innymi przepisami.
9. Plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza na lata 2015–2021 dla Sjælland (Zelandii, Dania), który został przyjęty po uprzedniej ocenie skutków na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej i który obejmował m.in. morskie obszary Natura 2000 nr 173, 170 i 162, stanowi w odniesieniu do porozumienia politycznego z 22 listopada 2015 r. tzw. pakiet rolno-spożywczy, w którym stwierdza się, że planuje się uwalnianie 43 ton azotu, aby zapewnić istniejącym gospodarstwom rybackim objętym planami gospodarowania możliwość wykorzystania obecnego zezwolenia na odprowadzanie uwolnień.
III. Stan faktyczny i wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
10. Na wodach duńskich znajduje się łącznie 19 gospodarstw rybackich, przy czym niektóre są położone na terenie lub w pobliżu obszaru Natura 2000. Zawisłe spory dotyczą siedmiu z tych gospodarstw rybackich. W owych gospodarstwach hodowany jest głównie pstrąg tęczowy. Te gospodarstwa rybackie dokonują uwolnień m.in. azotu i fosforu, które mogą mieć wpływ na pobliskie obszary Natura 2000.
11. Jednym z obiektów będących przedmiotem sporu jest gospodarstwo rybackie Onsevig. Jego właścicielem jest AquaPri A/S, którą w niniejszej sprawie reprezentuje Dansk Akvakultur, zrzeszenie zawodowe reprezentujące duńskie gospodarstwa rybackie. Obiekt ten znajduje się na wodach Smålandii, ok. 1,7 km na północ od obszaru Natura 2000 nr 173, ok. 10,5 km na południe od obszaru Natura 2000 nr 170 i ok. 12,4 km na południe od obszaru Natura 2000 nr 162. Podstawa wyznaczenia dla najbliższego obszaru Natura 2000, obszaru nr 173, obejmuje morskie siedliska przyrodnicze: piaszczyste wybrzeża (1110), muliste płycizny przybrzeżne (1140), zatoki (1160), rafy (1170) i szczególne siedlisko przyrodnicze o znaczeniu priorytetowym: laguny (1150). Podstawą wyznaczenia różnych obszarów ochrony ptaków (nr 82, 83, 85 i 86) na tym samym terenie jest duża liczba ptaków lęgowych lub odpoczywających.
12. W dniu 15 lutego 1999 r. właściwy miejscowy organ ds. środowiska, dla Storstrøms Amt (okręgu Storstrøm), wydał pozwolenie na przeniesienie gospodarstwa rybackiego do jego obecnej lokalizacji.
13. W dniu 27 października 2006 r. okręg Storstrøm wydał zmienione pozwolenie na prowadzenie gospodarstwa rybackiego, zezwalając na zwiększenie ilości uwalnianego azotu o 0,87 ton, z 15,6 ton do 16,47 ton, oraz na stosowanie i uwalnianie miedzi oraz trzech rodzajów antybiotyków. Organ ds. środowiska właściwy dla okręgu Storstrøm przeprowadził kontrolę pod kątem konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) i na tej podstawie uznał, że zwiększone uwolnienia azotu nie będą w sposób istotny oddziaływały na środowisko na pobliskim obszarze Natura 2000 nr 173, a więc przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia OOŚ. Organ ten nie odniósł się do przepisów dotyczących międzynarodowych obszarów ochrony przyrody.
14. Decyzję zaskarżono do ówczesnego organu odwoławczego, mianowicie do Naturklagenævnet (izby odwoławczej ds. ochrony przyrody, Dania), w drodze odwołania w odniesieniu do oddziaływania na obszar Natura 2000. Decyzja organu ds. środowiska dla okręgu Storstrøm została utrzymana w mocy przez Naturklagenævn, izbę odwoławczą ds. ochrony przyrody, która stwierdziła, że wady, którymi dotknięta była decyzja dotycząca kontroli (OOŚ) nie były na tyle istotne, aby mogły prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.
15. Zgodnie z utrzymaną w mocy decyzją organu ds. środowiska dla okręgu Storstrøm z dnia 27 października 2006 r., wniosek o wydanie pozwolenia środowiskowego miał zostać złożony do organu nadzorczego najpóźniej do dnia 15 marca 2014 r.
16. W związku z tym AquaPri A/S wystąpiła o pozwolenie środowiskowe, a centralny organ ds. środowiska Miljøstyrelse, agencja ochrony środowiska, wydał decyzję w sprawie pozwolenia środowiskowego dla gospodarstwa rybackiego Onsevig w dniu 16 grudnia 2014 r. Zgodnie z zawartą w tej decyzji środowiskową oceną techniczną agencja ochrony środowiska stwierdziła, że nie jest prawdopodobne, aby gospodarstwo rybackie, zarówno samo w sobie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, mogło w sposób istotny oddziaływać na obszar Natura 2000 nr 173. Wydając tę decyzję, agencja ochrony środowiska powołała się między innymi na pozwolenie wydane przez organ ds. środowiska dla okręgu Storstrøm w dniu 27 października 2006 r. oraz na okoliczność faktyczną, że nie przedstawiono później żadnych informacji wskazujących na to, iż to gospodarstwo rybackie wywiera wpływ na obszar Natura 2000.
17. Organizacja ochrony przyrody zaskarżyła pozwolenie środowiskowe z dnia 16 grudnia 2014 r. do Miljø- og Fødevareklagenævnet (izby odwoławczej ds. środowiska i żywności, Dania), która decyzją z dnia 13 marca 2018 r. stwierdziła nieważność pozwolenia środowiskowego. W swojej decyzji izba odwoławcza stwierdziła, że pozwolenie środowiskowe dla gospodarstwa rybackiego Onsevig, zezwalające na dalsze prowadzenie gospodarstwa rybackiego w sytuacji, gdy nie przeprowadzono wcześniej oceny oddziaływania na siedlisko w odniesieniu do całokształtu działalności, musi podlegać takiej uprzedniej ocenie. Na poparcie tego stwierdzenia izba odwoławcza ds. środowiska i żywności podniosła, że nie przeprowadzono wcześniej oceny oddziaływania na siedlisko w odniesieniu do całokształtu działalności wszystkich gospodarstw rybackich na tym obszarze zgodnie z duńskimi przepisami transponującymi art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Zdaniem izby odwoławczej ds. środowiska i żywności ładunek substancji biogennych pochodzący z gospodarstwa rybackiego, w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami, może w sposób istotny oddziaływać na obszary Natura 2000 nr 173, 170 i 162, a zatem nie można a priori wykluczyć ryzyka niekorzystnego wpływu na siedliska, stanowiące podstawę wyznaczenia obszaru.
18. Skarga AquaPri na tę decyzję z dnia 13 marca 2018 r. jest obecnie zawisła przed Østre Landsret (sąd apelacyjny regionu wschodniego, Dania). Sąd zwraca do Trybunału z następującymi pytaniami:
1) Czy art. 6 ust. 3 [zdanie pierwsze] dyrektywy siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że znajduje on zastosowanie do sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której wniesiono o pozwolenie na dalsze prowadzenie istniejącego gospodarstwa rybackiego, jeśli działalność gospodarstwa rybackiego oraz uwalnianie azotu i innych substancji biogennych pozostają niezmienione w stosunku do działalności i uwolnień dozwolonych w 2006 r., lecz gdzie nie dokonano oceny całokształtu i skumulowanych skutków działalności wszystkich gospodarstw rybackich w okolicy w ramach poprzedniego pozwolenia na prowadzenie gospodarstwa rybackiego, ponieważ właściwe organy poddały ocenie jedynie wszystkie dodatkowe uwolnienia azotu itd. z danego gospodarstwa rybackiego?
2) Czy dla udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze istotna jest okoliczność, że krajowy plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza na lata 2015–2021 uwzględnia obecność gospodarstw rybackich na tym obszarze, ponieważ przewiduje określoną ilość azotu w celu zapewnienia, by istniejące na tym obszarze gospodarstwa rybackie mogły korzystać z posiadanych obecnie zezwoleń na odprowadzanie uwolnień i by rzeczywiste zrzuty uwolnień z gospodarstw rybackich mieściły się w ustalonych limitach?
3) Jeżeli w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie należy przeprowadzić ocenę na podstawie art. 6 ust. 3 [zdanie pierwsze] dyrektywy siedliskowej, czy właściwy organ jest zobowiązany do uwzględnienia w ramach tej oceny ograniczeń w zakresie uwolnień azotu określonych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza na lata 2015–2021 oraz wszelkich innych istotnych informacji i ocen, które mogą wynikać z planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza lub planu Natura 2000 dla tego obszaru?
19. AquaPri A/S, Miljø- og Fødevareklagenævn (izba odwoławcza ds. środowiska i żywności) oraz Komisja Europejska przedstawiły uwagi na piśmie oraz uwagi ustne podczas rozprawy w dniu 24 marca 2022 r.
IV. Ocena
20. Niniejsza sprawa koncentruje się na kwestii, w jakim zakresie przepis art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej dotyczący oceny skutków ma zastosowanie w związku z pozwoleniem na dalsze prowadzenie gospodarstwa rybackiego (zob. w tej kwestii pkt A). W przypadku, gdy przepis ten ma zastosowanie, sąd odsyłający chciałby również poznać znaczenie planu gospodarowania wodami i planu Natura 2000 dla danego obszaru ochrony. Z jednej strony zwrócono się z pytaniem o znaczenie zapisów planu gospodarowania wodami w zakresie uwalniania azotu dla wstępnego badania konieczności przeprowadzenia oceny skutków (zob. w tej kwestii pkt B), a z drugiej strony o znaczenie obu dokumentów dla faktycznej oceny skutków (zob. w tej kwestii pkt C).
A. Pytanie pierwsze – ocena skutków przy ponownym zatwierdzaniu przedsięwzięcia
21. Pierwsze pytanie ma na celu wyjaśnienie, czy art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej wymaga oceny skutków z punktu widzenia założeń ochrony ustalonych dla danego obszaru przy ponownym udzielaniu pozwolenia na realizację przedsięwzięcia, jeżeli skutki przedsięwzięcia pozostają wprawdzie niezmienione, ale skutki te nie zostały wszechstronnie zbadane przy wydawaniu wcześniejszego pozwolenia i jeśli nie uwzględniono również skumulowanych skutków z innymi planami i przedsięwzięciami.
22. Kwestia ta została podniesiona w szczególności w odniesieniu do gospodarstwa rybackiego prowadzonego na morzu, w pobliżu duńskiej wyspy Småland, które w 2006 roku otrzymało pozwolenie na zwiększenie uwalniania azotu bez uwzględnienia wcześniej zatwierdzonego odprowadzania uwolnień z tego gospodarstwa lub depozycji azotu z innych źródeł. Uczestnicy zgadzają się, że ocena przeprowadzona w 2006 roku nie spełniała wymogów art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, ponieważ przepis ten wymaga uwzględnienia skumulowanych skutków danego przedsięwzięcia. Zgodność z prawem ostatecznej decyzji z 2006 roku nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania.
23. Aby odpowiedzieć na pierwsze pytanie, wykażę najpierw, że art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie uzasadnia obowiązku przeprowadzenia (ponownej) oceny skutków, jeśli poprzednie pozwolenie nie spełniało wymogów tego przepisu (druga część pierwszego pytania, zob. w tej kwestii pkt 1). Następnie jednak pokażę, że ponowne pozwolenie na realizację przedsięwzięcia przewidziane w prawie krajowym wymaga również przeprowadzenia nowej oceny skutków (pierwsza część pierwszego pytania, zob. w tej kwestii pkt 2).
1. Konsekwencje błędów przy zatwierdzaniu przedsięwzięć w przeszłości
24. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na specjalny obszar ochrony w rozumieniu dyrektywy, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami, podlega (odpowiedniej)(7) ocenie jego skutków z punktu widzenia założeń jego ochrony.
25. Okoliczność, że przedsięwzięcie nie znajduje się na rozpatrywanych obszarach „Natury 2000”, lecz poza nimi, w żaden sposób nie wyklucza stosowania wymogów określonych w art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(8).
26. Ocena ta ma na celu przygotowanie wydania pozwolenia dla przedsięwzięcia. Bowiem zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na plan lub przedsięwzięcie, w świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów art. 6 ust. 4, dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren.
27. Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ustanawia zatem procedurę oceny, która za pomocą wstępnego badania ma zapewnić, aby zgody na plan lub przedsięwzięcie, które mogą w istotny sposób oddziaływać na ów teren, udzielano jedynie wówczas, gdy ten plan lub przedsięwzięcie nie wpłyną niekorzystnie na integralność tego terenu(9).
28. Z kolei art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie wymaga, by przedsięwzięcie, które uzyskało już ostateczne pozwolenie, było ponownie poddawane badaniu, jeśli pierwotne badanie było obarczone błędem(10). Kontynuacja działalności w niezmienionej formie nie wymaga zatem zazwyczaj przeprowadzenia ponownego badania(11).
29. Nie oznacza to jednak, że należy akceptować takie błędy i ewentualny niekorzystny wpływ na obszary chronione. W istocie, jeśli przedsięwzięcie, na które już udzielono pozwolenie, okaże się później prawdopodobnie niekorzystnie wpływać na obszar chroniony jako taki, ponieważ prowadzi do pogorszenia jego stanu lub znaczącego niepokojenia gatunków, to zakaz pogarszania stanu zawarty w art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej pozwala na spełnienie podstawowego celu zachowania i ochrony jakości środowiska, włącznie z ochroną siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, w rozumieniu motywu pierwszego dyrektywy(12). Działalność jest zgodna z art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej tylko wtedy, gdy zapewniono, że nie powoduje ona niepokojenia gatunków, które mogłoby niekorzystnie wpływać na realizację celów tej dyrektywy, w szczególności na realizację celów dyrektywy w zakresie ochrony środowiska. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce już wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, że działanie na obszarze chronionym spowoduje istotne niepokojenie gatunków(13).
30. Dlatego też AquaPri słusznie podkreśla, że obowiązek kontroli jej pozwolenia nie wynika bezpośrednio z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, lecz z art. 6 ust. 2. W zależności od tego, jak prawo krajowe zapewni stosowanie tego przepisu, zasady pewność prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań co do dalszego istnienia uprzednio udzielonego pozwolenia mogą odgrywać rolę, zwłaszcza w związku z odstępstwem przewidzianym w art. 6 ust. 4(14). Aspekty te mogłyby zatem uzasadniać roszczenia o odszkodowanie, którego AquaPri spodziewa się w przypadku ponownej oceny skutków.
31. Jednakże przedmiotowa decyzja izby odwoławczej nie zakłada zastosowania art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, lecz art. 6 ust. 3. W tym względzie należy zauważyć, że przepis ten nie wymaga przeprowadzenia nowej oceny skutków, jeśli wpływ działalności nie został wszechstronnie zbadany w przypadku wcześniejszego ostatecznego pozwolenia, a także nie uwzględniono skumulowanych skutków z innymi planami i przedsięwzięciami.
2. Ponowne pozwolenie zgodnie z prawem duńskim
32. Czy jednak wynika z tego również, że art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie wymaga oceny skutków przedsięwzięcia dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony w przypadku ponownego pozwolenia na takie przedsięwzięcie, wymaganego na podstawie prawa krajowego, jeśli wpływ przedsięwzięcia pozostaje niezmieniony? Kwestia ta jest przedmiotem pierwszej części pytania pierwszego.
33. Jak już właśnie wyjaśniono, art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej nie wymaga przeprowadzenia ponownej oceny skutków, a tym samym wydania nowego pozwolenia na prowadzenie działalności, jeśli jest ona kontynuowana bez zmian.
34. Jeśli jednak państwo członkowskie przewiduje w swoim prawie nowe pozwolenie, może ono – w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej – stanowić zgodę właściwych władz krajowych na realizację tego przedsięwzięcia. Zgoda taka może zostać wydana przez te władze dopiero po upewnieniu się, w świetle wniosków wynikających z oceny skutków, że [przedsięwzięcie] nie wpłynie niekorzystnie na dany obszar.
a) Pozwolenie na przedsięwzięcie?
35. Zgoda w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej powinna jednak odnosić się do przedsięwzięcia.
36. O ile dyrektywa siedliskowa nie zawiera definicji „przedsięwzięcia”, o tyle z orzecznictwa Trybunału wynika od początku, że pojęcie „przedsięwzięcia” w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. a) dyrektywy OOŚ jest istotne w celu określenia tego pojęcia zawartego w dyrektywie siedliskowej(15). Zgodnie z tym za przedsięwzięcia należy uznać wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji, a także inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych.
37. Ze względu na to, że gospodarstwo rybackie ma być dalej prowadzone w niezmienionej formie, pozwolenie nie dotyczy wykonania instalacji. Nie można jednak wykluczyć, że dodatkowe depozycje azotu na obszarach chronionych w przyszłości, które związane będą z niezmienionym, dalszym prowadzeniem gospodarstwa rybackiego, mogą być uznane za inną interwencję w otoczeniu naturalnym w rozumieniu definicji przedsięwzięcia zawartej w dyrektywie OOŚ(16).
38. Jednak nawet gdyby przyszłe dodatkowe depozycje azotu nie zostały uznane za interwencję w rozumieniu dyrektywy OOŚ, nie wyklucza to uznania, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, ponieważ definicja pojęcia przedsięwzięcia wynikająca z dyrektywy OOŚ jest węższa niż definicja wynikająca z dyrektywy siedliskowej(17). Dla stosowania dyrektywy siedliskowej istotne jest przede wszystkim to, czy dane działania mogą istotnie wpływać na teren chroniony(18).
39. Nie można tego wykluczyć a priori w przypadku działań, które prowadzą do dodatkowych depozycji azotu na terenie chronionych siedlisk(19), co zresztą wydaje się być punktem wyjścia omawianej decyzji izby odwoławczej.
40. AquaPri powołuje się jednak na wyrok w sprawie Stadt Papenburg, zgodnie z którym pewne działania, jeśli mogą być one traktowane jako jedna operacja ze względu w szczególności na powtarzalność, charakter i wymogi wykonywania, mogą być uznane za jedno i to samo przedsięwzięcie w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, które jest zwolnione z nowej procedury oceny na podstawie tego przepisu(20). Orzecznictwo to dotyczy powtarzających się działań, na które zostało wydane na podstawie prawa krajowego jednorazowe pozwolenie ze skutkiem na przyszłość. Wyrok w sprawie Stadt Papenburg dotyczył pozwolenia na regularne pogłębianie rzeki w celu umożliwienia żeglugi statkom o określonym zanurzeniu(21).
41. Jak twierdzą Komisja i izba odwoławcza ds. środowiska i żywności, w tym wypadku tak nie jest, ponieważ pozwolenie z dnia 27 października 2006 r. nie upoważniało do dalszego prowadzenia gospodarstwa rybackiego przez czas nieokreślony. Przeciwnie, wskazano w nim już na konieczność uzyskania nowego pozwolenia.
b) Znaczenie pozwolenia zgodnie z § 33 ustawy o ochronie środowiska
42. Odpowiedź na pierwszą część pytania pierwszego zależy zatem od tego, czy wspomniany w decyzji z dnia 27 października 2006 r. wymóg przedłożenia organowi nadzorczemu wniosku o wydanie pozwolenia na działalność szkodliwą dla środowiska na podstawie § 33 ustawy o ochronie środowiska najpóźniej do dnia 15 marca 2014 r. jest równoznaczny z ponownym udzieleniem zgody w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej. Taka ponowna zgoda na przedsięwzięcie wymagałaby przeprowadzenia oceny skutków(22).
43. W tym względzie należy najpierw wyjaśnić, że zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wymóg ten nie był warunkiem nałożonym przez organ wydający pozwolenie, lecz jedynie wskazaniem na obowiązek wynikający bezpośrednio z duńskich przepisów(23).
44. Treść tych duńskich przepisów może być wiążąco oceniona jedynie przez sądy krajowe, ponieważ jest to kwestia prawa krajowego. Trybunał może jednak udzielić sądowi odsyłającemu wskazówek co do tego, jakie cechy musi spełniać wymóg uzyskania ponownego pozwolenia, aby stosował się do niego art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
45. Jeśli wnioskowane pozwolenie jest zwykłą formalnością, jak twierdzi AquaPri, nie stanowi ono zgody w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Miałoby to miejsce na przykład wtedy, gdyby pozwolenie musiało być udzielone ze względu na istniejące pozwolenia z 1999 i 2006 roku.
46. Z drugiej strony, jeśli nowe pozwolenie przewidziane w prawie krajowym faktycznie decyduje o kontynuacji działalności, to stanowi ono zgodę w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, która wymaga przeprowadzenia oceny skutków. Dzieje się tak dlatego, że w tym przypadku nowe pozwolenie decyduje o tym, czy wpływ działalności na dany obszar będzie nadal odczuwalny, czy też ustanie.
47. Mimo że we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie określono funkcji pozwolenia, które ma być uzupełnione na podstawie § 33 ustawy o ochronie środowiska, to jednak zdaniem izby odwoławczej ds. środowiska i żywności pozwolenie to wymaga kompleksowego zbadania dotyczących go wymogów. Wydaje się więc, że jest to pozwolenie w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. c) dyrektywy OOŚ, które musi być oparte na uwzględnieniu w pełni skutków danego przedsięwzięcia dla środowiska(24), jeśli przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia takiej oceny oddziaływania na środowisko. Prima facie, ocena ta obejmuje w szczególności duńskie przepisy transponujące art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(25).
48. Wydaje się zatem, że pozwolenie wydane na podstawie § 33 ustawy o ochronie środowiska należy traktować jako zgodę w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej, a zatem wymaga ono również oceny skutków zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze.
c) Pewność prawa i ochrona uzasadnionych oczekiwań
49. Ani zasada pewności prawa, ani zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie stoją w sprzeczności z poprzednimi rozważaniami. Jeśli prawo krajowe wymaga nowego pozwolenia na dalsze prowadzenie gospodarstwa, uprawniony z tytułu dotychczasowego pozwolenia nie może mieć wtedy pewności, że w tym nowym pozwoleniu zostanie bez zmian powtórzona treść dotychczasowego pozwolenia.
50. Państwo członkowskie może zatem wykluczyć uzasadnione oczekiwania co do istnienia pozwolenia, wyraźnie przewidując już w momencie wydania pierwszego pozwolenia możliwość weryfikacji w późniejszym terminie, co wydaje się mieć miejsce w tym przypadku.
51. Należy również zauważyć, że przy zastosowaniu takiej zasady, roszczenia uprawnionego z tytułu zweryfikowanego pozwolenia o odszkodowanie, którego AquaPri spodziewa się w przypadku zastosowania art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, w żadnym wypadku nie mogłyby opierać się na pewności prawa i ochronie uzasadnionych oczekiwań.
d) Odpowiedź na pierwszą część pytania pierwszego
52. Na pierwszą część pytania pierwszego należy zatem odpowiedzieć, że nowe pozwolenie przewidziane w prawie krajowym dla działalności, która jest kontynuowana w niezmienionej postaci, należy uznać za zgodę w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, który wymaga przeprowadzenia oceny skutków, jeżeli pozwolenie to faktycznie decyduje o kontynuacji działalności.
B. Pytanie drugie – plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 we wstępnym badaniu
53. Drugie pytanie ma na celu wyjaśnienie znaczenia wymogów duńskiego planu gospodarowania wodami na lata 2015–2021 dotyczących dopuszczalnych zrzutów azotu z gospodarstw rybackich dla wstępnego badania, czy należy przeprowadzić pełną ocenę skutków zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie dyrektywy siedliskowej.
54. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie przyjmuję, że zgodnie z prawem duńskim plan ten może mieć znaczenie dla zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem postępowania głównego, mimo że wydaje się, iż został on przyjęty dopiero po ponownym wydaniu pozwolenia dla gospodarstwa rybackiego w 2014 r.
55. Zakładając, że tak jest, najpierw przedstawię kryteria, na podstawie których należy przeprowadzić to wstępne badanie, a następnie przejdę do omówienia znaczenia pozwolenia z 2006 r. oraz planu gospodarowania wodami na lata 2015–2021 w tym kontekście.
1. Konieczność przeprowadzenia oceny skutków
56. Zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej odpowiednia ocena skutków z punktu widzenia założeń ochrony specjalnego obszaru ochrony jest konieczna, jeśli plan lub przedsięwzięcie może w istotny sposób oddziaływać na specjalny obszar ochrony w rozumieniu dyrektywy, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami.
57. Obowiązek przeprowadzenia oceny pojawia się zatem, gdy istnieje prawdopodobieństwo lub ryzyko, że plan lub przedsięwzięcie będzie w istotny sposób oddziaływać na dany teren(26). Mając w szczególności na uwadze zasadę ostrożności, będącą jedną z podstaw polityki Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego, stawiającej sobie za cel wysoki poziom ochrony zgodnie z art. 191 ust. 2 TFUE i w świetle której należy dokonywać wykładni dyrektywy siedliskowej, ryzyko takie ma miejsce wówczas, gdy na podstawie obiektywnych informacji nie można wykluczyć, że przedmiotowy plan lub przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w istotny sposób(27). Ocena takiego ryzyka musi być przeprowadzona w szczególności w świetle charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, którego dotyczy plan lub przedsięwzięcie(28).
58. Jeśli po przeprowadzeniu tego wstępnego badania pozostaną wątpliwości dotyczące braku istotnego oddziaływania, należy przeprowadzić pełną ocenę skutków przewidzianą w art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej(29).
2. Pozwolenie z 2006 r.
59. Uchybienia występujące w ramach wstępnego badania przeprowadzonego w związku z pozwoleniem z 2006 r. świadczą o zastosowaniu tego kryterium.
60. Zasadniczo to wstępne badanie prowadzonego bez zmian gospodarstwa rybackiego mogłoby stanowić obiektywną okoliczność wykluczającą niekorzystny wpływ(30). We wstępnym badaniu stwierdzono bowiem, iż gospodarstwo nie będzie w sposób istotny oddziaływało na obszary ochrony.
61. Chociaż takie wykorzystanie wcześniejszego badania ma sens, zakłada ono jednak, że badanie to zawierało już kompleksową i trafną ocenę istotnych w momencie przyjmowania późniejszej decyzji aspektów. Jeżeli jednak w czasie późniejszego wydawania pozwolenia okaże się, że to wcześniejsze badanie zawierało luki, nie można wykluczyć, że dany plan lub przedsięwzięcie będzie w istotny sposób oddziaływać na dany obszar.
62. W niniejszej sprawie pierwsze pytanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym opiera się na założeniu, że wcześniejsze wstępne badanie z 2006 r. nie obejmowało wszystkich działań i skumulowanych skutków wszystkich gospodarstw rybackich na tym obszarze, ponieważ właściwe władze oceniły jedynie dodatkowo wnioskowane uwolnienia azotu itp. z danego gospodarstwa rybackiego. Jednak zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej znaczenie ma to, czy przedsięwzięcie może w istotny sposób negatywnie wpłynąć na obszar ochrony w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami. W związku z tym należało uwzględnić skumulowane skutki wszystkich źródeł azotu negatywnie wpływających na dane obszary ochrony.
63. Ponadto w kontekście nowego pozwolenia należałoby również uwzględnić źródła azotu, które doszły w międzyczasie.
64. Dlatego też wstępne badanie z 2006 roku jest niekompletne i nie może wykluczyć, że przedmiotowe gospodarstwo rybackie, wraz z innymi źródłami depozycji azotu, w sposób istotny oddziałuje na dane obszary.
3. Plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021
65. Plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 może również w rzeczywistości stanowić obiektywną okoliczność, która sprawia, że odrębna ocena skutków nie jest potrzebna w odniesieniu do oddziaływań objętych planem.
66. Trybunał uznał bowiem, właśnie w odniesieniu do depozycji azotu z różnych źródeł, że globalna ocena przeprowadzona na wcześniejszym etapie pozwala na ocenę możliwych skumulowanych skutków na danych terenach(31). Do sądów krajowych należy jednak zbadanie w pogłębiony i całościowy sposób rzetelności naukowej, z jaką została przeprowadzona odpowiednia ocena oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej w podejściu programowym i w rozmaitych towarzyszących mu przepisach wykonawczych(32).
67. Taka globalna ocena musi bowiem również wykluczyć możliwość, że objęte nią skutki omawianych przedsięwzięć będą w sposób istotny oddziaływały na dany teren, tak aby można było zrezygnować z indywidualnej oceny tych przedsięwzięć zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej(33).
68. Dokument, który – tak jak plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 – określa dopuszczalne uwolnienia azotu z gospodarstw rybackich, musi zatem zapewnić, z naukowego punktu widzenia, że depozycje azotu na obszarach chronionych wynikające z tych uwolnień, wraz z depozycjami azotu ze wszystkich innych źródeł, nie osiągną poziomu, który narusza założenia ochrony tych obszarów.
69. Nie wystarczy przy tym uwzględnić podobnych źródeł, takich jak inne gospodarstwa rybackie. Należy raczej wziąć pod uwagę zanieczyszczenie poszczególnych obszarów ochrony przez wszystkie źródła azotu, tj. również przez rolnictwo, ścieki i ruch drogowy(34). Negatywny wpływ azotu na siedliska ze swej natury bowiem zależy od całkowitego zanieczyszczenia(35).
70. Ponadto Trybunał orzekł, że wpływ przyszłych działań mających na celu ograniczenie depozycji azotu na obszarach chronionych nie może być brany pod uwagę przy określaniu dopuszczalnych uwolnień azotu(36).
71. Zgodnie z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 został przyjęty na podstawie oceny skutków zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Choć świadczy to o tym, że plan ten spełnia wspomniane wymogi, sąd odsyłający musiałby jednak jeszcze zbadać, czy ocena ta rzeczywiście wyklucza negatywne oddziaływanie dozwolonych uwolnień azotu na obszary ochrony.
72. Wątpliwości budzi również fakt, że ilość dopuszczalnych zrzutów azotu ma być oparta na kompromisie politycznym i została ustalona w celu umożliwienia dalszego prowadzenia istniejących gospodarstw rybackich(37). Sprawia to wrażenie, że ustalenie to nie ma na celu zapobiegania – w oparciu o naukowe podstawy – istotnemu negatywnemu wpływowi na obszary chronione.
73. Ostatecznie jednak ocena naukowej rzetelności planu gospodarowania wodami na lata 2015–2021 należy do sądów krajowych.
74. W zależności od wyniku tej oceny, plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 może albo wykluczyć wszelkie wątpliwości co do tego, że uwolnienia azotu z przedmiotowego gospodarstwa mogą w sposób istotny oddziaływać na obszary chronione. Wówczas, przynajmniej ze względu na te uwolnienia, nie byłoby konieczności przeprowadzania oceny na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej.
75. Jeśli plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 nie jest w stanie rozwiać tych wątpliwości, np. z takiego powodu, iż nie jest w wystarczającym stopniu oparty na naukowych podstawach, wyklucza to w świetle art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej odstąpienie od indywidualnej oceny przedsięwzięć objętych tym planem.
76. Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć, że ustalenie w planie gospodarowania wodami zakresu dopuszczalnych skutków na środowisko niektórych działań może mieć znaczenie dla wstępnego badania konieczności przeprowadzenia oceny skutków tych działań na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, jeżeli ustalenie takie wyklucza wszelkie wątpliwości, że objęte planem skutki tych działań w istotny sposób negatywnie oddziałują na dany obszar.
C. Pytanie trzeie – plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 i plan Natura 2000 w ocenie skutków
77. Trzecie pytanie dotyczy uwzględnienia w ramach oceny skutków planu gospodarowania wodami na lata 2015–2021 oraz planu Natura 2000 dla obszaru ochrony, która to ocena staje się konieczna, jeśli w ramach wstępnego badania nie uda się wykluczyć wszelkich wątpliwości co do istotnego negatywnego oddziaływania na obszary ochrony.
78. Taka ocena skutków powinna zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków przedsięwzięcia dla danego terenu chronionego(38).
79. Gdyby plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 zawierał takie ustalenia, najprawdopodobniej nie byłoby konieczne – zgodnie z rozważaniami dotyczącymi drugiego pytania – by przeprowadzać ocenę skutków – przynajmniej w odniesieniu do możliwego negatywnego oddziaływania w wyniku depozycji azotu.
80. Jeśli natomiast ocena skutków zostałaby przeprowadzona, ponieważ plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 nie byłby w stanie rozwiać wszystkich wątpliwości dotyczących depozycji azotu, należałoby również przy jego uwzględnianiu w ramach oceny skutków zachować ostrożność.
81. Jeśli podane w planie uwolnienia azotu z innych źródeł są wiarygodne, można je przynajmniej wykorzystać do określenia wpływu, jaki rozpatrywane gospodarstwo rybackie będzie wywierało w połączeniu z innymi planami i przedsięwzięciami.
82. Jednak to, że te skumulowane skutki nie oddziałują negatywnie na obszar jako taki, można wywnioskować z planu tylko wtedy, gdy zawiera on całościowe, precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do negatywnego wpływu uwolnień azotu na dany teren chroniony.
83. Jest to możliwe tylko wtedy, gdy wątpliwości, które pozostały po wstępnym badaniu i uzasadniają konieczność przeprowadzenia pełnej oceny skutków, nie mogą być uznane, przynajmniej w świetle tej pełnej oceny, za wątpliwości racjonalne z naukowego punktu widzenia.
84. Ponadto plan Natura 2000 dla tego obszaru ochrony nie ma znaczenia dla oceny negatywnego oddziaływania depozycji azotu na ten obszar. Wynika to z faktu, że plan ten wyraźnie stwierdza, iż nie zawiera żadnych wymogów dotyczących działań w zakresie jakości wody, która jest gwarantowana przez plan gospodarowania wodami, jak również nie ustanawia żadnych konkretnych wymogów dotyczących ograniczenia depozycji azotu, co również jest regulowane innymi przepisami.
85. Na trzecie pytanie należy zatem odpowiedzieć, że dokumenty takie jak plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 i plan Natura 2000 dla obszaru chronionego są o tyle istotne dla oceny skutków planów lub przedsięwzięć dla obszarów chronionych na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, o ile zawierają precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków przedsięwzięcia dla danego terenu chronionego.
V. Wnioski
86. Proponuję zatem, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym:
1) Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory nie wymaga przeprowadzenia nowej oceny skutków, jeśli skutki danej działalności nie zostały wszechstronnie zbadane przy wydawaniu wcześniejszego ostatecznego pozwolenia i jeśli nie uwzględniono również skumulowanych skutków z innymi planami i przedsięwzięciami.
Jednakże nowe pozwolenie przewidziane w prawie krajowym dla działalności, która jest kontynuowana w niezmienionej postaci, należy uznać za zgodę na tę działalność w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG, który wymaga przeprowadzenia oceny skutków, jeżeli pozwolenie to faktycznie decyduje o kontynuacji działalności.
2) Ustalenie w planie gospodarowania wodami zakresu dopuszczalnych skutków na środowisko niektórych działań może mieć znaczenie dla wstępnego badania konieczności przeprowadzenia oceny skutków tych działań na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, jeżeli ustalenie to usuwa wszelkie wątpliwości, że objęte planem skutki tych działań w istotny sposób negatywnie oddziałują na dany obszar.
3) Dokumenty takie jak plan gospodarowania wodami na lata 2015–2021 oraz plan Natura 2000 dla obszaru chronionego są o tyle istotne dla oceny skutków planów lub przedsięwzięć dla obszarów chronionych na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, o ile zawierają precyzyjne i ostateczne ustalenia, które mogłyby rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie racjonlne wątpliwości w odniesieniu do skutków przedsięwzięcia dla danego terenu chronionego.