FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
av den 12 maj 2022 (1)
Mål C‑278/21
AquaPri A/S
mot
Miljø- og Fødevareklagenævnet
(begäran om förhandsavgörande från Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark), Danmark))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 92/43/EEG – Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter – Särskilda bevarandeområden – Bedömning i efterhand på lämpligt sätt med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området – Föregående prövning avseende nödvändigheten av en konsekvensbedömning – Kväveutsläpp från en befintlig fiskodling – Beaktande av en förvaltningsplan för ett vattenområde samt Natura 2000-planen för det berörda området”
I. Inledning
1. Enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet(2) krävs en föregående bedömning av konsekvenserna av planer och projekt som kan påverka skyddade områden på ett betydande sätt. Frågan uppkommer emellertid om en sådan bedömning även är nödvändig när det enligt nationell rätt krävs ett nytt tillstånd för att fortsätta driften av ett marint vattenbruk för vilket tillstånd redan beviljats och det ursprungliga tillståndet har beviljats i strid med skyldigheten att göra en bedömning? Detta är den centrala frågan i förevarande begäran om förhandsavgörande.
2. För det fall en sådan bedömning är nödvändig önskar den hänskjutande domstolen även få klarhet i vilken betydelse förvaltningsplanen för vattenområdet samt Natura 2000-planen har för det berörda bevarandeområdet.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Livsmiljödirektivet
3. Godkännande av planer och projekt som kan påverka ett skyddat område enligt livsmiljödirektivet eller fågeldirektivet(3) på ett betydande sätt regleras på följande sätt i artikel 6.2 och 6.3 i livsmiljödirektivet:
”2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.”
2. MKB-direktivet
4. I artikel 1.2 a i MKB-direktivet(4) definieras begreppet projekt på följande sätt:
”– utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra installationer eller arbeten,
– andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning.”
B. Dansk rätt
5. I 33 § i Miljøbeskyttelsesloven (miljöskyddslagen) föreskrivs att vissa verksamheter eller anläggningar kräver tillstånd. Enligt begäran om förhandsavgörande gäller detta särskilt marina vattenbruk. Befintliga marina vattenbruk som ännu inte hade godkänts enligt denna bestämmelse var enligt begäran om förhandsavgörande på grund av en övergångsbestämmelse (5) skyldiga att lämna in en motsvarande ansökan om tillstånd senast den 15 mars 2014.
6. Genom 6 § första och andra stycket i livsmiljöförordningen(6) genomfördes artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. ”Innan beslut fattas enligt 7 § ska det göras en bedömning av huruvida projektet, enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt, kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt. Skyldigheten att göra en bedömning omfattar projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för förvaltningen av Natura 2000-området.
Stycke 2. Om myndigheten anser att projektet kan påverka ett Natura 2000-område på ett betydande sätt, ska det göras en lämplig bedömning av projektets konsekvenser med hänsyn till målsättningen vad gäller bevarandet av området. Om bedömningen av konsekvenserna visar att projektet kommer att skada det internationella naturskyddsområdet, kan beslut om godkännande, undantag eller tillstånd inte fattas.”
7. I 7 § sjunde stycket punkt 6 i livsmiljöförordningen föreskrivs särskilt att 6 § första och andra stycket ska tillämpas på tillstånd enligt 33 § miljöskyddslagen.
”Sjunde stycket Följande fall i miljöskyddslagen omfattas av 6 §:
1)-5) …
6) Godkännande av anläggningar m.m. enligt 33 § första stycket, 38 § och 39 § i miljöskyddslagen.”
8. Av den statliga Natura 2000-planen för åren 2016–2021 framgår för Natura 2000-område nr 173, som ligger närmast det marina vattenbruket Onsevig Havbrug att Natura 2000-planen fokuserar på arealrelaterade åtgärder och inte innehåller krav på åtgärder vad gäller vattenkvaliteten, vilken säkerställs genom vattenplanering, och inte heller konkreta krav på minskning av kväveutsläpp, vilket också regleras i annan lagstiftning.
9. I förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 för vattenområdet Själland (Danmark), som antogs efter det att det först gjorts en bedömning av konsekvenserna i enlighet med artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, och som bland annat omfattar de marina Natura 2000-områdena nr 173, 170 och 162 anges med hänvisning till de politiska överenskommelserna av den 22 november 2015 det så kallade jordbruks- och livsmedelspaket att det ska avsättas 43 ton kväveutsläpp för att säkerställa att befintliga marina vattenbruk, som ligger inom vattenområdesplanerna, kan utnyttja sina befintliga utsläppstillstånd.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
10. Det finns totalt 19 marina vattenbruk på danskt vatten. Några av dem ligger inom eller i närheten av ett Natura 2000-område. Sju av dessa marina vattenbruk är föremål för en pågående rättstvist. I de marina vattenbruken odlas främst regnbågsforell. De marina vattenbruken släpper ut kväve och fosfor, vilket eventuellt kan påverka Natura 2000-områden som ligger när de marina vattenbruken.
11. En av de omtvistade anläggningarna är det marina vattenbruket Onsevig. Det ägs av AquaPri A/S, som i förevarande fall företräds av Dansk Akvakultur, en branschorganisation för den danska fiskodlingsverksamheten. Onsevig Havbrug ligger i Smålandsfarvandet, cirka 1,7 km norr om Natura 2000-området nr 173, cirka 10,5 km söder om Natura 2000-området nr 170 och cirka 12,4 km söder om Natura 2000-området nr 162. Grunden för att utse det närmast belägna Natura 2000-området nr 173 utgörs av de marina livsmiljöerna sandbankar (1110), sandbottnar (1140), vikar (1160), rev (1170) och den särskilt prioriterade livsmiljötypen laguner (1150). Grunden för att utse olika fågelskyddsområden (nr 82, 83, 85 och 86) på samma område utgörs av ett stort antal häckande och/eller rastande fåglar.
12. Den behöriga lokala miljömyndigheten (Storstrøms Amt) beviljade den 15 februari 1999 tillstånd för att flytta det marina vattenbruket till aktuell plats.
13. Storstrøms Amt beviljade den 27 oktober 2006 ett reviderat tillstånd för det marina vattenbruket, som innehöll tillstånd för att öka kväveutsläppen med 0,87 ton, från 15,6 ton till 16,47 ton, samt tillstånd för att använda och släppa ut koppar och tre typer av antibiotika. Storstrøms Amt hade genomfört en föregående prövning av behovet av att göra en miljökonsekvensbedömning och ansåg på denna grund att ökningen av kväveutsläppen inte medförde någon betydande miljöpåverkan i det angränsande Natura 2000-området nr 173 och att projektet följaktligen inte omfattades av kravet på miljökonsekvensbedömning. Storstrøms Amt hänvisade inte till reglerna om internationella naturskyddsområden.
14. Detta beslut överklagades till den dåvarande klagoinstansen, Naturklagenævnet (klagoinstans i fråga om naturskydd), med hänvisning till påverkan på ett Natura 2000-område. Naturklagenævnet fastställde Storstrøms Amts beslut och konstaterade att bristerna i beslutet avseende den föregående prövningen av behovet av att göra en miljökonsekvensbedömning inte var så betydande att de konkret kunde medföra att beslutet inte var giltigt.
15. Av det sålunda fastställda beslutet från Storstrøms Amt av den 27 oktober 2006 framgick att en ansökan om tillstånd skulle inges till tillsynsmyndigheten senast den 15 mars 2014.
16. AquaPri A/S framställde därför en ansökan om miljögodkännande för det marina vattenbruket Onsevig som den centrala miljömyndigheten Miljøstyrelsen beviljade den 16 december 2014. Det framgår av den miljötekniska bedömningen i beslutet att Miljøstyrelsen beaktade att det marina vattenbruket i sig eller tillsammans med andra planer och projekt inte kan påverka Natura 2000-område nr 173 på ett betydande sätt. Miljøstyrelsen motiverade detta påstående med hänvisning till bland annat Storstrøms Amts tillstånd av den 27 oktober 2006 och till att det inte därefter hade framkommit uppgifter som tydde på någon påverkan av det marina vattenbruket inne i Natura 2000-området.
17. Miljögodkännandet av den 16 december 2014 överklagades av en naturskyddsorganisation till Miljø- og Fødevareklagenævnet (klagoinstans i fråga om miljö och livsmedel, Danmark) som upphävde miljögodkännandet genom beslut av den 13 mars 2018. Miljø- og Fødevareklagenævnet fann i sitt beslut att miljögodkännandet av Onsevig Havbrug, vilket gör det möjligt att fortsätta driften av det marina vattenbruket i en situation där det inte tidigare har gjorts någon livsmiljöbedömning av den totala verksamheten, måste föregås av en livsmiljöbedömning. Miljø- og Fødevareklagenævnet har till stöd för detta hänvisat till att det inte tidigare genomförts någon livsmiljöbedömning av den totala verksamheten av alla marina vattenbruk i området i enlighet med de danska regler som införlivar artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Miljø- og Fødevareklagenævnet fann i målet att den belastning av näringsmedel som släpps ut från det marina vattenbruket, i kombination med andra planer och projekt, kan påverka Natura 2000-områdena nr 173, 170 och 162 på ett betydande sätt, och att risken för skada på det som låg till grund för att området utsågs till Natura 2000-område därför inte kan uteslutas.
18. AquaPris överklagande av detta beslut av den 13 mars 2018 är numera anhängigt vid Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark). Østre Landsret har ställt följande frågor till EU-domstolen:
1. Ska artikel 6.3 led 1 i rådets direktiv 92/43 av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (livsmiljödirektivet) tolkas så, att bestämmelsen är tillämplig i en situation som den förevarande, i vilken ett företag ansöker om tillstånd till fortsatt drift av ett befintligt marint vattenbruk, när det marina vattenbrukets verksamhet och utsläpp av kväve och andra näringsämnen är oförändrade i förhållande till den verksamhet och de utsläpp som godkändes år 2006, men i vilken det i samband med det tidigare godkännandet av det marina vattenbruket inte gjordes någon bedömning av den samlade verksamheten och de kumulativa effekterna av alla marina vattenbruk i området, i och med att de relevanta myndigheterna endast bedömde det totala ökade utsläppet av kväve m.m. från det berörda marina vattenbruket?
2. Har det för svaret på fråga 1 betydelse att förekomsten av de marina vattenbruken i området har beaktats i den nationella förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021, i och med att det i planen satts av en bestämd mängd kväve för att säkerställa att befintliga marina vattenbruk i området kan utnyttja sina aktuella utsläppstillstånd och att de faktiska utsläppen från de marina vattenbruken håller sig inom den fastställda ramen?
3. Om det i en situation som den förevarande ska göras en bedömning enligt artikel 6.3 [första meningen] i livsmiljödirektivet, är den behöriga myndigheten då skyldig att i samband med denna bedömning beakta den ram för kväveutsläpp som fastställts i förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 och eventuella andra relevanta uppgifter och bedömningar som kan framgå av förvaltningsplanen och Natura 2000-planen för området?
19. AquaPri A/S, Miljø- og Fødevareklagenævn (klagoinstans i fråga om miljö och livsmedel) samt Europeiska kommissionen inkom med skriftliga yttranden och yttrade sig vid förhandlingen den 24 mars 2022.
IV. Bedömning
20. Kärnfrågan i förevarande mål är i vilken utsträckning bestämmelsen i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet avseende konsekvensbedömning är tillämplig i samband med ett tillstånd att oförändrat fortsätta driften av ett marint vattenbruk (se i detta avseende avsnitt A). För det fall denna bestämmelse är tillämplig önskar den hänskjutande domstolen även få klarhet i vilken betydelse förvaltningsplanen för vattenområdet och Natura 2000-planen har för det berörda bevarandeområdet. För det första vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken betydelse fastställandet av förvaltningsplanen för vattenområdet om kväveutsläpp har för den föregående prövningen av behovet av en konsekvensbedömning (se i detta avseende avsnitt B), och för det andra vilken betydelse de båda handlingarna har för den egentliga konsekvensbedömningen (se i detta avseende avsnitt C).
A. Fråga 1 - Konsekvensbedömning i samband med ett nytt godkännande av ett projekt
21. Den första frågan har ställts för att få klarhet i huruvida det enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, i samband med ett nytt tillstånd av ett projekt, krävs att det på lämpligt sätt görs en bedömning med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området, när projektets effekter visserligen förblir oförändrade, men dessa effekter inte har varit föremål för en fullständig bedömning i samband med det tidigare godkännandet och hänsyn inte heller har tagits till de kumulativa effekterna av andra planer och projekt.
22. Denna fråga har särskilt ställts med avseende på ett marint vattenbruk som drivs i havet nära den danska ön Småland, som år 2006 beviljades tillstånd för att öka kväveutsläppen, utan att de redan tidigare godkända kväveutsläppen från det marina vattenbruket eller kvävedepositionerna från andra källor beaktades. Parterna är eniga om att denna bedömning år 2006 inte uppfyllde kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, eftersom de kumulativa effekterna av berörda projekt ska beaktas enligt denna bestämmelse. Lagenligheten av 2006 års beslut som vunnit laga kraft är emellertid inte föremål för förevarande mål.
23. För att den första frågan ska kunna besvaras kommer jag först visa att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte medför en skyldighet att genomföra en (ny) konsekvensbedömning, om ett tidigare tillstånd inte uppfyllde kraven i denna bestämmelse (andra delen av den första frågan, se i detta avseende punkt 1). Jag kommer dock senare att visa att ett nytt tillstånd för ett projekt som föreskrivs i nationell rätt också kräver en ny konsekvensbedömning (första delen av den första frågan, se i detta avseende nedan punkt 2).
1. Konsekvenser av tidigare fel i samband med godkännandet av ett projekt
24. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet ska planer eller projekt som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktivet på ett betydande sätt (på lämpligt sätt),(7) bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området.
25. Den omständigheten att projektet inte befinner sig inom de berörda Natura 2000-områdena, utan utanför detta område, utesluter inte på något sätt att kraven i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet är tillämpliga.(8)
26. Syftet med denna bedömning är att förbereda för godkännande av projektet. Enligt artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet ska nämligen de behöriga nationella myndigheterna med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada.
27. I artikel 6.3 i livsmiljödirektivet föreskrivs således en förfarandebedömning som genom en föregående prövning ska säkerställa att planer eller projekt som kan påverka det berörda området på ett betydande sätt, endast godkänns under förutsättning att de inte skadar området.(9)
28. Däremot krävs enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet inte att ett projekt för vilket tillstånd redan har beviljats slutgiltigt återigen underkastas en sådan bedömning om den ursprungliga bedömningen var felaktig.(10) En ny bedömning är således i allmänhet inte nödvändig för att driften av en verksamhet ska kunna fortsätta oförändrat.(11)
29. Detta innebär emellertid inte att sådana fel och eventuella skador på bevarandeområden måste accepteras. När ett redan godkänt projekt senare visar sig kunna skada ett bevarandeområde genom att medföra betydande försämringar eller störningar, kan förbudet mot försämring i artikel 6.2 i livsmiljödirektivet nämligen tillämpas för att uppfylla det väsentliga målet att bevara och skydda miljön, till vilket bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter hör, vilket framgår av direktivets första skäl.(12) En verksamhet är förenlig med artikel 6.2 i livsmiljödirektivet endast om det säkerställs att den inte förorsakar sådana störningar som kan få betydande konsekvenser för målsättningarna med direktivet, i synnerhet direktivets bevarandemål. Redan den omständigheten att det är sannolikt eller att det finns en risk för att en verksamhet på ett skyddat område kommer att medföra betydande störningar, kan utgöra ett åsidosättande av denna bestämmelse.(13)
30. AquaPri har därför med rätta betonat att en skyldighet att ompröva dess godkännande inte direkt kan härledas ur artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, utan ur artikel 6.2. Beroende på hur tillämpningen av denna bestämmelse säkerställs i den nationella lagstiftningen kan rättssäkerhetsprincipen och den berättigade förväntningen att det tidigare meddelade godkännandet kommer att fortsätta gälla särskilt i samband med undantagsbestämmelsen i artikel 6.4 vara av betydelse.(14) Dessa omständigheter skulle således även kunna ligga till grund för det krav på ersättning som AquaPris förväntar sig att få inom ramen för en ny konsekvensbedömning.
31. Det ifrågavarande beslutet från Miljø- og Fødevareklagenævn åsyftar emellertid inte tillämpningen av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, utan artikel 6.3. Det ska i detta avseende konstateras att det enligt denna bestämmelse inte krävs någon ny konsekvensbedömning om effekterna av en verksamhet inte har bedömts fullt ut i samband med ett tidigare slutligt tillstånd och hänsyn inte heller har tagits till de kumulativa effekterna av andra planer och projekt.
2. Nytt tillstånd enligt dansk lagstiftning
32. Frågan är emellertid om det därav även följer att det enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet i samband med ett nytt tillstånd för ett sådant projekt som krävs enligt nationell rätt inte krävs att det görs en bedömning med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området om projektets effekter förblir oförändrade. Detta är föremålet för den första delen av den första frågan.
33. Som anförts ovan krävs enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet vid oförändrad fortsatt drift av en verksamhet inte en ny konsekvensbedömning, och därmed inte heller ett nytt tillstånd för denna verksamhet.
34. När en medlemsstat i sin egen lagstiftning föreskriver ett krav på ett nytt tillstånd kan detta tillstånd, i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet, emellertid utgöra ett medgivande från de behöriga nationella myndigheterna till projektet. Nämnda myndigheter kan endast lämna ett sådant medgivande efter att med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området ha konstaterat att det berörda området inte kommer att ta skada.
a) Tillstånd för ett projekt?
35. Ett medgivande i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet förutsätter emellertid att medgivandet avser ett projekt.
36. Även om livsmiljödirektivet inte innehåller någon definition av begreppet projekt, slog EU-domstolen inledningsvis fast att begreppet projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a i MKB-direktivet, var relevant för att definiera samma begrepp i den mening som avses i livsmiljödirektivet.(15) I enlighet därmed ska utförande av byggnads- eller anläggningsarbeten eller andra ingrepp i den naturliga omgivningen och i landskapet, inklusive mineralutvinning, betraktas som projekt.
37. Eftersom driften av det marina vattenverket ska fortsätta oförändrat avser tillståndet inte utförande av anläggningsarbeten. Det kan emellertid inte uteslutas att de ytterligare kvävedepositioner som är förknippade med den oförändrade fortsatta driften av det marina vattenbruket i skyddade områden i framtiden kan anses utgöra andra ingrepp i den naturliga omgivningen i den mening som avses i definitionen av projekt i MKB-direktivet.(16)
38. Men även om framtida ytterligare kvävedepositioner inte skulle anses utgöra ingrepp enligt MKB-direktivet, utesluter detta inte att ett projekt i den mening som avses i livsmiljödirektivet antas, eftersom begrepp projektet i MKB-direktivet är snävare än begreppet projekt i livsmiljödirektivet.(17) För tillämpningen av livsmiljödirektivet är det framför allt viktigt om verksamheten i fråga kan påverka ett skyddat område på ett betydande sätt.(18)
39. Detta kan inte på förhand uteslutas när det gäller verksamhet som medför ytterligare kvävedeposition i skyddade livsmiljöer,(19) vilket för övrigt även tycks vara utgångspunkten i det angripna beslutet från Miljø- og Fødevareklagenævn.
40. AquaPri har emellertid åberopat domen Stadt Papenburg, enligt vilken vissa verksamheter, med hänsyn till att de är återkommande, deras art eller villkoren för deras genomförande, ska betraktas som en enda operation och därför ska anses utgöra ett och samma projekt i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, som är befriat från ett nytt förfarande för bedömning enligt denna bestämmelse.(20) Denna rättspraxis avser återkommande verksamheter som enligt nationell rätt har godkänts en enda gång för framtiden. I domen i målet Stadt Papenburg rörde det sig om tillstånd att utföra regelbundna muddringsarbeten i en flod för att möjliggöra för fartyg med en viss djupgång att färdas.(21)
41. Såsom även kommissionen och Miljø- og Fødevareklagenævn har hävdat är så inte fallet här, eftersom tillståndet av den 27 oktober 2006 inte beviljade fortsatt drift av det marina vattenbruket på obestämd tid. Tvärtom angavs där att ett nytt tillstånd krävdes.
b) Betydelsen av det tillstånd som föreskrivs i 33 § miljöskyddslagen
42. Svaret på den första frågans första del beror således på huruvida kravet i beslutet av den 27 oktober 2006, på att en ansökan om tillstånd för en förorenande verksamhet i den mening som avses i 33 § i miljöskyddslagen ska lämnas in till tillsynsmyndigheten senast den 15 mars 2014, innebär att ett nytt medgivande måste lämnas i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet. Ett sådant nytt medgivande för ett projekt kräver en konsekvensbedömning.(22)
43. Det ska i detta avseende till att börja med klargöras att detta krav enligt begäran om förhandsavgörande inte var ett villkor som utfärdats av godkännandesmyndigheten, utan endast en hänvisning till en skyldighet som följer direkt av de danska bestämmelserna.(23)
44. Eftersom detta är en fråga som omfattas av nationell rätt är det enbart de danska nationella domstolarna som på ett bindande sätt kan tolka innehållet i dessa bestämmelser. EU-domstolen kan emellertid ge den hänskjutande domstolen vägledning om vilka egenskaper kravet på ett nytt tillstånd ska uppvisa för att artikel 6.3 i livsmiljödirektivet ska vara tillämplig.
45. Om det tillstånd som ansökan avser är en ren formalitet, vilket AquaPri har hävdat, rör det sig inte ett medgivande i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Detta skulle till exempel kunna antas om det var nödvändigt att meddela tillstånd på grundval av de befintliga tillstånden från 1999 och 2006.
46. Om det i det nya tillstånd som föreskrivs i den nationella lagstiftningen däremot faktiskt innebär ett beslut om att verksamheten ska fortsätta, är det nya tillståndet ett medgivande, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, som kräver en konsekvensbedömning. I ett sådant fall beslutas nämligen genom det nya tillståndet huruvida verksamhetens effekter på det berörda området fortsätter eller upphör.
47. Även om begäran om förhandsavgörande inte innehåller några uppgifter om vilken funktion det tillstånd som ska ges enligt 33 § miljöskyddslagen har, anser Miljø- og Fødevareklagenævn att tillstånd kräver en fullständig prövning av villkoren för tillstånd. Det förefaller således röra sig om det tillstånd som avses i artikel 1.2 c i MKB-direktivet, vilket ska grunda sig på ett fullständigt beaktande av det berörda projektets effekter på miljön,(24) när projektet kräver en sådan miljökonsekvensbedömning. Vid första anblicken omfattar denna bedömning särskilt de danska bestämmelser genom vilka artikel 6.3 i livsmiljödirektivet har införlivats.(25)
48. Det förefaller således som om tillståndet enligt 33 § miljöskyddslagen är att betrakta som ett medgivande i den mening som avses i artikel 6.3 andra meningen i livsmiljödirektivet och därmed också förutsätter att det görs en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 första meningen.
c) Rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar
49. Varken rättssäkerhetsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för ovanstående överväganden. Även om det enligt nationell rätt krävs ett nytt tillstånd för fortsatt drift av ett marint vattenbruk, kan innehavaren av det befintliga tillståndet inte ha berättigade förväntningar på att detta nya tillstånd ordagrant kommer att återge innehållet i ett befintligt tillstånd.
50. En medlemsstat kan således utesluta berättigade förväntningar på att ett tillstånd ska gälla genom att, såsom förefaller var fallet i förevarande mål, redan vid tidpunkten för det första tillståndet uttryckligen föreskriva en omprövning vid en senare tidpunkt.
51. Det bör preciseras att vid tillämpningen av en sådan bestämmelse kan krav på ersättning från innehavaren av det tillstånd som varit föremål för omprövning, som AquaPri skulle förvänta sig vid en tillämpning av artikel 6.2 i livsmiljödirektivet, i vart fall inte grundas på rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar.
d) Svaret på den första frågans första del
52. Den första frågans första del ska således besvaras så, att ett nytt tillstånd för oförändrad drift av verksamhet som föreskrivs i nationell rätt ska anses utgöra ett medgivande, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, vilket förutsätter en konsekvensbedömning, när tillståndet faktiskt innebär ett beslut om att verksamheten ska fortsätta.
B. Fråga 2 – Förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 vid den föregående bedömningen
53. Med den andra frågan vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilken betydelse som kan tillmätas kraven i den danska förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 avseende tillåtna kväveutsläpp från marina vattenbruk för den föregående prövningen av behovet av att genomföra en fullständig konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.
54. Vid besvarandet av denna fråga utgår jag från att denna plan enligt dansk rätt kan vara relevant för lagligheten av det beslut som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, även om den tycks ha antagits först efter det att ett nytt tillstånd utfärdades för det marina vattenbruket år 2014.
55. Mot ovanstående bakgrund kommer jag först att redogöra för de kriterier som ska beaktas vid ovannämnda föregående prövning och sedan diskutera relevansen av 2006 års tillstånd och förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 i detta sammanhang.
1. Huruvida det är nödvändigt att göra en miljökonsekvensbeskrivning
56. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet krävs att det görs en lämplig bedömning med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av ett särskilt bevarandeområde när en plan eller ett projekt kan antas påverka ett särskilt bevarandeområde i den mening som avses i direktivet på ett betydande sätt, antingen enskilt eller i kombination med andra planer och projekt.
57. Skyldigheten att göra en bedömning uppstår således när det är sannolikt eller att det finns en risk för att en plan eller ett projekt påverkar området på ett betydande sätt. (26) Särskilt med hänsyn tagen till försiktighetsprincipen som utgör en av hörnstenarna i unionens miljöpolitik, vilken syftar till en hög skyddsnivå, i enlighet med artikel 191.2 FEUF, och mot bakgrund av vilken livsmiljödirektivet ska tolkas, föreligger en sådan risk när det inte på grundval av objektiva omständigheter kan uteslutas att planen eller projektet i fråga kommer att påverka området i fråga på ett betydande sätt. (27) Bedömningen av en sådan risk måste särskilt göras mot bakgrund av de särskilda egenskaperna och miljöförhållandena i det område som berörs av sådana planer eller projekt. (28)
58. Om det efter denna föregående prövning fortfarande råder tvivel om huruvida en betydande påverkan saknas, måste den fullständiga konsekvensbedömning som föreskrivs i artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet genomföras.(29)
2. 2006 års tillstånd
59. Bristerna i den föregående prövning som genomfördes i samband med 2006 års tillstånd visar att detta kriterium har tillämpats.
60. I princip skulle den föregående prövningen av det marina vattenbruk vars drift oförändrat fortsätter, kunna utgöra en objektiv omständighet som utesluter en påverkan.(30) I den föregående prövningen drogs nämligen slutsatsen att det marina vattenbruket inte hade någon betydande inverkan på bevarandeområden.
61. Även om en sådan användning av en föregående prövning är meningsfull, förutsätter den att det vid denna prövning redan gjordes en fullständig och korrekt bedömning av de relevanta omständigheterna vid tidpunkten för det senare beslutet. Om det vid tidpunkten för det senare tillståndet emellertid visar sig att den tidigare prövningen var bristfällig, kan den inte utesluta att planen eller projektet i fråga påverkar det berörda området på ett betydande sätt.
62. I förevarande fall grundar sig den första frågan i begäran om förhandsavgörande på antagandet att den tidigare föregående prövningen som gjordes år 2006 inte omfattade all verksamhet och de kumulativa effekterna av alla marina vattenbruk i området, eftersom de behöriga myndigheterna endast bedömde de ytterligare utsläpp av kväve etcetera från det berörda marina vattenbruket som ansökan avsåg. Enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet är det avgörande huruvida projektet på ett betydande sätt kan belasta ett bevarandeområde i kombination med andra planer och projekt. Av det skälet borde hänsyn ha tagits till de kumulativa effekterna av samtliga kvävekällor som belastar de berörda bevarandeområdena.
63. Dessutom ska vid ett nytt tillstånd även de kvävekällor som tillkommit under tiden beaktas.
64. Den föregående prövningen från 2006 är således bristfällig och kan inte utesluta att det marina vattenbruket i fråga, tillsammans med andra källor för kvävedeposition, på betydande sätt påverkar de berörda områdena.
3. Förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021
65. Förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 kan faktiskt också utgöra en objektiv omständighet som gör en separat konsekvensbedömning med avseende på de effekter som omfattas av planen överflödig.
66. EU-domstolen har nämligen just när det gäller kvävedepositioner från olika källor slagit fast att en övergripande bedömning som görs i förväg gör det möjligt att undersöka de möjliga kumulativa effekterna i de berörda områdena.(31) Det ankommer emellertid på de nationella domstolarna att företa en djupgående och fullständig prövning av huruvida den ”lämpliga bedömningen”, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, har vetenskapligt stöd, tillsammans med den programinriktade metod och andra metoder för att genomföra denna.(32)
67. Det måste nämligen även vid en sådan övergripande bedömning kunna uteslutas att effekterna av de berörda projekten på ett betydande sätt påverkar området i fråga för att man ska kunna avstå från att göra en individuell bedömning av dessa projekt enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.(33)
68. En handling som, såsom förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021, fastställer de tillåtna kväveutsläppen från marina vattenbruk, ska således ur vetenskaplig synvinkel säkerställa att kvävedepositionerna som härrör från dessa utsläpp i de skyddade områdena, tillsammans med kvävedepositionerna från alla andra källor, inte uppnår en omfattning som äventyrar målsättningen vad gäller bevarandet av dessa områden.
69. I detta sammanhang räcker det inte att beakta liknande källor, i detta fall till exempel andra marina vattenbruk. I stället måste man ta hänsyn till belastningen på varje enskilt bevarandeområde av alla kvävekällor, till exempel även från jordbruk, avloppsvatten eller trafik.(34) Det ligger nämligen i naturen hos den påverkan på livsmiljötyperna som orsakas av kväve att denna påverkan beror på den totala belastningen.(35)
70. EU-domstolen har dessutom slagit fast att det vid fastställandet av vilka kväveutsläpp som är tillåtna ännu inte behöver tas hänsyn till effekterna av framtida åtgärder som vidtas för att minska kvävedepositionerna i bevarandeområden.(36)
71. Enligt begäran om förhandsavgörande antogs förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 på grundval av en konsekvensbedömning enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet. Även om detta är ett tecken på att den uppfyller ovanstående krav, måste den hänskjutande domstolen ändå pröva om denna bedömning faktiskt utesluter att bevarandeområdena påverkas av de tillåtna kväveutsläppen.
72. Tvivel uppstår för övrigt på grund av att mängden tillåtna kväveutsläpp grundar sig på en politisk kompromiss och fastställdes i syfte att möjliggöra fortsatt drift av befintliga marina vattenbruk(37). Detta ger intryck av att detta fastställande inte syftar till att på vetenskaplig grund förhindra betydande effekter på bevarandeområden.
73. Slutligen ankommer det på de nationella domstolarna att bedöma om förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 har vetenskapligt stöd.
74. Beroende på resultatet av denna bedömning kan förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 undanröja alla tvivel om att kväveutsläpp från det marina vattenbruket i fråga kan påverka bevarandeområdena på ett betydande sätt. I så fall skulle det, åtminstone på grund av dessa utsläpp, inte vara nödvändigt att göra någon bedömning enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.
75. För det fall att förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 inte kan undanröja dessa tvivel, till exempel på grund av brister i den vetenskapliga grunden, utesluter detta underlåtandet av en individuell bedömning av de berörda projekten enligt artikel 6.3 första meningen i livsmiljödirektivet.
76. Den andra frågan ska följaktligen besvaras så, att fastställandet av omfattningen av de tillåtna miljöeffekterna av vissa verksamheter i en förvaltningsplanen för vattenområdet kan vara avgörande vid den föregående prövningen av behovet av att göra en lämplig konsekvensbedömning med avseende på dessa verksamheter enligt artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, om denna fastställelse utesluter alla tvivel om att de berörda verksamheternas effekter som berörs därav påverkar området i fråga på ett betydande sätt.
C. Fråga 3 – Förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 och Natura 2000-program vid konsekvensbedömningen
77. Den tredje frågan avser huruvida förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 och Natura 2000-program ska beaktas för det berörda bevarandeområdet inom ramen för en konsekvensbedömning som blir nödvändig om det inom ramen för en föregående prövning inte är möjligt att skingra alla tvivel om att bevarandeområden påverkats på ett betydligt sätt.
78. En sådan konsekvensbedömning måste innehålla fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller projektets inverkan som kan skada det berörda bevarandeområdet.(38)
79. Om förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 skulle innehålla sådana fastställelser, skulle det enligt övervägandena avseende den andra frågan sannolikt inte behövas någon konsekvensbedömning - åtminstone inte när det gäller eventuella konsekvenser av kvävedepositioner.
80. Om en konsekvensbedömning däremot skulle göras av den anledningen att förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 inte kan skingra alla tvivel beträffande kvävedepositionerna, ska denna också beaktas med försiktighet i samband med konsekvensbedömningen.
81. Om de i planen angivna kväveutsläppen från andra källor är tillförlitliga, kan de åtminstone användas för att fastställa de effekter som det marina vattenbruk som är föremål för bedömning får i kombination med andra planer och projekt.
82. För att det av planen ska kunna utläsas att dessa kumulativa effekter inte skadar det berörda området kräver emellertid att den innehåller fullständiga, exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller kväveutsläppens negativa inverkan på bevarandeområden.
83. Detta är endast tänkbart om de tvivel som kvarstod under den föregående bedömningen och som motiverar behovet av en fullständig konsekvensbedömning inte ska betraktas som rimliga vetenskapliga tvivel, åtminstone mot bakgrund av denna fullständiga bedömning.
84. För övrigt saknar Natura 2000-planen för bevarandeområdet betydelse för bedömningen av om området har skadats genom kvävedepositioner. I denna plan fastställs uttryckligen att den inte innehåller krav på åtgärder vad gäller vattenkvaliteten, vilken säkerställs genom vattenplanering, och inte heller konkreta krav på minskning av kväveutsläpp, vilket också regleras i annan lagstiftning.
85. Den tredje frågan ska således besvaras så, att sådana handlingar som förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 och Natura 2000-planen för bevarandeområdet är relevanta för bedömningen av en plans eller ett projekts konsekvenser på bevarandeområden, i den mening som avses i artikel 6.3 i livsmiljödirektivet, i den mån de innehåller exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller projektets effekter som kan skada det berörda bevarandeområdet.
V. Förslag till avgörande
86. Jag föreslår därför att EU-domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter krävs ingen ny konsekvensbedömning om inverkan av en verksamhet inte har bedömts fullt ut vid ett tidigare slutligt tillstånd och hänsyn inte heller har tagits till de kumulativa effekterna av andra planer och projekt.
Ett nytt tillstånd för oförändrad drift av verksamhet som föreskrivs i nationell rätt ska emellertid anses utgöra ett medgivande i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43/EEG, vilket förutsätter en konsekvensbedömning när det genom tillståndet faktiskt beslutas om verksamheten ska fortsätta.
2) Fastställandet av omfattningen av de tillåtna miljöeffekterna av vissa verksamheter i en förvaltningsplanen för vattenområdet kan vara avgörande vid den föregående prövningen av behovet av att göra en lämplig konsekvensbedömning med avseende på dessa verksamheter enligt artikel 6.3 i direktiv 92/43, om denna fastställelse utesluter alla tvivel om att de berörda verksamheternas effekter som berörs därav påverkar området i fråga på ett betydande sätt.
3) Sådana handlingar som förvaltningsplanen för vattenområdet för åren 2015–2021 och Natura 2000-planen för bevarandeområdet är relevanta för bedömningen av en plans eller ett projekts konsekvenser på bevarandeområden, i den mening som avses i artikel 6.3 i direktiv 92/43, i den mån de innehåller exakta och slutliga bedömningar och slutsatser, på grundval av vilka varje rimligt vetenskapligt tvivel kan skingras vad gäller projektets effekter som kan skada det berörda bevarandeområdet.