ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção alargada)
24 de abril de 2018 (*)
«Política económica e monetária — Supervisão prudencial das instituições de crédito — Artigo 4.o, n.o 1, alínea e) e n.o 3, do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 — Pessoa que dirige efetivamente as atividades de uma instituição de crédito — Artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36/UE e artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do Código Monetário e Financeiro francês — Princípio da não cumulação da presidência do órgão de direção de uma instituição de crédito na sua função de supervisão com a função de administrador executivo na mesma instituição — Artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36 e artigo L. 511‑58 do Código Monetário e Financeiro francês»
Nos processos apensos T‑133/16 a T‑136/16,
Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence, com sede em Aix‑en‑Provence (França), representada por P. Mele e H. Savoie, advogados,
recorrente no processo T‑133/16,
Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi‑Pyrénées, com sede em Albi (França), representada por P. Mele e H. Savoie,
recorrente no processo T‑134/16,
Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente‑Maritime Deux‑Sèvres, com sede em Saintes (França), representada por P. Mele e H. Savoie,
recorrente no processo T‑135/16,
Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie, com sede em Amiens (França), representada por P. Mele e H. Savoie,
recorrente no processo T‑136/16,
contra
Banco Central Europeu (BCE), representado por A. Karpf e C. Hernández Saseta, na qualidade de agentes, assistidos por A. Heinzmann, advogado,
recorrido,
apoiado por:
Comissão Europeia, representada por V. Di Bucci, K.‑P. Wojcik e A. Steiblytė, na qualidade de agentes,
interveniente nos processos T‑133/16 a T‑136/16,
que tem por objeto pedidos fundamentados no artigo 263.o TFUE e relativos à anulação das decisões do BCE, respetivamente, ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/98, ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/100, ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/101 e ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/99, de 29 de janeiro de 2016, adotadas em aplicação do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63), do artigo 93.o do Regulamento (UE) n.o 468/2014 do BCE, de 16 de abril de 2014, que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes e com as autoridades nacionais designadas (Regulamento‑Quadro do MUS) (JO 2014, L 141, p. 1), e dos artigos L. 511‑13, L. 511‑52, L. 511‑58, L. 612‑23‑1 e R. 612‑29‑3 do Código Monetário e Financeiro francês,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção Alargada),
composto por: M. Prek (relator), presidente, E. Buttigieg, F. Schalin, B. Berke e M. J. Costeira, juízes,
secretário: G. Predonzani, administradora,
vista a fase escrita do processo e após a audiência de 23 de outubro de 2017,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O Crédit agricole é um grupo bancário não centralizado regulado pelos artigos L. 512‑20 a L. 512‑54 do Código Monetário e Financeiro francês (a seguir «CMF»). Está organizado em três níveis: caixas locais de crédit agricole mutuel, caixas regionais de crédit agricole mutuel e, à escala nacional, um órgão central, o Crédit agricole SA.
2 O Crédit agricole foi qualificado de grupo significativo sujeito à supervisão prudencial na aceção do artigo 6.o do Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho, de 15 de outubro de 2013, que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito (JO 2013, L 287, p. 63) e, por conseguinte, no que respeita às atribuições enumeradas no artigo 4.o, n.o 1, deste regulamento, está sujeito apenas à supervisão prudencial do Banco Central Europeu (BCE).
3 Em 8, 10, 14 e 24 de abril de 2015, o órgão central do Crédit agricole, a pedido das recorrentes, a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence (recorrente no processo T‑133/16), a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi‑Pyrénées (recorrente no processo T‑134/16), a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente‑Maritime Deux‑Sèvres (recorrente no processo T‑135/16) e a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie (recorrente no processo T‑136/16), solicitou à Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (Autoridade de Fiscalização Prudencial e de Resolução) (ACPR) a aprovação da designação de B., C., T. e W. enquanto presidentes dos conselhos de administração e «administradores efetivos» das recorrentes.
4 Nos termos do artigo 93.o do Regulamento (UE) n.o 468/2014 do BCE, de 16 de abril de 2014, que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o Banco Central Europeu e as autoridades nacionais competentes e com as autoridades nacionais designadas (Regulamento‑Quadro do MUS) (JO 2014, L 141, p. 1), estes pedidos foram notificados pela ACPR ao BCE. Todos os documentos exigidos foram recebidos pelo BCE em 8 de junho de 2015.
5 Em 31 de agosto de 2015, o BCE informou cada uma das recorrentes e o órgão central do Crédit agricole da sua intenção de não aprovar a designação de B., C., T. e W. enquanto «administradores efetivos» das recorrentes e deu‑lhes a possibilidade de apresentarem as suas observações nos termos do artigo 31.o do Regulamento‑Quadro do MUS.
6 Em 30 de setembro de 2015, o órgão central do Crédit agricole pediu ao BCE a suspensão do procedimento pelo facto de a intenção do BCE de não aprovar a designação de B., C., T. e W. se basear na posição 2014‑P07 da ACPR «relativa à designação dos “administradores efetivos” na aceção do artigo L. 511‑13 e do n.o 4 do artigo L. 532‑2 do [CMF]» (a seguir «posição 2014‑P07 da ACPR») cuja legalidade era contestada no Conseil d’État (França).
7 Em primeiro lugar, por quatro decisões de 7 de outubro de 2015, o BCE, relativamente a cada uma das recorrentes, indeferiu o pedido de suspensão, com fundamento no facto de as decisões que era levado a adotar não terem como base jurídica a posição 2014‑P07 da ACPR. Em segundo lugar, aprovou a designação de B., C., T. e W. enquanto presidentes do conselho de administração de cada uma das recorrentes. Em terceiro lugar, opôs‑se a que B., C., T. e W. exercessem simultaneamente a função de «administrador efetivo» de cada uma das recorrentes.
8 Para justificar estas recusas, o BCE afirmou que a Diretiva 2013/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento, que altera a Diretiva 2002/87/CE e revoga as Diretivas 2006/48/CE e 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338) continha disposições relativas à boa governação das instituições de crédito, entre as quais o seu artigo 88.o, n.o 1, alínea e), que proíbe, em princípio, o presidente do órgão de direção na sua função de supervisão de uma instituição de crédito de exercer simultaneamente a função de administrador executivo na mesma instituição. Sublinhou que a finalidade desta proibição, descrita no considerando 57 da Diretiva 2013/36, visava assegurar uma crítica construtiva da estratégia da instituição pelos membros não executivos do órgão de direção. Além disso, sublinhou que estava obrigada, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1024/2013, a aplicar o artigo L. 511‑58 do CMF, que transpõe o artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36. Recordou que este impedia, em princípio, que a presidência do conselho de administração ou de qualquer outro órgão que exerça funções de supervisão equivalentes de uma instituição de crédito ou de uma sociedade de financiamento seja exercida pelo administrador executivo ou por uma pessoa que exerça funções de direção equivalentes. Afirmou igualmente que o considerando 54 desta diretiva permitia aos Estados‑Membros introduzir princípios e normas de governação para além dos exigidos pela referida diretiva.
9 O BCE observou que decorria do artigo L. 511‑52‑IV do CMF que as funções que permitem a uma pessoa obter a aprovação enquanto «administrador efetivo» na aceção do artigo L. 511‑13 do CMF eram as de administrador executivo, de administrador executivo delegado, de membro do conselho de administração ou de administrador executivo único. Referiu igualmente a posição 2014‑P07 da ACPR, da qual decorre que são confiadas ao presidente do órgão de direção na sua função de supervisão, responsável pela condução dos trabalhos deste órgão, funções e atribuições de supervisão não executivas que são distintas das funções executivas do administrador executivo, em conformidade com o direito das sociedades francês.
10 O BCE daí deduziu que, em princípio, devia existir uma separação entre o exercício de funções executivas e não executivas num órgão de direção. Concluiu que, devido à sua designação enquanto presidentes dos conselhos de administração e na falta de pedidos de derrogação, B., C., T. e W. não podiam ser aprovados enquanto «administradores efetivos» das recorrentes.
11 Em 6 de novembro de 2015, as recorrentes pediram a revisão de cada uma destas decisões a título do artigo 24.o do Regulamento n.o 1024/2013, em conjugação com o artigo 7.o da Decisão 2014/360/UE do BCE, de 14 de abril de 2014, relativa à instituição de uma Comissão de Reexame e respetivas Regras de Funcionamento (JO 2014, L 175, p. 47). Em 10 de dezembro de 2015 realizou‑se uma audição na Comissão de Reexame (a seguir «Comissão de Reexame»).
12 Em 17 de dezembro de 2015, a Comissão de Reexame emitiu um parecer comum aos processos T‑133/16 a T‑136/16 que concluía pela legalidade das decisões do BCE. Sublinhou que as recorrentes, com os seus quatro argumentos, contestavam a equiparação, pelo BCE, do conceito de «administrador efetivo» ao de administrador executivo. O BCE observou igualmente que as recorrentes alegavam que a designação do presidente do conselho de administração como «administrador efetivo», longe de ser contrária à proibição de cumulação de funções de supervisão e executivas, permitia um equilíbrio no governo das instituições de crédito pela designação de um «administrador efetivo» não subordinado ao administrador executivo.
13 Em primeiro lugar, a Comissão de Reexame considerou que decorria de uma leitura conjugada dos artigos L. 511‑13 e L. 511‑52 do CMF que, mesmo que as atribuições de um «administrador efetivo» não estivessem definidas, esta função era encarada como um mandato executivo, semelhante ao de administrador executivo ou de administrador executivo delegado, ao passo que o presidente do conselho de administração se encontrava classificado entre os administradores não executivos.
14 Em segundo lugar, a Comissão de Reexame referiu o princípio da não cumulação das funções entre o presidente do órgão de direção e o administrador executivo, que figura no artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36 e que foi transposto para o artigo L. 511‑58 do CMF. Daqui deduziu que esta regra impedia o presidente do conselho de administração de exercer funções executivas equivalentes à de administrador executivo.
15 Em terceiro lugar, a Comissão de Reexame apreciou os poderes do presidente do conselho de administração das recorrentes. Em resposta à sua argumentação referente ao facto de que a Lei n.o 47‑1175 de 10 de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação (JORF de 11 de setembro de 1947, p. 9088, a seguir «Lei de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação») não previa repartição entre as diferentes funções no conselho de administração, considerou que devia existir uma diferenciação entre as funções de supervisão e executivas no conselho de administração, a fim de garantir o respeito da regra estabelecida no artigo L. 511‑58 do CMF.
16 Em quarto lugar, a Comissão de Reexame apreciou a argumentação das recorrentes relativa ao facto de que a designação do presidente do conselho de administração enquanto «administrador efetivo» permite uma aplicação do princípio do «duplo controlo», previsto no artigo L. 511‑13 do CMF, mais conforme à procura de um equilíbrio de poderes que a designação de um «administrador efetivo» hierarquicamente dependente do administrador executivo. Afirmou que era necessário ter em consideração o princípio da separação das funções de supervisão e executivas introduzido pela Diretiva 2013/36 e transposto para o artigo L. 511‑58 do CMF e destacou o papel crucial da função de supervisão na boa governação de uma instituição de crédito.
17 Daqui deduziu que resultava de uma leitura conjugada dos artigos L. 511‑13, L. 511‑52 e L. 511‑58 do CMF que um «administrador efetivo» exerce as funções executivas atribuídas ao administrador executivo ou a uma pessoa que exerce funções equivalentes e que, na medida em que o presidente do conselho de administração não pode exercer tais funções, não pode ser nomeado «administrador efetivo». Por conseguinte, a Comissão de Reexame, concluiu pela substituição das decisões de 7 de outubro de 2015 por decisões de conteúdo idêntico.
18 Assim, em 29 de janeiro de 2016, o BCE adotou as decisões ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/98, ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/100, ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/101 e ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/99, em aplicação do artigo 4.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento n.o 1024/2013, do artigo 93.o do Regulamento n.o 468/2014 e dos artigos L. 511‑13, L. 511‑52, L. 511‑58, L. 612‑23‑1 e R. 612‑29‑3 do CMF (a seguir conjuntamente denominadas «decisões impugnadas»), que, nos termos do artigo 24.o, n.o 7, do Regulamento 1024/2013, revogaram e substituíram as decisões de 7 de outubro de 2015, mantendo um conteúdo idêntico.
19 Em 30 de junho de 2016, o Conseil d’État proferiu um Acórdão no qual concluiu pela legalidade da posição 2014‑P07 da ACPR e forneceu, nessa ocasião, uma interpretação do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, e do artigo L. 511‑58 do CMF.
Tramitação do processo e pedidos das partes
20 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal Geral em 29 de março de 2016, as recorrentes interpuseram os presentes recursos.
21 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal Geral, em 4 de julho de 2016, a Comissão Europeia pediu para intervir em apoio dos pedidos do BCE.
22 Por decisão de 1 de agosto de 2016, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral decidiu apensar os processos T‑133/16 a T‑136/16, para efeitos da fase escrita do processo, da eventual fase oral do processo e da decisão que ponha termo à instância. Por decisão do mesmo dia, o presidente da Quarta Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da Comissão em apoio dos pedidos do BCE.
23 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Segunda Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído.
24 Sob proposta da Segunda Secção, o Tribunal Geral decidiu, nos termos do artigo 28.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, remeter o processo para uma formação de julgamento alargada.
25 Sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Segunda Secção Alargada) decidiu dar início à fase oral do processo.
26 As alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas foram ouvidas pelo Tribunal Geral na audiência de 23 de outubro de 2017.
27 As recorrentes concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne anular as decisões impugnadas.
28 O BCE e a Comissão concluem pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar as recorrentes nas despesas.
Questão de direito
29 Em apoio do recurso, as recorrentes apresentam uma argumentação que se pode considerar articulada em quatro fundamentos relativos, o primeiro, a uma violação do artigo 13.o da Diretiva 2013/36 e do artigo L. 511‑13 do CMF, o segundo, a uma violação do artigo L. 511‑52‑IV do CMF, o terceiro, a uma violação do artigo L. 511‑13 e dos artigos 13.o e 88.o da Diretiva 2013/36, e o quarto, apresentado a título subsidiário, a uma violação do artigo L. 511‑58 do CMF.
30 O BCE alega que os quatro fundamentos devem ser julgados improcedentes. A Comissão considera que os três primeiros fundamentos devem julgados inoperantes e que o quarto deve ser julgado improcedente. A título subsidiário, alega que os três primeiros fundamentos devem ser julgados improcedentes.
31 Importa salientar que, no âmbito do primeiro fundamento, as recorrentes alegam que, ao equiparar o conceito de direção efetiva ao de direção de topo, o BCE alterou o sentido do artigo L. 511‑13 do CMF e do artigo 13.o da Diretiva 2013/36. Com o segundo fundamento, acusam o BCE de ter cometido um erro de direito ao deduzir do artigo L. 511‑52‑IV do CMF que apenas as funções de administrador executivo, de administrador executivo delegado, de membro do conselho de administração ou de administrador executivo único permitiam obter a aprovação enquanto «administrador efetivo». Com o terceiro fundamento, alegam que a regra da não cumulação das funções de presidente do conselho de administração e de administrador executivo não implica reduzir o conceito de «direção efetiva» ao mero exercício de funções executivas. Quanto ao quarto fundamento, é invocado a título subsidiário, na eventualidade de o Tribunal Geral considerar que apenas os membros do órgão de direção que dispõem de funções executivas podem ser qualificados de «administradores efetivos». As recorrentes alegam que o BCE cometeu um erro na interpretação do artigo L. 511‑58 do CMF, uma vez que esta disposição não impede o presidente do conselho de administração de exercer qualquer função executiva, mas apenas a função de administrador executivo.
32 Há que observar que os três primeiros fundamentos têm em comum o facto de serem relativos à interpretação privilegiada pelo BCE nas decisões impugnadas do conceito de «administrador efetivo». Por conseguinte, devem ser apreciados em conjunto.
Quanto aos três primeiros fundamentos, relativos a uma interpretação errada por parte do BCE do conceito de «administrador efetivo»
33 Assim como resulta dos n.os 9 e 18, supra, nas decisões impugnadas, o BCE concluiu que o conceito de «administrador efetivo» de uma instituição de crédito devia ser entendido no sentido de que designa os administradores que dispõem de funções executivas, tais como o administrador executivo, o administrador executivo delegado, os membros do conselho de administração ou o administrador executivo único. Além disso, importa salientar que o BCE, ao referir‑se ao conceito de «administrador efetivo» de uma instituição de crédito, pretendia remeter para as «atividades […] efetivamente dirigidas […] por […] pessoas» na aceção do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 e para as pessoas que asseguram a «direção efetiva da instituição de crédito» na aceção do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
34 Com efeito, em aplicação do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, «[a]s autoridades competentes só concedem a autorização de início da atividade às instituições de crédito cujas atividades sejam efetivamente dirigidas pelo menos por duas pessoas». Segundo o artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF, «[a] direção efetiva da atividade das instituições de crédito, incluindo das sucursais das instituições de crédito referidas no n.o I do artigo L. 511‑10, ou das sociedades de financiamento é assegurada por, pelo menos, duas pessoas».
35 A título preliminar, importa apreciar a argumentação apresentada pela Comissão relativa ao caráter alegadamente inoperante destes três fundamentos. É afirmado que as regras cuja violação as recorrentes invocam não constituem o fundamento jurídico da recusa do BCE de aprovar a designação enquanto «administradores efetivos» dos presidentes dos conselhos de administração das recorrentes, uma vez que tal fundamento apenas se encontra no artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36 e no artigo L. 511‑58 do CMF, que constitui a sua transposição para o direito francês.
36 Nas decisões impugnadas, o BCE recusou que os presidentes dos conselhos de administração das recorrentes exercessem simultaneamente a função de «administrador efetivo». Considerou que a designação dos presidentes do conselho de administração de cada uma das recorrentes enquanto «administradores efetivos» violava o princípio da não cumulação da presidência do órgão de direção de uma instituição de crédito na sua função de supervisão e da função de administrador executivo na mesma instituição, que figura no artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36, transposto para o artigo L. 511‑58, primeiro parágrafo, do CMF, que precisa que «a presidência do conselho de administração ou de qualquer outro órgão que exerça funções de supervisão equivalentes de uma instituição de crédito ou de uma sociedade de financiamento não pode ser exercida pelo administrador executivo ou por uma pessoa que exerça funções de direção equivalentes».
37 Há que concluir que tal raciocínio assenta necessariamente no postulado do BCE que consiste em equiparar a direção efetiva das atividades de uma instituição de crédito, prevista no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 e no artigo L. 511‑13 do CMF, ao exercício de funções executivas na instituição.
38 Além disso, esta equiparação figura expressamente nas decisões impugnadas quando o BCE sublinha que «a secção IV do artigo L. 511‑52 [do CMF] descreve as funções que permitem à pessoa nomeada obter a aprovação enquanto administrador efetivo da seguinte forma: […] as funções de administrador executivo, de administrador executivo delegado, de membro do conselho de administração, de administrador executivo único». De igual modo, esta decorre da remissão efetuada pelo BCE, nas decisões impugnadas, para a posição 2014‑P07 da ACPR a fim de sublinhar que «são confiadas ao presidente do órgão de direção na sua função de supervisão, responsável pela condução do trabalho deste órgão, funções e atribuições não executivas de supervisão distintas das funções executivas do administrador executivo, em conformidade com o direito das sociedades francês».
39 Por conseguinte, na medida em que as decisões impugnadas assentam no postulado do BCE que consiste em equiparar a direção efetiva das atividades de uma instituição de crédito ao exercício de funções executivas na referida instituição e em que, através dos três primeiros fundamentos, as recorrentes contestam o mérito desse postulado, estes três fundamentos não podem ter o caráter inoperante invocado pela Comissão. Com efeito, na hipótese de tais fundamentos se revelarem procedentes, não se pode excluir que tenham impacto na legalidade das decisões impugnadas.
40 A argumentação da Comissão relativa ao caráter inoperante dos três primeiros fundamentos deve, assim, ser julgada improcedente.
41 No âmbito do primeiro fundamento, relativo a uma violação do artigo 13.o da Diretiva 2013/36 e do artigo L. 511‑13 do CMF, as recorrentes alegam que, ao equiparar o conceito de «direção efetiva» ao de «direção de topo», o BCE alterou o sentido destas duas disposições. A este respeito, observam, nomeadamente, que a utilização da expressão «atividades […] efetivamente dirigidas [por] pessoas» no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 não remete para a definição de «direção de topo» que figura no artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, desta mesma diretiva e daí deduzem que um «administrador efetivo» não é necessariamente um membro da direção de topo. O termo «efetivo» deve ser entendido no seu sentido literal, ou seja, no sentido de que designa o que é «real» ou o que «existe efetivamente, realmente». Além disso, o artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, da Diretiva 2013/36 não impede o direito nacional de prever que as pessoas que exercem uma função de supervisão disponham igualmente de funções executivas e não implica que apenas os membros da direção de topo possam ser qualificados de «administradores efetivos» ou que estes devam ser responsáveis pela gestão corrente da instituição de crédito. Acresce que o conceito de «administrador efetivo» remete para a direção de uma instituição de crédito, que assume uma dupla dimensão, nomeadamente, uma função de supervisão e uma função executiva. Consideram igualmente que o BCE errou ao deduzir de outras disposições do CMF que apenas os administradores que dispõem de poderes executivos podem ser qualificados de efetivos. Por último, as recorrentes alegam que o Acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016 não pode ser utilmente invocado para justificar a recusa de designar os seus presidentes do conselho de administração como «administradores efetivos», uma vez que o referido acórdão assenta numa leitura errada do seu estatuto de banco cooperativo.
42 No âmbito do segundo fundamento, relativo a uma violação do artigo L. 511‑52‑IV do CMF, as recorrentes acusam o BCE de ter cometido um erro de direito ao deduzir desta disposição que apenas as funções de administrador executivo, de administrador executivo delegado, de membro do conselho de administração ou de administrador executivo único permitiam obter a aprovação enquanto «administrador efetivo». Recordam que o objeto do artigo L. 511‑52‑IV do CMF não é descrever as funções que permitem a designação como «administrador efetivo», mas somente instituir regras que limitem a cumulação dos mandatos a fim de assegurar que os administradores consagram tempo suficiente às suas funções. A sujeição dos «administradores efetivos» ao mesmo regime que os administradores executivos não implica a sua equiparação, uma vez que um conceito não se define pelo seu regime jurídico. Acrescentam que as tarefas específicas atribuídas pelo CMF aos «administradores efetivos» justificam que estejam sujeitos a regras de não cumulação mais restritivas do que as aplicáveis aos outros membros do órgão de direção que exercem funções não executivas. Por último, as recorrentes consideram que o BCE referiu erradamente o artigo L. 511‑52‑IV do CMF para determinar as funções abrangidas pela proibição de cúmulo que figura no artigo L. 511‑58 do CMF, dado que os regimes de incompatibilidade que constam destas disposições prosseguem finalidades distintas.
43 No âmbito do terceiro fundamento, relativo a uma violação do artigo L. 511‑13 do CMF e dos artigos 13.o e 88.o da Diretiva 2013/36, as recorrentes alegam, em substância, que a regra da não cumulação das funções de presidente do conselho de administração e de administrador executivo não implica reduzir o conceito de direção efetiva apenas ao exercício de funções executivas. Assim, uma vez que o órgão de direção é simultaneamente responsável por funções de supervisão e executivas, é lógico que estas duas categorias de funções sejam representadas por dois «administradores efetivos». Afirmam que a abordagem do BCE, na medida em que leva a designar como «administradores efetivos», além do administrador executivo, um administrador executivo adjunto ou delegado, equivale a pôr em causa o «princípio do duplo controlo» ou a «regra dos quatro‑olhos» que o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 institui, dado que o «administrador efetivo» se encontra numa situação de subordinação em relação ao administrador executivo. Reiteram que a constatação de uma incompatibilidade entre as funções de presidente do conselho de administração e de «administrador efetivo» assenta no postulado incorreto de uma equiparação do «administrador efetivo» ao administrador executivo. Por último, alegam que a referência efetuada pelo BCE ao artigo L. 511‑58, segundo parágrafo, do CMF é irrelevante, uma vez que esta disposição respeita exclusivamente às sucursais de instituições de crédito cuja sede social é fora da União Europeia e, por conseguinte, constitui um «regime de incompatibilidade específico».
44 O BCE, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos das recorrentes.
45 Em substância, com os três primeiros fundamentos, as recorrentes alegam que o BCE cometeu erros de direito aquando da interpretação do conceito de «administrador efetivo» ao limitá‑lo aos membros da direção que dispõem de funções executivas. Contestam, assim, a interpretação do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 e do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF privilegiada pelo BCE. A este respeito, se as recorrentes, nomeadamente no âmbito dos segundo e terceiro fundamentos, referem outras disposições da Diretiva 2013/36, do CMF e a Lei de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação, é para contestar a interpretação adotada pelo BCE do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 ou do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
46 Importa recordar que a decisão impugnada foi adotada com fundamento, nomeadamente, no artigo 4.o, n.o 1, alínea e), do Regulamento n.o 1024/2013, segundo o qual «cabe ao BCE, de acordo com o n.o 3 do presente artigo, exercer em exclusivo, para fins de supervisão prudencial, as seguintes atribuições relativamente à totalidade das instituições de crédito estabelecidas nos Estados‑Membros participantes: […] [a]ssegurar o cumprimento dos atos a que se refere o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, que impõem requisitos às instituições de crédito para implementarem disposições adequadas em matéria de governo das sociedades, incluindo requisitos de adequação e de idoneidade das pessoas responsáveis pela gestão de instituições de crédito, processos de gestão dos riscos, mecanismos de controlo interno, políticas e práticas de remuneração, bem como processos internos eficazes de avaliação da adequação do capital, incluindo modelos baseados nas notações internas (Método IRB)».
47 Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento no 1024/2013, «[p]ara efeitos do exercício das atribuições que lhe são conferidas pelo presente regulamento e com o objetivo de assegurar elevados padrões de supervisão, o BCE aplica toda a legislação aplicável da União e, no caso de diretivas, a legislação nacional que as transpõe».
48 Por conseguinte, em aplicação do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1024/2013, o BCE estava obrigado a aplicar, não apenas o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, mas igualmente a disposição de direito nacional que constitui a sua transposição, ou seja, o artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
49 Assim, o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1024/2013 implica necessariamente que o Tribunal Geral aprecie a legalidade das decisões impugnadas à luz tanto do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 como do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
50 Por conseguinte, a fim de verificar se o BCE cometeu os erros de direito alegados pelas recorrentes, há que determinar não só o sentido do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, mas igualmente o do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
Quanto à interpretação do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36
51 Importa salientar que a expressão «instituições cujas atividades sejam efetivamente dirigidas […] por […] pessoas» é utilizada no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 e no artigo 3.o, n.o 1, ponto 7, desta mesma diretiva, que define um órgão de direção como «o órgão ou órgãos de uma instituição, designado nos termos do direito nacional, com poderes para definir a estratégia, os objetivos e a direção global da instituição e que fiscaliza e monitoriza o processo de tomada de decisões de gestão e inclui as pessoas que dirigem efetivamente as atividades da instituição».
52 Trata‑se das duas únicas referências desta expressão na Diretiva 2013/36. Assim, não é feita referência às «pessoas que dirigem efetivamente as atividades da instituição» nem na definição do «órgão de direção na sua função de supervisão» que figura no artigo 3.o, n.o 1, ponto 8, da Diretiva 2013/36, nem na definição da «direção de topo» que figura no artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, desta mesma diretiva.
53 Uma vez que a expressão «instituições cujas atividades sejam efetivamente dirigidas […] por […] pessoas» utilizada no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 não é definida nesta diretiva, é necessário proceder à sua interpretação.
54 Segundo jurisprudência constante, para interpretar uma disposição de direito da União, há que ter em conta não apenas os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (v., neste sentido, Acórdão de 7 de junho de 2005, VEMW e o., C‑17/03, EU:C:2005:362, n.o 41 e jurisprudência referida).
55 Mais particularmente, uma vez que as interpretações literal e histórica de um regulamento, e em especial de uma das suas disposições, não permitem apreciar o seu alcance exato, a regulamentação em causa deve ser interpretada com base quer na sua finalidade quer na sua economia geral (v., neste sentido, Acórdãos de 31 de março de 1998, França e o./Comissão, C‑68/94 e C‑30/95, EU:C:1998:148, n.o 168, e de 25 de março de 1999, Gencor/Comissão, T‑102/96, EU:T:1999:65, n.o 148).
– Quanto às interpretações literal e histórica do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36
56 No que respeita, em primeiro lugar, à interpretação literal da expressão «instituições […] cujas atividades sejam efetivamente dirigidas […] por duas pessoas» que figura no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, importa observar que a mesma é constituída por três elementos: antes de mais, uma referência ao conceito de direção, «dirigidas pelo menos por duas pessoas», em seguida, um advérbio que qualifica esta direção, «efetivamente», e, por último, a referência ao objeto dessa mesma direção, «instituições […] cujas atividades».
57 No que respeita, em primeiro lugar, à referência ao conceito de direção, daí decorre apenas que as pessoas em causa devem ser «administradores» e, assim, membros do órgão de direção tal como definido no artigo 2.o, n.o 1, ponto 7, da Diretiva 2013/36, o que é confirmado pela redação desta última disposição, que refere explicitamente a presença no órgão de direção das pessoas que dirigem efetivamente as atividades da instituição.
58 Na medida em que decorre tanto do considerando 56 da Diretiva 2013/36, nos termos do qual «[d]everá pressupor‑se que um “órgão de administração” tem funções executivas e funções de fiscalização», como da redação do seu artigo 3.o, n.o 1, ponto 7, que o órgão de direção inclui todos os administradores, que estes dispõem de funções de supervisão ou executivas, a participação das pessoas que dirigem efetivamente as atividades da instituição no órgão de direção não permite, por si só, definir o alcance preciso desta expressão.
59 Em segundo lugar, o advérbio «efetivamente», conforme resulta da argumentação das partes, pode ser entendido pelo menos de duas maneiras. Por um lado, pode ser entendido no sentido de que implica que a atividade dos administradores da instituição de crédito seja permanente e real, como alegam as recorrentes, sendo que, nesse caso, pode abranger a atividade dos administradores não executivos, responsáveis por uma função de supervisão. Por outro, pode ser entendido no sentido de que visa a direção executiva da instituição de crédito, como alega o BCE, o que tende a implicar que apenas se pode referir aos membros do órgão de direção que participam na direção de topo, tal como definida no artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, da Diretiva 2013/36.
60 No que respeita, em terceiro lugar, à referência ao objeto desta direção efetiva, ou seja, as «instituições […] cujas atividades» sejam efetivamente dirigidas, há que constatar que a mesma parece antes implicar que apenas os membros do órgão de direção que são igualmente membros da direção de topo podem ser considerados pessoas que dirigem efetivamente uma instituição de crédito.
61 Com efeito, a referência à «[direção efetiva das] instituições […] cujas atividades» afigura‑se conceptualmente mais próxima «das funções executivas» e da responsabilidade da «gestão corrente» da instituição de crédito referidas no artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, da Diretiva 2013/36, em conjugação com a direção de topo, do que da «função de fiscalizar e monitorizar o processo de tomada de decisões de gestão», que o artigo 3.o, n.o 1, ponto 8, atribui ao órgão de direção na sua função de supervisão.
62 No que respeita, em segundo lugar, à interpretação histórica do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, importa assinalar que, embora um requisito de autorização de uma instituição de crédito próximo do que figura no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 tenha sido introduzido desde o artigo 3.o, n.o 2, da Primeira Diretiva 77/780/CEE do Conselho, de 12 de dezembro de 1977, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à atividade dos estabelecimentos de crédito e ao seu exercício (JO 1977, L 322, p. 30), a redação deste requisito foi alterada na Diretiva 2013/36.
63 Com efeito, o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 77/780 impunha a «presença de, pelo menos, duas pessoas que dirijam efetivamente a [orientação da] atividade do estabelecimento de crédito». De forma análoga, o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2000/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de março de 2000, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (JO 2000, L 126, p. 1) e o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/48/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de junho de 2006, relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e ao seu exercício (reformulação) (JO 2006, L 177, p. 1) impunham que «pelo menos duas pessoas […] [determinassem] efetivamente a [orientação da atividade da] instituição».
64 Há que constatar que a referência à «[determinação] efetiva da [orientação da atividade da] instituição» pode eventualmente ser entendida no sentido de que se refere a uma função específica do órgão de direção no seu todo, o qual é competente «para definir a estratégia, os objetivos e a direção global da instituição», nos termos do artigo 3.o, n.o 1, ponto 7, da Diretiva 2013/36.
65 No que respeita ao artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, pelos motivos expostos nos n.os 60 e 61, supra, a referência à «[direção efetiva das] instituições […] cujas atividades» afigura‑se conceptualmente mais próxima das «funções executivas» e da responsabilidade da «gestão corrente» da instituição referidas no artigo 3.o, n.o 1, ponto 9, da Diretiva 2013/36 relacionadas com a direção de topo.
66 Assim, o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 caracteriza‑se por uma evolução da sua redação que passou de uma remissão suscetível de ser aplicável a todos os membros do órgão de administração para uma remissão destinada a designar apenas os seus membros que participam na direção de topo da instituição.
67 Tendo em consideração o exposto, há que concluir que as interpretações literal e histórica do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 tendem mais a implicar que a expressão «instituições […] cujas atividades sejam efetivamente dirigidas […] por duas pessoas» deve ser entendida no sentido de que faz referência aos membros do órgão de direção que pertencem igualmente à direção de topo da instituição de crédito.
68 No entanto, estas interpretações não permitem, por si só, determinar com certeza o sentido da expressão utilizada no artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, uma vez que esta não cria qualquer relação explícita entre a pertença à direção de topo da instituição de crédito e a «[direção efetiva das] instituições […] cujas atividades». Por conseguinte, segundo a jurisprudência referida no n.o 55, supra, deve verificar‑se se esta conclusão é confirmada pelas interpretações teleológica e contextual do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36.
– Quanto às interpretações teleológica e contextual do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36
69 Importa salientar que a Diretiva 2013/36 é omissa quanto à finalidade do seu artigo 13.o, n.o 1, uma vez que nenhum considerando é consagrado a este último. Além disso, esta finalidade não pode ser deduzida da legislação anterior.
70 Com efeito, nem a Diretiva 77/780, nem Diretiva 2000/12, nem a Diretiva 2006/48 incluíam qualquer considerando que explicitasse a finalidade do requisito de autorização de uma instituição de crédito referido no n.o 62, supra.
71 A este respeito, as recorrentes alegam que o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36, à semelhança das disposições relevantes das Diretivas 77/780, 2000/12 e 2006/48, prossegue uma finalidade de boa governação das instituições de crédito, que consiste na criação de um princípio do «duplo controlo» ou de uma «regra de quatro‑olhos», evitando a concentração de poderes nas mãos de uma única pessoa, e que a preservação da efetividade deste princípio ou desta regra implica que, além do administrador executivo, exista outro «administrador efetivo» que não lhe seja subordinado, o que é o caso do presidente do conselho de administração.
72 É certo que o caráter obrigatório da presença de pelo menos duas pessoas que dirigem efetivamente a atividade de uma instituição de crédito pode ser entendido no sentido de que visa não só permitir uma continuidade na direção efetiva de uma instituição de crédito evitando que esta possa ficar comprometida em caso de impedimento que afete um único dirigente, mas também instituir um controlo mútuo entre as pessoas que dirigem efetivamente a instituição de crédito.
73 Todavia, há que salientar que, no que respeita à governação das instituições de crédito, as finalidades da Diretiva 2013/36 resultam claramente da sua exposição de motivos, designadamente, dos considerandos 53, 54 e 57.
74 Assim, no considerando 53 da Diretiva 2013/36, é sublinhado que «[a]s deficiências em matéria de governo das sociedades num certo número de instituições contribuíram para a assunção de riscos excessivos e imprudentes no setor bancário que levaram ao fracasso de algumas instituições e a problemas sistémicos nalguns Estados‑Membros e a nível mundial[; a]s disposições de caráter genérico sobre o governo das instituições e o caráter não vinculativo de uma parte substancial do regime de governo das sociedades, essencialmente baseado em códigos de conduta facultativos, não facilitaram suficientemente a aplicação efetiva de boas práticas de governo pelas instituições». A este respeito, o legislador salientou, neste mesmo considerando, que «[e]m certos casos, a falta de um equilíbrio de poderes eficaz dentro das instituições teve como consequência uma falta de supervisão efetiva da tomada de decisões de gestão, o que exacerbou estratégias de gestão de curto prazo e excessivamente arriscadas».
75 De igual modo, no considerando 54 da Diretiva 2013/36, é referido que, «[p]ara prevenir repercussões potencialmente negativas de sistemas de governo das sociedades inadequadamente concebidos numa gestão adequada dos riscos, os Estados‑Membros deverão introduzir princípios e normas destinados a garantir uma supervisão efetiva pelo órgão de administração […]»
76 Por último, no considerando 57 da Diretiva 2013/36, é precisado que «[o]s membros não executivos do órgão de administração de uma instituição deverão ter o papel de criticar, de forma construtiva, a estratégia da instituição, contribuindo assim para o seu desenvolvimento, analisar o desempenho do órgão de administração na consecução dos objetivos acordados, confirmar que as informações financeiras são exatas e que os controlos financeiros e os sistemas de gestão de risco são sólidos e defensáveis, analisar a conceção e aplicação da política de remunerações da instituição e pronunciar‑se objetivamente sobre recursos, nomeações e normas de conduta».
77 Por conseguinte, resulta da apreciação dos motivos da Diretiva 2013/36 que, apesar de esta ser omissa no que respeita às finalidades da regra que figura no seu artigo 13.o, n.o 1, inclui uma explicação clara do objetivo prosseguido pelo legislador quanto às regras relativas à boa governação das instituições de crédito. Esta finalidade consiste numa supervisão efetiva da direção de topo pelos membros não executivos do órgão de direção, que implica um equilíbrio dos poderes no órgão de direção.
78 Isto materializa‑se no artigo 88.o da Diretiva 2013/36, sob a epígrafe «Sistemas de governo», que precisa, nomeadamente, no seu n.o 1, alíneas d) e e), respetivamente, que «[o] órgão de administração deve ser responsável pela supervisão efetiva da direção de topo» e que «[o] presidente do órgão de administração na sua função de fiscalização de uma instituição não pode exercer simultaneamente funções de administrador executivo na mesma instituição, salvo justificação pela instituição e autorização pelas autoridades competentes».
79 Daqui decorre necessariamente que, na sistemática da Diretiva 2013/36, a finalidade relativa à boa governação das instituições de crédito — à qual as recorrentes tentam associar a sua interpretação do artigo 13.o, n.o 1, desta diretiva — passa pela procura de uma supervisão efetiva da direção de topo pelos membros não executivos do órgão de direção, a qual implica um equilíbrio de poderes no órgão de direção. Ora, há que constatar que a eficácia de tal supervisão pode ser comprometida caso o presidente do órgão de direção na sua função de supervisão, e não ocupando formalmente a função de administrador executivo, seja conjuntamente responsável pela direção efetiva da atividade da instituição de crédito.
80 Por conseguinte, embora tanto o artigo 3.o, n.o 2, da Diretiva 77/780 como o artigo 6.o, n.o 1, da Diretiva 2000/12 e o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2006/48 pudessem eventualmente ser entendidos no sentido de que autorizavam a designação conjunta como «administradores efetivos» do administrador executivo e do presidente do órgão de direção na sua função de supervisão, a fim de permitir um «duplo controlo» na direção da instituição de crédito, tal interpretação não pode ser seguida no que se refere à Diretiva 2013/36, na medida em que esta estabelece regras precisas relativas à boa governação das instituições de crédito, que excluem, em princípio, que o presidente do órgão de direção na sua função de supervisão possa ser conjuntamente responsável pela direção efetiva da atividade da instituição de crédito.
81 Esta conclusão não é infirmada pela observação que figura no considerando 55 da Diretiva 2013/36, segundo o qual:
«Nos Estados‑Membros são utilizadas diferentes estruturas de governo, na maior parte dos casos uma estrutura monista ou dualista. As definições utilizadas na presente diretiva visam abranger todas as estruturas existentes sem preconizar qualquer estrutura em especial. As estruturas previstas são puramente funcionais para efeitos de estabelecer regras que visam um resultado específico, independentemente do direito das sociedades aplicável às instituições em cada Estado‑Membro. Consequentemente, as definições não deverão interferir com a repartição geral de competências de acordo com o direito das sociedades nacional.»
82 Com efeito, contrariamente ao que alegam as recorrentes, tal interpretação não se opõe à existência de uma estrutura unitária de governação de uma instituição de crédito, na qual o órgão de direção dispõe simultaneamente de funções executivas e de supervisão, mas respeita apenas à organização dos poderes no referido órgão de direção.
83 Tendo em consideração o exposto, resulta das interpretações literal, histórica, teleológica e contextual do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 que a expressão «atividades [que] sejam efetivamente dirigidas […] por duas pessoas» refere‑se aos membros do órgão de direção que pertencem igualmente à direção de topo da instituição de crédito.
Quanto à interpretação do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF
84 Na medida em que está em causa a interpretação de uma disposição de direito nacional, cabe recordar que, em aplicação de jurisprudência constante, o alcance das disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais deve ser apreciado tendo em conta a interpretação que delas fazem os órgãos jurisdicionais nacionais (v., Acórdãos de 27 de junho de 1996, Schmit, C‑240/95, EU:C:1996:259, n.o 14 e jurisprudência referida, e de 16 de setembro de 2015, Comissão/Eslováquia, C‑433/13, EU:C:2015:602, n.o 81 e jurisprudência referida).
85 A este respeito, importa assinalar que o BCE e a Comissão referem, nomeadamente, a interpretação do artigo L. 511‑13 do CMF que consta do Acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016, mencionado no n.o 19, supra. As recorrentes tiveram oportunidade de apresentar observações sobre este acórdão nas suas observações sobre o articulado de intervenção da Comissão e na audiência.
86 Além disso, cabe salientar que este acórdão foi proferido na sequência de um recurso por abuso de poder contra a posição 2014‑P07 da ACPR, através da qual esta explicitou a sua interpretação do conceito de «administrador efetivo» num sentido idêntico ao defendido pelo BCE, que referiu a posição 2014‑P07 da ACPR nas decisões impugnadas. O Acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016 é, assim, particularmente relevante no caso em apreço.
87 Por outro lado, há que salientar que o facto de o Acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016 ser posterior às decisões impugnadas não impede a sua tomada em consideração para efeitos da interpretação do artigo L. 511‑13 do CMF, uma vez que as recorrentes tiveram a possibilidade de apresentar as suas observações no Tribunal Geral (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 5 de abril de 2017, EUIPO/Szajner, C‑598/14 P, EU:C:2017:265, n.os 44 a 46).
88 No considerando 7 do acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016, é precisado o seguinte:
«[N]os termos do artigo L. 225‑51 do Código Comercial [francês,] “[o] presidente do conselho de administração organiza e dirige os trabalhos deste, dos quais dá conta à assembleia‑geral. Deve zelar pelo correto funcionamento dos órgãos da sociedade e assegurar, em particular, que os administradores estão em condições de cumprir a sua missão”. [[…] R]esulta destas disposições que não pode considerar‑se que o presidente do conselho de administração de uma instituição de crédito sob a forma de sociedade anónima, exceto no caso em que, como permite o artigo L. 225‑51‑1 do mesmo código e desde que tenha sido autorizado nas condições previstas no artigo L. 511‑58 do [CMF], assume a direção de topo da instituição, assegura a direção efetiva da instituição de crédito na aceção do artigo L. 511‑13 deste código [. E]m seguida, a ACPR não violou estas disposições ao declarar que fora desta hipótese, o presidente do conselho de administração de uma instituição de crédito, constituída sob a forma de uma sociedade anónima com conselho de administração, não pode ser designado como “administrador efetivo” dessa instituição[. A] este respeito, as recorrentes não podem utilmente invocar as especificidades das instituições de crédito sujeitas à Lei de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação, uma vez que as referidas disposições do Código Comercial lhes são aplicáveis independentemente da liberdade de organização que lhes conferem as disposições desta lei ou do artigo L. 512‑31 do [CMF].»
89 Assim, no seu Acórdão de 30 de junho de 2016, o Conseil d’État considerou que apenas na eventualidade de o presidente do conselho de administração de uma instituição de crédito ter sido expressamente autorizado a assumir a sua direção de topo podia ser designado «administrador efetivo» da referida instituição, na aceção do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
90 Daqui decorre que o BCE não cometeu os erros de direito alegados pelas recorrentes ao considerar que o conceito de «administrador efetivo» de uma instituição de crédito devia ser entendido no sentido de que designa os administradores que dispõem de funções executivas, tais como o administrador executivo, o administrador executivo delegado, os membros do conselho de administração ou o administrador executivo único.
91 Com efeito, tanto o artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 como o artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF implicam que apenas os membros do órgão de direção que pertencem igualmente à direção de topo da instituição de crédito podem ser designados «[pessoas que dirigem efetivamente as atividades da instituição]» na aceção do artigo 13.o, n.o 1, da Diretiva 2013/36 ou pessoas que asseguram a «direção efetiva da instituição de crédito» na aceção do artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF.
92 Uma vez que o Acórdão do Conseil d’État de 30 de junho de 2016 é suficiente para estabelecer o alcance das normas jurídicas nacionais que o BCE devia aplicar devido à remissão efetuada no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1024/2013, ou seja, o artigo L. 511‑13, segundo parágrafo, do CMF, a argumentação apresentada pelas recorrentes para pôr em causa o mérito desta interpretação, incluindo por referência a outras normas jurídicas nacionais, deve, desde já, ser julgada improcedente. O mesmo sucede, nomeadamente, quanto à liberdade de organização de que beneficiam as recorrentes em aplicação da Lei de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação, sendo que, além disso, o Conseil d’État se pronunciou explicitamente sobre esta questão no considerando 7 do seu Acórdão de 30 de junho de 2016.
93 Os três primeiros fundamentos das recorrentes devem, assim, ser julgados improcedentes.
Quanto ao quarto fundamento, invocado a título subsidiário e relativo a uma violação do artigo L. 511‑58 do CMF
94 Conforme referido nos n.os 8 e 18, supra, nas decisões impugnadas, o BCE fundamentou a sua recusa de aprovação dos presidentes dos conselhos de administração das recorrentes como seus «administradores efetivos» nos termos do artigo L. 511‑58 do CMF que transpõe o artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36. Referiu igualmente a circunstância de o considerando 54 desta diretiva permitir que os Estados‑Membros introduzam princípios e normas de governação além dos exigidos pela diretiva.
95 No âmbito do quarto fundamento, as recorrentes alegam que o BCE cometeu um erro na interpretação do artigo L. 511‑58 do CMF, uma vez que esta disposição não impede o presidente do conselho de administração de exercer qualquer função executiva, mas apenas a função de administrador executivo. Sublinham que, no direito francês, o presidente do conselho de administração dispõe de funções executivas reais e distintas das de um administrador executivo. Recordam que a sua organização é regulada pela Lei de setembro de 1947, relativa ao estatuto da cooperação, que é caracterizada por uma grande flexibilidade em matéria de organização, o que lhes permitiu definir amplamente, nos seus estatutos, os poderes atribuídos ao conselho de administração e ao seu presidente. Além disso, o alcance dos poderes do presidente do conselho de administração autónomos ou delegados pelo conselho de administração são suficientes para justificar a sua qualificação de «administrador efetivo» sem, no entanto, o equipararem a um administrador executivo. Por outro lado, ao limitar o papel do conselho de administração e do seu presidente apenas às funções de supervisão, o BCE eliminou a especificidade dos modelos de governo «monistas» nos quais o conselho de administração participa tanto nas funções de supervisão como nas funções executivas, contrariamente à intenção do legislador tal como figura no considerando 55 da Diretiva 2013/36.Por último, recordam que não pediram a designação do seu presidente do conselho de administração como administrador executivo, mas como «administrador efetivo».
96 O BCE, apoiado pela Comissão, contesta os argumentos das recorrentes.
97 No que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36, há que observar que este dispõe de uma redação clara, na medida em que impede que «[o] presidente do órgão de administração na sua função de fiscalização de uma instituição [exerça] simultaneamente funções de administrador executivo na mesma instituição, salvo justificação pela instituição e autorização pelas autoridades competentes».
98 No que respeita, em segundo lugar, ao artigo L. 511‑58 do CMF, que assegura a transposição do artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36, precisa que «[a] presidência do conselho de administração ou de qualquer outro órgão que exerça funções de supervisão equivalentes de uma instituição de crédito ou de uma sociedade de financiamento não pode ser exercida pelo administrador executivo ou por uma pessoa que exerça funções de direção equivalentes».
99 A este respeito, há que observar que, embora o artigo L. 511‑58 do CMF tenha um alcance mais amplo que o artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36, na medida em que se opõe a que não só o «administrador executivo», mas igualmente «uma pessoa que exerce funções de direção equivalentes», exerçam a presidência do conselho de administração, enquanto o artigo 88.o, n.o 1, alínea e) da Diretiva 2013/36 apenas refere o administrador executivo, este âmbito de aplicação mais amplo não põe em causa a sua compatibilidade com o referido artigo. Com efeito, conforme sublinhou corretamente o BCE nas decisões impugnadas, o considerando 54 da Diretiva 2013/36, cujo conteúdo é recordado no n.o 75, supra, permite que os Estados‑Membros introduzam princípios e normas destinados a garantir uma supervisão efetiva pelo órgão de administração. Além disso, a extensão da proibição do princípio do cúmulo das funções de presidente do conselho de administração a uma «pessoa que exerce funções de direção equivalentes» à de administrador executivo é conforme às finalidades da Diretiva 2013/36, tais como referidas nos n.os 73 a 79, supra, nomeadamente, a procura de uma supervisão efetiva da direção de topo pelos membros não executivos do órgão de direção, a qual implica um equilíbrio de poderes no órgão de direção.
100 Quanto à interpretação do artigo L. 511‑58 do CMF, decorre do considerando 7 do Acórdão de 30 de junho de 2016, recordado no n.o 88, supra, que o Conseil d’État considerou que esta se opunha a que o presidente do conselho de administração de uma instituição de crédito seja designado como «administrador efetivo» desta instituição, exceto no caso de ter sido autorizado a assumir a direção de topo.
101 Ora, resulta da interpretação do artigo 88.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2013/36 efetuada no n.o 97, supra, que, ao aplicar o artigo L. 511‑58 do CMF, o BCE adotou uma decisão conforme ao referido artigo 88.o, n.o 1, alínea e). Por conseguinte, não é necessário apreciar a argumentação apresentada pelas recorrentes para impugnar o mérito da interpretação do artigo L. 511‑58 do CMF.
102 Daqui decorre que o BCE não cometeu um erro de direito ao concluir que o artigo L. 511‑58 do CMF se opunha à designação dos presidentes dos conselhos de administração das recorrentes como seus «administradores efetivos».
103 O quarto fundamento deve, assim, ser julgado improcedente e, consequentemente, deve ser negado provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
104 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No caso em apreço, tendo as recorrentes sido vencidas, há que condená‑las a suportar as suas próprias despesas, bem como as efetuadas pelo BCE, em conformidade com os pedidos deste.
105 Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. A Comissão suportará, assim, as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Segunda Secção alargada)
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence, a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Nord Midi‑Pyrénées, a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Charente‑Maritime Deux‑Sèvres e a Caisse régionale de crédit agricole mutuel Brie Picardie suportarão as suas próprias despesas, assim como as despesas efetuadas pelo Banco Central Europeu (BCE).
3) A Comissão Europeia suportará as suas próprias despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 24 de abril de 2018.
Assinaturas