ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (deuxième chambre)
22 mai 2014 (*)
« Fonction publique – Rémunération – Allocations familiales – Allocation pour enfant à charge – Double allocation pour enfant à charge – Article 67, paragraphe 3, du statut – Conditions d’octroi – Solution à l’amiable entre les parties suite à l’intervention du Médiateur européen – Mise en œuvre – Devoir de sollicitude »
Dans l’affaire F‑130/12,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
CI, fonctionnaire du Parlement européen, demeurant à Oetrange (Luxembourg), représentée par Mes B. Cortese et A. Salerno, avocats,
partie requérante,
contre
Parlement européen, représenté par Mmes E. Despotopoulou et M. Ecker, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre),
composé de Mme M. I. Rofes i Pujol (rapporteur), président, M. K. Bradley et M. J. Svenningsen, juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 novembre 2013,
rend le présent
Arrêt
1 Par requête parvenue au greffe du Tribunal le 2 novembre 2012, CI demande l’annulation de la décision du 4 août 2008 par laquelle le Parlement européen a subordonné le renouvellement, à compter du 1er juin 2008, de la double allocation pour enfant à charge qu’elle percevait au titre de l’article 67, paragraphe 3, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») du chef de son fils atteint d’un handicap, à la production de pièces justificatives de ses charges financières, de la décision du 24 octobre 2008 lui refusant ledit renouvellement, de la décision du 5 décembre 2011, adoptée suite à la réouverture de son dossier, en tant qu’elle confirme les deux décisions susvisées, ainsi que de la décision du 20 juillet 2012 portant rejet de la réclamation introduite contre la décision du 5 décembre 2011.
Cadre juridique
2 Le 9 mars 1994, le Parlement a adopté la décision 94/262/CECA, CE, Euratom, concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du [M]édiateur (JO L 113, p. 15). L’article 2, paragraphe 6, de cette décision est rédigé comme suit :
« Les plaintes présentées au [M]édiateur n’interrompent pas les délais de recours dans les procédures juridictionnelles ou administratives. »
3 En application de l’article 14 de la décision 94/262, le Médiateur européen a adopté, le 8 juillet 2002, des dispositions d’exécution, lesquelles ont été modifiées par la suite. L’article 6 de ces dispositions d’exécution prévoit :
« 6.1. Si le Médiateur constate un cas de mauvaise administration, il coopère dans toute la mesure possible avec l’institution concernée pour trouver une solution à l’amiable, ce afin d’éliminer le cas de mauvaise administration et de donner satisfaction au plaignant.
6.2. Si le Médiateur estime qu’une telle coopération a abouti, il classe l’affaire par une décision motivée. Il informe le citoyen et l’institution concernée de sa décision.
[…] »
4 L’article 67, paragraphe 3, du statut, dans sa version applicable au litige, dispose :
« L’allocation pour enfant à charge peut être doublée par décision spéciale et motivée de l’autorité investie du pouvoir de nomination prise sur la base de documents médicaux probants établissant que l’enfant en cause impose au fonctionnaire de lourdes charges résultant d’un handicap mental ou physique dont est atteint l’enfant. »
5 La conclusion 177/87 du collège des chefs d’administration, applicable jusqu’au 31 décembre 2007, soumettait l’octroi de la double allocation pour enfant à charge prévue par l’article 67, paragraphe 3, du statut (ci-après la « double allocation en cause ») à la fourniture d’un certificat médical établissant le handicap de l’enfant concerné.
6 La conclusion 177/87 a été révisée par le collège des chefs d’administration lors de sa réunion du 5 décembre 2007 (ci-après la « conclusion 177/87 révisée ») et a commencé à s’appliquer à partir du 1er janvier 2008. Elle prévoit notamment :
« Aux termes de l’article 67, paragraphe 3, du [s]tatut, l’allocation pour enfant à charge peut être doublée par décision spéciale et motivée de l’[autorité investie du pouvoir de nomination], prise sur la base de documents médicaux probants établissant que l’enfant en cause impose au fonctionnaire de lourdes charges résultant d’un handicap mental ou physique dont est atteint l’enfant.
L’existence des ‘lourdes charges’ est établie par l’[autorité investie du pouvoir de nomination] sur base de l’avis du médecin-conseil de l’institution qui, après avoir pris en considération l’avis circonstancié du médecin traitant de l’enfant, a évalué le degré du handicap en se référant au ‘[b]arème européen d’évaluation à des fins médicales des atteintes à l’intégrité physique et psychique’ [annexé à la réglementation commune relative à la couverture des risques d’accident et de maladie professionnelle des fonctionnaires de l’Union européenne].
S’il est établi, sur base dudit barème, que le handicap physique et/ou mental de l’enfant est supérieur ou égal à 50 %, le doublement de l’allocation pour enfant à charge, prévue à l’article 2 de l’annexe VII du statut, est octroyé d’office.
S’il est établi que le handicap physique de l’enfant est supérieur ou égal à 30 % ou bien que son handicap mental est supérieur ou égal à 20 %, mais s’avère, dans l’un ou l’autre cas, inférieur à 50 %, le doublement de cette allocation est accordé si le montant de toutes les charges financières – à savoir l’ensemble des frais spécifiques exigés par la nature du handicap et qui restent à la charge du demandeur – est supérieur à celui de l’allocation pour enfant à charge. »
Faits à l’origine du litige
7 La requérante, fonctionnaire du Parlement, est mère de quatre enfants qu’elle élève seule, dont un fils, né le 5 septembre 1988, lequel est atteint d’un handicap. Elle a bénéficié, à partir du 1er juin 2000, de la double allocation en cause pour son fils.
8 Pendant sa carrière au Parlement, la requérante a travaillé soit à temps complet soit à temps partiel. En particulier, elle a travaillé à temps partiel, à tout le moins, de 1984 jusqu’à la naissance de son fils. En 2008, la requérante travaillait à mi-temps. Par la suite, elle a travaillé à temps partiel, d’abord à 60 %, puis à 75 %, ensuite à 90 %, pour revenir plus tard à 60 %, jusqu’à la fin de 2011, et pour travailler après selon le régime du mi-temps préparatoire à la retraite.
9 En septembre 2007, le fils de la requérante a commencé ses études universitaires au Luxembourg. À partir du mois de septembre 2009, il les a poursuivies à Sarrebruck (Allemagne).
10 Le 22 avril 2008, la requérante a introduit une demande de renouvellement, à compter du 1er juin 2008, de la double allocation en cause. Cette demande a été complétée postérieurement par un certificat médical établi le 1er juin 2008 par le docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant de l’enfant.
11 Par note du 4 août 2008, le chef de l’unité des droits individuels à la direction de la gestion administrative du personnel, direction relevant de la direction générale (DG) du personnel du Parlement (ci-après l’« unité compétente »), a informé la requérante de ce que, conformément à l’avis du médecin-conseil, le handicap dont son fils était atteint permettait de lui accorder la double allocation en cause à partir du 1er juin 2008, mais que cet octroi était subordonné à la fourniture de pièces justificatives prouvant que « l’ensemble des frais spécifiques exigés par la nature du handicap et restant à [sa] charge » étaient supérieurs au montant de l’allocation simple pour enfant à charge, laquelle s’élevait à ce moment-là à 333,19 euros par mois (ci-après la « décision du 4 août 2008 »).
12 Par lettre du 5 septembre 2008, la requérante a répondu que, afin d’avoir le temps et l’énergie nécessaires pour s’occuper de son fils, en lui procurant l’assistance et la thérapie dont il avait besoin, elle était obligée de travailler à mi-temps, ce qui entraînait une perte de revenus substantielle, de 5 000 euros par mois environ, soit un montant largement supérieur aux 333 euros requis par la réglementation. Une copie de son bulletin de rémunération de juillet 2008 était jointe à cette lettre.
13 Par décision du 24 octobre 2008, le chef de l’unité compétente a refusé l’octroi de la double allocation en cause au motif que la perte de revenus de la requérante, due à son régime de travail à mi-temps, ne pouvait être considérée comme la preuve que le handicap de son fils lui imposait de « lourdes charges » (ci-après la « décision du 24 octobre 2008 »).
14 Par lettre du 11 novembre 2008, la requérante a introduit une réclamation, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre les décisions des 4 août et 24 octobre 2008.
15 Par décision du 18 mars 2009, la réclamation a été rejetée par le secrétaire général du Parlement, en sa qualité d’autorité investie du pouvoir de nomination du Parlement (ci-après l’« AIPN »).
16 Au vu de la décision de rejet de sa réclamation du 18 mars 2009, la requérante a déposé, le 9 juillet 2009, une plainte auprès du Médiateur. Le 23 septembre 2009, ce dernier a ouvert une enquête.
17 Par note du 10 décembre 2009, adressée au chef de l’unité des pensions et assurances sociales de la direction de la gestion administrative du personnel, le médecin-conseil du Parlement a indiqué que le certificat émis le 1er juin 2008 par le docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant du fils de la requérante, établissait que le fils de la requérante était atteint d’un handicap physique supérieur ou égal à 30 % ou d’un handicap mental supérieur ou égal à 20 %, mais inférieur dans les deux cas à 50 %.
18 Par note du 2 février 2011, rédigée dans le cadre de la plainte déposée par la requérante auprès du Médiateur, le même médecin-conseil a informé le chef de l’unité compétente que, selon le certificat médical du docteur G., du 1er juin 2008, dont la requérante l’avait autorisé à faire état, le fils de celle-ci avait besoin « d’un coaching constant pour gérer les situations sociales quotidiennes, de guidance et de contrôle dans le développement de stratégies pour communiquer de façon appropriée, ainsi que pour avoir recours à des techniques d’organisation et d’orientation ». Le médecin-conseil a précisé que ces besoins spécifiques étaient liés au handicap décrit dans le certificat médical susvisé.
19 Par décision du 8 février 2011, le Médiateur a clôturé l’enquête ouverte à la suite de la plainte de la requérante, en concluant que « [l]’affaire avait été réglée par le Parlement » (« The case has been settled by Parliament ») suite à son acceptation de la solution à l’amiable proposée aux parties, selon laquelle, en substance, le Parlement accordait la double allocation en cause sur la base de l’estimation du coût d’un « thérapeute » ou d’un « tuteur privé », estimation que la requérante s’engageait à fournir, jointe à une déclaration de sa part selon laquelle elle était la seule personne à s’occuper de son fils lorsqu’elle ne travaillait pas au Parlement.
20 Aux termes de la décision de clôture d’enquête du Médiateur, le Parlement déclarait accepter « en principe » la solution à l’amiable proposée, tout en affirmant que « la décision d’un parent d’un enfant handicapé de travailler à temps partiel ne constitu[ait] pas, en soi, une preuve suffisante de frais importants ». Le Parlement acceptait également de reconsidérer le dossier de la requérante à condition que, pour permettre ce réexamen, celle-ci fournisse « de la documentation médicale permettant à l’administration du Parlement d’évaluer correctement les besoins de son fils […] documentation [qui] pourrait être un avis médical précisant les besoins concrets [de celui-ci] et faisant le lien entre ces besoins et son handicap ». Le Parlement indiquait qu’« après réception de cette documentation, les services compétents du Parlement transmett[raient] le dossier au médecin-conseil et adopte[raient] par la suite une nouvelle décision ».
21 Par lettre du 28 février 2011 adressée à l’unité compétente, la requérante a informé le Parlement de son souhait de se conformer aux conditions fixées par le Médiateur dans la solution à l’amiable proposée et par le Parlement dans son acceptation de ladite solution. À cet égard et s’agissant de la documentation médicale concernant les besoins de son fils, elle faisait valoir que le certificat du 1er juin 2008, établi par le docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant de son fils, contenait déjà une description des besoins de ce dernier. Elle déclarait également joindre à sa lettre le devis d’une psychologue danoise, évaluant le montant des séances à 100 euros l’heure, ainsi qu’une liste de professeurs privés pratiquant un tarif d’environ 25 euros l’heure de cours.
22 Par lettre du 22 mars 2011, le chef de l’unité compétente a invité la requérante à lui fournir, suite à la décision du Médiateur de clôturer l’enquête, un certificat médical indiquant les besoins concrets de son fils en termes de traitement thérapeutique requis ainsi que la durée de ce traitement exprimée en nombre d’heures par mois. Le certificat devait également indiquer si le traitement envisagé devait être dispensé par un professionnel ou si la requérante elle-même pouvait le dispenser. Enfin, au vu du fait que le fils de la requérante faisait ses études à Sarrebruck et que la requérante habitait au Luxembourg, le certificat médical devait également indiquer si le traitement requis pouvait être dispensé à distance, par exemple par téléphone ou par courrier électronique. La requérante était également invitée à établir, sur le fondement du certificat médical fourni, une estimation des frais liés aux besoins concrets de son fils.
23 Le 30 juin 2011, la requérante a transmis au médecin-conseil du Parlement un nouveau certificat médical, daté du 20 juin 2011 et établi par le docteur W., médecin généraliste et médecin traitant de son fils. Selon ce certificat, le fils de la requérante « a besoin […] d’un coaching personnel pour gérer les activités interrelationnelles et sociales. Il a notamment besoin d’un appui régulier pour poursuivre ses études universitaires à Sarrebruck […], un appui qui est réalisé par un aidant informel, sa mère ». Après avoir énuméré les besoins concrets du fils de la requérante, le docteur W. a mentionné que la durée moyenne d’un tel traitement par coaching personnel pouvait être estimée à douze à quinze heures par mois et que la requérante était compétente pour apporter à son fils l’assistance dont il avait besoin, voire qu’elle était même plus apte qu’un professionnel à la lui apporter. Enfin, le docteur W. a précisé que l’assistance dont le fils de la requérante avait besoin pouvait être apportée par courrier électronique, par des sms, par téléphone et par vidéo via Skype ou encore durant des visites sur place.
24 Par lettre du 30 juin 2011, la requérante a envoyé à l’unité compétente un devis, établi le 13 mars 2011 par un professeur d’allemand, pour des services de coaching personnel et de tutorat personnalisé de son fils d’un montant de 50 euros l’heure.
25 Par note du 20 juillet 2011 adressée au chef de l’unité compétente, le médecin-conseil du Parlement a rendu son avis sur le certificat du docteur W., médecin généraliste et médecin traitant du fils de la requérante, comme suit :
« Ce nouveau certificat ne fait que confirmer les besoins spécifiques nécessaires [au fils de la requérante] et relatés dans ma note du 2 février 2011 […]
Une partie de l’aide dont l’enfant a besoin peut aussi être dispensée via le téléphone ou par un échange d’informations par emails, ce qui ne représente pas une intervention thérapeutique et peut être assimilé à l’aide donnée par un parent à son enfant présent au domicile. »
26 Par lettre du 18 août 2011, le chef de l’unité compétente a informé la requérante que, selon l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011, son fils « a[vait] besoin d’un traitement spécial dispensé par un professionnel » et que « ce traitement ne p[ouvait] pas être dispensé à distance par téléphone ou courrier électronique ». Par conséquent, pour pouvoir réexaminer la possibilité d’octroyer la double allocation en cause, la requérante devait fournir les factures (et pas seulement un devis) d’un traitement de son fils par un spécialiste.
27 Par lettre du 13 septembre 2011 adressée au chef de l’unité compétente, la requérante a contesté l’interprétation donnée par ce dernier de l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011. Elle a indiqué ne pas pouvoir accepter sa demande de factures du traitement de son fils par un spécialiste et lui a demandé de mettre en œuvre la solution à l’amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties.
28 Par lettre du 16 septembre 2011, la requérante a introduit une nouvelle plainte auprès du Médiateur concernant la mise en œuvre par le Parlement de la solution à l’amiable susvisée.
29 Par lettre du 5 décembre 2011, le chef de l’unité compétente a communiqué à la requérante sa décision, après réexamen de son dossier, de ne pas lui octroyer la double allocation en cause (ci-après la « décision du 5 décembre 2011 »). Dans sa motivation, il faisait valoir qu’il lui était impossible de justifier un tel octroi uniquement sur la base de la nature de l’assistance que la requérante donnait à son fils, telle que mise en avant dans l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011. En effet, un tel octroi reviendrait à lui octroyer la double allocation en cause sur la seule condition que son fils a un handicap mental supérieur à 20 %, ce qui violerait la conclusion 177/87 révisée, qui exige que l’enfant impose également de lourdes charges résultant de son handicap. De même, la nature de l’assistance fournie et le fait que celle-ci soit dispensée essentiellement par téléphone et courrier électronique ne permettraient pas de conclure que le handicap de son fils l’obligerait à travailler à temps partiel. La perte de revenus causée par son régime de travail à temps partiel ne pourrait donc être attribuée au handicap de son fils ni être considérée comme source de lourdes charges. Le chef de l’unité compétente a ajouté que, « au cas où [la requérante] enverrait des factures payées de traitements thérapeutiques dispensés à son fils pour un montant supérieur à l’allocation mensuelle pour enfant à charge, il paraîtrait qu’elle aurait droit à percevoir la double allocation [en cause] ».
30 Par lettre du 21 février 2012, le chef de l’unité compétente, compte tenu des positions opposées de la requérante et du Parlement concernant les « besoins médico-thérapeutiques » du fils de la requérante, a proposé à celle-ci que son fils soit examiné par un médecin indépendant des parties, aux frais du Parlement, afin d’évaluer ces besoins. La requérante n’a pas accepté cette proposition.
31 Par lettre du 29 février 2012, la requérante a introduit une réclamation, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre la décision du 5 décembre 2011.
32 Par note du 11 mai 2012 adressée au directeur de la direction de la gestion des services de soutien et sociaux de la DG du personnel (ci-après la « note du 11 mai 2012 »), le directeur général de la DG du personnel a affirmé que, contrairement à la requérante, l’administration interprétait l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011 comme certifiant que son fils « a[vait] besoin d’un traitement thérapeutique à dispenser par un médecin ou [un] paramédical professionnel ». Afin de dissiper toute équivoque d’ordre médical suscitée par l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011 et de permettre au service juridique de répondre à la réclamation de la requérante du 29 février 2012, le directeur de la gestion des services de soutien et sociaux était invité à demander au médecin-conseil de soumettre à un spécialiste les questions suivantes :
« a) [L]e traitement dont a besoin [le fils de la requérante] est-il de nature purement thérapeutique et, en tout état de cause, peut-il être dispensé par [la requérante] seule ou faut-il l’intervention d’un médecin ?
b) [E]st-il possible de chiffrer en heures par mois/semaine le temps nécessaire pour dispenser ce traitement/soins, si oui, cette assistance s’élève à combien d’heures par mois et, sinon, pourrait-on considérer le fait que [la requérante] consacre 12-15 heures par mois à l’assistance de son enfant comme raisonnable ?
c) [L]a contribution éventuelle de [la requérante] peut-elle se faire à distance (par téléphone ou par e-mail), étant entendu que son fils étudie à l’Université de [Sarrebruck] ? »
33 Le 22 juin 2012, le docteur C., médecin spécialiste contacté par le médecin-conseil du Parlement, a rédigé une expertise dans laquelle, en se basant sur le certificat médical du docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant du fils de la requérante, du 1er juin 2008 et sur celui du docteur W., médecin généraliste et médecin traitant de l’enfant, du 20 juin 2011, il a répondu aux questions énoncées dans la note du 11 mai 2012 (ci-après l’« expertise du docteur C. »). Il est arrivé à la conclusion suivante : « a) Le traitement dont a besoin [le fils de la requérante] n’est pas de nature purement thérapeutique […] ; b) [l]e temps nécessaire à cette assistance globale peut raisonnablement être estimé […] à […] un total d’une dizaine d’heures par mois durant l’année universitaire ; il s’y inclut des éléments sans lien avec la maladie […]. La part relative entre ces deux aspects de l’intervention maternelle […] peut [être estimée] […] pour une moyenne de moitié ; c) [l]a contribution de [la requérante] peut se faire à distance […] ».
34 Par décision de l’AIPN du 20 juillet 2012, notifiée le 23 juillet suivant, la réclamation a été rejetée. Dans sa motivation du refus de la double allocation en cause, l’AIPN a notamment affirmé : « Il ressort des conclusions [du docteur C.] que l’assistance que vous donnez à votre fils n’est pas purement thérapeutique et pourrait être dispensée à distance. Toutefois, le nombre d’heures d’assistance nécessaires, en lien avec cette infirmité, a été estimé en moyenne à cinq heures par mois ». L’AIPN a conclu que, au vu du devis fourni par la requérante selon lequel une heure de tutorat personnalisé coûterait 50 euros, la requérante aurait prouvé des charges mensuelles d’un montant de 250 euros, soit d’un montant inférieur à celui de l’allocation simple pour enfant à charge s’élevant à 333,19 euros par mois au 1er juin 2008.
Conclusions des parties et procédure
35 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision du 4 août 2008 ainsi que la décision du 24 octobre 2008, telles que confirmées après la réouverture de son dossier par la décision du 5 décembre 2011, elle-même confirmée par la décision du 20 juillet 2012, portant rejet de sa réclamation ;
– condamner le Parlement aux dépens.
36 Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante à l’ensemble des dépens.
37 Par lettre du 30 novembre 2012, la requérante a formulé une demande d’anonymat. La décision du Tribunal de faire droit à cette demande a été notifiée à la requérante par lettre du greffe du 31 janvier 2013.
38 Dans le cadre du rapport préparatoire d’audience, le Tribunal a invité la requérante à répondre à des mesures d’organisation de la procédure. La requérante a dûment déféré à cette invitation.
39 Suite à l’audience, et à la demande du Tribunal, la requérante a fourni le devis de la psychologue danoise mentionné au point 21 du présent arrêt. Ce devis a été versé au dossier.
40 À la fin de l’audience, avant de clôturer la procédure orale, le président de la formation de jugement a demandé aux parties si elles étaient disposées à entamer des négociations en vue d’un éventuel règlement amiable du litige. Les parties n’ayant pas réussi à se mettre d’accord, le Tribunal a constaté l’échec de la tentative de règlement amiable et la procédure orale a été clôturée, ce dont les parties ont été informées par lettre du greffe du 21 janvier 2014.
Sur la recevabilité
41 La requérante demande l’annulation des décisions, respectivement, des 4 août 2008, 24 octobre 2008, 5 décembre 2011 et 20 juillet 2012.
42 En ce qui concerne les conclusions en annulation des décisions des 4 août et 24 octobre 2008, il ressort des points 14 à 16 du présent arrêt que la requérante a introduit une réclamation contre ces deux décisions, que cette réclamation a été rejetée par décision de l’AIPN du 18 mars 2009 et que, le 9 juillet 2009, la requérante a déposé une plainte auprès du Médiateur. À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 2, paragraphe 6, de la décision 94/262, les plaintes présentées au Médiateur n’interrompent pas les délais de recours dans les procédures juridictionnelles. Le présent recours ayant été introduit le 2 novembre 2012, soit après l’expiration du délai de trois mois prévu à l’article 91, paragraphe 3, du statut pour former un recours contentieux contre une décision portant rejet d’une réclamation, il convient de rejeter les conclusions en annulation des décisions des 4 août et 24 octobre 2008 comme irrecevables pour tardiveté.
43 S’agissant des conclusions en annulation de la décision du 5 décembre 2011 et de celle du 20 juillet 2012, portant rejet de la réclamation introduite contre la décision du 5 décembre 2011, il est de jurisprudence constante que la réclamation administrative et son rejet, explicite ou implicite, font partie intégrante d’une procédure complexe et ne constituent qu’une condition préalable à la saisine du juge. Dans ces conditions, le recours, même formellement dirigé contre le rejet de la réclamation, a pour effet de saisir le juge de l’acte faisant grief contre lequel la réclamation a été présentée sauf dans l’hypothèse où le rejet de la réclamation a une portée différente de celle de l’acte contre lequel cette réclamation a été formée. Il a ainsi été jugé, à plusieurs reprises, qu’une décision explicite de rejet d’une réclamation pouvait, eu égard à son contenu, ne pas avoir un caractère confirmatif de l’acte contesté par le requérant. Tel est le cas lorsque la décision de rejet de la réclamation contient un réexamen de la situation du requérant, en fonction d’éléments de droit et de fait nouveaux, ou lorsqu’elle modifie ou complète la décision initiale. Dans ces hypothèses, le rejet de la réclamation constitue un acte soumis au contrôle du juge, qui le prend en considération dans l’appréciation de la légalité de l’acte contesté, voire le considère comme un acte faisant grief se substituant à ce dernier (arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 21 septembre 2011, Adjemian e.a./Commission, T‑325/09 P, point 32).
44 Étant donné que, dans le système du statut, l’intéressé doit présenter une réclamation contre la décision qu’il conteste et introduire un recours contre la décision portant rejet de cette réclamation, le juge de l’Union a jugé le recours recevable, qu’il soit dirigé contre la seule décision objet de la réclamation, contre la décision portant rejet de la réclamation ou contre ces deux décisions conjointement, dans la mesure où la réclamation et le recours ont été formés dans les délais prévus par les articles 90 et 91 du statut. Toutefois, conformément au principe d’économie de la procédure, le juge peut décider qu’il n’y a pas lieu de statuer spécifiquement sur les conclusions dirigées contre la décision portant rejet de la réclamation lorsqu’il constate que celles-ci sont dépourvues de contenu autonome et se confondent, en réalité, avec celles dirigées contre la décision contre laquelle la réclamation a été présentée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 17 janvier 1989, Vainker/Parlement, 293/87, points 7 et 8). Il peut, notamment, en être ainsi lorsqu’il constate que la décision portant rejet de la réclamation, le cas échéant parce qu’elle est implicite, est purement confirmative de la décision objet de la réclamation et que, partant, l’annulation de celle-là ne produirait sur la situation juridique de la personne intéressée aucun effet distinct de celui découlant de l’annulation de celle-ci (arrêt Adjemian e.a./Commission, précité, point 33).
45 En l’espèce, il résulte des points 32 à 34 du présent arrêt que l’AIPN a adopté la décision du 20 juillet 2012, portant rejet de la réclamation introduite contre la décision du 5 décembre 2011, après avoir réexaminé le dossier de la requérante et pris en considération le fait nouveau que constituait l’expertise du docteur C. Il s’ensuit que la décision de rejet de la réclamation du 20 juillet 2012 constitue un acte avec un contenu autonome, soumis au contrôle du Tribunal, qui le prendra en considération dans l’appréciation de la légalité de la décision du 5 décembre 2011.
Sur le fond
46 Au soutien de sa demande d’annulation des décisions du 5 décembre 2011 et du 20 juillet 2012 (ci-après les « décisions attaquées »), la requérante invoque quatre moyens. Le premier est tiré de la violation de l’article 67, paragraphe 3, du statut, des articles 14, 20, 21, 24 et 26 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, du principe de proportionnalité ainsi que du devoir de sollicitude. Le deuxième est pris de la violation des règles de procédure. Le troisième, invoqué à titre subsidiaire, porte sur l’erreur manifeste d’appréciation du docteur C. Le quatrième est fondé sur un détournement de pouvoir.
47 Le deuxième moyen, tiré des vices de procédure entachant les décisions attaquées, est divisé en deux branches, tirées, la première, de la violation de la conclusion 177/87 révisée et du droit à la vie privée et au respect des données à caractère personnel consacré dans le règlement (CE) no 45/2001 du Parlement européen et du Conseil, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions et organes communautaires et à la libre circulation de ces données (JO 2001, L 8, p. 1), et, la seconde, de la mise en œuvre incorrecte de la solution à l’amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties ainsi que de la violation du devoir de l’administration d’examiner avec soin le dossier de la requérante.
48 Le Tribunal examinera en premier lieu la seconde branche du deuxième moyen.
Arguments des parties
49 La requérante se plaint, en substance, du fait que l’administration du Parlement n’a pas correctement mis en œuvre la solution à l’amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties, circonstance qui aurait donné lieu à l’adoption des décisions attaquées. En particulier, elle reproche au médecin-conseil du Parlement de ne pas avoir été diligent lorsque, sur la base des certificats médicaux qu’elle lui avait fournis, il a rédigé ses avis, car ces avis décriraient les besoins de son fils de manière incomplète et imprécise. La requérante estime que le comportement du chef de l’unité compétente est également caractérisé par un manque de diligence, voire par un manque d’impartialité, en ce que, pour pouvoir se prononcer sur sa demande de renouvellement de la double allocation en cause, il lui aurait imposé toujours plus de conditions en dehors de toute base légale. Elle soutient que c’est l’attitude du médecin-conseil du Parlement et celle du chef de l’unité compétente qui ont conduit à la consultation d’un médecin extérieur, le docteur C., dont l’expertise a abouti à l’adoption de la décision du 20 juillet 2012 confirmant le refus contenu dans la décision du 5 décembre 2011 de lui octroyer la double allocation en cause.
50 Le Parlement rétorque que le rôle du médecin-conseil est, dans un premier temps, de définir le degré du handicap de l’enfant en cause et, dans un second temps, d’assister l’administration en émettant un avis sur les certificats médicaux qui lui sont transmis, sans qu’il ne soit toutefois tenu d’en relater le contenu. Soucieux de lever les doutes que suscitaient les avis de son médecin-conseil quant à l’appréciation des besoins du fils de la requérante et au vu du refus de celle-ci de faire examiner son fils par un médecin indépendant des parties, il aurait voulu fonder sa décision concernant la double allocation en cause sur l’avis circonstancié d’un spécialiste extérieur et se serait adressé au docteur C.
51 En ce qui concerne l’attitude du chef de l’unité compétente, le Parlement fait valoir que, conformément au principe de bonne gestion financière, ce dernier était tenu de demander à la requérante de lui fournir des documents complémentaires, car son dossier était incomplet et ne contenait pas de preuves utiles pouvant indiquer l’existence de lourdes charges liées au handicap de son fils.
Appréciation du Tribunal
52 Le Tribunal estime que, par la seconde branche du deuxième moyen, la requérante reproche au Parlement, en substance, d’avoir violé son devoir de sollicitude et le principe de bonne administration.
53 Le devoir de sollicitude, ainsi que le principe de bonne administration, impliquent notamment que, lorsqu’elle statue sur la situation d’un fonctionnaire ou d’un agent, et ce même dans le cadre de l’exercice d’un large pouvoir d’appréciation, l’autorité compétente prenne en considération l’ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision ; il lui incombe, ce faisant, de tenir compte non seulement de l’intérêt du service, mais aussi de celui du fonctionnaire ou de l’agent concerné. Compte tenu toutefois du large pouvoir d’appréciation dont disposent les institutions dans l’évaluation de l’intérêt du service, le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à la question de savoir si l’institution concernée s’est tenue dans des limites raisonnables et n’a pas usé de son pouvoir d’appréciation de manière manifestement erronée (ordonnance du Tribunal du 4 février 2011, Verheyden/Commission, F‑54/10, points 36 et 37).
54 S’agissant de définir la notion d’erreur manifeste d’appréciation, tout en préservant l’effet utile devant être reconnu à la marge d’appréciation de l’administration, le Tribunal a déjà précisé qu’une erreur est manifeste lorsqu’elle est aisément perceptible et peut être détectée à l’évidence (arrêt du Tribunal du 24 mars 2011, Canga Fano/Conseil, F‑104/09, point 35).
55 C’est à la lumière de ces précisions qu’il incombe au Tribunal d’examiner si, en adoptant les décisions attaquées, le Parlement a manqué à son devoir de sollicitude à l’égard de la requérante.
56 Il ressort des points 19 et 20 du présent arrêt que la solution à l’amiable proposée par le Médiateur, et acceptée par les parties, visait à concilier l’exigence du Parlement que la requérante apporte des preuves des lourdes charges résultant du handicap de son fils qui lui étaient imposées et la difficulté de cette dernière à fournir de telles preuves étant donné qu’elle dispensait elle-même l’assistance dont son fils avait besoin. La décision du Médiateur de clôturer l’enquête était fondée sur l’accord des parties intervenu devant lui selon lequel le Parlement rouvrirait le dossier de la requérante et trancherait la demande d’octroi de la double allocation en cause sur la base, d’une part, d’un certificat médical précisant les besoins concrets du fils de la requérante ainsi que leur lien avec son handicap et, d’autre part, de l’estimation du coût d’un « thérapeute » ou d’un « tuteur privé », estimation que la requérante s’engageait à fournir, jointe à une déclaration de sa part selon laquelle elle était la seule personne à s’occuper de son fils lorsqu’elle ne travaillait pas au Parlement. Le certificat médical produit par la requérante serait transmis au médecin-conseil pour avis et l’AIPN adopterait par la suite une nouvelle décision.
57 En premier lieu, le Tribunal constate que, dans sa lettre du 22 mars 2011, le chef de l’unité compétente a demandé à la requérante de lui fournir, suite à la décision du Médiateur et dans le cadre de la mise en œuvre de la solution à l’amiable proposée par celui-ci, un certificat médical indiquant les besoins concrets de son fils « en termes de traitement (thérapie) », ainsi que la durée de ce traitement ou de cette thérapie exprimée en nombre d’heures par mois.
58 Dans la mesure où la solution amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties stipulait que la requérante devait seulement fournir une estimation du coût d’un thérapeute ou d’un tuteur privé, c’est à juste titre que la requérante fait valoir que, dans sa lettre du 22 mars 2011, le chef de l’unité compétente lui a imposé une condition non prévue dans la solution à l’amiable, à savoir que les besoins concrets de son fils, pour pouvoir justifier l’octroi de la double allocation en cause, consistent dans un traitement thérapeutique. Le Parlement a dès lors commis une erreur manifeste dans l’appréciation de la décision du Médiateur et, par voie de conséquence, dans celle de l’intérêt du service.
59 Certes, dans son mémoire en défense et lors de l’audience, le Parlement a fait valoir que la proposition de solution à l’amiable est basée sur des prémisses qui ne tiennent pas compte de toutes les circonstances de l’espèce. Ainsi, la solution proposée par le Médiateur partirait de l’hypothèse que la requérante consacre au soin de son fils tout le temps libre qu’elle dégage en travaillant à temps partiel, alors que son fils habite loin du foyer familial. Dans le même sens, le Médiateur aurait reconnu qu’il n’avait pas été informé du fait que la requérante avait toujours travaillé à temps partiel, même avant la naissance de son fils. Ces circonstances justifieraient dès lors la demande du chef de l’unité compétente dans sa lettre du 22 mars 2011.
60 À cet égard, il suffit de relever que, pendant la procédure d’enquête devant le Médiateur, le Parlement était en position d’exposer toutes les circonstances qu’il estimait importantes. Par conséquent, au stade actuel de la procédure et après qu’il a dûment accepté la solution à l’amiable proposée, le Parlement ne saurait contester la pertinence des circonstances sur lesquelles le Médiateur s’est basé pour proposer ladite solution.
61 Par ailleurs, le Tribunal constate que, dans sa lettre du 22 mars 2011, le chef de l’unité compétente ne fait pas référence au courrier de la requérante, du 28 février 2011, par lequel elle l’informait de son souhait de se conformer aux conditions fixées par le Médiateur et par le Parlement ni, en particulier, au devis de la psychologue danoise qu’elle déclarait avoir joint à ce courrier. Or, selon le Parlement, ce devis ne lui serait jamais parvenu. Interrogé à cet égard lors de l’audience, le Parlement a admis que, en méconnaissance de son devoir de bonne administration, il n’a jamais demandé à la requérante de lui fournir, au vu de son courrier du 28 février 2011, une copie dudit devis, même s’il en avait besoin pour apprécier correctement la demande de renouvellement de la double allocation en cause.
62 En deuxième lieu, le Tribunal constate que, dans sa lettre du 18 août 2011, le chef de l’unité compétente a fait valoir qu’il ressortait de l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011 que le fils de la requérante « a[vait] besoin d’un traitement spécial dispensé par un professionnel » et que « ce traitement ne p[ouvait] pas être dispensé à distance par téléphone ou courrier électronique ». Par voie de conséquence, il demandait à la requérante de lui faire parvenir des factures, et non seulement un devis, d’un traitement dispensé à son fils par un spécialiste.
63 Or, dans son avis du 20 juillet 2011, établi par le médecin-conseil sur la base du certificat du docteur W., médecin généraliste et médecin traitant du fils de la requérante, le médecin-conseil a affirmé que le « certificat [du docteur W.] ne fai[sait] que confirmer les besoins spécifiques nécessaires [au fils de la requérante] et relatés dans [s]a note du 2 février 2011 ». Dans l’avis du 2 février 2011, portant sur le certificat du docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant du fils de la requérante, le médecin-conseil a précisé que ce dernier avait besoin « d’un coaching constant pour gérer les situations sociales quotidiennes, de guidance et de contrôle dans le développement de stratégies pour communiquer de façon appropriée, ainsi que pour avoir recours à des techniques d’organisation et d’orientation ».
64 En outre, dans son avis du 20 juillet 2011, le médecin-conseil a indiqué qu’« une partie de l’aide dont l’enfant a[vait] besoin p[ouvait] aussi être dispensée via le téléphone ou par un échange d’informations par e-mails, ce qui ne représent[ait] pas une intervention thérapeutique et p[ouvait] être assimilé à l’aide donné par un parent à son enfant présent au domicile ».
65 Par conséquent, le Parlement, qui avait à sa disposition les deux avis de son médecin-conseil, celui du 2 février 2011 et celui du 20 juillet 2011, ne pouvait raisonnablement pas arriver à la conclusion, formulée dans la lettre du 18 août 2011 du chef de l’unité compétente, selon laquelle il ressortait de l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011 que le fils de la requérante avait besoin d’un traitement spécial dispensé par un professionnel et que l’aide dont il avait besoin ne pouvait pas être dispensée à distance par téléphone ou courrier électronique.
66 Il s’ensuit que, dans sa lettre du 18 août 2011, le chef de l’unité compétente a dénaturé le contenu de l’avis médical du 20 juillet 2011.
67 Étant donné que les conclusions concernant les besoins du fils de la requérante, auxquelles le chef de l’unité compétente est arrivé dans sa lettre du 18 août 2011, sont inexactes, il y a lieu de conclure que le chef de l’unité compétente n’a pas procédé à une mise en œuvre correcte de la solution à l’amiable lorsqu’il a demandé à la requérante de lui fournir des factures pour un traitement dispensé à son fils par un spécialiste, cette demande étant fondée sur les conclusions inexactes susvisées.
68 En troisième lieu, il ressort de la note du 11 mai 2012 que l’administration du Parlement interprétait l’avis du médecin-conseil du 20 juillet 2011 comme certifiant que le fils de la requérante « a[vait] besoin d’un traitement thérapeutique [devant être dispensé] par un médecin ou [un] paramédical professionnel » et que pour dissiper toute équivoque d’ordre médical sur les besoins du fils de la requérante il avait été décidé de consulter un médecin indépendant des parties, le docteur C.
69 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’avis du docteur C. a été élaboré sur la base du certificat médical du docteur G., médecin spécialiste en pédopsychiatrie et médecin traitant du fils de la requérante, du 1er juin 2008 et de celui du docteur W., médecin généraliste et médecin traitant de l’enfant, du 20 juin 2011, conservés dans les dossiers du médecin-conseil du Parlement. S’il est vrai que l’administration du Parlement n’a pas accès aux certificats médicaux eux-mêmes fournis par la requérante au médecin-conseil, il n’en demeure pas moins que l’administration savait que le médecin-conseil avait reçu deux certificats médicaux de la requérante depuis que celle-ci avait demandé le renouvellement de la double allocation en cause, que le médecin-conseil connaissait le dossier de la requérante et qu’il était dès lors le médecin le plus à même pour émettre un avis circonstancié sur les besoins du fils de la requérante en lien avec son handicap, avis qu’il a émis, mais avec lequel le chef de l’unité compétente n’était de toute évidence pas d’accord.
70 Par conséquent, si elle estimait que les avis du médecin-conseil des 2 février et 20 juillet 2011 ne lui permettaient pas de répondre à la réclamation de la requérante du 29 février 2012, l’administration du Parlement aurait dû s’adresser audit médecin-conseil et insister auprès de lui, si besoin par écrit, pour qu’il lui fournisse les données dont elle avait besoin, au lieu de s’adresser à un autre médecin, extérieur à l’institution, pour lui poser les questions formulées dans la note du 11 mai 2012. À cet égard, il convient de relever que, à l’audience, le Parlement a admis ne pas avoir insisté par écrit auprès du médecin-conseil pour qu’il réponde aux questions contenues dans la note du 11 mai 2012.
71 Par conséquent, le docteur C. a été consulté suite aux conclusions inexactes auxquelles le chef de l’unité compétente était arrivé dans sa lettre du 18 août 2011, elles-mêmes formulées à la suite d’un examen incorrect du dossier de la requérante et sans que le Parlement ait insisté au préalable auprès du médecin-conseil, ce qu’il était en mesure de faire, pour que ce dernier clarifie les avis qu’il avait émis sur les besoins du fils de la requérante à partir des certificats médicaux fournis par celle-ci.
72 En quatrième lieu, il convient de rappeler que, suite à la lettre du chef de l’unité compétente du 22 mars 2011, la requérante a fourni au médecin-conseil le certificat médical du docteur W., médecin généraliste et médecin traitant de son fils, lequel énumère les besoins concrets de son fils liés à son handicap et précise que ce dernier a besoin d’un coaching pendant douze à quinze heures par mois. Il est également constant que la requérante a fourni un devis établi par un professeur d’allemand pour des services de tutorat personnalisé de son fils au tarif de 50 euros l’heure.
73 Dès lors, le Tribunal constate que, conformément à la solution à l’amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties, la requérante a prouvé que, à supposer qu’elle devrait engager les services payants du professeur susvisé, elle serait contrainte d’exposer des frais s’élevant à tout le moins à 600 euros par mois (douze heures à 50 euros l’heure), soit un montant supérieur à l’allocation simple pour enfant à charge s’élevant à 333,19 euros par mois au 1er juin 2008.
74 Dans ces circonstances et au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que, dans la mise en œuvre de la solution à l’amiable proposée par le Médiateur et acceptée par les parties, le Parlement ne s’est pas tenu dans des limites raisonnables lors de l’évaluation de l’intérêt du service par rapport à celui de la requérante et a usé de son pouvoir d’appréciation de manière manifestement erronée. Il convient donc de constater que le Parlement a violé son devoir de sollicitude à l’égard de la requérante.
75 Par conséquent, la décision du 5 décembre 2011, adoptée suite à la lettre de la requérante du 13 septembre 2011 dans laquelle elle faisait part de son refus de produire des factures pour un traitement dispensé à son fils par un spécialiste, est entachée d’illégalité.
76 En ce qui concerne la décision du 20 juillet 2012, portant rejet de la réclamation de la requérante, il est constant que l’AIPN l’a adoptée en se fondant sans réserve sur l’expertise du docteur C. Au vu des considérations qui précèdent et notamment celles exposées aux points 68 à 71 du présent arrêt, il y a lieu de conclure que la décision du 20 juillet 2012 est également entachée d’illégalité.
77 Par voie de conséquence, il convient d’accueillir la seconde branche du deuxième moyen et de faire droit aux conclusions en annulation des décisions du 5 décembre 2011 et du 20 juillet 2012, sans qu’il soit besoin d’examiner le premier moyen, ni la première branche du deuxième moyen, ni les troisième et quatrième moyens.
Sur les dépens
78 Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
79 Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que le Parlement est la partie qui succombe. En outre, la requérante a, dans ses conclusions, expressément demandé que le Parlement soit condamné aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, le Parlement doit supporter ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par la requérante.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)
déclare et arrête :
1) La décision du Parlement européen du 5 décembre 2011, portant refus de renouvellement, à compter du 1er juin 2008, de la double allocation pour enfant à charge, ainsi que la décision du 20 juillet 2012, portant rejet de la réclamation, sont annulées.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Parlement européen doit supporter ses propres dépens et est condamné à supporter les dépens exposés par CI.
Rofes i Pujol | Bradley | Svenningsen |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 mai 2014.
W. Hakenberg | | M. I. Rofes i Pujol |