HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a doua)
20 ianuarie 2022(*)
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Ajutoare de stat – Ajutoare declarate ilegale și incompatibile cu piața internă – Obligație de recuperare – Hotărâre a Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor – Neexecutare – Nerespectarea obligației de recuperare a ajutoarelor ilegale și incompatibile – Sancțiuni financiare – Caracter proporțional și disuasiv – Penalitate cu titlu cominatoriu – Sumă forfetară – Capacitate de plată – Ponderarea voturilor statului membru în Parlamentul European”
În cauza C‑51/20,
având ca obiect o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor formulată în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, introdusă la 29 ianuarie 2020,
Comisia Europeană, reprezentată de A. Bouchagiar și B. Stromsky, în calitate de agenți,
reclamantă,
împotriva
Republicii Elene, reprezentată de K. Boskovits și A. Samoni‑Rantou, în calitate de agenți,
pârâtă,
CURTEA (Camera a doua),
compusă din domnul A. Arabadjiev (raportor), președintele Camerei întâi, îndeplinind funcția de președinte al Camerei a doua, doamna I. Ziemele și domnii T. von Danwitz, P. G. Xuereb și A. Kumin, judecători,
avocat general: domnul G. Pitruzzella,
grefier: domnul A. Calot Escobar,
având în vedere procedura scrisă,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 1 iulie 2021,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:
– constatarea faptului că, prin neadoptarea tuturor măsurilor necesare pe care le implică executarea Hotărârii Curții din 9 noiembrie 2017, Comisia/Grecia (C‑481/16, nepublicată, denumită în continuare „hotărârea prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor”, EU:C:2017:845), Republica Elenă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei hotărâri și al articolului 260 alineatul (1) TFUE;
– obligarea Republicii Elene la plata către Comisie a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 26 697,89 euro pentru fiecare zi de întârziere în executarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, începând cu data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și până la data executării integrale a hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor;
– obligarea Republicii Elene la plata către Comisie a unei sume forfetare, al cărei cuantum rezultă din înmulțirea unui cuantum zilnic egal cu 3 709,23 euro cu numărul de zile care s‑au scurs de la pronunțarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor până la data la care acest stat membru a încetat încălcarea sau, în cazul în care nu a încetat încălcarea, până la data pronunțării hotărârii în prezenta cauză și
– obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată.
Istoricul litigiului
2 În cadrul programului său de ajustare economică, Republica Elenă a pus în aplicare un program de privatizare. Larco General Mining & Metallurgical Company SA (denumită în continuare „Larco”), o întreprindere minieră și metalurgică elenă, figurează printre societățile care trebuie privatizate. Această societate este specializată în extracția și prelucrarea minereurilor de laterit, în extracția lignitului și în producția de feronichel și de produse derivate. Activitățile acesteia cuprind explorarea, dezvoltarea, exploatarea minieră, topirea și comercializarea produselor sale la nivel mondial.
3 În luna martie a anului 2012, Hellenic Republic Asset Development Fund, societate înființată în vederea gestionării procesului de privatizare, a informat Comisia cu privire la proiectul de privatizare a Larco.
4 Comisia a efectuat la acel moment o examinare preliminară a acestui proiect, pentru a verifica dacă nu cuprinde elemente de ajutor de stat.
5 Comisia a trimis autorităților elene un chestionar. Din răspunsurile la acesta, primite de Comisie la 16 martie 2012, reiese în mod explicit că Larco beneficiase deja de intervenții ale statului elen. Ulterior, Comisia a solicitat informații suplimentare, prin e‑mailurile din 18 aprilie 2012, din 24 aprilie 2012, din 5 iulie 2012, din 22 august 2012 și din 7 decembrie 2012 și prin scrisorile din 4 mai 2012 și din 14 ianuarie 2013, la care autoritățile elene au răspuns la 20 aprilie 2012, la 26 aprilie 2012, la 3 octombrie 2012, la 13 noiembrie 2012, la 15 noiembrie 2012, la 7 decembrie 2012, la 24 decembrie 2012 și la 18 ianuarie 2013. Au avut loc reuniuni între serviciile Comisiei și reprezentații autorităților elene la 30 aprilie 2012 și la 11 septembrie 2012 în Atena (Grecia) și la 25 ianuarie 2013 în Bruxelles (Belgia).
6 Prin scrisoarea din 6 martie 2013, Comisia a notificat Republicii Elene decizia sa de a iniția procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE cu privire la diverse măsuri, precum garanții de stat acordate Larco pentru anii 2008, 2010 și 2011, o majorare de capital în cursul anului 2009, un acord de plată a datoriilor semnat în anul 1998 sau posibilitatea de a depune scrisori de garanție în valoare de 1,5 milioane de euro în schimbul plății unei amenzi fiscale de 190 de milioane de euro.
7 Ulterior, Comisia a invitat autoritățile elene și terții interesați să își prezinte observațiile cu privire la aceste măsuri.
8 Comisia a primit observații numai din partea autorităților elene, la 30 aprilie 2013.
9 La 27 martie 2014, Comisia a adoptat Decizia 2014/539/UE privind ajutorul de stat SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) acordat de Grecia companiei Larco General Mining & Metallurgical Company SA (JO 2014, L 254, p. 24), ale cărei articole 2-5 din dispozitiv prevăd că măsurile în cauză sunt ajutoare ilegale și incompatibile cu piața internă, că aceste ajutoare trebuie recuperate de la Larco și că trebuie furnizate Comisiei informații, în special în ceea ce privește măsurile deja adoptate sau prevăzute pentru conformarea cu această decizie.
10 Pe de altă parte, întrucât Republica Elenă a informat Comisia cu privire la intenția sa de a vinde anumite active ale Larco prin două cereri de ofertă distincte, Comisia a adoptat, în aceeași zi, decizia privind ajutorul de stat SA.37954 (2013/N) privind această vânzare (denumită în continuare „decizia privind vânzarea anumitor active ale Larco”). În această din urmă decizie, Comisia arată că, potrivit informațiilor furnizate de Republica Elenă, cele două proceduri de cerere de ofertă ar fi desfășurate de stat și, respectiv, de Larco, în calitate de proprietari ai activelor vizate de fiecare cerere de ofertă. În special, prima cerere de ofertă ar privi uzina metalurgică din Larymna (Grecia), precum și 40 % din drepturile de exploatare a minereului de laterit de la Agios Ioannis (Grecia), în timp ce a doua ar privi 73 % din drepturile de extracție a lateritului din Evvia (Grecia) și toate drepturile de extracție a lateritului de la Kastoria (Grecia). În urma celor două proceduri de cerere de ofertă și independent de rezultatele lor, Larco ar intra în faliment în conformitate cu legislația națională, iar restul activelor sale ar fi vândut în cadrul procedurii de lichidare.
11 Ținând seama de aceste informații, în decizia privind vânzarea anumitor active ale Larco Comisia a apreciat că, în măsura în care sunt respectate o serie de dispoziții și de condiții, vânzarea menționată, în primul rând, nu constituia un ajutor de stat și, în al doilea rând, nu conducea la o continuitate economică între Larco și proprietarul sau proprietarii activelor care vor fi vândute. Comisia a considerat că, în aceste condiții, problema recuperării ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile care fuseseră plătite Larco nu va privi noii proprietari ai activelor destinate vânzării.
12 Termenul de două luni stabilit pentru Republica Elenă la articolul 5 din Decizia 2014/539 pentru a furniza informațiile referitoare la măsurile adoptate pentru recuperarea ajutoarelor în cauză a expirat la 28 mai 2014, fără ca, în această privință, Comisia să fi primit vreo informație.
13 Prin scrisoarea din 23 iunie 2014, Comisia a amintit autorităților elene obligațiile rezultate din Decizia 2014/539 și le‑a solicitat să fie informată, în termen de 20 de zile lucrătoare, cu privire la modalitățile de punere în aplicare a acestei decizii. Printr‑un e‑mail din 18 iulie 2014, aceste autorități au răspuns că nu erau în măsură să îi furnizeze informații în termenul respectiv.
14 Pe de altă parte, Comisia a amintit de asemenea Republicii Elene că aceasta din urmă avea obligația să respecte termenul de patru luni prevăzut la articolul 4 alineatul (2) din Decizia 2014/539. Acest termen a expirat însă la 28 iulie 2014, fără ca informațiile referitoare la punerea în aplicare a acestei decizii să fi fost obținute de Comisie.
15 Prin scrisorile din 6 octombrie 2014 și din 18 decembrie 2015, Comisia a invitat acest stat membru să îi furnizeze informațiile respective și să organizeze un schimb de corespondență referitor la modalitățile de recuperare a ajutoarelor în cauză. Statul membru menționat nu a răspuns însă la aceste scrisori. În cursul unei reuniuni care a avut loc la Atena între Comisie și autoritățile elene, acestea din urmă nu au invocat niciun argument de natură să justifice lipsa măsurilor de executare a Deciziei 2014/539.
16 La 2 septembrie 2016, întrucât a apreciat că Republica Elenă nu s‑a conformat obligațiilor care îi revin în temeiul Deciziei 2014/539, Comisia a introdus, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor împotriva acestui stat membru având ca obiect constatarea faptului că acesta nu a adoptat în termenele stabilite toate măsurile necesare pentru a se conforma acestei decizii sau, în orice caz, nu a informat suficient Comisia, cu nerespectarea dispozițiilor articolului 5 din decizia menționată, cu privire la măsurile adoptate.
17 La 9 noiembrie 2017, în hotărârea prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, Curtea a statuat că Republica Elenă nu a adoptat în termenele stabilite toate măsurile necesare pentru executarea Deciziei 2014/539 și nu a informat Comisia cu privire la măsurile adoptate potrivit acestei decizii.
Procedura precontencioasă
18 În urma pronunțării hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, la 15 noiembrie 2017, Comisia a adresat autorităților elene o scrisoare prin care le‑a solicitat să recupereze ajutoarele ilegale și incompatibile cu piața internă, la care acestea din urmă nu au răspuns.
19 La 13 noiembrie 2018, printr‑o scrisoare adresată ministrului elen al finanțelor, Comisia a solicitat informații cu privire la stadiul procedurii de recuperare a ajutoarelor în cauză și a arătat că putea introduce o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 260 TFUE. Această scrisoare a rămas de asemenea fără răspuns.
20 Întrucât a constatat că Decizia 2014/539 nu fusese încă executată, la 25 ianuarie 2019, Comisia a trimis autorităților elene o scrisoare de punere în întârziere în conformitate cu articolul 260 alineatul (2) TFUE, prin care aceasta a fost invitată să își prezinte observațiile în termen de două luni.
21 La 29 martie 2019, acest stat membru a răspuns la scrisoarea de punere în întârziere, prezentând în special dificultățile cu care s‑a confruntat, precum și voința sa de a coopera.
22 Acestea sunt condițiile în care Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Evoluțiile intervenite în cursul prezentei proceduri
23 La 14 februarie 2020, Republica Elenă a adoptat Legea 4664/2020. Articolul 21 din această lege prevede plasarea Larco în regim de administrare specială, care trebuie să conducă, prin intermediul unei proceduri rapide și simplificate, la lichidarea acestei societăți (în continuare, „administrarea specială”).
24 În urma unei cereri a acestui stat membru care acționează în calitate de creditor al Larco, Monomeles Efeteio Athinon (Curtea de Apel în Complet de Judecător Unic din Atena, Grecia), prin decizia nr. 1407/2020 din 28 februarie 2020, a plasat această societate în regimul administrării speciale care nu a determinat încetarea funcționării societății menționate. Prin aceeași decizie, instanța respectivă a desemnat un administrator special care are sarcina să efectueze inventarul tuturor activelor și pasivelor aceleiași societăți și obligația să recurgă la o procedură de cerere de ofertă publică în vederea cesiunii activelor acestei societăți.
25 La 13 martie 2020, autoritățile elene, pe de o parte, au invitat Larco să plătească în termen de 30 de zile calendaristice suma corespunzătoare ajutoarelor declarate ilegale și incompatibile cu piața internă, majorată cu dobânzile aplicabile, și, pe de altă parte, au informat Comisia cu privire la regimul de administrare specială aplicabil Larco.
26 La 26 martie 2020, prin Hotărârea Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), Curtea a admis recursul formulat de Larco împotriva Hotărârii Tribunalului din 1 februarie 2018, Larko/Comisia (T‑423/14, EU:T:2018:57), prin care acesta respinsese acțiunea societății respective având ca obiect anularea Deciziei 2014/539. Curtea a anulat hotărârea Tribunalului, în măsura în care acesta a respins primul aspect al primului motiv al acțiunii, care privește garanția acordată Larco în cursul anului 2008 de statul elen și referitoare la un împrumut de 30 de milioane de euro acordat de ATE Bank acestei societăți (denumită în continuare „măsura nr. 2”).
27 În urma hotărârii Curții, Larco a formulat obiecții împotriva cuantumului ajutorului privind măsura nr. 2 care trebuie recuperat.
28 La 7 aprilie 2020, administratorul special al Larco a chemat în judecată Republica Elenă pentru a obține soluționarea arbitrală a diferendului privind regimul proprietății uzinei din Larymna.
29 Prin scrisoarea din 27 aprilie 2020, autoritățile elene au comunicat Comisiei obiecții formulate de Larco cu privire la măsura nr. 2, la care această instituție a răspuns prin scrisoarea din 6 mai 2020.
30 La 14 mai 2020, aceste autorități au trimis autorităților fiscale elene o scrisoare prin care au solicitat recuperarea integrală a ajutoarelor în cauză de la Larco.
31 În urma unei solicitări de informații a Curții, întemeiată pe articolul 62 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, Republica Elenă a prezentat documente privind recuperarea ajutoarelor în cauză.
32 Din răspunsul la această solicitare de informații reiese, în primul rând, că, la 22 martie 2021, Larco era încă plasată în regimul de administrare specială, ținând seama de timpul necesar pronunțării hotărârii arbitrale referitoare la regimul proprietății uzinei din Larymna, și că s‑a prevăzut ca acest regim să înceteze la sfârșitul unei perioade de 12 luni, care curgea de la data la care a fost pus în aplicare, sau al unei perioade de 9 luni, care curgea de la pronunțarea acestei hotărâri.
33 În al doilea rând, prin hotărârea menționată, pronunțată la 24 septembrie 2020 și îndreptată la 8 octombrie 2020, tribunalul arbitral a recunoscut dreptul de proprietate al statului elen asupra uzinei metalurgice și asupra complexului minier din Larymna. Larco a rămas locatară a acestor active ale statului elen.
34 În al treilea rând, în urma aceleiași hotărâri, cele două cereri de ofertă menționate la punctul 10 din prezenta hotărâre, prin care Republica Elenă și‑a manifestat intenția de a vinde anumite active ale Larco, au fost actualizate, iar administratorul special a efectuat pregătirea definitivă a inventarului tuturor activelor și pasivelor Larco.
35 În al patrulea rând, procedurile referitoare la aceste cereri de ofertă au fost desfășurate în paralel și trebuiau finalizate cel târziu la 8 iulie 2021.
Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor
Argumentația părților
36 În primul rând, Comisia impută Republicii Elene faptul că nu a adoptat măsurile pe care le implică executarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, din moment ce, după mai mult de cinci ani de la adoptarea Deciziei 2014/539 și după mai mult de doi ani la pronunțarea acestei hotărâri, autoritățile elene nu au recuperat de la Larco ajutoarele de stat în cauză.
37 Potrivit Comisiei, autoritățile elene au adoptat măsuri în vederea recuperării acestor ajutoare abia după 29 ianuarie 2020, data introducerii prezentei acțiuni, fără a respecta cerința executării imediate și efective a acestei decizii. Mai întâi, Legea 4664/2020, care prevede plasarea Larco în regim de administrare specială, ar fi fost adoptată abia la 14 februarie 2020. În continuare, plasarea Larco în regimul de administrare specială ar fi fost efectuată la 28 februarie 2020. În sfârșit, la 13 martie 2020, autoritățile elene ar fi invitat Larco să plătească, în termen de 30 de zile, suma corespunzătoare acestor ajutoare.
38 În ceea ce privește regimul de administrare specială a Larco, Comisia arată, primo, că articolul 21 alineatul 4 din Legea 4664/2020 prevede că această societate poate beneficia de o subvenție de stat pentru a‑și putea acoperi cheltuielile asociate aplicării acestui regim. Potrivit Comisiei, ajutoarele referitoare la funcționarea Larco prevăzute de această dispoziție și care urmăresc să degreveze societatea menționată de costurile pe care ar fi trebuit să le suporte în mod normal în cadrul administrării sale curente sau al activităților sale obișnuite constituie o categorie de ajutoare deosebit de prejudiciabilă pentru concurență. În speță, autoritățile elene ar fi acordat deja Larco ajutoare pentru funcționare în cadrul administrării speciale.
39 Secundo, Comisia apreciază că Republica Elenă avea obligația să inițieze o procedură de insolvență împotriva Larco și să înscrie în tabelul creanțelor pe cele referitoare la restituirea ajutoarelor în cauză, în termenul de patru luni prevăzut la articolul 4 din Decizia 2014/539. O asemenea înscriere ar fi trebuit să fie urmată fie de recuperarea integrală a ajutoarelor în cauză, fie de lichidarea beneficiarului și de încetarea definitivă a activităților sale.
40 Or, în speță, Republica Elenă nu ar fi înscris în tabelul creanțelor pe cele referitoare la restituirea ajutoarelor în cauză. În temeiul articolului 21 alineatul 9 din Legea 4664/2020, o asemenea înscriere formală ar putea fi efectuată numai după transferul activelor Larco către ofertantul care oferă cel mai bun preț la finalizarea vânzării la licitație a acestor active.
41 Potrivit Comisiei, chiar dacă se presupune că creanța Republicii Elene referitoare la restituirea ajutoarelor în cauză a fost înscrisă oficial în tabelul creanțelor după transferul activelor Larco, astfel cum prevede regimul de administrare specială, hotărârea prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor nu ar putea fi executată integral decât în ipoteza în care veniturile din lichidare ar fi suficiente pentru recuperarea întregului cuantum al ajutoarelor în cauză. În caz contrar, numai lichidarea și încetarea definitivă a activităților Larco ar permite să se asigure executarea completă a acestei hotărâri.
42 În al doilea rând, în ceea ce privește obligația statului elen de a informa Comisia, această instituție arată că autoritățile statului membru menționat nu au comunicat în termenele stabilite informații care să permită verificarea exactității calculului cuantumului ajutoarelor care trebuie recuperate.
43 Astfel, aceste autorități nu ar fi executat hotărârea prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor.
44 Pe de altă parte, Comisia apreciază că pentru prezenta cauză este lipsit de pertinență faptul că acțiunea Larco având ca obiect anularea Deciziei 2014/539 este, ca urmare a Hotărârii din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), încă pendinte la Tribunal. Comisia arată că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE este independentă de cea inițiată în temeiul articolului 263 TFUE. Această instituție precizează că, prin hotărârea menționată, Curtea a anulat în parte Hotărârea din 1 februarie 2018, Larko/Comisia (T‑423/14, EU:T:2018:57), dar nu a anulat însă Decizia 2014/539, care rămâne pe deplin executorie. Republica Elenă ar fi, așadar, obligată să execute integral această decizie.
45 În apărare, Republica Elenă susține, în primul rând, că autoritățile elene au adoptat o serie de măsuri care constituie un progres substanțial în executarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor. Astfel, ca urmare a dificultăților financiare ale Larco, la 14 februarie 2020, autoritățile elene ar fi prevăzut plasarea Larco în regim de administrare specială, care i‑ar fi fost aplicat la 28 februarie 2020 și care trebuia să înceteze la sfârșitul unei perioade de 12 luni, ce curgea de la data la care a fost aplicat, sau al unei perioade de 9 luni, ce curgea de la pronunțarea hotărârii arbitrale privind litigiul referitor la regimul proprietății uzinei din Larymna.
46 Primo, Republica Elenă arată că, în raport cu procedura de faliment de drept comun și cu procedura specială instituită prin Legea 4307/2014, administrarea specială este o procedură de insolvență specifică, în cadrul căreia administratorul special efectuează rapid vânzarea activelor întreprinderii în cauză și organizează o procedură publică de cerere de ofertă pentru a evita o depreciere a activelor.
47 Este adevărat că plasarea Larco în regim de administrare specială nu ar determina încetarea activităților sale în viitorul apropiat. Menținerea în activitate a uzinei din Larymna ar fi fost totuși considerată necesară în scopul, pe de o parte, de a maximiza prețul activelor Larco și, pe de altă parte, de a asigura continuarea producției de nichel în Grecia, care este deosebit de importantă atât pentru economia greacă, cât și pentru economia europeană.
48 În plus, Ministerul elen al Mediului și al Energiei ar dispune în dreptul național de posibilitatea de a acorda subvenții de stat prin care se urmărește suportarea cheltuielilor necesare pentru punerea în aplicare a administrării speciale, precum și a cheltuielilor de funcționare în scopul menținerii activității întreprinderii până la încetarea acesteia din urmă. Totuși, sumele plătite eventual cu acest titlu ar trebui să fie deduse din prețul de vânzare a activelor și să fie restituite statului, fără să se țină seama de celelalte creanțe înscrise în tabelul creanțelor.
49 Secundo, Republica Elenă arată că, în termen de cinci zile de la încheierea procedurii de cerere de ofertă, administratorul special trebuie să invite creditorii să își înscrie definitiv creanțele, iar ulterior să întocmească tabelul definitiv de clasificare a creanțelor. În ceea ce privește, mai precis, data la care este efectuată înscrierea în tabelul creanțelor, Republica Elenă arată că, spre deosebire de procedura de faliment de drept comun, în cadrul căreia înscrierea în tabelul creanțelor are loc înainte de lichidarea întreprinderii, în procedura de administrare specială această înscriere se efectuează după vânzarea activelor societății în cauză. Prin derogare de la dispozițiile generale aplicabile, creanțele statului legate de recuperarea ajutoarelor ilegale și incompatibile ar avea prioritate față de orice privilegiu general sau special al celorlalți creditori.
50 Tertio, Republica Elenă susține că încetarea definitivă a activităților Larco va interveni odată cu vânzarea activelor acestei societăți, astfel încât va fi garantată lipsa continuității economice și a denaturării concurenței pe piața în cauză. În acest mod, plasarea Larco în regim de administrare specială ar constitui o procedură ireversibilă care trebuie să conducă la lichidarea acestei societăți și la încetarea definitivă a activității sale. În orice caz, Republica Elenă arată că, în cazul eșecului procedurii publice de cerere de ofertă, Larco ar fi plasată în faliment, iar activele sale ar fi lichidate potrivit procedurii de faliment de drept comun. Un asemenea eșec ar trebui constatat dacă, în cursul procedurii de administrare specială, 75 % din activele acestei întreprinderi nu au fost vândute.
51 În sfârșit, Republica Elenă nu contestă că Decizia 2014/539 rămâne pe deplin executorie după pronunțarea Hotărârii din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238). Totuși, potrivit acestui stat membru, în Comunicarea privind recuperarea ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile cu piața internă, Comisia consideră că, atunci când o acțiune împotriva unei decizii de recuperare este pendinte, executarea provizorie a acestei decizii poate fi asigurată, de exemplu, prin plata, efectuată de beneficiarul ajutoarelor într‑un cont escrow, a întregii sume care trebuie recuperată.
52 În al doilea rând, Republica Elenă arată că, prin scrisoarea din 13 martie 2020, a informat Comisia cu privire la toate măsurile adoptate în vederea recuperării ajutoarelor în cauză. La 14 mai 2020, Republica Elenă ar fi dispus recuperarea întregii sume a acestor ajutoare.
Aprecierea Curții
53 Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că acțiunea în anulare introdusă de Larco împotriva Deciziei 2014/539, care a condus la pronunțarea Hotărârii din 26 martie 2020, Larko/Comisia (C‑244/18 P, EU:C:2020:238), nu are incidență asupra caracterului executoriu al acestei decizii și, pe cale de consecință, asupra prezentului litigiu. Într‑adevăr, potrivit jurisprudenței Curții, așa cum reiese din articolul 278 TFUE, în lipsa unei decizii a Tribunalului în sens contrar, o acțiune în anulare nu are efect suspensiv. Astfel, în principiu, introducerea unei acțiuni în anulare nu modifică caracterul executoriu al deciziei a cărei anulare este solicitată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 iulie 2015, Comisia/Franța, C‑63/14, EU:C:2015:458, punctul 47).
54 În ceea ce privește argumentul Republicii Elene potrivit căruia, în Comunicarea privind recuperarea ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile cu piața internă, Comisia prevede că, atunci când este pendinte o acțiune împotriva unei decizii de recuperare, executarea provizorie a acestei decizii poate fi asigurată, de exemplu, prin intermediul plății, efectuată de beneficiarul ajutorului într‑un cont escrow, a întregii sume care trebuie recuperată, este suficient să se arate că, în speță, acest stat membru nu a furnizat elemente care ar atesta o asemenea plată.
55 Cu titlu principal, trebuie amintit, în primul rând, că reiese din jurisprudența Curții că statul membru destinatar al unei decizii care îl obligă să recupereze ajutoare ilegale declarate incompatibile cu piața internă are obligația, în temeiul articolului 288 al patrulea paragraf TFUE, să adopte toate măsurile necesare pentru a asigura executarea acestei decizii. El trebuie să realizeze o recuperare efectivă a sumelor datorate pentru a elimina denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial conferit de aceste ajutoare (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 68 și jurisprudența citată).
56 Astfel, recuperarea unui ajutor ilegal declarat incompatibil cu piața internă trebuie să se efectueze fără întârziere și în conformitate cu procedurile prevăzute de dreptul național al statului membru în cauză, cu condiția ca acestea din urmă să permită executarea imediată și efectivă a deciziei Comisiei. În acest scop, statele membre în cauză au obligația să adopte toate măsurile prevăzute de sistemele lor juridice respective, inclusiv măsurile provizorii, fără a aduce atingere dreptului Uniunii (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 69 și jurisprudența citată).
57 În ceea ce privește ipotezele în care ajutoarele de stat acordate ilegal și declarate incompatibile cu piața internă trebuie să fie recuperate de la întreprinderile beneficiare care se află în dificultate sau în stare de faliment, trebuie amintit că asemenea dificultăți nu afectează obligația de recuperare a ajutorului. Statul membru are, în consecință, obligația, după caz, să determine lichidarea societății, să înscrie creanța sa în pasivul acesteia sau să adopte orice altă măsură care să permită rambursarea ajutorului (Hotărârea din 17 ianuarie 2018, Comisia/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, punctul 36).
58 În special, potrivit unei jurisprudențe constante, restabilirea situației anterioare și eliminarea denaturării concurenței ce rezultă din aceste ajutoare pot fi realizate, în principiu, prin înscrierea în tabelul creanțelor a celei corespunzătoare restituirii ajutoarelor în cauză (Hotărârea din 17 ianuarie 2018, Comisia/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, punctul 37 și jurisprudența citată).
59 Cu toate acestea, trebuie să se arate că o asemenea înscriere nu permite îndeplinirea obligației de recuperare decât dacă, în cazul în care autoritățile statului nu ar putea recupera valoarea integrală a ajutoarelor, procedura de faliment ar duce la lichidarea întreprinderii, adică la încetarea definitivă a activității sale, pe care autoritățile statului o pot determina în calitate de acționari sau creditori (Hotărârea din 17 ianuarie 2018, Comisia/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, punctul 38).
60 Rezultă din cele arătate că încetarea definitivă a activităților întreprinderii beneficiare a unui ajutor de stat nu se impune decât în cazul în care recuperarea valorii integrale a ajutorului rămâne imposibilă în cursul procedurii de faliment (Hotărârea din 17 ianuarie 2018, Comisia/Grecia, C‑363/16, EU:C:2018:12, punctul 39).
61 Este necesar de asemenea să se arate că, în ceea ce privește procedura prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor în temeiul articolului 260 alineatul (2) TFUE, trebuie să se rețină ca dată de referință pentru a se aprecia existența unei asemenea neîndepliniri a obligațiilor data expirării termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere emisă în temeiul acestei dispoziții (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 73 și jurisprudența citată).
62 În speță, astfel cum s‑a amintit la punctul 20 din prezenta hotărâre, întrucât Comisia a adresat Republicii Elene, la 25 ianuarie 2019, o scrisoare de punere în întârziere în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE, data de referință menționată la punctul precedent din prezenta hotărâre este data expirării termenului stabilit în această scrisoare, și anume 25 martie 2019.
63 Este evident că, la acea dată, autoritățile elene nu respectaseră obligația de recuperare a ajutoarelor în cauză.
64 Într‑adevăr, astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 23-25, 45 și 52 din prezenta hotărâre, autoritățile elene au adoptat măsuri în vederea recuperării ajutoarelor în cauză abia după 29 ianuarie 2020, data introducerii prezentei acțiuni. Astfel, primo, Legea 4664/2020 de instituire a regimului de administrare specială a fost adoptată la 14 februarie 2020, respectiv la aproape un an de la expirarea termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere și la aproape șase ani de la data expirării termenului inițial de executare a Deciziei 2014/539. Secundo, este cert că Republica Elenă a plasat Larco în regim de administrare specială la 28 februarie 2020. Tertio, invitația de a plăti în termen de 30 de zile suma corespunzătoare ajutoarelor în cauză a fost adresată Larco la 13 martie 2020. În sfârșit, quarto, la 14 mai 2020, autoritățile elene au trimis autorităților fiscale elene o scrisoare prin care au solicitat recuperarea integrală a ajutoarelor în cauză de la Larco.
65 În aceste condiții, Republica Elenă nu poate susține în mod întemeiat că, la data expirării termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere, adoptase toate măsurile necesare pentru a pune în aplicare procedura de recuperare a ajutoarelor de stat în cauză.
66 În al doilea rând, în ceea ce privește lipsa informării Comisiei, trebuie să se arate că, la data expirării termenului stabilit în scrisoarea din 25 ianuarie 2019, Republica Elenă nu prezentase Comisiei informațiile enumerate la articolul 5 din Decizia 2014/539.
67 În consecință, este necesar să se constate că, prin neadoptarea tuturor măsurilor necesare pe care le implică executarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, Republica Elenă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE.
Cu privire la sancțiunile pecuniare
Cu privire la penalitatea cu titlu cominatoriu
Argumentația părților
68 Comisia consideră că neîndeplinirea obligațiilor reproșată Republicii Elene continuă la data examinării faptelor de către Curte.
69 Comisia propune sancționarea neexecutării hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor în special prin plata unei penalități cu titlu cominatoriu, întemeindu‑se pe Comunicarea SEC(2005) 1658 din 12 decembrie 2005 intitulată „Punerea în aplicare a articolului [260 TFUE]” (JO 2007, C 126, p. 15, denumită în continuare „Comunicarea din 2005”), pe Comunicarea referitoare la modificarea metodei de calcul al plăților forfetare și al plăților zilnice ale penalităților cu titlu cominatoriu propuse de Comisie în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (JO 2019, C 70, p. 1), precum și pe Comunicarea intitulată „Actualizarea datelor utilizate pentru calcularea sumelor forfetare și a penalităților cu titlu cominatoriu pe care Comisia urmează să le propună Curții de Justiție a Uniunii Europene în cadrul procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor” (JO 2019, C 309, p. 1). Comisia arată că, potrivit Comunicării din 2005, penalitatea cu titlu cominatoriu zilnică este egală cu valoarea forfetară de bază uniformă, de 3 116 euro, înmulțită cu coeficientul de gravitate, cu coeficientul pentru durată și cu factorul „n”.
70 În ceea ce privește coeficientul de gravitate, Comisia arată că dispozițiile Tratatului FUE în materie de ajutoare de stat care au fost încălcate în speță au un caracter fundamental. Această instituție evidențiază efectul prejudiciabil pe care ajutoarele ilegale și incompatibile, nerecuperate, l‑au avut pe piața pe care Larco își desfășoară activitatea. Ținând seama de caracteristicile acestei piețe, Comisia consideră că efectul nefast al ajutoarelor nerecuperate asupra concurenței afectează întreprinderile nu numai în Grecia, ci și, mai general, în Uniunea Europeană.
71 În ceea ce privește aspectul dacă există circumstanțe agravante sau atenuante, Comisia, pe de o parte, atrage atenția asupra încălcărilor repetate ale Republicii Elene în domeniul ajutoarelor de stat și, pe de altă parte, apreciază că, în prezenta cauză, nu poate fi reținută nicio circumstanță atenuantă. În consecință, Comisia propune aplicarea unui coeficient de gravitate de 7 pe o scară de la 1 la 20, stabilită în Comunicarea din 2005.
72 În ceea ce privește durata încălcării, Comisia arată că, la data la care Comisia a decis să sesizeze Curtea în prezenta cauză, și anume 27 noiembrie 2019, durata încălcării, al cărei punct de plecare este stabilit la data pronunțării hotărârii prin care s‑a constatat neîndeplinirea obligațiilor, și anume la 9 noiembrie 2017, era de 24 luni, astfel încât este necesar să se aplice un coeficient pentru durată de 2,4 pe scara cuprinsă între 1 și 3, stabilită de asemenea în această comunicare.
73 În ceea ce privește capacitatea de plată a statului membru acționat în judecată și, în special, factorul „n”, Comisia arată că, în Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903), Curtea a considerat că, de la 1 aprilie 2017, întrucât sistemul de vot în cadrul Consiliului Uniunii Europene s‑a schimbat, factorul „n” nu mai putea lua în considerare numărul de voturi al statului membru în cauză în Consiliu și că trebuia să se întemeieze, ca factor predominant, pe produsul intern brut (PIB) al statelor membre.
74 Or, potrivit Comisiei, este necesară menținerea ponderii instituționale a statului membru în cauză în cadrul Uniunii, în calitate de element esențial al calculului factorului „n”, pentru aplicarea de sancțiuni care sunt în același timp proporționale și suficient de disuasive. În opinia sa, luarea în considerare numai a PIB crește considerabil diferența dintre statele membre în privința acestui factor. Comisia susține că metoda de calcul al factorului „n” trebuie să se întemeieze nu numai pe ponderea demografică sau economică, ci și pe faptul că fiecare stat membru are o valoare intrinsecă în cadrul instituțional al Uniunii. Prin urmare, pentru a menține un echilibru între capacitatea de plată și ponderea instituțională a unui stat membru în cadrul Uniunii, factorul „n” ar trebui calculat pe baza, pe de o parte, a PIB‑ului și, pe de altă parte, a numărului de locuri în Parlamentul European atribuite statului membru în cauză. Prin urmare, această instituție apreciază că, în privința Republicii Elene, acest factor „n” trebuie să fie stabilit la 0,51.
75 În aceste condiții, recurgerea la PIB și la numărul de locuri în Parlamentul European, fără nicio ajustare posibilă, ar conduce la o valoare de referință net inferioară valorii rezultate din aplicarea vechii metode de calcul al factorului „n”. Astfel, pentru a calcula valoarea forfetară de bază uniformă pentru penalitatea cu titlu cominatoriu, Comisia propune să se recurgă la un factor de ajustare de 4,5 în vederea garantării că sumele corespunzătoare sancțiunilor pe care Comisia le‑a propus Curții rămân proporționale și suficient de disuasive.
76 În sfârșit, în ceea ce privește periodicitatea penalității cu titlu cominatoriu, Comisia consideră că aceasta ar trebui să fie zilnică, iar nu semestrială. Comisia consideră că, în speță, penalitățile cu titlu cominatoriu zilnice trebuie să fie lipsite de orice caracter degresiv.
77 Republica Elenă obiectează că nu este necesară aplicarea de sancțiuni financiare în prezenta cauză, pentru motivul că au fost realizate progrese substanțiale prin însăși adoptarea Legii 4664/2020 și prin plasarea Larco în regimul administrării speciale. În plus, acest stat membru subliniază că regimul menționat urmărește în ansamblu să asigure rapid lichidarea Larco, fie prin vânzarea activelor sale de către administratorul special, astfel încât să obțină prețul cel mai ridicat posibil, fie, în ipoteza în care vânzarea a 75 % din active nu este realizată într‑o perioadă de 12 luni, prin supunerea Larco procedurii de faliment de drept comun.
78 Republica Elenă apreciază că, în ipoteza în care Curtea ar considera că este totuși necesară aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu, cuantumul penalității cu titlu cominatoriu solicitate de Comisie nu este adaptat împrejurărilor specifice ale cauzei și nu este conform cu principiul proporționalității.
79 În ceea ce privește gravitatea încălcării, Republica Elenă susține, în primul rând, că trebuie să se țină seama, pe de o parte, de măsurile adoptate în acest stadiu și, pe de altă parte, de faptul că, în prezenta cauză, suma care trebuie recuperată, majorată cu dobânzi, calculate la 14 mai 2020, se ridică la 160 milioane de euro, în timp ce în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903), cuantumul care trebuia recuperat era de 670 milioane de euro. În acest context, având în vedere timpul care ar fi necesar pentru realizarea unui progres substanțial în procedura de lichidare a Larco, acest stat membru solicită ca penalitatea cu titlu cominatoriu să fie stabilită pe bază semestrială.
80 În al doilea rând, Republica Elenă arată că este improbabil ca aceste ajutoare să fi avut repercusiuni importante asupra condițiilor de concurență în cadrul Uniunii și să fi fost la originea denaturărilor concurenței.
81 În al treilea rând, acest stat membru susține că, în ceea ce privește pretinsa repetare a comportamentului său ilicit în domeniul ajutoarelor de stat, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia (C‑93/17, EU:C:2018:903), autoritățile elene adoptaseră măsurile necesare pentru finalizarea procedurii de recuperare, efectuând lichidarea activelor societății în cauză.
82 În consecință, Republica Elenă apreciază că nu este adecvată aplicarea în prezenta cauză a unui coeficient de gravitate mai mare de 1.
83 În ceea ce privește coeficientul pentru durată, Republica Elenă apreciază că acesta nu trebuie să fie mai mare de 1.
84 În sfârșit, în ceea ce privește capacitatea de plată și, în special, factorul „n”, asemenea Comisiei, Republica Elenă apreciază că, pentru calcularea valorii acestui factor, trebuie să se ia în considerare nu numai ponderea economică, ci și ponderea instituțională a statului membru în cauză în cadrul Uniunii. Prin urmare, ar trebui să se țină seama de numărul de locuri în Parlamentul European atribuit acestui stat membru.
Aprecierea Curții
85 Cu titlu introductiv, trebuie amintit că procedura prevăzută la articolul 260 alineatul (2) TFUE are ca obiectiv să determine un stat membru care nu și‑a îndeplinit obligațiile să execute o hotărâre prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor și, prin urmare, să asigure aplicarea efectivă a dreptului Uniunii și că măsurile prevăzute de această dispoziție, și anume penalitățile cu titlu cominatoriu și suma forfetară, vizează, ambele, același obiectiv [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 134 și jurisprudența citată].
86 Este necesar să se amintească de asemenea că revine Curții, în fiecare cauză și în funcție de împrejurările speței cu care este sesizată și de nivelul de persuasiune și de disuasiune pe care îl consideră necesar, competența să adopte sancțiunile pecuniare corespunzătoare, în special pentru a preveni repetarea unor încălcări similare ale dreptului Uniunii (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 107 și jurisprudența citată).
87 Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, aplicarea unei penalități cu titlu cominatoriu nu se justifică, în principiu, decât în măsura în care neîndeplinirea obligațiilor ce rezultă din neexecutarea unei hotărâri anterioare continuă până la examinarea faptelor de către Curte [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 137 și jurisprudența citată].
88 Pentru a determina dacă neîndeplinirea obligațiilor care este reproșată pârâtei a continuat până la examinarea faptelor din speță de către Curte, trebuie să se aprecieze măsurile care, potrivit statului membru pârât, au fost adoptate ulterior termenului stabilit în scrisoarea de punere în întârziere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania, C‑610/10, EU:C:2012:781, punctul 98, și Hotărârea din 17 septembrie 2015, Comisia/Italia, C‑367/14, nepublicată, EU:C:2015:611, punctul 89).
89 În speță, Republica Elenă afirmă că regimul de administrare specială a Larco nu a încetat și că cele două proceduri de cerere de ofertă prin care ar putea fi efectuată vânzarea activelor Larco trebuiau finalizate la 8 iulie 2021.
90 Cu toate acestea, este suficient să se constate că Republica Elenă nu a demonstrat că, la data examinării de către Curte a faptelor din speță, a adoptat toate măsurile necesare în vederea executării hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor.
91 Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se constate că neîndeplinirea obligațiilor imputată Republicii Elene a continuat până la examinarea de către Curte a faptelor din speță.
92 În aceste condiții, obligarea Republicii Elene la plata unei penalități cu titlu cominatoriu constituie un mijloc financiar adecvat pentru a o determina să adopte măsurile necesare în vederea încetării neîndeplinirii obligațiilor constatate și pentru a asigura executarea integrală a hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor.
93 Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că penalitatea cu titlu cominatoriu trebuie stabilită în funcție de gradul de persuasiune necesar pentru ca statul membru care nu și‑a îndeplinit obligația de a executa o hotărâre prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor să își modifice comportamentul și să pună capăt comportamentului incriminat [a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 147 și jurisprudența citată].
94 Revine Curții, în exercitarea puterii sale de apreciere în materie, sarcina de a stabili penalitatea cu titlu cominatoriu astfel încât să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțională cu neîndeplinirea obligațiilor constatată, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză [Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania, C‑610/10, EU:C:2012:781, punctul 118 și jurisprudența citată, Hotărârea din 22 februarie 2018, Comisia/Grecia, C‑328/16, EU:C:2018:98, punctul 90 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 148 și jurisprudența citată].
95 Propunerile Comisiei privind penalitatea cu titlu cominatoriu nu pot fi obligatorii pentru Curte și nu constituie decât o bază de referință utilă. De asemenea, liniile directoare precum cele cuprinse în comunicările Comisiei nu sunt obligatorii pentru Curte, ci contribuie la garantarea transparenței, a caracterului previzibil și a securității juridice în privința acțiunii întreprinse de Comisia însăși în cazul în care această instituție prezintă propuneri Curții. Astfel, în cadrul unei proceduri întemeiate pe articolul 260 alineatul (2) TFUE referitoare la o neîndeplinire a obligațiilor de către un stat membru, care continuă în pofida faptului că această neîndeplinire a obligațiilor a fost deja constatată cu ocazia unei prime hotărâri pronunțate în temeiul articolului 258 TFUE sau al articolului 108 alineatul (2) TFUE, Curtea trebuie să rămână liberă să stabilească penalitatea cu titlu cominatoriu în cuantumul și sub forma pe care le consideră adecvate pentru a determina acest stat membru să înceteze neexecutarea obligațiilor care decurg din această primă hotărâre a Curții (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 119 și jurisprudența citată).
96 În scopul stabilirii cuantumului penalității cu titlu cominatoriu, criteriile de bază care trebuie luate în considerare pentru a asigura natura coercitivă a acesteia din urmă, în vederea unei aplicări uniforme și efective a dreptului Uniunii, sunt, în principiu, gravitatea încălcării, durata acesteia și capacitatea de plată a statului membru în cauză. Pentru aplicarea acestor criterii trebuie să se țină seama în special de consecințele neexecutării asupra intereselor private și publice, precum și de urgența care există în legătură cu necesitatea ca statul membru respectiv să se conformeze obligațiilor sale [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 149 și jurisprudența citată].
97 În primul rând, în ceea ce privește gravitatea încălcării, trebuie subliniat caracterul fundamental al dispozițiilor Tratatului FUE în materie de ajutoare de stat [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 150 și jurisprudența citată].
98 Astfel, normele care fac obiectul Deciziei 2014/539 și al hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor constituie expresia uneia dintre misiunile esențiale conferite Uniunii în temeiul articolului 3 alineatul (3) TUE, respectiv instituirea unei piețe interne, precum și în temeiul Protocolului (nr. 27) privind piața internă și concurența, care, în aplicarea articolului 51 TUE, face parte integrantă din tratate și potrivit căruia piața internă include un sistem care să garanteze că nu există denaturări ale concurenței.
99 Importanța dispozițiilor Uniunii încălcate într‑un caz precum cel din prezenta cauză se reflectă în mod special în faptul că, prin restituirea ajutoarelor declarate ilegale și incompatibile cu piața internă, se elimină denaturarea concurenței cauzată de avantajul concurențial determinat de acestea și că, prin restituirea menționată, beneficiarul pierde avantajul de care profitase pe piață în raport cu concurenții săi [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 151 și jurisprudența citată].
100 În ceea ce privește încălcarea constatată în prezenta cauză, este necesar să se amintească, primo, că, în pofida faptului că Republica Elenă a adoptat măsuri în vederea recuperării ajutoarelor de stat în cauză, aceasta nu a recuperat integral ajutoarele respective. În aceste condiții, având în vedere principiul amintit la punctul 94 din prezenta hotărâre, potrivit căruia penalitatea cu titlu cominatoriu trebuie să fie adaptată împrejurărilor și proporțională cu neîndeplinirea obligațiilor constatată, trebuie să se țină seama de faptul că, deși Larco a rămas locatară a uzinei metalurgice și a complexului minier din Larymna, în urma hotărârii arbitrale pronunțate la 24 septembrie 2020, îndreptată la 8 octombrie 2020, tribunalul arbitral a recunoscut dreptul de proprietate al statului elen asupra acestor active.
101 Secundo, trebuie subliniat caracterul substanțial al cuantumului ajutorului nerecuperat. Astfel, acest cuantum, majorat cu dobânzi, se ridica la 14 mai 2020 la 160 de milioane de euro.
102 Tertio, trebuie să se țină seama de faptul că piața pe care Larco își desfășoară activitatea, în special cea a feronichelului, este transfrontalieră. În consecință, ajutoarele ilegale și incompatibile nerecuperate au un efect prejudiciabil asupra pieței care nu se limitează la teritoriul Republicii Elene.
103 În sfârșit, trebuie să se constate o repetare a comportamentului ilicit al acestui stat membru în domeniul ajutoarelor de stat. Astfel, Republica Elenă a fost sancționată, pe de o parte, în cadrul unor acțiuni în temeiul articolului108 alineatul (2) TFUE, pentru lipsa punerii în aplicare a deciziilor de recuperare a ajutoarelor în cauzele în care s‑au pronunțat Hotărârea din 1 martie 2012, Comisia/Grecia (C‑354/10, nepublicată, EU:C:2012:109), Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Grecia (C‑485/10, nepublicată, EU:C:2012:395), Hotărârea din 17 octombrie 2013, Comisia/Grecia (C‑263/12, nepublicată, EU:C:2013:673), Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Comisia/Grecia (C‑481/16, nepublicată, EU:C:2017:845), și Hotărârea din 17 ianuarie 2018, Comisia/Grecia (C‑363/16, EU:C:2018:12), precum și, pe de altă parte, în cadrul unor acțiuni în temeiul articolului 228 alineatul (2) al treilea paragraf CE în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 7 iulie 2009, Comisia/Grecia (C‑369/07, EU:C:2009:428).
104 Trebuie să se constate că, în speță, atingerea adusă normelor Tratatului FUE în materie de ajutoare de stat are un caracter considerabil.
105 În al doilea rând, în ceea ce privește durata încălcării, aceasta trebuie să fie evaluată luând în considerare momentul în care Curtea apreciază faptele, iar nu cel în care aceasta este sesizată de Comisie [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 156 și jurisprudența citată].
106 În aceste condiții, întrucât Republica Elenă nu a putut dovedi că a încetat neîndeplinirea obligației sale de a executa pe deplin hotărârea prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, este necesar să se considere că neîndeplinirea obligațiilor menționată continuă de mai mult de patru ani de la data pronunțării hotărârii respective, ceea ce constituie o durată considerabilă.
107 În al treilea rând, în ceea ce privește capacitatea de plată a statului membru în cauză, din jurisprudența constantă a Curții reiese că trebuie să se ia în considerare evoluția recentă a PIB‑ului acestui stat membru, astfel cum se prezintă la data examinării faptelor de către Curte [Hotărârea din 11 decembrie 2012, Comisia/Spania, C‑610/10, EU:C:2012:781, punctul 131, Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 158 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 25 februarie 2021, Comisia/Spania (Directiva privind datele cu caracter personal – Domeniul penal), C‑658/19, EU:C:2021:138, punctul 83 și jurisprudența citată].
108 Pentru a garanta caracterul proporțional și disuasiv al sancțiunilor, Comisia propune să se ia în considerare, pe lângă PIB‑ul statului membru în cauză, ponderea instituțională a acestuia în cadrul Uniunii exprimată de numărul de voturi de care dispune acest stat membru în Parlamentul European. Această instituție consideră de asemenea că trebuie să se utilizeze un coeficient de ajustare de 4,5 pentru a garanta caracterul proporțional și disuasiv al sancțiunilor.
109 În această privință, trebuie să se amintească, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 95 din prezenta hotărâre, că propunerile Comisiei privind penalitatea cu titlu cominatoriu nu pot fi obligatorii pentru Curte și nu constituie decât o bază de referință utilă.
110 Astfel, întrucât variabilele matematice utilizate de Comisie pentru calcularea cuantumului unei penalități cu titlu cominatoriu sunt norme indicative, care definesc liniile de conduită pe care Comisia intenționează să le urmeze, aceste variabile contribuie la garantarea transparenței, a previzibilității și a securității juridice ale acțiunii sale, precum și a caracterului proporțional al cuantumului penalităților cu titlu cominatoriu pe care intenționează să le propună (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 iulie 2000, Comisia/Grecia, C‑387/97, EU:C:2000:356, punctele 86 și 87).
111 În acest context, pe de o parte, din jurisprudența sa ulterioară datei de 1 aprilie 2017, dată de la care vechiul sistem de voturi ponderate care determina numărul de voturi ale statelor membre în Consiliu nu mai este aplicabil, reiese că, în vederea aprecierii capacității de plată a statelor membre, Curtea ia în considerare PIB‑ul statului membru în cauză, ca factor predominant (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctele 141 și 142).
112 Pe de altă parte, în ceea ce privește luarea în considerare a ponderii instituționale a statului membru în cauză în cadrul Uniunii pentru a garanta caracterul proporțional și disuasiv al sancțiunilor, trebuie amintit, primo, că reiese din jurisprudența constantă a Curții menționată la punctul 94 din prezenta hotărâre că proporționalitatea sancțiunilor financiare se apreciază în raport cu neîndeplinirea obligațiilor constatată, precum și cu capacitatea de plată a statului membru în cauză.
113 Secundo, este necesar să se considere, asemenea domnului avocat general la punctul 35 din concluzii, că obiectivul ce constă în stabilirea unor sancțiuni care să fie suficient de disuasive nu impune în mod necesar luarea în considerare a ponderii instituționale a statului membru în cauză în cadrul Uniunii.
114 Într‑adevăr, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctul 29 din concluzii, ponderea instituțională a statului membru în cauză în cadrul Uniunii este independentă de caracteristicile neîndeplinirii obligațiilor în cauză.
115 Prin urmare, luarea în considerare a ponderii instituționale a statului membru în cauză nu pare indispensabilă pentru a garanta o descurajare suficientă și pentru a determina acest stat membru să își modifice comportamentul actual sau viitor referitor la acordarea ajutoarelor de stat.
116 În aceste condiții, fără a aduce atingere posibilității Comisiei de a propune sancțiuni financiare fondate pe o pluralitate de criterii, pentru a permite, printre altele, menținerea unei diferențe rezonabile între diferitele state membre, Curtea trebuie să se întemeieze pe PIB‑ul Republicii Elene ca factor predominant, în scopul aprecierii capacității sale de plată, fără a ține seama de ponderea instituțională a Republicii Elene exprimată de numărul de voturi de care dispune acest stat membru în Parlamentul European în vederea stabilirii unor sancțiuni suficient de disuasive și proporționale.
117 Pe de altă parte, în ceea ce privește propunerea Comisiei de utilizare a unui coeficient de ajustare de 4,5, această instituție nu a demonstrat criteriile obiective pe baza cărora a stabilit valoarea coeficientului menționat.
118 În ceea ce privește periodicitatea penalității cu titlu cominatoriu, Comisia consideră că aceasta trebuie să fie zilnică.
119 Cu toate acestea, trebuie să se țină seama de caracterul specific al operațiunilor de recuperare a ajutoarelor în cauză.
120 În această privință, trebuie să se țină seama de faptul că autoritățile elene au adoptat anumite măsuri care ar putea servi drept temei pentru executarea hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor. Totuși, consecințele acestor măsuri nu ar putea fi percepute imediat. Reiese, așadar, că executarea completă a Deciziei 2014/539 și, prin urmare, a hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor nu va putea fi obținută în termen scurt.
121 Rezultă că eventuala constatare a încetării încălcării nu ar putea interveni decât la sfârșitul unei perioade rezonabile care să permită o evaluare de ansamblu a rezultatelor obținute.
122 Prin urmare, este necesar să se stabilească o penalitate cu titlu cominatoriu semestrială pentru a permite Comisiei să aprecieze evoluția măsurilor de executare a hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, luând în considerare situația de la sfârșitul perioadei în cauză.
123 Având în vedere cele ce precedă și în raport cu puterea de apreciere recunoscută Curții prin articolul 260 alineatul (3) TFUE, este necesară obligarea Republicii Elene la plata către Comisie a unei penalități cu titlu cominatoriu de 4 368 000 de euro pentru fiecare perioadă de șase luni de întârziere în punerea în aplicare a măsurilor necesare pentru a se conforma hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, începând de la data pronunțării prezentei hotărâri și până la data executării complete a hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor.
Cu privire la suma forfetară
Argumentația părților
124 Comisia propune Curții să determine cuantumul sumei forfetare prin înmulțirea unui cuantum zilnic cu numărul de zile de persistență a încălcării.
125 Pentru calculul sumei forfetare, această instituție propune să se aplice același coeficient de gravitate și același factor „n” ca cele reținute în cadrul penalității cu titlu cominatoriu. În schimb, Comisia stabilește la 1 039 de euro pe zi valoarea forfetară de bază. Spre deosebire de calculul penalității cu titlu cominatoriu, nu s‑ar aplica un coeficient pentru durată, deoarece durata încălcării ar fi deja luată în considerare prin înmulțirea unui cuantum zilnic cu numărul de zile al persistenței neîndeplinirii obligațiilor.
126 Comisia propune astfel ca cuantumul sumei forfetare să fie egal cu valoarea forfetară de bază, de 1 039 de euro, înmulțită cu coeficientul de gravitate (7) și cu factorul „n” (0,51), și anume suma de 3 709,23 euro, ea însăși înmulțită cu numărul de zile dintre data pronunțării hotărârii prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor și data executării de către statul membru a obligațiilor sale sau, în caz contrar, cea a pronunțării prezentei hotărâri.
127 Republica Elenă obiectează că suma forfetară propusă de Comisie nu este adaptată împrejurărilor specifice și nu este conformă cu principiul proporționalității.
Aprecierea Curții
128 Trebuie amintit, cu titlu introductiv, că Curtea este competentă, în exercitarea puterii sale de apreciere care îi este conferită în domeniul avut în vedere, să aplice, cumulativ, o penalitate cu titlu cominatoriu și o sumă forfetară [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 163 și jurisprudența citată].
129 Obligarea la plata unei sume forfetare și stabilirea eventualului cuantum al acestei sume trebuie, în fiecare cauză, să depindă de ansamblul elementelor pertinente care se raportează atât la caracteristicile neîndeplinirii constatate a obligațiilor, cât și la atitudinea proprie a statului membru vizat de procedura inițiată în temeiul articolului 260 TFUE. În această privință, dispoziția respectivă învestește Curtea cu o largă putere de apreciere în scopul de a decide dacă trebuie sau nu aplicată o asemenea sancțiune și de a stabili, dacă este cazul, cuantumul acesteia [Hotărârea din 12 martie 2020, Comisia/Italia (Ajutoare ilegale acordate sectorului hotelier din Sardinia), C‑576/18, nepublicată, EU:C:2020:202, punctul 164 și jurisprudența citată].
130 În prezenta cauză, ansamblul elementelor juridice și de fapt care au condus la constatarea neîndeplinirii obligațiilor constituie un indiciu în sensul că prevenirea efectivă a repetării în viitor a unor încălcări similare ale dreptului Uniunii este de natură să necesite adoptarea unei măsuri disuasive, precum impunerea unei sume forfetare.
131 În aceste împrejurări, revine Curții, în exercitarea puterii sale de apreciere, obligația de a stabili cuantumul acestei sume forfetare astfel încât aceasta să fie, pe de o parte, adaptată împrejurărilor și, pe de altă parte, proporțională cu încălcarea săvârșită (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 156 și jurisprudența citată).
132 Printre factorii pertinenți în această privință se numără în special elemente precum gravitatea încălcării constatate și perioada în care aceasta a continuat după pronunțarea hotărârii prin care aceasta a fost constatată (Hotărârea din 14 noiembrie 2018, Comisia/Grecia, C‑93/17, EU:C:2018:903, punctul 157 și jurisprudența citată).
133 Împrejurările cauzei care trebuie luate în considerare reies în special din aprecierile de la punctele 97-117 din prezenta hotărâre, referitoare la gravitatea și la durata încălcării, precum și la capacitatea de plată a statului membru în cauză.
134 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, se face o justă apreciere a împrejurărilor cauzei prin stabilirea la 5 500 000 de euro a cuantumului sumei forfetare pe care Republica Elenă va trebui să o plătească.
135 În consecință, se impune obligarea Republicii Elene la plata către Comisie a unei sume forfetare de 5 500 000 de euro.
Cu privire la cheltuielile de judecată
136 Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Republicii Elene la plata cheltuielilor de judecată, iar neîndeplinirea obligațiilor a fost constatată, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară și hotărăște:
1) Prin neadoptarea tuturor măsurilor pe care le implică executarea Hotărârii din 9 noiembrie 2017, Comisia/Grecia (C‑481/16, nepublicată, EU:C:2017:845), Republica Elenă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 260 alineatul (1) TFUE.
2) Obligă Republica Elenă la plata către Comisia Europeană a unei penalități cu titlu cominatoriu în cuantum de 4 368 000 de euro pentru fiecare perioadă de șase luni, începând de la data pronunțării prezentei hotărâri până la data executării integrale a Hotărârii din 9 noiembrie 2017, Comisia/Grecia (C‑481/16, nepublicată, EU:C:2017:845).
3) Obligă Republica Elenă la plata către Comisia Europeană a unei sume forfetare de 5 500 000 de euro.
4) Obligă Republica Elenă la plata cheltuielilor de judecată.
Semnături