ROZSUDEK TRIBUNÁLU (prvního senátu)
12. července 2019 (*)
„Státní podpory – Režim podpory zavedený Francií v letech 1994 až 2008 – Subvence na investice poskytnuté regionem Île-de-France – Rozhodnutí prohlašující režim podpory za slučitelný s vnitřním trhem – Výhoda – Selektivní charakter – Článek 107 odst. 1 SFEU – Povinnost uvést odůvodnění – Pojmy ‚existující podpora‘ a ‚nová podpora‘ – Článek 108 SFEU – Článek 1 písm. b) body i) a v) nařízení (EU) 2015/1589“
Ve věci T‑292/17,
Région Île-de-France (Francie), zastoupený J.-P. Hordiesem, advokátem,
žalobce,
proti
Evropské komisi, zastoupené L. Armati, C. Georgieva-Kecsmar a T. Maxian Ruschem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na základě článku 263 SFEU znějící na částečné zrušení rozhodnutí Komise (EU) 2017/1470 ze dne 2. února 2017 týkající se režimů podpor SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) zavedených Francií ve prospěch provozovatelů autobusové dopravy v regionu Île-de-France (Úř. věst. 2017, L 209, s. 24),
TRIBUNÁL (první senát),
ve složení I. Pelikánová, předsedkyně, V. Valančius a U. Öberg (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: L. Ramette, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 9. října 2018,
vydává tento
Rozsudek
I. Skutečnosti předcházející sporu
1 Žalobce, region Île-de-France, byl zřízen jako veřejnoprávní korporace s právní subjektivitou a finanční autonomií na základě loi no 76-394, du 6 mai 1976, portant création et organisation de la Région d’Île-de-France (zákon č. 76-394 ze dne 6. května 1976 o vytvoření a organizaci regionu Île-de-France; JORF ze dne 7. května 1976, s. 2741). V článku 6 tohoto zákona byl zejména pověřen vymezováním regionální politiky v oblasti dopravy a přepravy cestujících na svém území a zajišťováním jejího provádění.
2 Článek 17 zákona č. 76-394 zejména stanovil:
„Regionální rada svými rozhodnutími řídí záležitosti, které spadají do působnosti regionu […]“
3 Dne 20. října 1994 přijala Regionální rada Île-de-France rozhodnutí CR 34-94 o podpoře pro zlepšení služeb veřejné silniční dopravy provozované soukromými společnostmi nebo zajišťované pod vlastní správou, aby obnovila soubor opatření podpory dříve zavedených ve prospěch těchto společností. Než byl dotčený režim podpory v roce 2008 zrušen, byla po tomto rozhodnutí přijata dvě rozhodnutí, a to v roce 1998 rozhodnutí CR 44-98 a v roce 2001 rozhodnutí CR 47-01 (dále, spolu s rozhodnutím CR 34-94, jen „sporná rozhodnutí“).
4 Na základě sporných rozhodnutí poskytl žalobce finanční podporu územněsprávním celkům na svém území, které uzavřely smlouvy na provozování pravidelných autobusových linek se soukromými podniky poskytujícími pravidelnou silniční hromadnou dopravu, nebo které provozují tyto linky přímo pod vlastní správou (dále jen „dotyčné územněsprávní celky“). Dotyčné územněsprávní celky poté převedly podporu poskytnutou žalobcem na uvedené dopravní podniky (dále jen „koneční příjemci“).
5 V rámci režimu podpory zavedeného spornými rozhodnutími (dále jen „dotčený režim podpory“) byla podpora poskytnuta ve formě subvencí na investice (dále jen „sporné subvence“) a měla za cíl podpořit pořízení nových vozidel a instalaci nových zařízení konečnými příjemci za účelem zlepšení nabídky hromadné dopravy a nápravy negativních externalit spojených s obzvláště hustou silniční dopravou na území žalobce.
6 Podle francouzských orgánů využilo v letech 1994 až 2008 dotčeného režimu podpory 135 podniků. Využití sporných subvencí bylo upraveno dodatky k dohodám o poskytování služeb uzavřenými mezi dotyčnými územněsprávními celky a konečnými příjemci. Dodatky byly spolupodepsány předsedou Regionální rady Île-de-France a podrobně popisovaly povinnosti konečných příjemců spojených s vyplacením uvedených subvencí.
7 Dne 17. října 2008 byla k Evropské komisi podána stížnost týkající se údajně protiprávních režimů státní podpory tvořených opatřeními podpory ve prospěch některých podniků provozujících autobusovou dopravu, které v letech 1994 až 2008 zavedl na svém území žalobce a poté od roku 2008 na tomtéž území Syndicat des Transports d’Île-de-France (odborový svaz dopravy Regionu, dále jen „STIF“, Francie).
8 Dopisem ze dne 11. března 2014 informovala Komise Francouzskou republiku o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU. Komise zveřejněním tohoto rozhodnutí v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. 2014, C 141, s. 38) vyzvala zúčastněné strany, aby předložily připomínky k dotčeným opatřením.
9 Dne 30. dubna 2014 předložila Komisi své připomínky Francouzská republika. Všechny připomínky zúčastněných stran, včetně připomínek žalobce, byly zaslány Francouzské republice, která se k nim nevyjádřila.
10 Dne 21. června 2016 obdržela Komise společné oznámení čtyř ze sedmi zúčastněných stran, které mělo vyjasnit jejich stanovisko v návaznosti na rozsudek ze dne 6. října 2015, Komise v. Andersen (C‑303/13 P, EU:C:2015:647). Dne 9. listopadu 2016 zkompletoval žalobce své připomínky.
11 Dne 2. února 2017 ukončila Komise formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU a přijala rozhodnutí (EU) 2017/1470 týkající se režimů podpor SA.26763 2014/C (ex 2012/NN) zavedených Francií ve prospěch provozovatelů autobusové dopravy v regionu Île-de-France (Úř. věst. 2017, L 209, s. 24, dále jen „napadené rozhodnutí“).
12 V napadeném rozhodnutí Komise zejména konstatovala, že sporné subvence poskytnuté v rámci dotčeného režimu podpory žalobcem v letech 1994 až 2008 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Vzhledem k tomu, že podmínky obchodu mezi členskými státy nebyly ovlivněny v rozsahu, jenž by byl v rozporu se společným zájmem, měla Komise za to, že uvedený režim je slučitelný s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU. Na druhé straně dospěla k závěru, že jelikož tato podpora nebyla oznámena a měla být kvalifikována jako „nová podpora“, byl dotčený režim podpory protiprávně prováděn v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
13 Výroková část napadeného rozhodnutí zní takto:
„Článek 1
Režim podpor protiprávně prováděný Francií v letech 1994 a až 2008 ve formě subvencí na investice poskytnutých regionem Île-de-France v rámci rozhodnutí CR 34-94, CR 44-98 a CR 47-01 je slučitelný s vnitřním trhem.
[…]
Článek 4
Toto rozhodnutí je určeno Francouzské republice.“
II. Řízení před vnitrostátními soudy
14 V květnu 2004 požádal syndicat autonome des transporteurs de voyageurs (nezávislý svaz osobních dopravců, dále jen „SATV“) předsedu Regionální rady Île-de-France, aby sporná rozhodnutí zrušil. Po zamítnutí této žádosti podal svaz SATV dne 17. června 2004 žalobu na neplatnost tohoto rozhodnutí předsedy Regionální rady Île-de-France k tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži, Francie).
15 Rozsudkem č. 0417015 ze dne 10. července 2008 vyhověl tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) žalobě SATV a nařídil žalobci, aby předložil Regionální radě Île-de-France nové rozhodnutí z důvodu, že dotčený režim podpory nebyl oznámen Komisi. Tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) kromě toho uložil žalobci sporná rozhodnutí zrušit.
16 Žalobce se sice proti tomuto rozhodnutí odvolal, ale přijal rozhodnutí CR 80-08 ze dne 16. října 2008, jež mělo za cíl zrušit sporná rozhodnutí.
17 Rozsudkem č. 08PA 04753 ze dne 12. července 2010 potvrdil cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud v Paříži, Francie) rozsudek tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) č. 0417015 ze dne 10. července 2008. Žalobce podal proti tomuto rozhodnutí kasační opravný prostředek ke Conseil d’État (Státní rada, Francie). Rozsudkem č. 343440 ze dne 23. července 2012 Státní rada tento opravný prostředek zamítla a uvedla, že skutečnost, že je trh pravidelné veřejné osobní dopravy na území žalobce uzavřen hospodářské soutěži, nemá žádný dopad na kvalifikaci sporných subvencí jako státních podpor, jelikož koneční příjemci byli rovněž aktivní na jiných trzích otevřených hospodářské soutěži.
18 Poté, co cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud v Paříži) zamítl několik opravných prostředků třetí osoby podaných konečnými příjemci, podali tito koneční příjemci dne 27. listopadu 2015 ke Conseil d’État (Státní rada) kasační opravné prostředky, když řízení o nich v den podání projednávaného návrhu stále ještě probíhalo.
19 V návaznosti na nový návrh podaný svazem SATV dne 27. října 2008 uložil tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) rozsudkem č. 0817138 ze dne 4. června 2013 žalobci vydat nařízení výkonu rozhodnutí umožňující navrácení sporných subvencí. Dne 27. listopadu 2015 cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud v Paříži) zamítl odvolání Regionu proti tomuto rozhodnutí (rozsudek č. 13PA 03172). Žalobce podal kasační opravný prostředek ke Conseil d’État (Státní rada), když řízení o něm v den podání projednávaného návrhu stále ještě probíhalo.
III. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
20 Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 16. května 2017 žalobce podal na základě článku 263 SFEU projednávanou žalobu, kterou se domáhá částečného zrušení napadeného rozhodnutí.
21 Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
– prohlásil žalobu za přípustnou;
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise dotčený režim podpory kvalifikovala jako „režim státní podpory“;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
22 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– prohlásil žalobu za nepřípustnou;
– podpůrně zamítl žalobu;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
IV. Právní otázky
A. K přípustnosti
23 Komise, aniž vznesla námitku nepřípustnosti samostatným podáním na základě čl. 130 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu, tvrdí, že žaloba je nepřípustná z důvodu nedostatku aktivní legitimace a právního zájmu žalobce na podání žaloby.
24 Žalobce tvrdí, že ačkoliv není adresátem napadeného rozhodnutí, žaloba je přípustná, jelikož má jak aktivní legitimaci, tak právní zájem na podání žaloby proti napadenému rozhodnutí.
25 V tomto ohledu je třeba připomenout, že soud Evropské unie je oprávněn posoudit podle okolností každého případu, zda řádný výkon spravedlnosti odůvodňuje zamítnutí žaloby po její meritorní stránce, aniž by předtím rozhodl o námitce nepřípustnosti (rozsudky ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, body 51 a 52, a ze dne 14. září 2015, Brouillard v. Soudní dvůr, T‑420/13, nezveřejněný, EU:T:2015:633, bod 18).
26 Za okolností projednávaného případu má Tribunál za to, že v zájmu hospodárnosti řízení je třeba nejprve posoudit opodstatněnost žaloby, aniž předtím rozhodne o její přípustnosti.
B. K věci samé
27 Na podporu žaloby žalobce uplatňuje v podstatě dva důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 1 písm. b) bodů i) a v) nařízení Rady (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (Úř. věst. 2015, L 249, s. 9), jelikož Komise v napadeném rozhodnutí nesprávně dospěla k závěru, že podpora poskytnutá v rámci dotčeného režimu podpory v letech 1994 až 2008 byla novou podporou, která jelikož nebyla oznámena, byla protiprávně prováděna. Druhý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, jelikož Komise v rámci posouzení týkajícího se kvalifikace sporných subvencí jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU dostatečně neodůvodnila, proč byly tyto subvence selektivní a poskytly konečným příjemcům neoprávněnou hospodářskou výhodu.
28 V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že žalobce ve svých návrhových žádáních výslovně navrhuje, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise v tomto rozhodnutí konstatovala, že sporné subvence představovaly režim státní podpory.
29 Nadpis žalobních důvodů předložených na podporu projednávané žaloby však neumožňuje vycházet z předpokladu, že tyto žalobní důvody směřují ke zpochybnění kvalifikace sporných subvencí jako státních podpor.
30 Z nadpisu předložených žalobních důvodů totiž vyplývá, že druhý žalobní důvod směřuje pouze k určení, že napadené rozhodnutí je stiženo nedostatkem odůvodnění ohledně kvalifikace sporných subvencí jako státních podpor, a první žalobní důvod pouze zpochybňuje posouzení, které v tomto rozhodnutí Komise provedla ve vztahu k novému charakteru dotčeného režimu podpory.
31 Z žaloby je nicméně zřejmé, že v druhém žalobním důvodu, který je sice formulován jako vycházející pouze z porušení povinnosti uvést odůvodnění, žalobce ve skutečnosti rovněž Komisi vytýká, že dospěla k závěru, že v projednávané věci byla splněna kritéria selektivity a zvýhodnění. Tímto žalobním důvodem se tedy žalobce domáhá určení porušení povinnosti uvést odůvodnění a rovněž zpochybňuje hmotněprávní legalitu napadeného rozhodnutí z důvodu, že sporné subvence nepředstavovaly státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
32 Kromě toho jak z argumentů, které žalobce vznesl ve svých písemnostech, tak z argumentů, které rozvinul během jednání, vyplývá, že návrh na zrušení napadeného rozhodnutí nesměřuje pouze ke zpochybnění kvalifikace sporných subvencí jako státních podpor, ale rovněž ke zpochybnění nového charakteru dotčeného režimu podpory. Za těchto okolností je třeba mít za to, že první žalobní důvod vycházející z porušení čl. 1 písm. b) bodů i) a v) nařízení 2015/1589 se na podporu tohoto návrhu uplatní.
33 Vzhledem k těmto skutečnostem je třeba mít za to, že dovolávané žalobní důvody se uplatní na podporu bodu návrhových žádání žalobce směřujícího k částečnému zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu neexistence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU na jedné straně a nesprávné kvalifikace dotčeného režimu podpory jako nového režimu podpory na straně druhé.
34 Je třeba mimoto připomenout, že tvrzení neexistence nebo nedostatečného odůvodnění má za cíl prokázat porušení podstatných formálních náležitostí, a z tohoto důvodu jako takové vyžaduje samostatné posouzení nesprávnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí, jehož přezkum je součástí přezkumu opodstatněnosti tohoto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod67, a ze dne 15. prosince 2005, Itálie v. Komise, C‑66/02, EU:C:2005:768, bod 26).
35 Vzhledem k tomu, že druhý žalobní důvod zejména směřuje k určení porušení povinnosti uvést odůvodnění a nesprávného posouzení Komise ve vztahu ke kvalifikaci sporných subvencí jako státních podpor, musí být posouzen před prvním žalobním důvodem, který se týká výlučně hmotněprávní legality napadeného rozhodnutí.
1. K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti uvést odůvodnění a z nesprávného posouzení při kvalifikaci sporných subvencí s ohledem na čl. 107 odst. 1 SFEU
a) K porušení povinnosti uvést odůvodnění
36 Žalobce zaprvé tvrdí, že napadené rozhodnutí je nedostatečně odůvodněno, jelikož se Komise v tomto rozhodnutí spokojila s poukazem na to, že dotčený režim podpory de facto rozlišoval mezi hospodářskými subjekty v odvětví pravidelné veřejné silniční dopravy a zvýhodňoval toto hospodářské odvětví oproti ostatním odvětvím. Otázka selektivity podpor byla podle něj předmětem pouze tří bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí (a sice bodů 222 až 224 odůvodnění tohoto rozhodnutí).
37 Žalobce má zadruhé za to, že nedostatečné odůvodnění, kterým je stiženo napadené rozhodnutí, vychází z toho, že Komise neprokázala, na základě čeho koneční příjemci disponovali konkrétním rozhodovacím prostorem v návaznosti na poskytnutí sporných subvencí v rámci dotčeného režimu podpory. Komise podle něj zejména neposoudila způsob, jakým tyto subvence umožnily konečným příjemcům zmírnit dopad nákladů, které jim mohly vzniknout, a poskytnout jim tím hospodářskou výhodu.
38 Komise argumenty žalobce zpochybňuje. Má zejména za to, že napadené rozhodnutí obsahuje podrobné vysvětlení týkající se jak existence hospodářské výhody, tak jejího selektivního charakteru. Komise uvádí, že jelikož sporná rozhodnutí neupřesňují žádný klíčový parametr ohledně amortizace získané výhody, došla právně dostačujícím způsobem k závěru o existenci neoprávněné hospodářské výhody ve prospěch konečných příjemců.
39 V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 296 druhého pododstavce SFEU platí, že právní akty musí obsahovat odůvodnění. Kromě toho podle čl. 41 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie zahrnuje právo na řádnou správu povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.
40 Podle ustálené judikatury platí, že rozsah povinnosti uvést odůvodnění závisí na povaze dotčeného právního aktu a na kontextu, v němž byl přijat. Z odůvodnění musí jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby unijní soud mohl vykonávat přezkum legality a zúčastněné osoby se mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, aby mohly hájit svá práva a ověřit, zda rozhodnutí je či není opodstatněné (rozsudek ze dne 6. března 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen v. Komise, T‑228/99 a T‑233/99, EU:T:2003:57, bod 278).
41 Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky čl. 296 druhého pododstavce SFEU, musí být posuzována nejen s ohledem na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 6. března 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen v. Komise, T‑228/99 a T‑233/99, EU:T:2003:57, bod 279).
42 Komise však není povinna vyjádřit se ke všem argumentům, jichž se před ní dovolávají zúčastněné strany, ale stačí, aby uvedla skutkové okolnosti a právní úvahy, které mají zásadní význam v rámci systematiky rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale a Land Nordrhein-Westfalen v. Komise, T‑228/99 a T‑233/99, EU:T:2003:57, bod 280).
43 Konkrétně v případě kvalifikace opatření jako státní podpory vyžaduje povinnost odůvodnění, aby byly uvedeny důvody, pro které Komise považuje dotčené opatření za opatření spadající do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU (rozsudek ze dne 13. června 2000, EPAC v. Komise, T‑204/97 a T‑270/97, EU:T:2000:148, bod 36).
44 V tomto ohledu je zaprvé třeba konstatovat, že před shledáním existence hospodářské výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU odpověděla Komise na argumenty francouzských orgánů a zúčastněných stran, které připomněla v bodě 198 odůvodnění napadeného rozhodnutí a jejichž účelem bylo prokázat, že podpory byly žalobcem poskytnuty jako protihodnota plnění závazků veřejné služby a nebyly způsobilé poskytnout konečným příjemcům takovou výhodu, v souladu s podmínkami stanovenými v rozsudku ze dne 24. července 2003, Altmark Trans a Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415, body 87 až 94).
45 Komise zejména v bodech 201 až 207 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, proč se domnívala, že sporné subvence nesměřovaly ke kompenzování závazků veřejné služby, ale doplňovaly již existující smluvní režim mezi podniky provozujícími pravidelnou veřejnou dopravu na území žalobce a dotyčnými územněsprávními celky s cílem stimulovat investice. Uvedla, že skutečnost, že výhoda poskytnutá těmito subvencemi může být napravena případnou amortizací částek vyplacených týmiž územněsprávními celky konečným příjemcům za účelem kompenzace jejich povinností veřejné služby, není pro účely takové analýzy relevantní.
46 Vzhledem k podrobnému posouzení, které v napadeném rozhodnutí Komise provedla, ve vztahu k otázce, zda sporné subvence poskytovaly konečným příjemcům výhodu, jí nelze vytýkat, že v projednávaném případě neuvedla odůvodnění dostačující k tomu, aby bylo možné ověřit splnění tohoto kritéria.
47 Pokud jde zadruhé o kritérium týkající se selektivity sporných subvencí a odůvodnění ohledně tohoto kritéria uvedené v napadeném rozhodnutí, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Komisi přísluší prokázat, že dotčené opatření zavedlo rozlišování mezi podniky, které se z hlediska cíle dotčeného opatření nacházejí ve srovnatelné faktické a právní situaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2011, Komise v. Nizozemsko, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, bod 62 a citovaná judikatura).
48 V tomto ohledu Komise v bodech 222 a 223 odůvodnění napadeného rozhodnutí na jedné straně uvedla, že sporné subvence se týkaly pouze soukromých podniků poskytujících veřejnou dopravu, s nimiž dotyčné územněsprávní celky uzavřely dohodu o provozování služeb, takže tyto subvence se týkaly pouze odvětví pravidelné veřejné silniční dopravy na území žalobce. Na druhé straně uvedla, že mezi podniky v tomto odvětví došlo před poskytnutím subvencí k výběru za účelem určení těch, které budou pověřeny plněním povinností veřejné služby na území žalobce.
49 Komise proto v bodě 224 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěla k závěru, že selektivní charakter dotčeného režimu podpory je patrný jak na úrovni daného odvětví, tak i uvnitř tohoto odvětví, a to mezi podniky, kterým byly poskytnuty sporné subvence, a podniky, které byly z uvedeného režimu vyloučeny.
50 Z toho vyplývá, že Komise poskytla dostatečně podrobné vysvětlení, na jehož základě mohl žalobce pochopit důvody, proč měla za to, že sporné subvence ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 47 výše rozlišovaly mezi konečnými příjemci a podniky, které se s ohledem na cíl sledovaný spornými rozhodnutími nacházely ve srovnatelné faktické a právní situaci jako uvedení příjemci.
51 Za těchto okolností nemůže žalobce Komisi vytýkat, že porušila povinnost uvést odůvodnění v rámci posouzení selektivního charakteru dotčeného režimu podpory a neoprávněné hospodářské výhody poskytnuté konečným příjemcům.
b) K nesprávnému posouzení kvalifikace sporných subvencí jako státních podpor ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU a zejména kritérií hospodářské výhody a selektivity
1) K opodstatněnosti posouzení týkajícího se hospodářské výhody
52 Podle žalobce měla Komise v napadeném rozhodnutí nesprávně za to, že kritérium hospodářské výhody stanovené v čl. 107 odst. 1 SFEU bylo splněno. Komise podle něj zejména neupřesnila konkrétní náklady, které mohly vzniknout konečným příjemcům, jakož i způsob, jakým sporné subvence umožňovaly zmírnit dopad těchto nákladů, a tudíž jim poskytnout hospodářskou výhodu.
53 Komise argumenty žalobce zpochybňuje. Podle ní sporná rozhodnutí neupřesnila klíčové parametry týkající se případné amortizace hospodářské výhody, kterou získali koneční příjemci. S ohledem na úvahy uvedené v bodě 209 odůvodnění napadeného rozhodnutí, tedy zejména skutečnost, že nic ve sporných rozhodnutích nenasvědčovalo tomu, že sporné subvence byly správně amortizovány, proto Komise právem konstatovala, že podpory poskytnuté na základě dotčeného režimu podpory poskytovaly konečným příjemcům neoprávněnou hospodářskou výhodu.
54 V tomto ohledu je třeba hned na začátku poznamenat, že v bodě 207 odůvodnění napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že jelikož sporné subvence směřovaly k pokrytí části investičních nákladů, které za normálních okolností nesou podniky působící na trhu pravidelné veřejné dopravy, žalobce poskytnutím těchto subvencí uvolnil manévrovací prostor pro konečné příjemce, kteří tudíž mohli využít své vlastní zdroje pro jiné účely.
55 Prvky analýzy uvedené v bodě 207 odůvodnění napadeného rozhodnutí postačují k odmítnutí argumentu žalobce, že Komise nevysvětlila, jakým způsobem sporné subvence umožnily zmírnit náklady konečných příjemců.
56 Vzhledem k tomu, že žalobce nepředložil žádný další argument nebo důkaz za účelem zpochybnění posouzení, které Komise v napadeném rozhodnutí provedla ve vztahu ke kritériu hospodářského zvýhodnění stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, a omezil se ostatně na tvrzení o nesprávnosti tohoto posouzení, není namístě zpochybnit opodstatněnost tohoto posouzení v napadeném rozhodnutí ohledně existence hospodářské výhody.
2) K opodstatněnosti posouzení týkajícího se selektivity
57 Žalobce popírá, že sporné subvence jsou selektivní. V tomto ohledu tvrdí, že neměl žádnou rozhodovací pravomoc ohledně poskytnutí těchto subvencí. Podle něj byli všichni provozovatelé působící na trhu pravidelné osobní dopravy způsobilí k získání těchto subvencí na základě pouhého předložení dokumentace, a to pod podmínkou, že uzavřeli dohodu o provozování služeb s jedním z dotyčných územněsprávních celků. Ze 150 provozovatelů pravidelné veřejné dopravy, kteří působí na jeho území, tak více než 130 provozovatelů využilo podpor poskytnutých na základě dotčeného režimu podpory.
58 Komise argumenty žalobce zpochybňuje. Konkrétně tvrdí, že některé podniky působící na trhu pravidelné veřejné osobní dopravy v regionu Île-de-France byly, jak žalobce sám uznal, vyloučeny z okruhu konečných příjemců. Skutečnost, že velký počet podniků mohl těchto podpor využít, podle ní nestačí ke zpochybnění selektivního charakteru sporných subvencí.
59 V tomto ohledu je třeba uvést, že poskytnutí sporných subvencí záviselo, jak žalobce sám uznal ve svých písemnostech, na uzavření dohody o poskytování služeb mezi konečnými příjemci a dotyčnými územněsprávními celky.
60 Z toho vyplývá, že podniky z jiných členských států nebo jiných francouzských regionů nesplňovaly požadavky na poskytnutí sporných subvencí a pouze podniky působící na trhu pravidelné dopravy cestujících a vykonávající činnost na území žalobce mohly využít zařízení subvencovaných prostřednictvím podpor poskytnutých na základě dotčeného režimu podpory. Pouze tyto podniky měly konkrétně možnost použít takto subvencované zařízení v jiných částech Unie a území Francie, kde mohly soutěžit s provozovateli veřejné dopravy, kteří nebyli příjemci téže podpory.
61 Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobce, je proto třeba mít za to, že i když sporných subvencí mohl využít velký počet podniků provozujících pravidelnou silniční veřejnou dopravu na jeho území, dotčený režim podpory zahrnoval rozlišení, které mohlo zvýhodnit „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ oproti jiným podnikům, které se s ohledem na cíl, jenž je uvedeným režimem sledován, nacházely ve skutkově i právně srovnatelné situaci.
62 Za těchto okolností je třeba učinit závěr, že argumenty předložené žalobcem nemohou zpochybnit posouzení selektivity sporných subvencí, které Komise provedla v napadeném rozhodnutí.
63 S ohledem na vše výše uvedené je třeba odmítnout argumenty žalobce týkající se posouzení, které Komise v napadeném rozhodnutí provedla ve vztahu k selektivitě dotčeného režimu podpory, a tudíž zamítnout druhý žalobní důvod v plném rozsahu.
2. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 1 písm. b) bodů i) a v) nařízení 2015/1589 tím, že dotčený režim podpory byl nesprávně kvalifikován jako režim nové podpory
64 Žalobce tvrdí, že dotčený režim podpory je podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení 2015/1589 existujícím režimem podpory, jelikož možnost poskytnout subvence podnikům veřejné silniční osobní dopravy dotyčnými územněsprávními celky byla zavedena článkem 19 décret no 49-1473, du 14 novembre 1949, relatif à la coordination et à l’harmonisation des transports ferroviaires et routiers (vyhláška č. 49-1473 ze dne 14. listopadu 1949 o koordinaci a harmonizaci železniční a silniční dopravy; JORF ze dne 15. listopadu 1949, s. 11104, dále jen „vyhláška z roku 1949“), tedy před tím, než vstoupila v platnost Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství (nyní Smlouva o FEU) ve Francii dne 1. ledna 1958.
65 Žalobce mimoto tvrdí, že jelikož napadené rozhodnutí neobsahuje žádný konkrétní závěr ohledně data zavedení dotčeného režimu podpory, Komise nemohla vyloučit možnost, že uvedený režim byl zaveden na trhu, který byl hospodářské soutěži původně uzavřen, a představuje tudíž existující režim podpory ve smyslu čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení 2015/1589.
66 Pokud jde o argumentaci žalobce, podle níž byl dotčený režim podpory proveden ustanoveními vyhlášky z roku 1949, Komise připomíná, že v bodě 236 odůvodnění napadeného rozhodnutí dospěla k závěru, že tato ustanovení nedefinovala žádný z klíčových parametrů tohoto režimu, a to zejména jeho délku, rozpočet, příjemce, povahu majetku způsobilého pro získání subvence a výši subvence, a nezaložila žádný nárok na získání subvencí.
67 Pokud jde dále o argumentaci žalobce týkající se data, od něhož mohly sporné subvence narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, Komise tvrdí, jak podle ní konstatoval tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) v rozsudku č. 0417015 ze dne 10. července 2008, že koneční příjemci působili jak na trhu pravidelné osobní dopravy, tak na trhu příležitostné osobní dopravy. Trh příležitostné osobní dopravy byl přitom liberalizován již v roce 1979. Z toho podle ní vyplývá, že dotčený režim podpory mohl narušit hospodářskou soutěž mezi členskými státy na tomto trhu od jeho zavedení bez ohledu na datum zavedení, jestliže toto spadá do období od roku 1979 do roku 2008.
68 Na prvním místě je třeba ověřit, zda byl dotčený režim podpory, jak tvrdí žalobce, zaveden vyhláškou z roku 1949 k datu předcházejícímu vstupu v platnost Smlouvy o založení Evropského hospodářského společenství ve Francii, a představoval proto existující režim podpory podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení č. 2015/1589.
69 Vyhláška z roku 1949 zejména stanovila:
„Článek 2
Službami osobní dopravy, které podléhají koordinačním a harmonizačním opatřením podle ustanovení článku 7 zákona ze dne 5. července 1949, jsou:
[…]
2. Níže uvedené služby silniční osobní dopravy […]:
Služby pravidelné dopravy, včetně sezónní a periodické dopravy […];
Služby příležitostné dopravy, tj. služby, které, i když jsou poskytovány na požádání, slouží obecným potřebám veřejnosti a jsou obnovovány v určitých obdobích každého roku […]
Článek 19
Územněsprávní celek může subvencovat službu silniční dopravy tak, že uzavře s určitým podnikem smlouvu ukládající tomuto podniku závazky navíc k závazkům, které vyplývají z jeho provozních předpisů.
Sazby jízdného stanovené v souladu s touto smlouvou musí splňovat všechna pravidla obsažená v předchozích článcích.“
70 Pokud jde o otázku, zda sporné subvence mají původ ve vyhlášce z roku 1949, je zaprvé třeba uvést, že podmínky poskytnutí subvencí stanovených ve vyhlášce z roku 1949 se lišily od podmínek poskytnutí podpor na základě rozhodnutí CR 34-94. Jak správně uvedla Komise, v rámci rozhodnutí CR 34-94 poskytl žalobce sporné subvence nejprve územněsprávním celkům, které je poté převedly na konečné příjemce. Ve vyhlášce z roku 1949 přitom takový mechanismus převodu neexistoval.
71 Zadruhé z rozsudku Conseil d’État (Státní rada) č. 343440 ze dne 23. července 2012 vyplývá, že subvence poskytnuté v rámci rozhodnutí CR 34-94 byly určeny výhradně k usnadnění nákupu zařízení podniky veřejné dopravy v regionu Île-de-France, aniž bylo cílem nebo účinkem dotčeného režimu podpory konečným příjemcům na oplátku ukládat povinnosti týkající se sazeb jízdného. Tak tomu nebylo v případě článku 19 vyhlášky z roku 1949, který sice francouzským územněsprávním celkům obecně umožňoval uzavřít smlouvy o poskytování subvencí s těmito podniky, ale zaměřoval se na kontrolu uplatňovaných sazeb. Článek 11 této vyhlášky tak stanovil, že „pro služby upravené smlouvou s územněsprávním celkem [byly] sazby stanoveny […] v souladu se smlouvou uzavřenou mezi podnikem a územněsprávním celkem vyplácejícím subvenci“.
72 Zatřetí sporná rozhodnutí neobsahovala žádný odkaz na vyhlášku z roku 1949. Tato rozhodnutí zmiňovala pouze obecný zákoník o územněsprávních celcích, loi no 82-1153, du 30 décembre 1982, d’orientation des transports intérieurs (zákon č. 82-1153 ze dne 30. prosince 1982 o organizaci vnitrostátní dopravy; JORF ze dne 31. prosince 1982, s. 4004) a několik dřívějších rozhodnutí a vyhlášek přijatých v souladu s vnitrostátním právem, mezi nimiž vyhláška z roku 1949 uvedena nebyla.
73 Začtvrté byla sporná rozhodnutí součástí zvláštního právního rámce týkajícího se organizace dopravy v regionu Île-de-France, který byl poprvé upraven ordonnance no 59-151, du 7 janvier 1959, relative à l’organisation des transports de voyageurs dans la région parisienne (nařízení č. 59-151 ze dne 7. ledna 1959 o organizaci osobní dopravy v pařížském regionu; JORF ze dne 10. ledna 1959, s. 696), tedy téměř deset let po přijetí vyhlášky z roku 1949.
74 Ze všech těchto úvah vyplývá, že vyhláška z roku 1949 nepředstavuje právní základ dotčeného režimu podpory.
75 Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že žalobce nepředložil Tribunálu dostatečné důkazy k tomu, aby prokázal, že dotčený režim podpory musí být kvalifikován jako existující režim podpory podle čl. 1 písm. b) bodu i) nařízení 2015/1589.
76 Pokud jde na druhém místě o otázku, zda má být dotčený režim podpory kvalifikován jako režim existující podpory podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení 2015/1589, je třeba připomenout, že podle judikatury lze pojem „vývoj vnitřního trhu“ uvedený v tomto ustanovení chápat jako odkaz na změnu hospodářského a právního kontextu v odvětví, jehož se dotčené opatření týká. Taková změna může zejména vyplývat z liberalizace trhu, který byl hospodářské soutěži původně uzavřen (obdobně viz rozsudek ze dne 24. března 2011, Freistaat Sachsen a Land Sachsen-Anhalt v. Komise, T‑443/08 a T‑455/08, EU:T:2011:117, bod 188).
77 Z toho vyplývá, že režim podpory zavedený na trhu, který byl hospodářské soutěži původně uzavřen, musí být při liberalizaci tohoto trhu posuzován jako existující režim podpory (rozsudek ze dne 15. června 2000, Alzetta a další v. Komise, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 až T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 až T‑6/98 a T‑23/98, EU:T:2000:151, bod 143).
78 Podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení 2015/1589 musí být však datum liberalizace činnosti unijním právem zohledněno pouze za tím účelem, aby bylo vyloučeno, že po tomto datu bude opatření, které nebylo státní podporou před liberalizací, následně kvalifikováno jako existující podpora (per analogiam viz rozsudek ze dne 16. ledna 2018, EDF v. Komise, T‑747/15, EU:T:2018:6, bod 369).
79 V projednávaném případě z napadeného rozhodnutí, a zejména z bodu 18 písm. a) odůvodnění, jakož i z bodů 19, 183 a 186 odůvodnění téhož rozhodnutí, vyplývá, že Komise měla za to, že dotčený režim podpory byl zaveden v roce 1994 a zrušen v roce 2008, takže podpory poskytnuté na základě předchozích rozhodnutí musí být považovány za režim podpory odlišný od režimu prováděného na základě rozhodnutí CR 34-94 a následujících.
80 V tomto ohledu je třeba připomenout, že loi no 93-122, du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (zákon č. 93-122 ze dne 29. ledna 1993 o předcházení korupci a o transparentnosti hospodářského života a veřejných postupů; JORF ze dne 30. ledna 1993, s. 1588), kterým se liberalizoval trh pravidelné osobní dopravy v celé Francii, s výjimkou regionu Île-de-France, byl přijat v roce 1993, tedy před datem vstupu v platnost rozhodnutí CR 34-94, a toto datum se shoduje podle analýzy provedené Komisí v napadeném rozhodnutí s datem zavedení dotčeného režimu podpory.
81 S ohledem na tyto skutečnosti měla Komise v napadeném rozhodnutí právem za to, že koneční příjemci mohli od roku 1994 využívat zařízení financované spornými subvencemi na jiných trzích pravidelné osobní dopravy, které byly otevřeny hospodářské soutěži, a v důsledku toho tyto subvence mohly od tohoto data narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
82 V této souvislosti je třeba zdůraznit, že závěr Komise, podle kterého všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU byla v tomto období splněna, je v souladu s analýzou obsaženou v rozhodnutích vnitrostátních soudů, tj. zejména v rozsudku tribunal administratif de Paris (správní soud v Paříži) č. 0417015 ze dne 10. července 2008 a rozsudku cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud) č. 08PA 04753 ze dne 12. července 2010, citovaných zejména v bodě 226 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
83 I kdyby se kromě toho Komise, jak tvrdí žalobce, dopustila pochybení, když se domnívala, že dotčený režim podpory byl zaveden až v roce 1994, nemůže toto jediné pochybení postačovat k tomu, aby byl neplatný závěr, podle kterého musí být tento režim považován za nový režim podpory. Z bodů 226 a 237 odůvodnění napadeného rozhodnutí totiž vyplývá, že i za předpokladu, že by dotčený režim podpory měl být považován za režim, jenž byl zaveden od roku 1979 nebo nejpozději v roce 1994, tedy v době, kdy byla na trhu pravidelné osobní dopravy stále vyloučena hospodářská soutěž, koneční příjemci mohli využívat zařízení subvencované žalobcem v rámci činnosti příležitostné dopravy otevřené hospodářské soutěži.
84 V projednávaném případě žalobce nepředložil žádný důkaz, který by prokazoval, že trh příležitostné dopravy nebyl mezi členskými státy předmětem obchodu v období předcházejícím zavedení dotčeného režimu podpory nebo v době jeho zavedení. Na jednání pouze tvrdil, že tento trh měl oproti trhu pravidelné veřejné osobní dopravy pouze okrajový význam.
85 Cour administrative d’appel de Paris (odvolací správní soud v Paříži) přitom již ve svém rozsudku č. 15PA 00385 ze dne 27. listopadu 2015 právem poukázal na význam trhu příležitostné osobní dopravy. Komise tedy vycházela z rozhodnutí vnitrostátních soudů, když konstatovala, že dotčený režim podpory musí být považován za režim, který od svého zavedení ovlivnil obchod mezi členskými státy a narušil hospodářskou soutěž, a odmítla jeho kvalifikaci jako existujícího režimu podpory podle čl. 1 písm. b) bodu v) nařízení 2015/1589.
86 Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem je třeba konstatovat, že Komise neporušila čl. 1 písm. b) body i) a v) nařízení 2015/1589.
87 První žalobní důvod, jakož i celou žalobu, je tudíž třeba zamítnout.
V. K nákladům řízení
88 Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
89 Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobce neměl ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (první senát),
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Région Île-de-France ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. července 2019.
Podpisy.
Obsah