STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 27. února 2020(1)
Věc C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
proti
Országos Rendőr-főkapitányság
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Směrnice 2004/38/ES – Články 5, 10 a 20 – Právo na vstup státního příslušníka třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, na území členského státu – Osvobození od vízové povinnosti – Pobytová karta rodinného příslušníka – Karta trvalého pobytu – Úmluva k provedení Schengenské dohody – Článek 26 – Povinnost uložená dopravcům, aby se ujistili, že jejich cestující mají cestovní doklady požadované pro vstup do členského státu určení“
I. Úvod
1. Soudní dvůr je opětovně vyzván k tomu, aby se vyjádřil k výkladu článku 5 směrnice 2004/38/ES(2). Zvláštnost projednávané věci spočívá v tom, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce nebyla předložena v rámci odepření vstupu na území členského státu ze strany vnitrostátních orgánů, ale v rámci sporu mezi leteckým dopravcem a vnitrostátními orgány ohledně pokuty uložené tomuto dopravci.
2. Věc v původním řízení poskytuje Soudnímu dvoru příležitost, aby se vyjádřil k právu na vstup státního příslušníka třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, který je držitelem karty trvalého pobytu na základě čl. 20 odst. 2 směrnice 2004/38, na území členského státu, a aby se vyjádřil k povinnostem leteckého dopravce zajistit, aby osoby, jejichž přepravu zajišťuje, měly cestovní doklady požadované pro vstup do členského státu určení ve smyslu čl. 26 odst. 2 písm. b) Úmluvy k provedení Schengenské dohody(3).
A. Právní rámec
1. Unijní právo
a) Směrnice 2004/38
3. Článek 5 směrnice 2004/38, nadepsaný „Právo na vstup“, stanoví v odstavcích 1 a 2:
„1. Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.
Po občanech Unie nesmějí být požadována výjezdní víza ani jiné rovnocenné formality.
2. Po rodinných příslušnících, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je požadováno pouze vstupní vízum v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001[(4)] nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice jsou od vízové povinnosti osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou podle článku 10.
[…]“
4. Článek 10 této směrnice, nadepsaný „Vydávání pobytových karet“, stanoví v odstavci 1 a v odstavci 2 písm. a) a b):
„1. Právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti potvrzeno vydáním dokladu, který se nazývá ‚Pobytová karta rodinného příslušníka občana Unie‘. […]
2. K vydání pobytové karty vyžadují členské státy předložení těchto dokladů:
a) platného cestovního pasu;
b) dokladu potvrzujícího rodinný vztah nebo registrované partnerství;
[…]“
5. Článek 11 uvedené směrnice, nadepsaný „Platnost pobytové karty“, stanoví v odstavci 1:
„Pobytová karta uvedená v čl. 10 odst. 1 má platnost po dobu pěti let ode dne vydání, nebo po dobu předpokládaného pobytu občana Unie, je-li kratší než pět let.“
6. Článek 16 téže směrnice, nadepsaný „Obecné pravidlo pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky“, stanoví v odstavcích 1 a 2:
„1. Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. Toto právo není vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.
2. Odstavec 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a s občanem Unie v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let.“
7. Článek 18 směrnice 2004/38, nadepsaný „Nabytí práva trvalého pobytu některými rodinnými příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu“, stanoví:
„[…] nabývají rodinní příslušníci občana Unie, na nějž se vztahuje čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2, kteří splňují podmínky uvedeného ustanovení, právo trvalého pobytu poté, co v hostitelském členském státě nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let.“
8. Článek 20 této směrnice, nadepsaný „Karta trvalého pobytu pro rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu“, stanoví v odstavcích 1 a 2:
„1. Rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají právo trvalého pobytu, vydávají členské státy do šesti měsíců od podání žádosti kartu trvalého pobytu. Platnost karty trvalého pobytu se vždy po deseti letech automaticky prodlužuje.
2. Žádost o kartu trvalého pobytu se podává před skončením platnosti pobytové karty. Nedodržení povinnosti vyžádat si pobytovou kartu může vést k uložení nediskriminačních a přiměřených sankcí.“
b) ÚPSD
9. Hlava II ÚPSD, nadepsaná „Zrušení kontrol na vnitřních hranicích a pohyb osob“, obsahuje zejména kapitolu 6 věnovanou doplňujícím opatřením systému, který stanoví. Tato kapitola obsahuje jediný článek, článek 26, který stanoví v odstavci 1 písm. b) a v odstavci 2:
„1. S výhradou závazků, které pro ně vyplývají ze Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků[(5)], ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna l967 [dále jen ‚Ženevská úmluva‘], se smluvní strany zavazují, že do svých vnitrostátních právních předpisů zahrnou tato pravidla:
[…]
b) dopravce je povinen přijmout všechna opatření nezbytná k tomu, aby se ujistil, že cizinec přepravovaný vzdušnou nebo námořní cestou má cestovní doklady požadované pro vstup na území smluvních stran.
2. S výhradou závazků vyplývajících ze [Ženevské úmluvy] a v souladu se svým ústavním právem se smluvní strany zavazují, že zavedou sankce proti dopravcům, kteří vzdušnou nebo námořní cestou přepraví ze třetího státu na jejich území cizince, kteří nemají náležité cestovní doklady.“
2. Maďarské právo
10. Ustanovení § 3 odst. 2 až 4 szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (zákon č. I z roku 2007 o vstupu a pobytu osob s právem volného pohybu a pobytu)(6) ze dne 18. prosince 2006, ve znění účinném v rozhodné době z hlediska skutkového stavu, stanoví:
„2. Rodinný příslušník, který je státním příslušníkem třetí země a doprovází státního příslušníka [Evropského hospodářského prostoru (EHP)] nebo maďarského občana, nebo který následuje státního příslušníka EHP nebo maďarského občana s bydlištěm na území Maďarska, je oprávněn vstoupit na území Maďarska, pokud má platný cestovní doklad vydaný v posledních deseti letech, jehož doba platnosti přesahuje stanovený den odjezdu nejméně o tři měsíce, jakož i, není-li stanoveno jinak v přímo použitelném právním aktu [Unie] nebo mezinárodní úmluvě, platné vízum, které zakládá nárok na plánovaný pobyt o délce nepřekračující devadesát dnů během doby sto osmdesáti dnů (dále jen ‚plánovaný pobyt o délce nepřekračující devadesát dnů‘).
3. Jakákoli osoba, která je státním příslušníkem třetí země, je rovněž oprávněna vstoupit na území Maďarska jako rodinný příslušník, pokud má platný cestovní doklad vydaný v posledních deseti letech, jehož doba platnosti přesahuje stanovený den odjezdu nejméně o tři měsíce, jakož i není-li stanoveno jinak v přímo použitelném právním aktu [Unie] nebo mezinárodní úmluvě, platné vízum, které zakládá nárok na plánovaný pobyt o délce nepřekračující devadesát dnů.
[…]
4. Osoby uvedené v odstavcích 2 a 3 mohou vstoupit na území Maďarska bez víza, pokud mají doklad osvědčující právo pobytu stanovené tímto zákonem nebo pobytovou kartu vydanou státem, který je smluvní stranou Dohody o [EHP], rodinnému příslušníkovi státního příslušníka EHP, který je státním příslušníkem třetí země.“
11. Ustanovení § 69 odst. 1 a 5 harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (zákon č. II z roku 2007 o vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí)(7) ze dne 18. prosince 2006, ve znění účinném v rozhodné době z hlediska skutkového stavu, stanoví:
„1. Každý dopravce, který přepravuje státního příslušníka třetí země na území Maďarska vzdušnou nebo vnitrozemskou cestou nebo na pravidelné lince silniční dopravy, nebo jej přepravuje přes území Maďarska do jiné země určení, se musí před přepravou ujistit, že státní příslušník třetí země má za účelem vstupu nebo průjezdu platný cestovní doklad a případně platné vízum, které zakládá nárok na pobyt v délce nepřesahující devadesát dnů.
[…]
5. Každému dopravci, který nesplní povinnost stanovenou v odstavci 1, se uloží správní pokuta, jejíž výše je stanovena zvláštními právními předpisy.
[…]“
II. Skutkový základ sporu v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
12. Relevantní skutkové okolnosti sporu v původním řízení vyplývající z předkládacího rozhodnutí mohou být popsány následovně.
13. Dne 9. října 2017 provedla policie letiště Ference Liszta (Budapešť, Maďarsko) kontrolu cestujících, kteří přicestovali letem z Londýna (Spojené království) se společností Ryanair DAC. Při této příležitosti policie zjistila, že jeden cestující ukrajinské státní příslušnosti neměl vízum, ačkoli měl současně nebiometrický cestovní pas, ve kterém měl pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Unie vydanou Spojeným královstvím Velké Británie a Severního Irska na základě článku 10 směrnice 2004/38, která se však stala následně neplatnou, a platnou kartu trvalého pobytu vydanou rovněž Spojeným královstvím na základě článku 20 této směrnice.
14. Vzhledem k tomu, že tento ukrajinský státní příslušník neměl všechny cestovní doklady požadované proto, aby mohl vstoupit na území Maďarska, nepovolila mu policie vstup do Maďarska a byl vrácen zpět do Londýna. Mimoto se domnívala, že společnost Ryanair nepřijala jakožto letecký dopravce opatření nezbytná k tomu, aby se ujistila, že dotyčný má požadované cestovní doklady, a z tohoto důvodu uložila společnosti Ryanair správní pokutu ve výši 3 000 eur za porušení článku 26 ÚPSD.
15. Společnost Ryanair podala proti tomuto rozhodnutí žalobu u Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko).
16. V rámci této žaloby společnost Ryanair tvrdí, že státní příslušník, o kterého se jedná ve věci v původním řízení, byl na základě článku 5 směrnice 2004/38 oprávněn vstoupit na území Maďarska bez víza, jelikož měl kartu trvalého pobytu vydanou Spojeným královstvím na základě článku 20 této směrnice. Společnost Ryanair nejprve tvrdí, že i když článek 5 uvedené směrnice podmiňuje osvobození od vízové povinnosti tím, aby měl státní příslušník třetího státu pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Unie podle článku 10 téže směrnice, pouze osoba, která nejprve získá takovou kartu, může později získat kartu trvalého pobytu. Společnost Ryanair z toho vyvozuje, že kontextuální analýza dotčených ustanovení vede k závěru, že osvobození od vízové povinnosti existuje i v případě, kdy má státní příslušník třetího státu kartu trvalého pobytu vydanou na základě článku 20 směrnice 2004/38. Společnost Ryanair má dále za to, že vlastnictví takové karty musí být samo o sobě považováno za dostatečné k prokázání toho, že tento státní příslušník má postavení rodinného příslušníka občana Unie. Společnost Ryanair má konečně za to, že letecký dopravce není v žádném případě oprávněn provádět dodatečná ověření rodinného vztahu spojujícího dotyčného s občanem Unie, a nemůže být tedy sankcionován za to, že tak neučinil.
17. Országos Rendőr-főkapitányság (generální ředitelství policie, Maďarsko) naproti tomu tvrdí, že článek 5 směrnice 2004/38 musí být vykládán doslovně, což znamená, že od vízové povinnosti za účelem vstupu na území členských států jsou osvobozeni pouze státní příslušníci třetích států s pobytovou kartou rodinného příslušníka občana Unie, jejíž samotný název prokazuje existenci rodinného vztahu k občanu Unie. V důsledku toho nelze mít za to, že by od takové povinnosti mohli být osvobozeni držitelé karty trvalého pobytu, která není uvedena v článku 10 této směrnice a jejíž název neobsahuje stejné upřesnění, a to a fortiori v případě, kdy byla tato karta vydána členským státem, který stejně jako Spojené království v projednávané věci není součástí schengenského prostoru.
18. V tomto kontextu předkládající soud odůvodňuje tuto žádost o rozhodnutí o předběžné otázce pochybnostmi, které má zaprvé ohledně otázky, zda čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být vykládán doslovně, nebo zda musí být jeho znění chápáno ve světle kontextu, jehož je součástí. V tomto ohledu zejména poznamenává, že tato směrnice koncipuje právo trvalého pobytu jako „posílené“ právo přiznané státním příslušníkům třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie a již měli právo pobytu na území členského státu nepřetržitě po dobu pěti let.
19. Předkládající soud zadruhé klade otázku, jaký je dosah osvobození od vízové povinnosti stanoveného v článku 5 směrnice 2004/38. Konkrétně se táže, zda takové osvobození musí být chápáno v tom smyslu, že svědčí občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům nezávisle na tom, který členský stát jim vydal pobytovou kartu, nebo zda je naopak třeba jej chápat tak, že je vyhrazeno těm, kteří mají pobytovou kartu vydanou členským státem, který je součástí schengenského prostoru. V tomto ohledu zdůrazňuje, že v projednávané věci je rozhodující otázka vztahu mezi směrnicí 2004/38 a pravidly použitelnými na schengenský prostor, neboť právě Spojené království vydalo doklady, jejichž držitelem byl dotčený státní příslušník a vedly k uložení povinnosti společnosti Ryanair zaplatit pokutu.
20. Zatřetí předkládající soud uvádí, že v případě, že by byl článek 5 směrnice 2004/38 vykládán v tom smyslu, že osvobození od vízové povinnosti, které stanoví, se vztahuje i na státní příslušníky třetích států, kteří jsou držiteli karty trvalého pobytu vydané členským státem, který není součástí schengenského prostoru, je třeba určit, zda vlastnictví takové karty postačuje k prokázání toho, že její držitel má právo na vstup bez víza na území jiného členského státu, nebo zda je nezbytné, aby dotyčný předložil doplňující doklady, které prokážou jeho rodinný vztah s občanem Unie (zejména výpis z matriky). Předkládající soud dodává, že odpověď na tuto otázku vyžaduje upřesnění vztahu mezi právem na vstup a právem pobytu, které upravuje směrnice 2004/38, s přihlédnutím k okolnosti, že právo pobytu může poté, co se stalo trvalým, nadále existovat i po zániku rodinného vztahu, který pojil státního příslušníka třetího státu s občanem Unie.
21. Konečně začtvrté předkládající soud vyjadřuje pochybnosti ohledně povinnosti kontroly leteckých dopravců v rámci ověřování cestovních dokladů státních příslušníků třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, jež se pohybují z jednoho členského státu do druhého. V této souvislosti si klade otázku, zda se „cestovní doklady“, které mají na základě článku 26 ÚPSD ověřit, omezují na doklady zakládající právo na vstup dotyčných osob (cestovní pas, pobytová karta a případně vízum), nebo zda zahrnují také doklady potvrzující existenci rodinného vztahu k občanu Unie. Kromě toho se táže na důsledky nesplnění povinností leteckým dopravcem, které pro něj vyplývají z tohoto ustanovení.
22. Za těchto podmínek Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti) rozhodnutím ze dne 21. listopadu 2018, došlým kanceláři Soudního dvora dne 3. prosince 2018, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Má být čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 vykládán v tom smyslu, že pro účely uvedené směrnice osvobozuje jak platná karta pobytu podle článku 10, tak karta trvalého pobytu podle článku 20, rodinného příslušníka, který je jejich držitelem, od vízové povinnosti pro účely vstupu na území členského státu?
2) V případě kladné odpovědi na první otázku, má být čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 vykládán stejným způsobem v případě, že osoba, která je rodinným příslušníkem občana Unie a nemá státní příslušnost členského státu, nabyla právo trvalého pobytu ve Spojeném království a uvedený stát jí vydal kartu trvalého pobytu? Jinými slovy, je držitel takové karty trvalého pobytu podle článku 20 této směrnice, jako je karta vydaná Spojeným královstvím, osvobozen od povinnosti získat vízum bez ohledu na to, že se na Spojené království nevztahuje ani [nařízení č. 539/2001], uvedené v čl. 5 odst. 2 uvedené směrnice, ani nařízení (EU) 2016/399[(8)]?
3) V případě kladné odpovědi na první a druhou otázku má být vlastnictví pobytové karty vydané v souladu s článkem 20 směrnice 2004/38 považováno samo o sobě za dostatečný důkaz o tom, že její držitel je rodinným příslušníkem občana Unie, a bez potřeby jakéhokoli dodatečného ověřování či potvrzení je tento držitel oprávněn – jako rodinný příslušník – vstupovat na území jiných členských států a je osvobozen od vízové povinnosti uvedené v čl. 5 odst. 2 této směrnice?
4) V případě záporné odpovědi na třetí otázku, má být čl. 26 odst. 1 písm. b) a odst. 2 ÚPSD vykládán v tom smyslu, že letecký dopravce je povinen, kromě kontroly cestovních dokumentů zkontrolovat, zda cestující, který hodlá cestovat s kartou trvalého pobytu podle článku 20 směrnice 2004/38, je skutečně rodinným příslušníkem občana Unie v okamžiku vstupu?
5) V případě kladné odpovědi na čtvrtou otázku:
i) pokud letecký dopravce nemůže ověřit, zda cestující, který hodlá cestovat s kartou trvalého pobytu podle článku 20 směrnice 2004/38, je skutečně rodinným příslušníkem občana Unie v okamžiku vstupu, má tento letecký dopravce povinnost odepřít tomuto cestujícímu vstup do letadla a neumožnit mu přepravu do jiného členského státu?
ii) pokud letecký dopravce neprovede kontrolu této okolnosti nebo neodepře přepravu cestujícímu, který nemůže prokázat, že je rodinným příslušníkem, ale má kartu trvalého pobytu, lze tomuto leteckému dopravci uložit z tohoto důvodu pokutu na základě čl. 26 odst. 2 ÚPSD?“
23. Písemná vyjádření předložily maďarská, česká a řecká vláda, jakož i Evropská komise. Ústní vyjádření byla předložena jménem společnosti Ryanair, maďarské vlády, jakož i Komise na jednání, které se konalo dne 3. prosince 2019.
III. Analýza
24. V situaci, o kterou se jedná v původním řízení, byla leteckému dopravci uložena sankce za to, že údajně porušil povinnosti stanovené v článku 26 ÚPSD a v použitelné vnitrostátní právní úpravě týkající se přepravy státního příslušníka třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, do členského státu určení. Tento cestující byl držitelem cestovního pasu a platné karty trvalého pobytu vydané na základě článku 20 směrnice 2004/38 orgány členského státu, který nebyl součástí schengenského prostoru.
25. Právní problém nastolený v projednávané věci se týká především dosahu povinnosti leteckého dopravce přepravujícího zahraniční státní příslušníky na území členských států, aby se ujistil, že tyto osoby mají cestovní doklady požadované pro vstup na území členského státu určení. Základní otázkou, která v tomto rámci vyvstává ve vztahu k takové povinnosti dopravce, je otázka, jaké jsou konkrétní požadované doklady umožňující státním příslušníkům třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, vstup na území členských států.
26. Za účelem správného pochopení kontextu unijního práva, do kterého patří problematika této věci, je nejprve nezbytné připomenout vztah mezi občanstvím Unie a schengenským acquis. Za tímto účelem uvedu nejprve několik poznámek týkajících se vztahu mezi režimem použitelným na překračování hranic osobami a právy v oblasti volného pohybu, která požívají občané Unie a jejich rodinní příslušníci. Následně přezkoumám, zda se na státního příslušníka třetího státu, který je držitelem karty trvalého pobytu vydané členským státem ve smyslu článku 20 směrnice 2004/38, může vztahovat osvobození od povinnosti získat vstupní vízum do členského státu určení z titulu jeho postavení rodinného příslušníka občana Unie. Konečně přezkoumám dosah povinností dopravce ve smyslu čl. 26 odst. 2 ÚPSD.
A. Úvodní poznámky ke vztahu mezi občanstvím Unie a schengenským acquis
27. V projednávané věci, která se týká sporu mezi leteckým dopravcem a vnitrostátním orgánem, se otázky předložené Soudnímu dvoru netýkají cestujícího, jenž je státním příslušníkem třetího státu a nacházel by se v protiprávní situaci, ale cestujícího, který je státním příslušníkem třetího státu a rodinným příslušníkem občana Unie a pohybuje se mezi dvěma členskými státy, přičemž překročil vnější hranici schengenského prostoru.
28. Je třeba připomenout, že Schengenská dohoda byla podepsána v roce 1985 za účelem zrušení kontrol na společných hranicích a že se schengenské acquis týká právní úpravy aspektů spojených s existencí prostoru bez vnitřních hranic posíleného vnějšími hranicemi(9). Naproti tomu zavedení občanství Unie v roce 1992, které v současnosti představuje základní status státních příslušníků členských států(10), umožnilo přiznání rozsáhlejších hmotných práv státním příslušníkům členských států a jejich rodinným příslušníkům. Pravidla týkající se občanství Unie jsou tak závazná pro všechny členské státy bez ohledu na jejich účast v schengenském prostoru. K tomuto aspektu se vrátím později(11).
29. Z toho vyplývá, že ověření osob požívajících právo na volný pohyb na základě unijního práva musí být prováděna v souladu se směrnicí 2004/38. Podle této směrnice se tudíž některá prováděcí opatření schengenského acquis, jako je tomu v případě vízové povinnosti, nepoužijí na státní příslušníky třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie.
30. Z důvodů úplnosti tohoto stanoviska, jakož i v reakci na pochybnosti vyjádřené předkládajícím soudem však provedu podrobný přezkum vztahu mezi občanstvím Unie a schengenským acquis.
31. V této souvislosti je třeba nejprve stručně připomenout, že je důležité odlišit právní úpravu použitelnou v rámci společné politiky v oblasti přistěhovalectví od právní úpravy týkající se občanství Unie a volného pohybu osob.
1. Občanství Unie versus společná politika v oblasti přistěhovaleckého práva: odlišná právní postavení založená na odlišných právních logikách
32. Úvodem je třeba uvést, že v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva má Unie sdílenou pravomoc s členskými státy podle čl. 4 odst. 2 písm. j) SFEU. Cíle a podmínky výkonu této pravomoci jsou upřesněny v hlavě V třetí části Smlouvy o FEU. Článek 67 odst. 2 SFEU stanoví, že Unie zajišťuje, aby na vnitřních hranicích neprobíhala kontrola osob, a rozvíjí společnou politiku v oblasti azylu, přistěhovalectví a ochrany vnějších hranic, která je založena na solidaritě mezi členskými státy a je spravedlivá vůči státním příslušníkům třetích zemí.
33. Řádný legislativní postup se tak použije na přijímání jakéhokoli opatření podle čl. 79 odst. 2 SFEU, které se vztahuje jak k řádnému přistěhovalectví, tak k protiprávnímu přistěhovalectví. Výkon pravomoci Unie po provedení testu subsidiarity má preemptivní účinek či přednost ve vztahu k pravomoci členských států. Členské státy jsou tedy z důvodu normotvorného zásahu Unie zbaveny své vlastní pravomoci. Vzhledem k tomu, že pravomoc Unie v oblasti přistěhovalectví je harmonizovanou pravomocí, liší se preemptivní účinek v závislosti na přesném rozsahu a stupni zásahu Unie(12). Společná pravidla jsou tedy přijímána prostřednictvím směrnic, jež mají členské státy povinnost provést(13), avšak členské státy mohou přijímat právní předpisy v otázkách, na něž se právo Unie nevztahuje, a mohou se rovněž od společných pravidel odchýlit, pokud to toto právo umožňuje(14). Za těchto podmínek si členské státy v zásadě zachovávají své pravomoci v oblasti přistěhovaleckého práva.
34. Pokud jde naopak o situaci, jako je tomu v projednávané věci, ve které jde o práva volného pohybu a pobytu na základě unijního práva, nesmí prostor pro volné uvážení, který mají členské státy v oblasti přistěhovalectví, narušit uplatňování ustanovení o občanství Unie či volném pohybu(15), ačkoli se tato ustanovení týkají nejen situace občanů Unie, ale i situace státních příslušníků třetího státu, kteří jsou jejich rodinnými příslušníky. V tomto ohledu je podle mého názoru důležité připomenout, že právní postavení přiznané státním příslušníkům třetích států v rámci směrnic vyplývajících ze společné politiky v oblasti přistěhovaleckého práva a postavení občanů Unie a státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou jejich rodinnými příslušníky, jsou odlišné a jsou založeny na odlišných právních logikách.
2. Pravidla týkající se překračování hranic osobami a udělování víz se použijí, aniž je dotčeno právo volného pohybu, kterého požívají občané Unie a jejich rodinní příslušníci
35. Pokud jde zejména o kontrolu hranic, společnou vízovou politiku a jiná povolení ke krátkodobému pobytu, jakož i svobodu cestování státních příslušníků třetích zemí, použije se při přijímání jakýchkoli opatření uvedených v čl. 77 odst. 2 SFEU řádný legislativní postup(16).
36. Nicméně čl. 77 odst. 3 SFEU stanoví, že ukáže-li se činnost Unie jako nezbytná „k usnadnění výkonu práva [občanů Unie volně se pohybovat a pobývat na území členských států] podle čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU“ může se použít zvláštní legislativní postup k přijetí předpisů týkajících se „cestovních pasů, průkazů totožnosti, povolení k pobytu a jiných obdobných dokladů“. Článek 77 odst. 3 SFEU a opatření přijatá na základě tohoto ustanovení k usnadnění výkonu práva volného pohybu a pobytu tak musí být vykládány ve světle nikoli cílů Unie v oblasti přistěhovalectví, ale občanství Unie, jak vyplývá zejména z odkazu učiněného v uvedeném ustanovení na čl. 20 odst. 2 písm. a) SFEU(17).
37. Tudíž nejen z bodů odůvodnění schengenského acquis, ale i z jeho relevantních ustanovení vyplývá, že opatření týkající se překračování vnějších a vnitřních hranic členských států se použijí, aniž jsou dotčena práva osob požívajících právo volného pohybu podle unijního práva.
38. Nejprve ohledně právního režimu použitelného na překračování vnitřních a vnějších hranic Unie bod 5 odůvodnění Schengenského hraničního kodexu stanoví, že „společná pravidla týkající se pohybu osob přes hranice nezpochybňují ani nemají vliv na právo volného pohybu, jež požívají občané Unie a jejich rodinní příslušníci“(18). Článek 3 tohoto kodexu, nadepsaný „Oblast působnosti“, tedy stanoví, že uvedený kodex se vztahuje „na všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států, aniž jsou tím dotčena [zejména] práva osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie“(19), a čl. 8 odst. 6 téhož kodexu, nadepsaný „Hraniční kontroly osob“, stanoví, že „kontroly osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie se provádějí podle směrnice [2004/38]“(20).
39. Dále je třeba uvést, že ohledně pravidel týkajících se postupů a podmínek udělování víz pro předpokládané pobyty nepřesahující tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období, nařízení (ES) č. 810/2009(21) stanoví v čl. 1 odst. 2 písm. a), že se toto nařízení použije „na každého státního příslušníka třetí země, který musí mít při překračování vnějších hranic členského státu vízum podle nařízení [č. 539/2001], aniž jsou dotčena [zejména] práva volného pohybu, kterých požívají státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie“(22).
40. Konečně pokud jde o nařízení č. 539/2001(23), čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví, že státní příslušníci třetích zemí uvedených na seznamu v příloze I(24) jsou povinni mít při překračování vnějších hranic členských států vízum. Nicméně i když na základě čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 je po rodinných příslušnících, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, „požadováno pouze vstupní vízum“ v souladu s tímto nařízením nebo případně s vnitrostátním právem(25), toto ustanovení rovněž stanoví, že „od vízové povinnosti jsou osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou podle článku 10 [této směrnice]“.
41. Maďarská vláda má za to, že je třeba začít přezkumem čtvrté a páté otázky. Nicméně s přihlédnutím k výše uvedeným úvahám považuji za relevantní zanalyzovat předběžné otázky v pořadí, ve kterém byly položeny předkládajícím soudem.
B. Výklad čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 (první a druhá otázka)
42. Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že se osvobození od vstupního víza, které toto ustanovení stanoví ve prospěch státních příslušníků třetích států, kteří jsou držiteli pobytové karty podle článku 10 této směrnice(26), vztahuje rovněž na státní příslušníky třetích států, kteří jsou držiteli karty trvalého pobytu na základě článku 20 uvedené směrnice, vydané členským státem, který není součástí schengenského prostoru.
43. Úvodem je třeba uvést, že česká a řecká vláda, jakož i Komise, podobně jako společnost Ryanair, tvrdí, že čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38 musí být vykládán ve světle kontextu, jehož je toto ustanovení součástí, a cílů sledovaných touto směrnicí. Maďarská vláda tento názor nesdílí. Podle jejího výkladu ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že osvobození od povinnosti mít vízum za účelem výkonu práva na vstup na území jiného členského státu než hostitelského členského státu, který takovou kartu vydal, se uplatní pouze na státní příslušníky třetího státu s pobytovou kartou vydanou na delší dobu než tři měsíce, a nikoli s kartou trvalého pobytu podle článku 20 uvedené směrnice.
44. Nejprve je třeba připomenout, že pro výklad ustanovení unijního práva je třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale rovněž jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí(27), a zejména historii vzniku této právní úpravy(28). V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že je výrok směrnice neoddělitelný od jejího odůvodnění a musí být v případě potřeby vykládán s ohledem na důvody, které vedly k jejímu přijetí(29). Stejně tak Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem ke kontextu a cílům směrnice 2004/38 nelze ustanovení této směrnice vykládat restriktivně a každopádně nesmějí být zbavena svého užitečného účinku(30).
45. Podle mého názoru je přitom takový výklad, jako je výklad zastávaný maďarskou vládou, v rozporu s užitečným účinkem a s účelem směrnice 2004/38, jakož i s celkovou systematikou a duchem čl. 5 odst. 2 této směrnice. V důsledku toho je třeba toto ustanovení vykládat v závislosti na kontextu, jehož je součástí, historii jeho vzniku, jakož i účelu směrnice 2004/38.
1. Systematický výklad
46. Je třeba uvést, že předmět směrnice 2004/38 se týká, jak vyplývá z čl. 1 písm. a) této směrnice, podmínek výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie(31). Za tímto účelem představují právo opustit a vstoupit na územíp stanovené v článcích 4 a 5(32) uvedené směrnice podmínky nebo nezbytné formality pro výkon dalších práv, zejména práva pobytu, uvedených v téže směrnici(33). Podle čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 „zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území […] a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem“. Mimoto čl. 5 odst. 2 první pododstavec této směrnice stanoví, že „[p]ro účely této směrnice jsou od vízové povinnosti osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou podle článku 10“(34).
47. Výklad článku 5 směrnice 2004/38, posuzovaný v celkovém kontextu této směrnice, ukazuje, že mechanismus odstupňovaného systému, který upravuje právo pobytu v hostitelském členském státě a který vede k právu trvalého pobytu, se spouští, jsou-li splněny podmínky vstupu do hostitelského členského státu stanovené tímto ustanovením(35). Tento systém zahrnuje několik druhů práva pobytu, které vyžadují různé stupně integrace občana Unie a jeho rodinných příslušníků. Zaprvé se jedná o právo pobytu po dobu do tří měsíců uvedené v článku 6 směrnice 2004/38, které nepodléhá žádným podmínkám ani formalitám kromě povinnosti mít platný průkaz totožnosti nebo cestovní pas(36); zadruhé právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, které podléhá podmínkám stanoveným v čl. 7 odst. 1 této směrnice(37), a zatřetí právo trvalého pobytu uvedené v článku 16 uvedené směrnice pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let na území hostitelského členského státu.
48. Pokud jde o administrativní formality, státním příslušníkům třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, se vydává doklad k doložení druhu pobytu, který mají v hostitelském členském státě. V tomto ohledu je na základě článku 10 směrnice 2004/38 právo pobytu po dobu delší než tři měsíce potvrzeno vydáním pobytové karty po dobu delší než tři měsíce. Tato pobytová karta se vydává po ověření dokladů stanovených v čl. 10 odst. 2 této směrnice a má platnost nejvýše po dobu pěti let ode dne vydání(38). Po uplynutí této doby za účelem osvědčení trvalosti pobytu čl. 20 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že „rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu […], vydávají členské státy […] kartu trvalého pobytu.“, jejíž platnost se vždy po deseti letech automaticky prodlužuje.
49. Lze tedy shrnout, že na základě čl. 16 odst. 2 směrnice 2004/38 nemohou státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, nabýt právo trvalého pobytu, aniž nepřetržitě legálně pobývali po dobu pěti let v hostitelském členském státě(39). Současně z čl. 20 odst. 1 této směrnice vyplývá, že kartu trvalého pobytu lze vydat pouze státnímu příslušníkovi třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž byl předtím držitelem pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce.
50. Z toho vyplývá, jak zdůraznila Komise na jednání v odpovědi na otázku položenou Soudním dvorem, že pobytová karta vydaná na delší dobu než tři měsíce a karta trvalého pobytu nemohou být vydány souběžně, jelikož každá z těchto karet osvědčuje odlišný druh práva pobytu rodinných příslušníků občanů Unie na území hostitelského členského státu, a sice právo pobytu po dobu delší než tři měsíce (kapitola III) a právo trvalého pobytu (kapitola IV). Konkrétně jedinou pobytovou kartou, kterou mohou orgány hostitelského členského státu vydat státnímu příslušníkovi třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jenž již splnil podmínky kapitoly III směrnice 2004/38 po nepřetržitou dobu pěti let, je karta trvalého pobytu. To potvrzuje čl. 20 odst. 2 této směrnice, který stanoví, že žádost o kartu trvalého pobytu se podává před skončením platnosti pobytové karty a že při nesplnění této povinnosti může dotyčný podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.
51. Kromě toho právo trvalého pobytu přiznává více práv než právo pobytu, které mu předcházelo. Nejen, že doba platnosti karty trvalého pobytu osvědčující toto právo činí deset let (čl. 20 odst. 1 směrnice 2004/38), ale státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, nepodléhají podmínkám stanoveným v kapitole III této směrnice. Tito státní příslušníci tak mohou představovat zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, aniž mohou být vyhoštěni z území tohoto členského státu (čl. 16 odst. 1 uvedené směrnice). Jak totiž vyplývá z bodu 18 odůvodnění téže směrnice, aby se trvalý pobyt stal opravdovým prostředkem integrace do společnosti hostitelského členského státu, nemělo by být již jednou nabyté právo trvalého pobytu svázáno s žádnými dalšími podmínkami(40). Již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno mimoto pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky (čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38). Navíc státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie a získali právo trvalého pobytu, požívají „v oblasti působnosti Smlouvy stejného zacházení jako státní příslušníci tohoto členského státu“ (článek 24 této směrnice)(41).
52. V důsledku toho by bylo paradoxní, pokud by nabytí práva trvalého pobytu, které svým držitelům přiznává rozsáhlejší práva než právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, a tudíž ukazuje větší integraci těchto osob v hostitelském členském státě, mohlo vést ke zpřísnění podmínek vstupu do jiných členských států.
53. Článek 5 odst. 2 směrnice 2004/38, přezkoumaný v jeho celkových souvislostech, musí být tudíž vykládán v tom smyslu, že osvobození od vízové povinnosti stanovené tímto ustanovením se vztahuje nejen na držitele pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce podle článku 10 této směrnice, ale rovněž na držitele karty trvalého pobytu podle článku 20 uvedené směrnice.
2. Teleologický a historický výklad
54. Výše uvedená analýza je potvrzena účelem směrnice 2004/38, a zejména článkem 5 této směrnice, jakož i přezkumem přípravných prací na tomto ustanovení.
55. Z bodů 1 až 4 odůvodnění směrnice 2004/38 vyplývá, že cílem této směrnice je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a že jejím cílem je zejména posílit toto právo(42). Tento cíl je součástí odstupňovaného systému(43) stanoveného touto směrnicí, který upravuje právo pobytu v hostitelském členském státě(44).
56. Pokud jde o historii vzniku tohoto ustanovení, čl. 6 odst. 2 původního návrhu Komise(45) nerozlišoval mezi druhy dokladů, které osvědčují právo pobytu po dobu delší než tři měsíce nebo trvale, a obecně odkazoval na „držení platného povolení k pobytu vydaného členským státem“, když stanovil, že toto povolení k pobytu „[odpovídá] vízu“. Komise na jednání vysvětlila, že během normotvorného procesu bylo dosaženo shody na tom, že povolení k pobytu nemá stejnou hodnotu jako vízum a že povolení osvobozuje státní příslušníky třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, od povinnosti získat vízum. Článek 8 odst. 2 legislativního usnesení Parlamentu odrážel tento pozměňovací návrh a stanovil, že „držení platného povolení k pobytu vydaného členským státem [osvobozuje] od vízové povinnosti“(46).
57. Následně pozměněný návrh Komise(47) nadále používal výraz „povolení k pobytu“ a nerozlišoval mezi pobytovými kartami podle toho, zda osvědčují pobyt po dobu delší než tři měsíce nebo trvalý pobyt. Znění tohoto ustanovení však nebylo v souladu s navrhovaným zněním článku 10, který nicméně odkazoval na „pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Unie“. V tomto ohledu Komise uvedla, že normotvůrce poté nahradil pojem „pobytová karta“ pojmem „pobytová karta podle článku 10“(48) pouze v zájmu terminologické soudržnosti. Unijní normotvůrce tedy chtěl upřesnit, že osvobození od vízové povinnosti má svůj základ v unijním právu, a zejména v pobytové kartě vydané členskými státy na základě směrnice 2004/38, a nikoli na základě jiných dokladů vydaných cizincům členskými státy na základě vnitrostátního práva(49).
58. Zdá se tedy, že vůlí normotvůrce nebylo vyloučit kartu trvalého pobytu z dokladů, které osvědčují právo pobytu a které umožňují osvobození od vízové povinnosti. Znění bodu 8 odůvodnění směrnice 2004/38, který nerozlišuje mezi pobytovou kartou vydanou na delší dobu než tři měsíce a kartou trvalého pobytu, umožňuje tento výklad potvrdit. Tento bod odůvodnění totiž uvádí, že „[k] usnadnění volného pohybu rodinných příslušníků, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, by měly být osoby, které již získaly pobytovou kartu, osvobozeny od povinnosti získat vstupní vízum ve smyslu [nařízení č. 539/2001] nebo případně ve smyslu platných vnitrostátních předpisů“(50).
59. Navíc je třeba připomenout, že jak státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, jež mají právo pobytu po dobu delší než tři měsíce, tak i ti, kteří mají právo trvalého pobytu, si mohou za určitých podmínek zachovat právo na vstup a právo pobytu výlučně osobně(51), konkrétně si mohou zachovat právo na vstup do členských států bez víza na základě předložení své pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce nebo karty trvalého pobytu.
60. Za těchto podmínek je irelevantní, zda státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, jsou, či nejsou držiteli pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce nebo karty trvalého pobytu proto, aby se na ně mohlo vztahovat osvobození od vízové povinnosti. Tvrdit opak by bylo v rozporu se systematickým, teleologickým a historickým výkladem směrnice 2004/38 a jejího čl. 5 odst. 2.
3. Neúčast členského státu v schengenském prostoru
61. Je třeba připomenout, že směrnice 2004/38 byla přijata unijním normotvůrcem na základě článků 18, 21, 46, 50 a 59 SFEU. Tato ustanovení jsou závazná pro všechny členské státy bez ohledu na jejich účast v schengenském prostoru. Práva, která jsou v ní přiznána, jsou tedy zaručena všem občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům.
62. V projednávané věci nemá skutečnost, že se schengenské acquis nevztahuje na členský stát, který vydal kartu trvalého pobytu, a sice na Spojené království, žádný vliv na podmínky vstupu do členských států stanovené v čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38. Podle tohoto ustanovení totiž státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, podléhají pouze vstupní vízové povinnosti v souladu s nařízením č. 539/2001 nebo případně vnitrostátním právem. Jak zdůraznila Komise ve svém vyjádření, tento odkaz na vnitrostátní právní předpisy je stanoven pro členské státy, které nejsou součástí schengenského prostoru. Nicméně pro účely směrnice 2004/38 jsou státní příslušníci třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, osvobozeni od takové povinnosti, pokud jsou držiteli platné pobytové karty vydané na delsí dobu než tři měsíce nebo platné karty trvalého pobytu.
63. Jak jsem uvedl v bodě 38 tohoto stanoviska, společná pravidla v oblasti překračování hranic osobami nezpochybňují ani neovlivňují práva volného pohybu, která požívají občané Unie a jejich rodinní příslušníci, včetně občanů členských států, které nejsou součástí schengenského prostoru.
C. K důkazní hodnotě karty trvalého pobytu (třetí otázka)
64. Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda držení karty trvalého pobytu podle článku 20 směrnice 2004/38 představuje samo o sobě důkaz, že její držitel má právo na vstup do členského státu jakožto rodinný příslušník občana Unie.
65. V projednávané věci členský stát nepovolil vstup na své území státnímu příslušníkovi třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, z důvodu, že tento státní příslušník neměl všechny cestovní doklady požadované k tomu, aby mohl vstoupit na jeho území bez víza v souladu s čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38, i když byl tento státní příslušník držitelem platné karty trvalého pobytu vydané na základě článku 20 této směrnice členským státem bydliště.
66. Považuji za důležité připomenout, že právo státních příslušníků členského státu vstoupit na území jiného členského státu za účely stanovenými Smlouvou představuje právo přiznané přímo Smlouvou nebo popřípadě ustanoveními, která byla přijata k jejímu provedení. Vydání pobytové karty v souladu se směrnicí 2004/38 státnímu příslušníkovi členského státu nebo jeho rodinnému příslušníkovi je tak třeba považovat nikoliv za akt zakládající práva, ale ze strany členského státu za osvědčení individuální situace těchto osob s ohledem na ustanovení práva Unie(52).
67. Předložení platné pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce nebo platné karty trvalého pobytu za účelem odůvodnění postavení „rodinného příslušníka občana Unie“(53) tudíž představuje správní formalitu, jejímž cílem je, aby vnitrostátní orgány rozhodly o právu, které vyplývá přímo z postavení dotčené osoby(54).
68. Lze tedy tvrdit, že pokud jsou podmínky umožňující využít práva trvalého pobytu uznaného směrnicí 2004/38 splněny státním příslušníkem třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, pobytová karta vydaná na základě této směrnice umožňuje konstatovat legalitu pobytu tohoto státního příslušníka v hostitelském členském státě, a musí být tedy akceptována členskými státy. Přitom je třeba uvést, že z předkládacího rozhodnutí ani ze spisu ve věci nikterak nevyplývá, že by pobytová karta předložená dotčeným státním příslušníkem nebyla v souladu s článkem 20 uvedené směrnice. Otázka položená předkládajícím soudem se totiž týká pouze důkazní hodnoty karty trvalého pobytu pro vstup na území členského státu.
69. Je třeba poznamenat, jak správně zdůraznila Komise, že obě tyto karty jsou veřejnými listinami, kterými orgán členského státu osvědčuje právo pobytu rodinného příslušníka občana Unie v souladu se směrnicí 2004/38. Povolit členskému státu, aby odmítl kartu trvalého pobytu při zpochybnění její důkazní hodnoty, by bylo v rozporu s cílem sledovaným osvobozením od vízové povinnosti, kterým je, jak vyplývá z bodu 8 odůvodnění této směrnice, usnadnit volný pohyb.
70. Kromě toho skutečnost, že článek 5 směrnice 2004/38 upravuje taxativně doklady, které mohou členské státy požadovat od občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, aby jim umožnily vstup na jejich území bez víz (průkaz totožnosti nebo cestovní doklad či pobytová karta), má za následek, že členské státy nemohou požadovat další doklady. V této souvislosti by akceptace odmítnutí pobytové karty vydané na základě směrnice 2004/38 maďarskými orgány znamenala umožnit členskému státu obcházet právo volného pohybu a mohla by vést k tomu, že i další členské státy budou jednat stejným způsobem a jednostranně tak porušovat tuto směrnici(55). Členské státy jsou tedy povinny uznat jak pobytovou kartu vydanou na delší dobu než tři měsíce, tak i kartu trvalého pobytu pro účely vstupu na jejich území bez víza, ledaže je pravost těchto karet a správnost v nich uvedených údajů zpochybněna konkrétními indiciemi, které se týkají dotčeného individuálního případu a umožňují učinit závěr o existenci zneužití práv nebo podvodu(56).
71. Konečně důkazní hodnota karty trvalého pobytu nemůže být zpochybněna skutečností, že rodinný stav státního příslušníka třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, který má právo pobytu, se může změnit v případě smrti nebo odjezdu občana Unie nebo dále v případě rozvodu, prohlášení manželství za neplatné nebo ukončení registrovaného partnerství. Je třeba zdůraznit, že pokud k této změně rodinného stavu dojde po nabytí práva trvalého pobytu, zachování tohoto práva na výlučně osobním základě již nepodléhá podmínkám stanoveným v kapitole III směrnice 2004/38, včetně podmínek stanovených v jejím čl. 12 odst. 2 a čl. 13 odst. 2(57).
72. S přihlédnutím k výše uvedenému je zjevné, že držení karty trvalého pobytu podle článku 20 směrnice 2004/38 představuje samo o sobě důkaz, že její držitel má právo na vstup do členského státu jakožto rodinný příslušník občana Unie.
D. K dosahu povinnosti leteckého dopravce ve smyslu článku 26 ÚPSD (čtvrtá a pátá otázka)
73. Podstatou čtvrté a páté otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 26 odst. 1 písm. b) a odst. 2 ÚPSD musí být vykládán v tom smyslu, že se povinnost leteckého dopravce zajistit, aby jeho cestující, kteří jsou státními příslušníky třetího státu a rodinnými příslušníky občana Unie a kteří se přemísťují z jednoho členského státu do druhého, měli požadované cestovní doklady, týká dokladů, které prokazují právo na vstup těchto státních příslušníků, a sice platného cestovního pasu, jakož i platné pobytové karty, nebo zda tato povinnost vyžaduje zajistit, aby tito cestující měli vízum nebo další doklady, které osvědčují existenci rodinného vztahu s občanem Unie.
74. Pro zodpovězení těchto otázek považuji za důležité upřesnit obecný dosah povinnosti dopravce ve smyslu tohoto ustanovení.
75. V tomto ohledu je důležité rozlišovat jednak mezi povinnostmi leteckých dopravců podle čl. 26 odst. 1 písm. b) a odst. 2 ÚPSD a „hraničními kontrolami“ ve smyslu čl. 2 bodu 11 schengenského hraničního kodexu(58) a jednak mezi zaměstnanci, zástupci nebo pověřenci těchto dopravců a „příslušníky pohraniční stráže“ ve smyslu čl. 2 bodu 14 tohoto kodexu(59).
76. Z článku 26 odst. 1 písm. b) ÚPSD(60) totiž vyplývá, že letecký dopravce je povinen ověřovat dostatečnost požadovaných cestovních dokladů na letišti odletu a že pokud toto ověření neprovede, vystavuje se sankcím. Nicméně, jak uvedl v nedávné době generální advokát A. Pitruzzella ve svém stanovisku ve věci D. Z.(61), „stanovení těchto povinností a sankcí v rámci unijního nebo vnitrostátního práva však neznamená, že by letečtí dopravci, kteří provádějí kontroly cestovních dokladů cestujících před jejich nástupem do letadla na letišti členského státu odletu, aby se ujistili, že tito cestující mají doklady požadované pro vstup na území členského státu určení, měli být považováni za subjekty zastupující tento členský stát, ani že by tyto kontroly mohly být považovány za ‚hraniční kontroly‘ ve smyslu Schengenského hraničního kodexu nebo tím spíše, že by zaměstnanci, zástupci nebo pověřenci těchto dopravců byli považováni za ‚příslušníky pohraniční stráže‘ ve smyslu tohoto kodexu“(62).
77. Ani letečtí dopravci, ani jejich zaměstnanci, zástupci nebo pověřenci, kteří ověřují dostatečnost požadovaných cestovních dokladů na letišti členského státu odletu, tak „nemohou být považováni za osoby pověřené výkonem hraničních kontrol“. Z toho vyplývá, že „tyto subjekty tudíž nemají žádnou pravomoc odmítnout nebo povolit vstup státního příslušníka třetí země na území členského státu určení“(63).
78. Mimoto považuji za relevantní upřesnit, že povinnost leteckého dopravce ve smyslu čl. 26 odst. 1 písm. b) ÚPSD je formální povinností. Nepřísluší mu tedy například kontrolovat pravost těchto dokladů s výjimkou případů odhalování neplatných nebo jasně padělaných dokladů.
79. Z bodů 27 až 41 tohoto stanoviska však vyplývá, že pravidla týkající se překračování hranic osobami a udělování víz se použijí, aniž je dotčeno právo volného pohybu a pobytu na území členských států občanů Unie a jejich rodinných příslušníků, kteří jsou státními příslušníky třetího státu. V důsledku toho není podle mého názoru pochyb o tom, že článek 26 ÚPSD musí být vykládán v souladu se směrnicí 2004/38. Jak vyplývá z mé analýzy prvních tří předběžných otázek, je tudíž letecký dopravce povinen zajistit, aby státní příslušník třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie, jehož přepravu zajišťuje, měl kromě platného cestovního pasu rovněž pobytovou kartu vydanou na delší dobu než tři měsíce podle článku 10 směrnice 2004/38 nebo kartu trvalého pobytu podle článku 20 této směrnice pro vstup na území členského státu.
80. V důsledku toho se domnívám, že na čtvrtou a pátou předběžnou otázku je třeba odpovědět tak, že čl. 26 odst. 1 písm. b) a odst. 2 ÚPSD musí být vykládán v tom smyslu, že se povinnost leteckého dopravce zajistit, aby jeho cestující, kteří jsou státními příslušníky třetího státu a rodinnými příslušníky občana Unie a přemísťují se z jednoho členského státu do druhého, měli požadované doklady, týká pouze dokladů, které prokazují právo na vstup těchto státních příslušníků, a sice platného cestovního pasu, jakož i platné pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce podle článku 10 směrnice 2004/38 nebo platné karty trvalého pobytu podle článku 20 této směrnice, a že tato povinnost nevyžaduje zajistit, aby tito cestující měli vízum nebo další doklady, které osvědčují existenci rodinného vztahu s občanem Unie.
IV. Závěry
81. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko) takto:
„1) Článek 5 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS,75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, musí být vykládán v tom smyslu, že osvobození od povinnosti mít vstupní vízum, které toto ustanovení stanoví ve prospěch státních příslušníků třetích států, kteří mají pobytovou kartu podle článku 10 této směrnice, se vztahuje rovněž na státní příslušníky třetích států, kteří mají kartu trvalého pobytu podle článku 20 uvedené směrnice, a to i v případě, že karta trvalého pobytu byla vydána členským státem, který není součástí schengenského prostoru.
2) Držení karty trvalého pobytu podle článku 20 směrnice 2004/38 představuje samo o sobě důkaz, že její držitel má právo na vstup do členského státu jakožto rodinný příslušník občana Unie.
3) Článek 26 odst. 1 písm. b) a odst. 2 úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, podepsané dne 19. června 1990 v Schengenu, která vstoupila v platnost dne 26. března 1995, musí být vykládán v tom smyslu, že se povinnost leteckého dopravce zajistit, aby jeho cestující, kteří jsou státními příslušníky třetího státu a rodinnými příslušníky občana Unie a přemísťují se z jednoho členského státu do druhého, měli požadované doklady, týká pouze dokladů, které prokazují právo na vstup těchto státních příslušníků, a sice platného cestovního pasu, jakož i platné pobytové karty vydané na delší dobu než tři měsíce podle článku 10 směrnice 2004/38 nebo platné karty trvalého pobytu podle článku 20 této směrnice, a že tato povinnost nevyžaduje zajistit, aby tito cestující měli vízum nebo další doklady, které osvědčují existenci rodinného vztahu s občanem Unie.“