KOHTUJURISTI ETTEPANEK
MACIEJ SZPUNAR
esitatud 27. veebruaril 2020(1)
Kohtuasi C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
versus
Országos Rendőr-főkapitányság
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Pealinna Budapesti haldus- ja töökohus, Ungari))
Eelotsusetaotlus – Liidu kodakondsus – Direktiiv 2004/38/EÜ – Artiklid 5, 10 ja 20 – Liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme õigus siseneda liikmesriigi territooriumile – Viisanõudest vabastamine – Pereliikme elamisluba – Alaline elamisluba – Schengeni lepingu rakendamise konventsioon – Artikkel 26 – Veoettevõtjatele pandud kohustus kontrollida, kas nende reisijatel on sihtliikmesriiki sisenemiseks nõutavad reisidokumendid
I. Sissejuhatus
1. Euroopa Kohtul palutakse taas kord otsustada, kuidas tõlgendada direktiivi 2004/38/EÜ(2) artiklit 5. Käesoleva kohtuasja eripära seisneb asjaolus, et eelotsusetaotlust ei esitatud mitte seoses sellega, et liikmesriigi ametiasutused ei andnud luba liikmesriigi territooriumile siseneda, vaid lennuettevõtja ja liikmesriigi ametiasutuse vahelise vaidlusega sellele lennuettevõtjale määratud trahvi üle.
2. Põhikohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse otsustada esiteks liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme õiguse üle siseneda liikmesriigi territooriumile, kui tal on direktiivi 2004/38 artikli 20 lõikele 2 vastav alaline elamisluba, ning teiseks lennuettevõtja kohustuste üle kontrollida, kas isikutel, keda ta veab, on sihtliikmesriiki sisenemiseks nõutavad reisidokumendid Schengeni lepingu rakendamise konventsiooni(3) artikli 26 lõike 2 punkti b tähenduses.
A. Õiguslik raamistik
1. Liidu õigus
a) Direktiiv 2004/38
3. Direktiivi 2004/38 artikli 5 „Sisenemisõigus“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks siseriikliku piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, annavad liikmesriigid liidu kodanikele loa siseneda nende territooriumile kehtiva isikutunnistuse või passiga ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga.
Liidu kodanikelt ei või nõuda sissesõiduviisat ega muid samaväärseid formaalsusi.
2. Pereliikmetelt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, nõutakse üksnes määrusele (EÜ) nr 539/2001[(4)] või, kui see on asjakohane, liikmesriigi õigusele vastavat sissesõiduviisat. Käesoleva direktiivi kohaldamisel vabastab artiklis 10 nimetatud kehtiv elamisluba sellised pereliikmed viisanõudest.
[…]“.
4. Direktiivi artikli 10 „Elamislubade väljaandmine“ lõikes 1 ja lõike 2 punktides a ja b on ette nähtud:
„1. Liidu kodanike pereliikmete elamisõigust, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, tõendatakse dokumendi „Liidu kodaniku pereliikme elamisluba“ väljaandmisega hiljemalt kuue kuu jooksul alates taotluse esitamise kuupäevast. […]
2. Elamisloa väljaandmiseks nõuavad liikmesriigid järgmiste dokumentide esitamist:
a) kehtiv pass;
b) dokument, mis tõendab perekondlikke sidemeid või registreeritud kooselu;
[…]“.
5. Selle direktiivi artikli 11 „Elamisloa kehtivus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Artikli 10 lõikes 1 sätestatud elamisluba kehtib viis aastat alates selle väljaandmisest või liidu kodaniku kavandatava elamisperioodi ajal, kui see on lühem kui viis aastat.“
6. Sama direktiivi artikli 16 „Üldeeskirjad liidu kodanikele ja nende pereliikmetele“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liidu kodanikud, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat, saavad seal alalise elamisõiguse. Selle õiguse suhtes ei kohaldata III peatükis sätestatud tingimusi.
2. Lõiget 1 kohaldatakse ka nende pereliikmete suhtes, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid on koos liidu kodanikuga elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.“
7. Direktiivi 2004/38 artikli 18 „Alalise elamisõiguse omandamine teatavate pereliikmete poolt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud“ kohaselt:
„[…] omandavad liidu kodaniku pereliikmed, kelle suhtes kohaldatakse artikli 12 lõiget 2 ja artikli 13 lõiget 2 ning kes vastavad kõnealustes lõigetes sätestatud tingimustele, alalise elamisõiguse pärast seda, kui nad on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis järjestikust aastat.“
8. Sama direktiivi artikli 20 „Alaline elamisluba pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid annavad pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kellel on alaline elamisõigus, alalise elamisloa kuue kuu jooksul alates taotluse esitamisest. Alalist elamisluba uuendatakse automaatselt iga kümne aasta järel.
2. Alalise elamisloa taotlus esitatakse enne elamisloa kehtivuse lõppemist. Alalise elamisloa taotlemise nõude täitmata jätmise korral võib asjaomaste isikute suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi.“
b) Schengeni konventsioon
9. Schengeni konventsiooni II jaotises „Kontrollide kaotamine sisepiiridel ja isikute liikumine“ on muu hulgas 6. peatükk seal ette nähtud süsteemi täiendavate meetmete kohta. Selles peatükis on ainult üks artikkel, nimelt artikkel 26, mille lõike 1 punktis b ja lõikes 2 on sätestatud:
„1. Vastavalt kohustustele, mis tulenevad ühinemisest 28. juuli 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooniga(5), mida on muudetud 31. jaanuari 1967. aasta New Yorgi protokolliga [edaspidi „Genfi konventsioon“], kohustuvad konventsiooniosalised inkorporeerima oma siseriiklikku õigusse järgmised sätted:
[…]
b) veoettevõtja on kohustatud võtma kõik vajalikud meetmed, tagamaks, et õhu või mere kaudu veetaval välismaalasel on konventsiooniosalise territooriumile sisenemiseks nõutavad reisidokumendid.
2. Vastavalt kohustustele, mis tulenevad [Genfi konventsioonist], ja kooskõlas oma riigiõiguslike sätetega kohustuvad konventsiooniosalised kehtestama sanktsioone veoettevõtjate suhtes, kes veavad kolmandast riigist õhu või mere kaudu nende territooriumile välismaalasi, kellel puuduvad nõutavad reisidokumendid.“
2. Ungari õigus
10. Ungari 2007. aasta I seaduse vaba liikumise ja elamise õigusega isikute riiki sisenemise ja riigis elamise kohta (a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény)(6) 18. detsembrist 2006 põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 3 lõigetes 2–4 on ette nähtud:
„2. [Euroopa Majanduspiirkonna (EMP)] või Ungari kodanikuga kaasas oleval või Ungari territooriumil elava EMP kodaniku või Ungari kodanikuga ühineval kolmanda riigi kodanikust pereliikmel on lubatud Ungari territooriumile siseneda, kui tal on kehtiv reisidokument, mis on väljastatud kümne aasta jooksul enne kavandatavat lahkumiskuupäeva ja mille kehtivusaeg lõpeb mitte varem kui kolm kuud pärast kavandatud lahkumiskuupäeva, ning – kui mõnes vahetult kohaldatavas [liidu] õigusaktis või rahvusvahelises lepingus ei ole sätestatud teisiti – kehtiv viisa kuni 90-päevaseks kavandatud viibimiseks mis tahes 180-päevase ajavahemiku jooksul (edaspidi „kuni 90-päevane kavandatud viibimine“).
3. Samuti on Ungari territooriumile lubatud pereliikmena siseneda kõigil kolmanda riigi kodanikel, […] kui neil on kehtiv reisidokument, mis on väljastatud kümne aasta jooksul enne kavandatud lahkumiskuupäeva ja mille kehtivusaeg lõpeb vähemalt kolm kuud pärast kavandatud lahkumiskuupäeva, ning – kui mõnes vahetult kohaldatavas [liidu] õigusaktis või rahvusvahelises lepingus ei ole sätestatud teisiti – kehtiv viisa kuni 90-päevaseks kavandatud viibimiseks.
[…]
4. Lõigetes 2 ja 3 nimetatud isikud võivad Ungari territooriumile viisata siseneda, kui neil on kas käesolevale seadusele vastav elamisõigust tõendav dokument või elamisluba, mille on EMP kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele väljastanud [EMP] lepingu osalisriik.“
11. Ungari 2007. aasta II seaduse kolmandate riikide kodanike sissesõidu ja riigis viibimise kohta (a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény)(7) 18. detsembrist 2006 põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 69 lõigetes 1 ja 5 on ette nähtud:
„1. Veoettevõtja, kes [toimetab] kolmanda riigi kodaniku õhu- või veeteed pidi või regulaarse maanteeveoliiniga Ungari territooriumile või läbi Ungari territooriumi mõnda teise sihtriiki, peab enne vedu veenduma, et kolmanda riigi kodanikul on riiki sisenemiseks või sealt läbisõiduks kehtiv reisidokument ning vajaduse korral kehtiv viisa kuni 90-päevaseks viibimiseks Ungaris.
[…]
5. Veoettevõtjale, kes ei täida lõikes 1 ette nähtud kohustust, määratakse haldustrahv.
[…]“.
II. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
12. Põhikohtuasjas olulisi faktilisi asjaolusid, mis nähtuvad eelotsusetaotlusest, võib kirjeldada järgmiselt.
13. Ferenc Liszti lennujaama (Budapest, Ungari) politsei kontrollis 9. oktoobril 2017 Ryanair DAC (kaebaja) Londoni (Ühendkuningriik) lennult saabuvaid reisijaid. Selle käigus tuvastas ta, et ühel Ukraina kodakondsusega reisijal ei ole viisat, kuigi tal on mittebiomeetriline pass, milles on liidu kodaniku pereliikme elamisluba, mille on direktiivi 2004/38 artikli 10 alusel andnud välja Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, kuid mis on hiljem kehtivuse kaotanud, ning kehtiv alaline elamisluba, mille on direktiivi artikli 20 kohaselt välja andnud samuti Ühendkuningriik.
14. Kuna sellel Ukraina kodanikul ei olnud kõiki Ungari territooriumile sisenemiseks nõutavaid reisidokumente, ei lubanud politsei tal Ungarisse siseneda ning saatis ta Londonisse tagasi. Lisaks leidis ta, et Ryanair on lennuettevõtjana jätnud võtmata vajalikud meetmed veendumaks, et asjaomasel isikul on nõutavad reisidokumendid, ning otsustas seetõttu määrata Ryanairile Schengeni konventsiooni artikli 26 rikkumise eest 3000-eurose haldustrahvi.
15. Ryanair kaebas selle otsuse edasi Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságile (Pealinna Budapesti haldus- ja töökohus, Ungari).
16. Selles kaebuses väidab Ryanair, et põhikohtuasjas kõne all oleval kolmanda riigi kodanikul oli direktiivi 2004/38 artikli 5 alusel lubatud Ungari territooriumile ilma viisata siseneda, kuna tal on selle direktiivi artikli 20 kohaselt Ühendkuningriigis välja antud alaline elamisluba. Ryanair väidab kõigepealt, et kuigi selle direktiivi artikli 5 kohaselt on viisanõudest vabastamise tingimuseks see, et kolmanda riigi kodanikul oleks sama direktiivi artiklile 10 vastav liidu pereliikme elamisluba, võib ainult isik, kes on kõigepealt saanud sellise elamisloa, hiljem alalise elamisloa saada. Sellest järeldab Ryanair, et kõnealuseid sätteid nende konteksti põhjal analüüsides jõuab seisukohale, et viisanõudest vabastatakse ka juhul, mil kolmanda riigi kodanikule on direktiivi 2004/38 artikli 20 alusel välja antud alaline elamisluba. Järgmiseks väljendab Ryanair seisukohta, et sellist elamisluba tuleb lugeda iseenesest piisavaks tõendiks, et kolmanda riigi kodanikul on liidu kodaniku pereliikme staatus. Viimaks märgib Ryanair, et nii või teisiti ei ole lennuettevõtjal õigust lisaks kontrollida peresuhet, mis asjaomast isikut liidu kodanikuga seob, ning seega ei või teda selle tegematajätmise eest karistada.
17. Országos Rendőr-főkapitányság (Ungari politseiamet) väidab seevastu, et direktiivi 2004/38 artiklit 5 tuleb tõlgendada grammatiliselt, mis tähendab, et kolmanda riigi kodaniku vabastab liikmesriikide territooriumile sisenemiseks nõutava viisa kohustusest ainult liidu kodaniku pereliikme elamisluba, mille nimetuski tõendab peresuhet liidu kodanikuga. Järelikult ei saa alalist elamisluba, mida selle direktiivi artiklis 10 nimetatud ei ole ning mille nimetus ei ole sama täpne, lugeda sellisest kohustusest vabastavaks, veel vähem siis, kui elamisloa on välja andnud selline liikmesriik nagu Ühendkuningriik, mis ei kuulu Schengeni alasse.
18. Selles kontekstis põhjendab eelotsusetaotluse esitanud kohus oma eelotsusetaotlust kahtlustega, mis tal on esiteks küsimuses, kas direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada grammatiliselt või tuleb selle sõnastust mõista selle konteksti arvesse võttes. Selle kohta märgib ta muu hulgas, et selles direktiivis käsitatakse alalist elamisõigust „suurema“ õigusena, mis antakse liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetele, kellel on juba viis aastat järjest olnud õigus elada liikmesriigi territooriumil.
19. Teiseks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, milline on direktiivi 2004/38 artiklis 5 ette nähtud viisanõudest vabastamise ulatus. Täpsemalt on tal küsimus, kas sellist vabastamist tuleks mõista nii, et see on ette nähtud liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, olenemata sellest, milline liikmesriik neile elamisloa väljastas, või tuleb seda mõista hoopis nii, et see on ette nähtud ainult neile, kellel on Schengeni ala liikmesriigi väljastatud elamisluba. Siinkohal rõhutab ta, et direktiivi 2004/38 ja Schengeni ala suhtes kohaldatavate eeskirjade vahelised seosed on käesoleval juhul otsustava tähtsusega, kuna kõnealuse kolmanda riigi kodaniku dokumendid, mille tõttu Ryanairile trahv määrati, on välja andnud Ühendkuningriik.
20. Kolmandaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kui tõlgendada direktiivi 2004/38 artiklit 5 nii, et seal ette nähtud viisanõudest vabastamine hõlmab ka kolmandate riikide kodanikke, kellel on Schengeni alasse mittekuuluva liikmesriigi väljastatud alaline elamisluba, tuleb kindlaks teha, kas sellisest elamisloast piisab, et tõendada tema omaniku õigust siseneda ilma viisata teise liikmesriigi territooriumile, või on vaja, et asjaomane isik esitaks täiendavaid dokumente, mis tõendavad tema peresuhet liidu kodanikuga (näiteks perekonnaseisutõend). Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et sellele küsimusele vastamiseks on vaja täpsustada direktiiviga 2004/38 reguleeritud sisenemisõiguse ja elamisõiguse vahelisi seoseid, võttes arvesse asjaolu, et kui elamisõigus on juba alaliseks muutunud, võib see jätkuda ka pärast kolmanda riigi kodaniku ja liidu kodaniku peresuhte lõppu.
21. Neljandaks ja viimaks kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus lennuettevõtjate kohustuses kontrollida ühest liikmesriigist teise liikuvate liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete reisidokumente. Selles kontekstis soovib ta esiteks teada, kas „reisidokumendid“, mille kontrollimist Schengeni konventsiooni artikkel 26 neilt nõuab, piirduvad asjaomaste isikute sisenemisõigust tõendavate dokumentidega (pass, elamisluba ja vajaduse korral viisa) või hõlmavad need ka dokumente, mis tõendavad peresuhet liidu kodanikuga. Teiseks soovib ta teada, mis tagajärjed on sellel, kui lennuettevõtja selles sättes ette nähtud kohustusi ei täida.
22. Neil asjaoludel otsustas Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Pealinna Budapesti haldus- ja töökohus) peatada menetluse 21. novembri 2018. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 3. detsembril 2018 ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et kui selle direktiivi kohaldamisel on pereliikmel kas selle direktiivi artiklis 10 osutatud kehtiv elamisluba või selle artiklis 20 osutatud alaline elamisluba, on seda luba omav pereliige liikmesriigi territooriumile sisenemisel viisanõudest vabastatud?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada samamoodi juhul, kui liidu kodaniku pereliige, kes ise ei ole liikmesriigi kodanik, on omandanud alalise elamisõiguse just Ühendkuningriigis ja talle on väljastanud alalise elamisloa nimelt see riik? Teisisõnu, kas selle direktiivi artiklis 20 ette nähtud alaline elamisluba, mille on väljastanud Ühendkuningriik, vabastab selle omaniku viisanõudest, olenemata sellest, et Ühendkuningriigile ei ole kohaldatav ei nimetatud direktiivi artikli 5 lõikes 2 osutatud [määrus nr 539/2001] ega määrus (EL) 2016/399(8)?
3. Kui vastus esimesele ja teisele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi 2004/38 artikli 20 kohaselt väljastatud elamisloa omamist tuleb pidada iseenesest piisavaks tõendiks sellest, et loa omanik on liidu kodaniku pereliige, ja ilma et oleks vaja mingit täiendavat kontrollimist või tõendamist, on selle loa omanikul pereliikmena õigus siseneda teise liikmesriigi territooriumile ja ta on selle direktiivi artikli 5 lõike 2 alusel viisanõudest vabastatud?
4. Kui vastus kolmandale küsimusele on eitav, siis kas Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punkti b ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtja peab lisaks reisidokumentidele kontrollima ka seda, kas reisija, kes kavatseb reisida direktiivi 2004/38 artiklis 20 osutatud alalise elamisloaga, on riiki sisenemise ajal tõepoolest ja tegelikult liidu kodaniku pereliige?
5. Kui vastus neljandale küsimusele on jaatav:
i) kas juhul, kui lennuettevõtja ei saa kindlaks teha, kas reisija, kes kavatseb reisida direktiivi 2004/38 artiklis 20 osutatud alalise elamisloaga, on riiki sisenemise ajal tõepoolest liidu kodaniku pereliige, peab lennuettevõtja keelduma seda reisijat lennuki pardale lubamast ja teda teise liikmesriiki vedamast?
ii) kas juhul, kui lennuettevõtja ei kontrolli seda asjaolu või ei keeldu vedamast reisijat, kes omab küll alalist elamisluba, aga ei suuda tõendada, et ta on pereliige, võib sellele lennuettevõtjale määrata sel põhjusel Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 2 alusel trahvi?“
23. Kirjalikud seisukohad esitasid Ungari, Tšehhi ja Kreeka valitsus ning Euroopa Komisjon. Suulised seisukohad esitati Ryanairi, Ungari valitsuse ja komisjoni nimel 3. detsembril 2019 toimunud kohtuistungil.
III. Analüüs
24. Põhikohtuasjas käsitletavas olukorras karistati lennuettevõtjat selle eest, et väidetavalt jättis ta täitmata Schengeni konventsiooni artiklist 26 ja kohaldatavatest liikmesriigi õigusnormidest tulenevad kohustused, mis puudutavad liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikme transportimist sihtliikmesriiki. Sellel reisijal oli pass ja kehtiv alaline elamisluba, mille oli direktiivi 2004/38 artikli 20 alusel väljastanud Schengeni alasse mittekuuluva liikmesriigi ametiasutused.
25. Käesolevas kohtuasjas seisneb õiguslik probleem peamiselt küsimuses, missugune ulatus on välisriikide kodanikke liikmesriikide territooriumile toimetava lennuettevõtja kohustusel veenduda, et neil isikutel on sihtliikmesriigi territooriumile sisenemiseks nõutavad reisidokumendid. Põhiküsimus, mis selles kontekstis lennuettevõtja niisuguse kohustuse kohta tekib, on see, millised on need konkreetsed nõutavad dokumendid, mis võimaldavad liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmetel liikmesriikide territooriumile siseneda.
26. Et saada hea ülevaade liidu õiguse kontekstist, kuhu selle kohtuasja probleemistik asetub, on kõigepealt vaja tähelepanu juhtida liidu kodakondsuse ja Schengeni acquis’ vahelistele seostele. Selleks teen kõigepealt paar märkust selle kohta, kuidas isikute üle piiri liikumist reguleerivad eeskirjad suhestuvad liidu kodanike ja nende pereliikmete õigusega vabalt liikuda. Järgmiseks analüüsin küsimust, kas kolmanda riigi kodanik, kellel on liikmesriigi väljastatud alaline elamisluba direktiivi 2004/38 artikli 20 tähenduses, võib liidu kodaniku pereliikmena olla vabastatud sihtliikmesriigi sissesõiduviisa hankimise kohustusest. Viimaks käsitlen põhjalikumalt veoettevõtja kohustuste ulatust Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 2 tähenduses.
A. Sissejuhatavad märkused liidu kodakondsuse ja Schengeni acquis’ vaheliste seoste kohta
27. Käesolevas kohtuasjas, mis puudutab lennuettevõtja ja liikmesriigi ametiasutuse vaidlust, ei puuduta Euroopa Kohtule esitatud küsimused mitte kolmanda riigi kodanikust reisijat, kes viibib liikmesriigis ebaseaduslikult, vaid kolmanda riigi kodanikust reisijat, kes on liidu kodaniku pereliige ning kes liigub kahe liikmesriigi vahel, ületades ühtlasi Schengeni ala välispiiri.
28. Tuleb märkida, et Schengeni leping sõlmiti 1985. aastal, et kaotada kontroll ühispiiridel, ning et Schengeni acquis puudutab sisepiirideta, kuid tugevamate välispiiridega ala olemasoluga seotud aspektide reguleerimist.(9) Kui aga 1992. aastal kehtestati liidu kodakondsus, mis on praeguseks liikmesriikide kodanike põhistaatus,(10) võimaldas see liikmesriikide kodanikel ja nende pereliikmetel saada ulatuslikumaid materiaalseid õigusi. Nii on liidu kodakondsusega seotud eeskirjad kõigile liikmesriikidele siduvad, olenemata nende kuulumisest Schengeni alasse. Naasen selle aspekti juurde hiljem.(11)
29. Sellest järeldub, et liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavaid isikuid tuleb kontrollida vastavalt direktiivile 2004/38. Vastavalt sellele direktiivile ei kohaldata seega teatavaid Schengeni acquis’ rakendusmeetmeid, näiteks viisakohustust, liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmete suhtes.
30. Käesoleva ettepaneku ammendavuse huvides ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu väljendatud kahtlustele vastamiseks analüüsin liidu kodakondsuse ja Schengeni acquis’ vahelisi seoseid sellegipoolest põhjalikult.
31. Selles kontekstis tuleb kõigepealt lühidalt üle korrata, et ühise sisserändepoliitika raames kohaldatavaid õigusnorme on oluline eristada liidu kodakondsuse ja isikute vaba liikumise valdkonna õigusnormidest.
1. Liidu kodakondsus versus ühine poliitika sisserändeõiguse valdkonnas: erineval õiguslikul loogikal põhinev erinev õiguslik staatus
32. Esmalt tuleb märkida, et vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala valdkonnas on liidul ELTL artikli 4 lõike 2 punkti j kohaselt liikmesriikidega jagatud pädevus. Selle pädevuse eesmärgid ja teostamise kord on täpsustatud EL toimimise lepingu kolmanda osa V jaotises. ELTL artikli 67 lõikes 2 on sätestatud, et liit tagab isikutele piirikontrolli puudumise sisepiiridel ja kujundab varjupaiga, sisserände ja välispiiril tehtava kontrolli valdkonnas liikmesriikidevahelisel solidaarsusel põhineva ühise poliitika, mis on õiglane kolmanda riigi kodanike suhtes.
33. Niisiis kohaldatakse seadusandlikku tavamenetlust kõigi ELTL artikli 79 lõikes 2 nimetatud meetmete võtmisel, mis hõlmab korraga nii seaduslikku kui ka ebaseaduslikku sisserännet. Pärast subsidiaarsuse kontrolli on liidu pädevuse teostamisel liikmesriikide pädevuse suhtes esimuslik ehk prioriteetne mõju. Liikmesriigid kaotavad seega liidu sekkumise tõttu oma pädevuse. Kuna liidu pädevus sisserändeküsimuses on ühtlustamispädevus, muutub esimuse mõju olenevalt liidu sekkumise täpsest ulatusest ja intensiivsusest.(12) Ühised eeskirjad võetakse seega vastu direktiividega, mille liikmesriigid on kohustatud üle võtma,(13) kuid nad võivad reguleerida liidu õigusega hõlmamata küsimusi ja neil on ka võimalik liidu õiguses lubatud ulatuses ühistest eeskirjadest kõrvale kalduda.(14) Sellistel asjaoludel säilib liikmesriikidel üldjuhul nende pädevus sisserändeõiguse valdkonnas.
34. Kui aga niisugusel juhul nagu praegu on tegemist olukorraga, kus kõne all on vaba liikumise ja elamise õigus liidu õiguse alusel, ei tohi liikmesriikide kaalutlusõigus sisserände valdkonnas kahjustada liidu kodakondsuse või liikumisvabaduse alaste sätete kohaldamist,(15) isegi kui need sätted puudutavad nii liidu kodanike kui ka nende kolmanda riigi kodanikust pereliikmete olukorda. Seoses sellega on minu arvates oluline märkida, et kolmandate riikide kodanike õiguslik staatus, mida tunnustatakse ühisest sisserändeõiguse valdkonna poliitikast lähtuvates direktiivides, erineb liidu kodanike ja nende kolmanda riigi kodanikust pereliikmete staatusest ning need põhinevad kumbki erineval õiguslikul loogikal.
2. Isikute üle piiri liikumist ning viisade väljastamist reguleerivaid eeskirju kohaldatakse, ilma et see piiraks liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust vabalt liikuda
35. Mis puudutab eelkõige piirikontrolli, ühist poliitikat viisade ja muude lühiajaliste elamislubade suhtes ning kolmandate riikide kodanike reisimisvabadust, kohaldatakse kõigi ELTL artikli 77 lõikes 2 osutatud meetmete võtmisel seadusandlikku tavamenetlust.(16)
36. ELTL artikli 77 lõikes 3 on siiski ette nähtud, et kui „artikli 20 lõike 2 punktis a osutatud [liidu kodanike õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada] kasutamise hõlbustamiseks“ osutub vajalikuks liidu meede, kohaldatakse selleks seadusandlikku erimenetlust, et kehtestada sätteid „passide, isikutunnistuste, elamislubade või muude selliste dokumentide kohta“. Niisiis ei tule ELTL artikli 77 lõiget 3 ja selle sätte alusel vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamise hõlbustamiseks võetud meetmeid tõlgendada mitte lähtuvalt liidu sisserände-eesmärkidest, vaid liidu kodakondsuse eesmärkidest, nagu näitab muu hulgas ka selles sättes tehtud viide ELTL artikli 20 lõike 2 punktile a.(17)
37. Seega tuleneb lisaks Schengeni acquis’ põhjendustele ka selle asjakohastest sätetest, et liikmesriikide välis- ja sisepiiride ületamist puudutavaid meetmeid kohaldatakse, ilma et see piiraks nende isikute õigusi, kellel on liidu õiguse alusel õigus vabalt liikuda.
38. Esiteks on Schengeni piirieeskirjade põhjenduses 5 öeldud liidu sise- ja välispiiride ületamist reguleerivate õigusnormide kohta, et „[ü]hised eeskirjad isikute üle piiri liikumise kohta ei sea kahtluse alla ega mõjuta vaba liikumise õigust, mis on liidu kodanikel ja nende pereliikmetel“.(18) Nii on esiteks nende eeskirjade artiklis 3 „Kohaldamisala“ sätestatud, et neid eeskirju kohaldatakse „kõigi liikmesriikide sise- või välispiire ületavate isikute suhtes, ilma et see mõjutaks [eelkõige] liidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavate isikute õigusi“,(19) ja teiseks on samade eeskirjade artikli 8 lõikes 6 „Isikute kontrollimine piiril“ ette nähtud, et „[l]iidu õiguse alusel vaba liikumise õigust omavaid isikuid kontrollitakse vastavalt direktiivile [2004/38]“.(20)
39. Järgmiseks tuleb märkida, et kuuekuulise ajavahemiku jooksul kuni kolmekuuliseks kavandatud viibimiseks viisade väljastamise korra ja tingimuste eeskirjade kohta on määruse (EÜ) nr 810/2009(21) artikli 1 lõike 2 punktis a sätestatud, et määrust kohaldatakse „kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel peab [määruse nr 539/2001] kohaselt olema liikmesriikide välispiiride ületamisel viisa, ilma et see piiraks [eelkõige] nende kolmandate riikide kodanike vaba liikumise õigust, kes on liidu kodanike perekonnaliikmed“.(22)
40. Viimaks, mis puudutab määrust nr 539/2001,(23) siis on selle artikli 1 lõikes 1 sätestatud, et I lisas esitatud nimekirjas(24) olevate kolmandate riikide kodanikelt nõutakse liikmesriigi välispiiri ületamisel viisat. Kuigi direktiivi 2004/38 artikli 5 lõike 2 kohaselt nõutakse pereliikmelt, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, „üksnes“ sellele määrusele või, kui see on asjakohane, liikmesriigi õigusele vastavat „sissesõiduviisat“,(25) on samas sättes siiski ette nähtud, et „[selle direktiivi] artiklis 10 nimetatud kehtiv elamisluba [vabastab] sellised pereliikmed viisanõudest“.
41. Ungari valitsuse arvates tuleks alustuseks analüüsida neljandat ja viiendat küsimust. Esitatud kaalutlustest lähtuvalt on minu arvates siiski asjakohane analüüsida eelotsuse küsimusi samas järjekorras, milles eelotsusetaotluse esitanud kohus need esitas.
B. Direktiivi 2004/38 artikli 5 lõike 2 tõlgendamine (esimene ja teine küsimus)
42. Oma esimese ja teise küsimusega, mida tuleb käsitleda koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sissesõiduviisa nõudest vabastamist, mis on selles sättes ette nähtud kolmandate riikide kodanikele, kellel on sama direktiivi artiklile 10 vastav elamisluba,(26) kohaldatakse ka kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel on selle direktiivi artiklile 20 vastav alaline elamisluba, mille on väljastanud Schengeni alasse mittekuuluv liikmesriik.
43. Kõigepealt tuleb märkida, et Tšehhi valitsus, Kreeka valitsus ning komisjon väidavad nagu Ryanairgi, et direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada selle sätte kontekstist ja direktiivi eesmärkidest lähtudes. Ungari valitsus seda seisukohta ei jaga. Tema tõlgenduse kohaselt järeldub selle sätte sõnastusest, et üksnes siis, kui kolmanda riigi kodanikul on üle kolmekuuline elamisluba ja mitte selle direktiivi artiklile 20 vastav alaline elamisluba, vabaneb ta kohustusest saada viisa selleks, et teostada oma õigust siseneda muu kui vastuvõtva ja talle elamisloa väljastanud liikmesriigi territooriumile.
44. Esmalt on vaja märkida, et liidu õigusnormi tõlgendamisel tuleb lisaks selle sõnastusele arvesse võtta ka selle konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on,(27) ning eriti selle õigusakti tekkelugu.(28) Selle kohta nähtub väljakujunenud kohtupraktikast, et direktiivi regulatiivosa on lahutamatult seotud tema põhjendava osaga ning direktiivi tõlgendamisel tuleb vajaduse korral arvestada kaalutlusi, mis viisid selle vastuvõtmiseni.(29) Samuti on Euroopa Kohus leidnud, et direktiivi 2004/38 konteksti ja eesmärke arvestades ei või seda direktiivi tõlgendada kitsalt ja sellelt ei tohi mingil juhul võtta soovitavat toimet.(30)
45. Minu arvates aga oleks selline tõlgendus, nagu pakub Ungari valitsus, vastuolus direktiivi 2004/38 soovitava toime ja eesmärgiga ning ka selle direktiivi artikli 5 lõike 2 üldise ülesehituse ja mõttega. Seetõttu tuleb seda sätet tõlgendada, lähtudes tema kontekstist, tekkeloost ning direktiivi 2004/38 eesmärgist.
1. Süstemaatiline tõlgendamine
46. Tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 artikli 1 punkti a kohaselt käsitleb see direktiiv tingimusi, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike poolt.(31) Sellest eesmärgist lähtudes on nimetatud direktiivi artiklites 4 ja 5 ette nähtud lahkumis- ja sisenemisõigus(32) muude samas direktiivis käsitletavate õiguste, sealhulgas elamisõiguse teostamiseks vajalikud tingimused või formaalsused.(33) Direktiivi 2004/38 artikli 5 lõikes 1 on täpsustatud, et „liikmesriigid [annavad] liidu kodanikele […] ning nende pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, loa siseneda nende territooriumile kehtiva passiga“. Lisaks on selle direktiivi artikli 5 lõike 2 esimeses lõigus ette nähtud, et „direktiivi kohaldamisel vabastab artiklis 10 nimetatud kehtiv elamisluba sellised pereliikmed viisanõudest“.(34)
47. Kui võtta direktiivi 2004/38 artikli 5 tõlgendamisel arvesse selle direktiivi tervikkonteksti, selgub, et mitmeetapilise süsteemi mehhanism, mis reguleerib elamisõigust vastuvõtvas liikmesriigis ning päädib alalise elamisõigusega, hakkab toimima niipea, kui on täidetud vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemise tingimused, mis on selles sättes ette nähtud.(35) See süsteem sisaldab mitut elamisõiguse tüüpi, mis kajastavad liidu kodaniku ja tema pereliikmete lõimumisastet. Esimene on kuni kolmekuuline elamisõigus, mida käsitletakse direktiivi 2004/38 artiklis 6 ja millele ei kehti mingeid tingimusi ega formaalsusi peale kohustuse omada kehtivat isikutunnistust või passi;(36) teine on üle kolmekuuline elamisõigus, mille kohta kehtivad selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 ette nähtud tingimused,(37) ja kolmas on alaline elamisõigus, mis on direktiivi artiklis 16 ette nähtud liidu kodanikele ja nende pereliikmetele, kes on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis aastat järjest.
48. Haldusformaalsuste aspektist väljastatakse liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule dokument, mis tõendab seda, mis tüüpi tema viibimine vastuvõtvas liikmesriigis on. Selle kohta on direktiivi 2004/38 artiklis 10 ette nähtud, et üle kolmekuulist elamisõigust tõendatakse üle kolmekuulise elamisloa väljaandmisega. See elamisluba antakse pärast direktiivi artikli 10 lõikes 2 loetletud dokumentide kontrollimist ning see kehtib kuni viis aastat alates selle väljaandmisest.(38) Kui see ajavahemik on möödunud, on direktiivi artikli 20 lõikes 1 elukoha alalisuse tõendamise kohta ette nähtud, et „[l]iikmesriigid annavad pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, […] alalise elamisloa“, mida uuendatakse automaatselt iga kümne aasta järel.
49. Kokkuvõttes, nagu on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 16 lõikes 2, ei saa liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikud alalist elamisõigust muidu, kui nad on elanud vastuvõtvas liikmesriigis seaduslikult ja pidevalt viis aastat järjest.(39) Paralleelselt tuleneb selle direktiivi artikli 20 lõikest 1, et alalise elamisloa võib anda ainult sellisele liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule, kellel on enne olnud üle kolmekuuline elamisluba.
50. Nagu komisjon rõhutas kohtuistungil vastuseks ühele Euroopa Kohtu esitatud küsimusele, järeldub sellest, et üle kolmekuulist elamisluba ja alalist elamisluba ei saa paralleelselt anda, kuna need tõendavad tegelikult liidu kodanike pereliikmete erinevaid elamisõiguse tüüpe vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, nimelt üle kolmekuulist elamisõigust (III peatükk) ja alalist elamisõigust (IV peatükk). Täpsemalt on alaline elamisluba ainus elamisluba, mille vastuvõtva liikmesriigi ametiasutused saavad anda liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule, kes juba viis aastat järjest on pidevalt vastanud direktiivi 2004/38 III peatüki tingimustele. Seda kinnitab direktiivi artikli 20 lõige 2, kus on sätestatud, et alalise elamisloa taotlus esitatakse enne elamisloa kehtivuse lõppemist ning et selle taotlemiskohustuse täitmata jätmise korral võib asjaomaste isikute suhtes kohaldada proportsionaalseid ja mittediskrimineerivad karistusi.
51. Peale selle annab alaline elamisõigus rohkem õigusi kui sellele eelnenud elamisõigus. Lisaks sellele, et seda õigust tõendava alalise elamisloa kehtivusaeg on kümme aastat (direktiivi 2004/38 artikli 20 lõige 1), ei kehti liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikule ka selle direktiivi III peatükis sätestatud tingimused. Nii võivad need kolmandate riikide kodanikud koormata vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalhoolekandesüsteemi, ilma et neid saaks selle liikmesriigi territooriumilt välja saata (direktiivi artikli 16 lõige 1). Nagu selgub sama direktiivi põhjendusest 18, ei tohi nimelt alalisele elamisõigusele pärast selle saamist enam mingeid muid tingimusi kehtestada, kuna selle eesmärk on aidata tõepoolest kaasa integreerumisele vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.(40) Kui alaline elamisõigus on omandatud, kaotatakse see üksnes juhul, kui vastuvõtvast liikmesriigist viibitakse eemal kaks järjestikust aastat (direktiivi 2004/38 artikli 16 lõige 4). Lisaks koheldakse liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikke, kes on omandanud alalise elamisõiguse, „asutamislepingu reguleerimisalas võrdselt kõnealuse liikmesriigi kodanikega“ (selle direktiivi artikkel 24).(41)
52. Järelikult oleks paradoksaalne, kui alalise elamisõiguse omandamine, mis annab selle saanud isikule suuremad õigused kui üle kolmekuuline elamisõigus ning näitab niisiis tema tugevamat lõimumist vastuvõtva liikmesriigiga, võiks muuta teistesse liikmesriikidesse sisenemise tingimused rangemaks.
53. Seega tuleb direktiivi 2004/38 artikli 5 lõiget 2 selle kontekstis analüüsides tõlgendada nii, et selles sättes ette nähtud viisanõudest vabastamist ei kohaldata mitte ainult selle direktiivi artiklis 10 nimetatud üle kolmekuulise elamisloaga, vaid ka direktiivi artiklis 20 nimetatud alalise elamisloaga isikute suhtes.
2. Teleoloogiline ja ajalooline tõlgendamine
54. Eeltoodud analüüsi kinnitab direktiivi 2004/38 ja eriti selle artikli 5 eesmärk ning selle sätte ettevalmistavad materjalid.
55. Direktiivi 2004/38 põhjendustest 1–4 ilmneb, et selle direktiivi eesmärk on hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 otse antud individuaalse põhiõiguse, nimelt liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elamise õiguse kasutamist, ning seda õigust tugevdada.(42) See eesmärk kuulub selles direktiivis ette nähtud mitmeetapilisse süsteemi,(43) mis reguleerib elamisõigust vastuvõtvas liikmesriigis.(44)
56. Mis puutub selle sätte tekkeloosse, siis komisjoni algse ettepaneku(45) artikli 6 lõikes 2 ei olnud ette nähtud eristust üle kolmekuulist või alalist elamisõigust tõendavate dokumenditüüpide vahel ning juttu oli üldiselt „liikmesriigi antud kehtiva elamisloa omamisest“, kusjuures sätestati ka, et see elamisluba „võrdub viisaga“. Kohtuistungil selgitas komisjon, et seadusandliku menetluse käigus saavutati konsensus selles, et elamisloal ei ole sama õigusjõud, mis viisal, ning et elamisluba vabastab liidu kodaniku pereliikmest kolmandate riikide kodanikud viisanõudest. Seda muudatust kajastas parlamendi õigusloomega seotud resolutsiooni artikli 8 lõige 2, kus oli sätestatud, et „liikmesriigi antud kehtiv elamisluba [vabastab] viisanõudest“.(46)
57. Seejärel kasutati komisjoni muudetud ettepanekus(47) endiselt väljendit „elamisõigust tõendav dokument“ ega tehtud elamislubadel vahet selle järgi, kas need tõendavad üle kolmekuulist või alalist elamisõigust. Selle sätte tekst ei vastanud siiski artikli 10 ettepanekus pakutud sõnastusele, kus kõneldi ikkagi „liidu kodaniku pereliikmete elamisloast“. Selle kohta märkis komisjon, et seadusandja asendas hiljem termini „elamisluba“ väljendiga „artiklis 10 nimetatud elamisluba“ üksnes terminoloogilise ühtsuse huvides.(48) Niisiis soovis liidu seadusandja täpsustada, et viisanõudest vabastamise alus on liidu õigus ja konkreetsemalt elamisluba, mille liikmesriigid on andnud direktiivi 2004/38 alusel, mitte muud dokumendid, mida liikmesriigid väljastavad välismaalastele oma riigisisese õiguse alusel.(49)
58. Seega tundub, et seadusandja soov ei olnud jätta alalist elamisluba elamisõigust tõendavate ning viisavabastust võimaldavate dokumentide hulgast välja. Sellele tõlgendusele saab kinnitust, lugedes direktiivi 2004/38 põhjendust 8, mis ei erista üle kolmekuulist elamisluba ja alalist elamisluba. See põhjendus on nimelt sõnastatud nii: „Et hõlbustada nende pereliikmete vaba liikumist, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, tuleks need isikud, kes on juba saanud elamisloa, vabastada nõudest omandada sissesõiduviisa, mis on määratletud [määruses nr 539/2001], või, kui see on asjakohane, kohaldatavates liikmesriigi õigusaktides.“(50)
59. Lisaks tasub osutada, et nii need liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikud, kellel on üle kolmekuuline elamisõigus, kui ka need, kellel on alaline elamisõigus, võivad teatud tingimustel üksnes isiklikel alustel säilitada oma sisenemis- ja elamisõiguse,(51) täpsemalt võivad nad säilitada õiguse siseneda liikmesriikidesse ilma viisata, mille jaoks on neil vaja esitada oma üle kolmekuuline või alaline elamisluba.
60. Sellistel asjaoludel ei ole viisanõudest vabastamiseks kuigi oluline, kas liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikel on üle kolmekuuline elamisluba või on neil alaline elamisluba. Vastupidine väide läheks vastuollu direktiivi 2004/38 ja selle artikli 5 lõike 2 süstemaatilise, teleoloogilise ja ajaloolise tõlgendusega.
3. Liikmesriigi mittekuulumine Schengeni alasse
61. Tuleb märkida, et liidu seadusandja võttis direktiivi 2004/38 vastu ELTL artiklite 18, 21, 46, 50 ja 59 alusel. Need sätted on kõigile liikmesriikidele siduvad, olenemata nende kuulumisest Schengenisse. Seega on selles direktiivis tunnustatud õigused tagatud kõigile liidu kodanikele ja nende pereliikmetele.
62. Käesoleval juhul ei mõjuta asjaolu, et Schengeni acquis’d alalise elamisloa välja andnud liikmesriigi ehk Ühendkuningriigi suhtes ei kohaldata, kuidagi liikmesriikidesse sisenemise tingimusi, mis on kehtestatud direktiivi 2004/38 artikli 5 lõikes 2. Selle sätte kohaselt nõutakse liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikult üksnes määrusele nr 539/2001 või, kui see on asjakohane, liikmesriigi õigusele vastavat sissesõiduviisat. Nagu komisjon oma seisukohtades rõhutas, on see viide liikmesriigi õigusele mõeldud liikmesriikide jaoks, kes ei kuulu Schengeni alasse. Direktiivi 2004/38 kohaselt vabastatakse liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmed sellisest nõudest siiski juhul, kui neil on kehtiv üle kolmekuuline või alaline elamisluba.
63. Nagu ma käesoleva ettepaneku punktis 38 märkisin, ei sea isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühised eeskirjad kahtluse alla ega mõjuta liidu, sealhulgas Schengenisse mittekuuluvate liikmesriikide kodanike ja nende pereliikmete õigust vabalt liikuda.
C. Alalise elamisloa tõendusjõud (kolmas küsimus)
64. Oma kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2004/38 artiklis 20 nimetatud alaline elamisluba suudab üksi tõendada, et selle omanikul on õigus liikmesriiki siseneda liidu kodaniku pereliikmena.
65. Käesolevas kohtuasjas käsitletaval juhul ei lubanud liikmesriik liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikul oma territooriumile siseneda, tuues põhjenduseks, et sellel kolmanda riigi kodanikul ei ole tema territooriumile viisata sisenemiseks nõutavaid reisidokumente, nagu nõuab direktiivi 2004/38 artikli 5 lõige 2, kuigi sellel kolmanda riigi kodanikul oli kehtiv alaline elamisluba, mille oli selle direktiivi artikli 20 alusel väljastanud elukohaliikmesriik.
66. Pean oluliseks juhtida tähelepanu sellele, et liikmesriigi kodaniku õigus siseneda aluslepingus ette nähtud eesmärkidel teise liikmesriigi territooriumile on otse aluslepingust või selle rakendussätetest tulenev õigus. Nii ei tule liikmesriigi kodanikule või tema pereliikmele elamisloa väljaandmist direktiivi 2004/38 alusel käsitada mitte õigusi loova aktina, vaid liikmesriigi aktina, mille eesmärk on tõendada kolmanda riigi kodaniku individuaalset olukorda.(52)
67. Järelikult on „liidu kodaniku pereliikme“ staatuse tõendamiseks(53) kehtiva üle kolmekuulise või alalise elamisloa esitamine teatud haldusformaalsus, mille eesmärk on vahetult asjaomase isiku seisundist tuleneva õiguse tuvastamine riigi ametiasutuste poolt.(54)
68. Seega võib nentida, et kui liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanik vastab direktiiviga 2004/38 tunnustatud alalise elamisõiguse saamiseks vajalikele tingimustele, võimaldab selle direktiivi alusel välja antud elamisluba tõendada, et selle kolmanda riigi kodaniku viibimine vastuvõtvas liikmesriigis on seaduslik, ning seega peavad liikmesriigid seda luba aktsepteerima. Tuleb aga märkida, et ei eelotsusetaotlusest ega kohtuasja toimikust ei ilmne kuidagi, et asjaomase kolmanda riigi kodaniku esitatud elamisluba ei vastanud selle direktiivi artiklile 20. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus puudutab nimelt üksnes alalise elamisloa tõendusjõudu liikmesriigi territooriumile sisenemiseks.
69. Nagu komisjon õigustatult rõhutas, tuleb märkida, et need kaks elamisluba on ametlikud dokumendid, millega liikmesriigi ametiasutus kinnitab liidu kodaniku pereliikme elamisõigust vastavalt direktiivile 2004/38. Niisiis oleks see, kui mõnel liikmesriigil lubataks alalist elamisluba selle tõendusjõudu kahtluse alla seades tagasi lükata, vastuolus viisavabastuse eesmärgiga, mis seisneb direktiivi põhjenduse 8 kohaselt vaba liikumise hõlbustamises.
70. Lisaks toob asjaolu, et direktiivi 2004/38 artiklis 5 on ammendavalt loetletud dokumendid, mida liikmesriigid võivad liidu kodanikelt ja nende pereliikmetelt oma territooriumile viisata sisenemiseks nõuda (isikutunnistus või pass ja elamisluba), kaasa selle, et liikmesriigid ei või nõuda täiendavaid dokumente. Seoses sellega tähendaks see, kui Ungari ametiasutustel lubataks lükata tagasi direktiivi 2004/38 alusel välja antud elamisluba, et liikmesriigil lastakse vaba liikumise õigust vältida, ja see võiks mõjutada ka teisi liikmesriike samamoodi tegutsema ning sisuliselt peatama ühepoolselt direktiivi kohaldamise.(55) Liikmesriigid peavad seega nende territooriumile ilma viisata sisenemiseks tunnustama nii üle kolmekuulist kui ka alalist elamisluba, v.a juhul, kui kõne all oleva juhtumi konkreetsed asjaolud seavad elamisloa autentsuse ja sellele kantud andmete õigsuse kahtluse alla ja võimaldavad asuda seisukohale, et on toimunud kuritarvitamine või pettus.(56)
71. Viimaks: alalise elamisloa tõendusjõudu ei või seada kahtluse alla asjaoluga, et liidu kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanikul, kellel on elamisõigus, võib perekonnaseis liidu kodaniku surma või lahkumise või ka abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise tõttu muutuda. Tuleb rõhutada, et kui see perekonnaseisu muutus leiab aset pärast alalise elamisõiguse saamist, ei kehti selle üksnes isiklikel alustel eksisteeriva õiguse säilitamisele enam direktiivi 2004/38 III peatükis ette nähtud tingimused, sealhulgas ka mitte artikli 12 lõike 2 ja artikli 13 lõike 2 omad.(57)
72. Eelnevat arvestades on ilmne, et direktiivi 2004/38 artiklis 20 osutatud alaline elamisluba suudab ka üksi tõendada, et selle omanikul on õigus liidu kodaniku pereliikmena liikmesriiki siseneda.
D. Lennuettevõtja kohustuse ulatus Schengeni konventsiooni artikli 26 tähenduses (neljas ja viies küsimus)
73. Oma neljanda ja viienda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punkti b ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtja kohustus veenduda, kas tema kolmanda riigi kodanikust reisijal, kes on liidu kodaniku pereliige ning kes liigub ühest liikmesriigist teise, on nõutavad reisidokumendid, puudutab kolmanda riigi kodaniku sisenemisõigust tõendavaid dokumente, nimelt passi ja kehtivat elamisluba, või hõlmab see kohustus kontrollimist, kas sellisel reisijal on viisa või muud dokumendid, mis tõendavad peresuhet liidu kodanikuga.
74. Neile küsimustele vastamiseks on minu arvates oluline täpsustada, milline on veoettevõtja kohustuse üldine ulatus selle sätte tähenduses.
75. Selleks on esiteks oluline eristada Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punktist b ja lõikest 2 tulenevaid lennuettevõtjate kohustusi Schengeni piirieeskirjade artikli 2 punkti 11 kohastest „kontrollidest piiril“(58) ning teiseks eristada nende lennuettevõtjate töötajaid, esindajaid või volitatud esindajaid „piirivalveametnikest“ samade eeskirjade artikli 2 punkti 14 tähenduses(59).
76. Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punktist b ilmneb,(60) et lennuettevõtja on kohustatud kontrollima nõutavate reisidokumentide nõuetelevastavust lennujaamas, kus lend algab, ning selle kontrollimata jätmisel ähvardavad teda sanktsioonid. Nagu siiski hiljuti märkis kohtujurist Pitruzzella kohtuasjas D. Z. esitatud ettepanekus,(61) „ei tähenda liidu ja/või liikmesriigi õigusega selliste kohustuste ja sanktsioonide kehtestamine, et lennuettevõtjaid, kes kontrollivad reisijate reisidokumente enne nende lähteliikmesriigis lennukile lubamist, veendumaks, et reisijatel on sihtliikmesriigi territooriumile sisenemiseks vajalikud dokumendid, tuleks pidada selle liikmesriigi harundiks, ega ka seda, et kõnealuseid kontrolle võiks kvalifitseerida „kontrollideks piiril“ Schengeni piirieeskirjade tähenduses, ega samuti seda, et nende vedajate teenistujad, esindajad või volitatud esindajad oleksid samastatavad „piirivalveametnikega“ kõnealuste piirieeskirjade mõttes“.(62)
77. Niisiis ei või lennuettevõtjaid, nende töötajaid, esindajaid ega volitatud esindajaid, kes kontrollivad reisidokumentide nõuetelevastavust lähteliikmesriigi lennujaamas, „piirikontrolli teostamise ülesannete täitjateks […] pidada“. Sellest järeldub, et „[s]eega ei ole neil isikutel õigust keelata ega lubada kolmanda riigi kodanikul sihtliikmesriigi territooriumile siseneda“.(63)
78. Lisaks on minu arvates oluline täpsustada, et lennuettevõtja kohustus, mis on ette nähtud Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punktis b, on formaalne kohustus. Seega tuleb tal näiteks nende dokumentide autentsust kontrollida ainult siis, kui tuvastatakse kehtetud või ilmselgelt võltsitud dokumendid.
79. Nii või teisiti nähtub käesoleva ettepaneku punktidest 27–41, et isikute üle piiri liikumist ning viisade andmist reguleerivaid eeskirju kohaldatakse, ilma et see piiraks liidu kodanike ja nende kolmanda riigi kodanikust pereliikmete õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Järelikult ei ole minu arvates mingit kahtlust, et Schengeni konventsiooni artiklit 26 tuleb tõlgendada kooskõlas direktiiviga 2004/38. Just nagu järeldub minu analüüsist kolme esimese eelotsuse küsimuse kohta, on lennuettevõtja seega kohustatud kontrollima, kas liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmel, kelle transporti ta korraldab, on lisaks kehtivale passile ka direktiivi 2004/38 artiklis 10 osutatud üle kolmekuuline elamisluba või sama direktiivi artiklis 20 osutatud alaline elamisluba, et liikmesriigi territooriumile siseneda.
80. Seega olen seisukohal, et neljandale ja viiendale eelotsuse küsimusele tuleb vastata, et Schengeni konventsiooni artikli 26 lõike 1 punkti b ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtja kohustus kontrollida, kas tema kolmanda riigi kodanikust reisijal, kes on liidu kodaniku pereliige ning kes liigub ühest liikmesriigist teise, on nõutavad reisidokumendid, puudutab üksnes kolmanda riigi kodaniku sisenemisõigust tõendavaid dokumente, nimelt passi ja kehtivat üle kolmekuulist elamisluba, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artiklis 10, või kehtivat alalist elamisluba, mis on ette nähtud sama direktiivi artiklis 20, ning see kohustus ei hõlma kontrollimist, kas sel reisijal on viisa või muud dokumendid, mis tõendavad peresuhet liidu kodanikuga.
IV. Ettepanek
81. Eeltoodut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bírósági (pealinna Budapesti haldus- ja töökohus, Ungari) eelotsuse küsimustele järgmiselt.
1. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 5 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et sissesõiduviisa nõudest vabastamist, mis on selles sättes ette nähtud kolmandate riikide kodanikele, kellel on sama direktiivi artiklile 10 vastav elamisluba, kohaldatakse ka kolmandate riikide kodanike suhtes, kellel on selle direktiivi artiklile 20 vastav alaline elamisluba, isegi kui selle alalise elamisloa on väljastanud Schengeni alasse mittekuuluv liikmesriik.
2. Direktiivi 2004/38 artiklis 20 osutatud alaline elamisluba suudab ka üksi tõendada, et selle omanikul on õigus liidu kodaniku pereliikmena liikmesriiki siseneda.
3. Schengenis 19. juunil 1990 alla kirjutatud ja 26. märtsil 1995 jõustunud konventsiooni, millega rakendatakse 14. juuni 1985. aasta Schengeni lepingut Beneluxi Majandusliidu riikide, Saksamaa Liitvabariigi ja Prantsuse Vabariigi valitsuste vahel nende ühispiiridel kontrolli järkjärgulise kaotamise kohta, artikli 26 lõike 1 punkti b ja lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et lennuettevõtja kohustus kontrollida, kas tema kolmanda riigi kodanikust reisijal, kes on liidu kodaniku pereliige ning kes liigub ühest liikmesriigist teise, on nõutavad reisidokumendid, puudutab üksnes kolmanda riigi kodaniku sisenemisõigust tõendavaid dokumente, nimelt passi ja kehtivat üle kolmekuulist elamisluba, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artiklis 10, või kehtivat alalist elamisluba, mis on ette nähtud sama direktiivi artiklis 20, ning see kohustus ei hõlma kontrollimist, kas sel reisijal on viisa või muud dokumendid, mis tõendavad peresuhet liidu kodanikuga.