MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
od 27. veljače 2020.(1)
Predmet C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
protiv
Országos Rendőr‑főkapitányság
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Građanstvo Unije – Direktiva 2004/38/EZ – Članci 5., 10. i 20. – Pravo na ulazak na državno područje države članice državljanina treće države koji je član obitelji građanina Unije – Oslobođenje od obveze pribavljanja vize – Boravišna iskaznica za člana obitelji – Iskaznica stalnog boravka – Konvencija o provedbi Schengenskog sporazuma – Članak 26. – Obveza prijevoznika da provjere posjeduju li njihovi putnici putne isprave koje su potrebne za ulazak u državu članicu odredišta”
I. Uvod
1. Od Suda se ponovno traži da odluči o tumačenju članka 5. Direktive 2004/38/EZ(2). Posebnost ovog predmeta proizlazi iz činjenice da zahtjev za prethodnu odluku nije podnesen u okviru okolnosti da su nacionalna tijela odbila ulazak na državno područje države članice, nego u okviru spora između zračnog prijevoznika i nacionalnih tijela u pogledu novčane kazne izrečene tom prijevozniku.
2. Glavni predmet pruža Sudu priliku da odluči, s jedne strane, o pravu na ulazak na državno područje države članice državljanina treće države koji je član obitelji građanina Unije i koji na temelju članka 20. stavka 2. Direktive 2004/38 posjeduje iskaznicu stalnog boravka i, s druge strane, o obvezama zračnog prijevoznika da provjeri posjeduju li osobe koje prevozi putne isprave potrebne za ulazak u državu članicu odredišta u smislu članka 26. stavka 2. točke (b) Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma(3).
A. Pravni okvir
1. Pravo Unije
a) Direktiva 2004/38
3. Člankom 5. Direktive 2004/38, naslovljenim „Pravo na ulazak”, predviđa se, u njegovim stavcima 1. i 2.:
„1. Ne dovodeći u pitanje odredbe o putnim ispravama koje se primjenjuju pri nadzoru državne granice, države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije s važećom osobnom iskaznicom ili putovnicom te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom.
Od građana Unije ne smije se zahtijevati ulazna viza niti jednakovrijedna formalnost.
2. Od članova obitelji koji nisu državljani države članice zahtijeva se ulazna viza samo u skladu s Uredbom (EZ) br. 539/2001[(4)] ili, prema potrebi, nacionalnim zakonodavstvom. Za potrebe ove Direktive, posjedovanje važeće boravišne iskaznice iz članka 10. ove Direktive oslobađa te članove obitelji od obveze pribavljanja vize.
[…]”
4. U članku 10. te direktive, naslovljenom „Izdavanje boravišne iskaznice”, predviđa se, u njegovu stavku 1. i stavku 2. točkama (a) i (b):
„1. Pravo na boravak članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice evidentira se izdavanjem isprave pod nazivom ‚Boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije’ najkasnije šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva. […]
2. Države članice za izdavanje boravišne iskaznice zahtijevaju predočavanje sljedećih isprava:
(a) važeće putovnice;
(b) isprave kojom se potvrđuje postojanje obiteljske veze ili registriranog partnerstva;
[…]”
5. Člankom 11. navedene direktive, naslovljenim „Važenje boravišne iskaznice”, određuje se, u njegovu stavku 1.:
„Boravišna iskaznica predviđena u članku 10. stavku 1. važeća je pet godina od datuma izdavanja ili tijekom predviđenog razdoblja boravka građanina Unije, ako je to razdoblje kraće od pet godina.”
6. U članku 16. iste direktive, naslovljenim „Opće pravilo za građane Unije i članove njihovih obitelji”, navodi se, u njegovim stavcima 1. i 2.:
„1. Građanin Unije koji je u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravio u državi članici domaćinu, ondje ima pravo na stalni boravak. Ovo pravo ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III.
2. Stavak 1. primjenjuje se i na članove obitelji koji nisu državljani države članice i koji su zakonito boravili s građaninom Unije u državi članici domaćinu u neprekidnom razdoblju od 5 godina.”
7. U skladu s člankom 18. Direktive 2004/38, naslovljenim „Stjecanje prava na stalni boravak određenih članova obitelji koji nisu državljani države članice”:
„[…] članovi obitelji građana Unije na koje se primjenjuju članak 12. stavak 2. i članak 13. stavak 2., a koji ispunjavaju uvjete utvrđene u tim odredbama, stječu pravo na stalni boravak nakon što su zakonito boravili u državi članici domaćinu u razdoblju od pet uzastopnih godina.”
8. Člankom 20. te direktive, naslovljenim „Iskaznica stalnog boravka za članove obitelji koji nisu državljani države članice”, predviđa se, u njegovim stavcima 1. i 2.:
„1. Države članice izdaju članovima obitelji koji nisu državljani države članice, a imaju pravo na stalni boravak, iskaznicu stalnog boravka u roku od šest mjeseci od podnošenja zahtjeva. Iskaznica stalnog boravka produljuje se automatski svakih deset godina.
2. Zahtjev za izdavanje iskaznice stalnog boravka podnosi se prije isteka boravišne iskaznice. Nepoštovanje obveze podnošenja zahtjeva za izdavanje iskaznice stalnog boravka može dovesti do proporcionalnih i nediskriminirajućih sankcija protiv dotične osobe.”
b) CISA
9. Glava II. CISA‑e, naslovljena „Ukidanje kontrola na unutarnjim granicama i kretanje osoba”, sadržava, među ostalim, poglavlje 6. posvećeno pratećim mjerama uz sustav koji se njome predviđa. To poglavlje sadržava samo jedan članak, članak 26., kojim se, u njegovu stavku 1. točki (b) i stavku 2., predviđa:
„1. Ugovorne stranke se obvezuju, podložno obvezama koje proizlaze iz njihovog pristupanja Ženevskoj konvenciji o statusu izbjeglica od 28. srpnja 1951.[(5)], kako je izmijenjena Njujorškim protokolom od 31. siječnja 1967. [u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija], unijeti sljedeća pravila u njihovo nacionalno pravo:
[…]
(b) prijevoznik je dužan poduzeti sve potrebne mjere kako bi osigurao da stranac, koji se prevozi zračnim ili morskim putem, posjeduje putne isprave koje su potrebne za ulazak na državna područja ugovornih stranaka.
2. Ugovorne stranke se obvezuju, podložno obvezama koje proizlaze iz njihovog pristupanja [Ženevskoj konvenciji] te u skladu s njihovim ustavnim pravom, odrediti kazne prijevoznicima koji prevoze strance, koji ne posjeduju potrebne putne isprave, zračnim ili morskim putem iz treće države na njihova državna područja.”
2. Mađarsko pravo
10. Članak 3. szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szólo 2007. évi I. törvényja (Zakon br. I iz 2007. o ulasku i boravku osoba s pravom slobodnog kretanja i boravka)(6) od 18. prosinca 2006., u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku, određuje u stavcima 2. do 4. sljedeće:
„2. Članu obitelji koji je državljanin treće zemlje i prati državljanina [Europskog gospodarskog prostora (EGP)] ili mađarskog državljanina, ili koji se pridružuje državljaninu EGP‑a ili mađarskom državljaninu koji boravi na državnom području Mađarske, odobrava se ulazak na mađarsko državno područje ako posjeduje važeću putnu ispravu koja je izdana u prethodnih deset godina i koja važi još najmanje tri mjeseca nakon predviđenog datuma odlaska, kao i, osim ako izravno primjenjivim aktom prava [Unije] ili međunarodnom konvencijom nije predviđeno drukčije, važeću vizu kojom se daje pravo na predviđeni boravak od najviše devedeset dana u razdoblju od sto osamdeset dana (u daljnjem tekstu: predviđeni boravak od najviše devedeset dana).
3. Ulazak na državno područje Mađarske odobrava se i svakom državljaninu treće zemlje koji je član obitelji ako posjeduje važeću putnu ispravu koja je izdana u prethodnih deset godina i koja važi još najmanje tri mjeseca nakon predviđenog datuma odlaska, kao i, osim ako izravno primjenjivim aktom prava [Unije] ili međunarodnom konvencijom nije predviđeno drukčije, važeću vizu kojom se daje pravo na predviđeni boravak od najviše devedeset dana.
[…]
4. Osobe iz stavaka 2. i 3. mogu ući na državno područje Mađarske bez vize ako posjeduju ispravu kojom se dokazuje pravo na boravak predviđeno ovim zakonom ili boravišnu iskaznicu koju je država stranka Sporazuma o [EGP‑u] izdala državljaninu treće zemlje koji je član obitelji državljanina EGP‑a.”
11. Članak 69. harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvényja (Zakon br. II iz 2007. o ulasku i boravku državljana trećih zemalja)(7) od 18. prosinca 2006., u verziji primjenjivoj na činjenice u glavnom postupku, određuje u stavcima 1. i 5. sljedeće:
„1. Svaki prijevoznik koji zračnim ili plovnim putem, ili na redovnoj liniji cestovnog prijevoza, prevozi državljanina treće zemlje na državno područje Mađarske ili ga preko mađarskog državnog područja prevozi u drugu državu odredišta, prije prijevoza treba provjeriti posjeduje li državljanin treće zemlje za potrebe ulaska ili tranzita važeću putnu ispravu i, po potrebi, važeću vizu kojom se daje pravo na boravak u trajanju od najviše devedeset dana.
[…]
5. Upravna novčana kazna, čiji se iznos utvrđuje posebnim propisom, izriče se svakom prijevozniku koji ne izvrši obvezu propisanu stavkom 1.
[…]”
II. Činjenice iz kojih proizlazi glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
12. Činjenice koje se odnose na glavni postupak, kako proizlaze iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, mogu se opisati na sljedeći način.
13. Policijska služba zračne luke Liszt Ferenc (Budimpešta, Mađarska) provela je 9. listopada 2017. kontrolu putnika na letu iz Londona (Ujedinjena Kraljevina) koji je izveo Ryanair DAC. Tom je prilikom utvrdila da jedan putnik, ukrajinski državljanin, ne posjeduje vizu, iako je imao nebiometrijsku putovnicu u kojoj se nalazila boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije koju je izdala Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske na temelju članka 10. Direktive 2004/38, ali koja je naknadno poništena, te važeću iskaznicu stalnog boravka koju je također izdala Ujedinjena Kraljevina na temelju članka 20. te direktive.
14. Budući da taj ukrajinski državljanin nije posjedovao sve putne isprave potrebne za ulazak na mađarsko državno područje, policijska služba nije mu odobrila ulazak u Mađarsku te ga je vratila u London. Usto, smatrala je da Ryanair, kao zračni prijevoznik, nije poduzeo potrebne mjere kako bi provjerio posjeduje li zainteresirana osoba potrebne putne isprave te mu je zbog toga odlučila izreći upravnu novčanu kaznu u iznosu od 3000 eura zbog povrede članka 26. CISA‑e.
15. Ryanair je protiv te odluke podnio tužbu Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságu (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska).
16. Ryanair u okviru te tužbe tvrdi da državljanin o kojemu je riječ u glavnom postupku na temelju članka 5. Direktive 2004/38 smije ući na mađarsko državno područje iako nema vizu jer posjeduje iskaznicu stalnog boravka koju je izdala Ujedinjena Kraljevina na temelju članka 20. te direktive. Ryanair najprije tvrdi da se, iako se u članku 5. navedene direktive oslobođenje od obveze posjedovanja vize uvjetuje time da državljanin treće države posjeduje boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije na temelju članka 10. te direktive, samo osobi koja je prethodno pribavila takvu iskaznicu može naknadno izdati iskaznica stalnog boravka. Ryanair iz toga zaključuje da se na temelju kontekstualne analize predmetnih odredbi može smatrati da oslobođenje od obveze pribavljanja vize vrijedi i u slučaju kad državljanin treće države posjeduje iskaznicu stalnog boravka izdanu na temelju članka 20. Direktive 2004/38. Nadalje, Ryanair smatra da posjedovanje takve iskaznice samo po sebi treba smatrati dostatnim dokazom da taj državljanin ima svojstvo člana obitelji građanina Unije. Konačno, Ryanair smatra da zračni prijevoznik u svakom slučaju nema pravo provoditi dodatne provjere u pogledu obiteljske veze između zainteresirane osobe i građanina Unije te ga se stoga ne može sankcionirati zato što to nije učinio.
17. Suprotno tomu, Országos Rendőr‑főkapitányság (Glavna uprava nacionalne policije, Mađarska) tvrdi da članak 5. Direktive 2004/38 treba tumačiti doslovno, što znači da treba smatrati da se samo posjedovanjem boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije, čijim se samim nazivom utvrđuje postojanje obiteljske veze s građaninom Unije, oslobađa državljane trećih država od obveze posjedovanja vize za ulazak na državno područje država članica. Stoga se ne može smatrati da posjedovanje iskaznice stalnog boravka, na koju se članak 10. te direktive ne odnosi i čiji naziv ne sadržava isto pojašnjenje, oslobađa njezina nositelja od takve obveze, a fortiori ako je tu iskaznicu izdala država članica koja, poput Ujedinjene Kraljevine u ovom slučaju, nije dio schengenskog područja.
18. U tim okolnostima sud koji je uputio zahtjev opravdava ovaj zahtjev za prethodnu odluku dvojbama koje ima u pogledu, kao prvo, pitanja treba li članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti doslovno ili njegov tekst treba tumačiti s obzirom na njegov kontekst. U tom pogledu osobito navodi da je u toj direktivi pravo na stalni boravak osmišljeno kao „osnaženje” prava koje se odobrava državljanima trećih država koji su članovi obitelji građanina Unije i koji su već imali pravo na boravak na državnom području države članice u neprekidnom razdoblju od pet godina.
19. Sud koji je uputio zahtjev želi znati, kao drugo, koji je opseg oslobođenja od obveze pribavljanja vize koje je predviđeno u članku 5. Direktive 2004/38. Konkretno, pita treba li takvo oslobođenje shvatiti na način da na njega imaju pravo građani Unije i članovi njihovih obitelji, neovisno o tome koja im je država članica izdala boravišnu iskaznicu ili, naprotiv, treba smatrati da na njega imaju pravo samo osobe koje posjeduju boravišnu iskaznicu koju je izdala država članica koja je dio schengenskog područja. U tom pogledu ističe da je u ovom slučaju odlučujuće pitanje odnosa između Direktive 2004/38 i pravila primjenjivih na schengensko područje jer je isprave koje posjeduje dotični državljanin izdala Ujedinjena Kraljevina te su one razlog zbog kojeg se Ryanairu naložilo plaćanje novčane kazne.
20. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev ističe da, ako bi se članak 5. Direktive 2004/38 tumačio na način da se pravo na oslobođenje od obveze pribavljanja vize koje se njime predviđa proširuje na državljane trećih država koji su nositelji iskaznice stalnog boravka koju je izdala država članica koja nije dio schengenskog područja, valja ustanoviti je li posjedovanje takve iskaznice dovoljno da se utvrdi da njezin nositelj ima pravo na ulazak na državno područje druge države članice bez vize ili je potrebno da zainteresirana osoba podnese dodatne isprave kojima se utvrđuje njezina obiteljska veza s građaninom Unije (osobito potvrdu o osobnom stanju). Sud koji je uputio zahtjev dodaje da je za odgovor na to pitanje potrebno pojasniti odnos između pravâ na ulazak i boravak koja su uređena Direktivom 2004/38, uzimajući u obzir okolnost da pravo na boravak, nakon što postane stalno, može i dalje postojati nakon što nestane obiteljska veza između državljanina treće države i građanina Unije.
21. Kao četvrto i posljednje, sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe u pogledu obveze zračnih prijevoznika da provode kontrole u okviru provjere putnih isprava državljana trećih država koji su članovi obitelji građanina Unije i koji putuju iz jedne države članice u drugu. U tom kontekstu pita, s jedne strane, odnose li se „putne isprave” koje trebaju provjeriti na temelju članka 26. CISA‑e samo na isprave kojima se utvrđuje pravo na ulazak zainteresiranih osoba (putovnica, boravišna iskaznica i, po potrebi, viza) ili obuhvaćaju i isprave kojima se dokazuje postojanje obiteljske veze s građaninom Unije. S druge strane, pita o posljedicama povrede obveza propisanih tom odredbom koju počini zračni prijevoznik.
22. U tim je okolnostima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti) odlukom od 21. studenoga 2018., zaprimljenom u tajništvu Suda 3. prosinca 2018., odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti na način da za potrebe primjene te direktive posjedovanje važeće boravišne iskaznice na koju upućuje njezin članak 10. kao i posjedovanje iskaznice stalnog boravka iz njezina članka 20. oslobađaju člana obitelji od obveze pribavljanja vize radi ulaska na državno područje države članice?
2. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 5. Direktive 2004/38 i njegov stavak 2. tumačiti na spomenuti način ako je osoba koja je član obitelji građanina Unije i koja nema državljanstvo druge države članice stekla pravo na stalni boravak u Ujedinjenoj Kraljevini i ako joj je ta država izdala iskaznicu stalnog boravka? Drugim riječima, oslobađa li posjedovanje iskaznice stalnog boravka iz članka 20. te direktive, koju je izdala Ujedinjena Kraljevina, njezina nositelja od obveze pribavljanja vize, neovisno o tome što se na tu državu ne primjenjuju ni [Uredba br. 539/2001], navedena u članku 5. stavku 2. navedene direktive, ni Uredba (EU) 2016/399[(8)]?
3. U slučaju potvrdnog odgovora na prvo i drugo pitanje, treba li posjedovanje boravišne iskaznice izdane na temelju članka 20. Direktive 2004/38 samo po sebi smatrati dostatnim dokazom o tome da je nositelj iskaznice član obitelji građanina Unije i da je, bez potrebe bilo kakve dodatne provjere ili potvrde, ovlašten — kao član obitelji — ući na državno područje druge države članice te da je izuzet od obveze pribavljanja vize na temelju članka 5. stavka 2. te direktive?
4. U slučaju da Sud niječno odgovori na treće pitanje, treba li članak 26. stavak 1. točku (b) i članak 26. stavak 2. CISA‑e tumačiti na način da zračni prijevoznik mora provjeriti ne samo putne isprave nego i to je li putnik koji namjerava putovati s iskaznicom stalnog boravka iz članka 20. Direktive 2004/38 doista i stvarno član obitelji građanina Unije u trenutku ulaska?
5. U slučaju da Sud potvrdno odgovori na četvrto pitanje:
i. mora li zračni prijevoznik odbiti ukrcaj na let i prijevoz u drugu državu članicu putnika koji namjerava putovati s iskaznicom stalnog boravka iz članka 20. Direktive 2004/38 ako ne može utvrditi je li on doista član obitelji građanina Unije u trenutku ulaska?
ii. može li se zračnom prijevozniku izreći novčana kazna na temelju članka 26. stavka 2. CISA‑e zato što nije provjerio navedenu okolnost ili nije odbio prijevoz putnika koji ne može dokazati svoj status člana obitelji, a posjeduje iskaznicu stalnog boravka?”
23. Pisana očitovanja podnijele su mađarska i češka vlada, vlada Helenske Republike te Europska komisija. Usmena očitovanja iznesena su u ime Ryanaira, mađarske vlade i Komisije na raspravi održanoj 3. prosinca 2019.
III. Analiza
24. U situaciji o kojoj je riječ u glavnom postupku, zračni je prijevoznik sankcioniran jer je navodno povrijedio obveze predviđene člankom 26. CISA‑e i primjenjivima nacionalnim propisima u pogledu prijevoza u državu članicu odredišta državljanina treće države koji je član obitelji građanina Unije. Taj je putnik imao svoju putovnicu i važeću iskaznicu stalnog boravka koju su na temelju članka 20. Direktive 2004/38 izdala tijela države članice koja nije dio schengenskog područja.
25. Pravni problem koji se postavlja u ovom predmetu u biti se odnosi na opseg obveze, naložene zračnom prijevozniku koji strane državljane prevozi na državno područje država članica, da provjeri posjeduju li te osobe putne isprave koje su potrebne za ulazak na državno područje države članice odredišta. Temeljno pitanje koje se u tom okviru postavlja s obzirom na takvu obvezu prijevoznika jest koje su to potrebne posebne isprave na temelju kojih državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije mogu ući na državno područje država članica.
26. Kako bi se dobro shvatio kontekst prava Unije kojim je obuhvaćena problematika tog predmeta, najprije valja podsjetiti na odnos između građanstva Unije i schengenske pravne stečevine. U tu ću svrhu uvodno iznijeti nekoliko napomena o odnosu između, s jedne strane, sustava primjenjivog na kretanje osoba preko granica i, s druge strane, pravâ u području slobodnog kretanja koja imaju građani Unije i članovi njihovih obitelji. Zatim ću ispitati može li se državljanina treće države koji posjeduje iskaznicu stalnog boravka, koju je izdala država članica u smislu članka 20. Direktive 2004/38, osloboditi od obveze pribavljanja vize za ulazak u državu članicu odredišta kao član obitelji građanina Unije. Konačno, razmotrit ću opseg obveza prijevoznika u smislu članka 26. stavka 2. CISA‑e.
A. Uvodne napomene o odnosu između građanstva Unije i schengenske pravne stečevine
27. U ovom predmetu, koji se odnosi na spor između zračnog prijevoznika i nacionalnog tijela, pitanja upućena Sudu uopće se ne odnose na putnika državljanina treće države s nezakonitim boravkom, nego na putnika državljanina treće države koji je član obitelji građanina Unije i koji je putovao između dvije države članice i pritom prešao vanjsku granicu schengenskog područja.
28. Valja podsjetiti da je Schengenski sporazum potpisan 1985. kako bi se ukinule kontrole na zajedničkim granicama i da se schengenskom pravnom stečevinom uređuju aspekti povezani s postojanjem prostora bez unutarnjih granica koji je ojačan vanjskim granicama(9). Suprotno tomu, uvođenje građanstva Unije 1992., koje je danas osnovni status državljana država članica(10), dovelo je do širih materijalnih prava za državljane država članica i članove njihovih obitelji. Stoga su pravila koja se odnose na građanstvo Unije obvezujuća za sve države članice, neovisno o tome jesu li one dio schengenskog područja. Kasnije ću se vratiti na taj aspekt(11).
29. Iz toga slijedi da kontrole nad osobama koje imaju pravo na slobodno kretanje na temelju prava Unije treba provoditi u skladu s Direktivom 2004/38. Stoga se, na temelju te direktive, određene provedben mjere schengenske pravne stečevine, kao što je to slučaj s obvezom posjedovanja vize, ne primjenjuju na državljane trećih država koji su članovi obitelji građanina Unije.
30. S obzirom na to, radi iscrpnosti ovog mišljenja i kako bi se odgovorilo na dvojbe koje je iznio sud koji je uputio zahtjev, ipak ću temeljito ispitati odnos između građanstva Unije i schengenske pravne stečevine.
31. U tom kontekstu prvo valja ukratko podsjetiti na važnost razlikovanja propisa primjenjivih u okviru zajedničke politike useljavanja i propisa koji se odnose na građanstvo Unije i slobodno kretanje osoba.
1. Građanstvo Unije naspram zajedničke politike u području useljeničkog prava: različiti pravni statusi koji se temelje na različitim pravnim logikama
32. Najprije valja istaknuti da u području slobode, sigurnosti i pravde Unija raspolaže nadležnošću koju dijeli s državama članicama i koja je predviđena člankom 4. stavkom 2. točkom (j) UFEU‑a. Ciljevi i načini izvršavanja te nadležnosti pojašnjavaju se u glavi V. dijela trećeg UFEU‑a. Člankom 67. stavkom 2. UFEU‑a predviđa se da Unija osigurava da se osobe pri prijelazu unutarnjih granica ne provjeravaju i oblikuje, među ostalim, zajedničku politiku useljavanja i kontrole vanjskih granica, koja se temelji na solidarnosti među državama članicama i koja je pravedna prema državljanima treće države.
33. Tako se redovni zakonodavni postupak primjenjuje na donošenje svih mjera iz članka 79. stavka 2. UFEU‑a, koje istodobno obuhvaćaju zakonito i nezakonito useljavanje. Izvršavanje nadležnosti Unije, nakon kontrole supsidijarnosti, ima isključujući učinak ili učinak prvenstva nad nadležnošću država članica. Potonje su države stoga lišene svoje nadležnosti zbog zakonodavne intervencije Unije. Budući da nadležnost Unije u području useljavanja obuhvaća ovlast usklađivanja, taj isključujući učinak varira ovisno o konkretnom opsegu i stupnju Unijine intervencije(12). Stoga se u direktivama donose zajednička pravila koja države članice moraju prenijeti u svoja prava(13), ali one mogu urediti pitanja koja nisu obuhvaćena pravom Unije te također mogu i odstupiti od zajedničkih pravila, koliko to dopušta to pravo(14). Podložno tim uvjetima, države članice načelno zadržavaju svoju nadležnost u području useljeničkog prava.
34. Suprotno tomu, u situaciji, kao što je u ovom slučaju, u kojoj je riječ o pravima slobodnog kretanja i boravka na temelju prava Unije, margina prosudbe država članica u području useljavanja ne smije utjecati na primjenu odredbi koje se odnose na građanstvo Unije ili na slobodu kretanja(15), čak ni ako se te odredbe ne odnose samo na položaj građana Unije nego i na položaj članova njihove obitelji koji su državljani trećih država. U tom je pogledu, prema mojem mišljenju, važno podsjetiti da se pravni status koji se državljanima trećih država priznaje u okviru direktiva koje su rezultat zajedničke politike u području useljeničkog prava i status građana Unije i državljana trećih država koji su članovi njihovih obitelji razlikuju i temelje na različitim pravnim logikama.
2. Pravila koja se odnose na kretanje osoba preko granica i izdavanje viza primjenjuju se ne dovodeći u pitanje pravo na slobodno kretanje koje uživaju građani Unije i članovi njihovih obitelji
35. Što se tiče, među ostalim, granične kontrole, zajedničke vizne politike i drugih dozvola za kratkotrajni boravak, kao i slobode putovanja državljana trećih država, redovni zakonodavni postupak primjenjuje se na donošenje svih mjera iz članka 77. stavka 2. UFEU‑a(16).
36. Međutim, člankom 77. stavkom 3. UFEU‑a predviđa se da se, ako se pokaže da je potrebno djelovanje Unije „kako bi se olakšalo ostvarivanje prava [građana Unije slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica] iz članka 20. stavka 2. točke (a) [UFEU‑a]”, primjenjuje posebni zakonodavni postupak kako bi se donijele odredbe o „putovnicama, osobnim iskaznicama, boravišnim dozvolama ili bilo kojim drugim sličnim ispravama”. Stoga članak 77. stavak 3. UFEU‑a i mjere koje su na temelju te odredbe donesene kako bi se olakšalo ostvarivanje prava na slobodno kretanje i boravak ne treba tumačiti s obzirom na ciljeve Unije u području useljavanja, nego s obzirom na građanstvo Unije, kao što to, među ostalim, proizlazi iz upućivanja na članak 20. stavak 2. točku (a) UFEU‑a u navedenoj odredbi(17).
37. Stoga iz uvodnih izjava schengenske pravne stečevine i iz njezinih relevantnih odredbi proizlazi da se mjere koje se odnose na prelazak vanjskih i unutarnjih granica država članica primjenjuju ne dovodeći u pitanje prava osoba koje na temelju prava Unije imaju pravo na slobodno kretanje.
38. Najprije, što se tiče pravnog sustava primjenjivog na prelazak unutarnjih i vanjskih granica Unije, u uvodnoj izjavi 5. Zakonika o schengenskim granicama navodi se da „[z]ajednička pravila o kretanju osoba preko granica ne dovode u pitanje niti utječu na prava na slobodno kretanje koja uživaju građani Unije i članovi njihovih obitelji”(18). Tako se, s jedne strane, člankom 3. tog zakonika, naslovljenim „Područje primjene”, određuje da se navedeni zakonik primjenjuje „na bilo koju osobu koja prelazi unutarnje ili vanjske granice država članica, ne dovodeći u pitanje[, među ostalim,] prava osoba s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije”(19) te se, s druge strane, člankom 8. stavkom 6. istog zakonika, naslovljenim „Granična kontrola osoba”, predviđa da se „[k]ontrole nad osobama s pravom slobodnog kretanja u skladu s pravom Unije provode […] u skladu s Direktivom [2004/38]”(20).
39. Zatim valja navesti da, što se tiče pravila koja se odnose na postupke i uvjete za izdavanje viza za predviđene boravke u trajanju od najviše tri mjeseca unutar razdoblja od šest mjeseci, člankom 1. stavkom 2. točkom (a) Uredbe (EZ) br. 810/2009(21) određuje se da se ona primjenjuje „na državljane trećih zemalja koji moraju imati vizu prilikom prelaska vanjskih granica država članica sukladno Uredbi […] br. 539/2001 […], ne dovodeći u pitanje[, među ostalim,] prava slobodnog kretanja koja imaju državljani trećih zemalja koji su članovi obitelji građana Unije”(22).
40. Konačno, što se tiče Uredbe br. 539/2001(23), u njezinu članku 1. stavku 1. određuje se da su državljani trećih zemalja na popisu u Prilogu I.(24) dužni posjedovati vizu pri prelasku vanjskih granica država članica. Međutim, iako se na temelju članka 5. stavka 2. Direktive 2004/38 od članova obitelji koji nisu državljani države članice „zahtijeva […] ulazna viza samo” u skladu s tom uredbom ili, prema potrebi, nacionalnim zakonodavstvom(25), u istoj se odredbi predviđa da „posjedovanje važeće boravišne iskaznice iz članka 10. [te direktive] oslobađa te članove obitelji od obveze pribavljanja [ulazne] vize”.
41. Mađarska vlada smatra da prvo valja ispitati četvrto i peto pitanje. Međutim, s obzirom na prethodna razmatranja, čini mi se relevantnim da se prethodna pitanja analiziraju redoslijedom kojim ih je postavio sud koji je uputio zahtjev.
B. Tumačenje članka 5. stavka 2. Direktive 2004/38 (prvo i drugo pitanje)
42. Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38 tumačiti na način da se oslobođenje od obveze pribavljanja ulazne vize koje se tom odredbom predviđa u korist državljana trećih država koji posjeduju boravišnu iskaznicu na temelju članka 10. te direktive(26) primjenjuje i na državljane trećih država koji posjeduju iskaznicu stalnog boravka na temelju članka 20. navedene direktive, koju je izdala država članica koja nije dio schengenskog područja.
43. Najprije valja istaknuti da češka vlada i vlada Helenske Republike te Komisija, kao i Ryanair, tvrde da članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti s obzirom na kontekst kojim je obuhvaćena ta odredba i ciljeve koji se nastoje postići tom direktivom. Mađarska vlada ne slaže se s tim stajalištem. Prema njezinu tumačenju, iz teksta te odredbe proizlazi da samo posjedovanje boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca, a ne posjedovanje iskaznice stalnog boravka na temelju članka 20. navedene direktive, oslobađa državljane treće države od obveze posjedovanja vize radi ostvarivanja prava na ulazak na državno područje države članice koja nije država članica domaćin koja je izdala tu iskaznicu.
44. Najprije valja podsjetiti da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio(27) i, među ostalim, nastanak tog propisa(28). U tom pogledu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da je operativni dio direktive neraskidivo povezan s njegovim obrazloženjem, što znači da se prilikom tumačenja tog akta u obzir moraju uzeti razlozi koji su doveli do njegova donošenja(29). Isto tako, Sud je presudio da se, uzimajući u obzir kontekst i ciljeve Direktive 2004/38, njezine odredbe ne mogu usko tumačiti te ni u kojem slučaju ne smiju biti lišene svojeg korisnog učinka(30).
45. Međutim, čini mi se da je tumačenje poput onog koje ističe mađarska vlada protivno korisnom učinku i svrsi Direktive 2004/38, kao i općoj strukturi i namjeni njezina članka 5. stavka 2. Stoga tu odredbu valja tumačiti s obzirom na kontekst kojeg je ona dio, njezin nastanak te svrhu Direktive 2004/38.
1. Sustavno tumačenje
46. Valja istaknuti da se Direktivom 2004/38, kao što to proizlazi iz njezina članka 1. točke (a), utvrđuju uvjeti pod kojima građani Unije ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica(31). U tu svrhu prava na izlazak i ulazak koja su predviđena u člancima 4. i 5.(32) spomenute direktive čine uvjete ili formalnosti koje su potrebne za ostvarivanje drugih prava iz te direktive, osobito prava na boravak(33). U članku 5. stavku 1. Direktive 2004/38 pojašnjava se da „države članice odobravaju ulazak na svoje državno područje građanima Unije […] te članovima obitelji koji nisu državljani države članice s važećom putovnicom”. Usto, člankom 5. stavkom 2. prvim podstavkom te direktive određuje se da „[z]a potrebe ove Direktive, posjedovanje važeće boravišne iskaznice iz članka 10. ove Direktive oslobađa te članove obitelji od obveze pribavljanja vize”(34).
47. Tumačenje članka 5. Direktive 2004/38, razmatrano u općem kontekstu te direktive, pokazuje da se mehanizam stupnjevanog sustava kojim se uređuje pravo na boravak u državi članici domaćinu i koji dovodi do prava na stalni boravak primjenjuje kad su ispunjeni uvjeti za ulazak u državu članicu domaćina koji su predviđeni tom odredbom(35). Taj sustav sadržava više vrsta prava na boravak koje podrazumijevaju različite stupnjeve integracije građanina Unije i članova njegove obitelji. Riječ je, kao prvo, o pravu na boravak do tri mjeseca iz članka 6. Direktive 2004/38, koje ne podliježe nikakvim uvjetima ni formalnostima, osim obveze da imaju važeću osobnu iskaznicu ili putovnicu(36); kao drugo, o pravu na boravak dulji od tri mjeseca, koje podliježe uvjetima iz članka 7. stavka 1. te direktive(37), i, kao treće, o pravu na stalni boravak iz članka 16. navedene direktive za građane Unije i članove njihovih obitelji koji su u neprekidnom razdoblju od pet godina zakonito boravili u državi članici domaćinu.
48. Što se tiče administrativnih formalnosti, državljanima treće države koji su članovi obitelji građanina Unije izdaje se isprava kako bi se dokazala vrsta boravka na koji imaju pravo u državi članici domaćinu. U tom pogledu, na temelju članka 10. Direktive 2004/38, pravo na boravak dulji od tri mjeseca utvrđuje se izdavanjem boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca. Ta se boravišna iskaznica izdaje nakon provjere isprava navedenih u članku 10. stavku 2. te direktive te je važeća najviše pet godina od datuma izdavanja(38). Nakon isteka tog razdoblja, kako bi se dokazao stalni boravak, člankom 20. stavkom 1. navedene direktive određuje se da „[d]ržave članice izdaju članovima obitelji koji nisu državljani države članice […] iskaznicu stalnog boravka […]”, koja se produljuje automatski svakih deset godina.
49. Ukratko, na temelju članka 16. stavka 2. Direktive 2004/38, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije ne mogu steći pravo na stalni boravak ako u neprekidnom razdoblju od pet godina nisu zakonito boravili u državi članici domaćinu(39). Istodobno, iz članka 20. stavka 1. te direktive proizlazi da se iskaznica stalnog boravka može izdati samo državljaninu treće države koji je član obitelji građanina Unije i koji je prethodno bio nositelj boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca.
50. Iz toga slijedi, kao što je to na raspravi istaknula Komisija u odgovoru na pitanje koje je postavio Sud, da se boravišna iskaznica za razdoblje dulje od tri mjeseca i iskaznica stalnog boravka ne mogu izdati istodobno jer svaka od tih iskaznica naime dokazuje različitu vrstu prava na boravak članova obitelji građana Unije na državnom području države članice domaćina, to jest, pravo na boravak dulji od tri mjeseca (poglavlje III.) odnosno pravo na stalni boravak (poglavlje IV.). Konkretnije, jedina boravišna iskaznica koju državljaninu treće države koji je član obitelji građanina Unije i koji je već ispunio uvjete iz poglavlja III. Direktive 2004/38 tijekom neprekidnog razdoblja od pet godina mogu izdati tijela države članice domaćina jest iskaznica stalnog boravka. To potkrepljuje članak 20. stavak 2. te direktive, kojim se određuje da se zahtjev za izdavanje iskaznice stalnog boravka podnosi prije isteka boravišne iskaznice i da neispunjavanje te obveze može dovesti do proporcionalnih i nediskriminirajućih sankcija protiv dotične osobe.
51. Osim toga, pravom na stalni boravak dodjeljuje se više prava nego pravom na boravak koje mu je prethodilo. Ne samo da je iskaznica stalnog boravka kojom se dokazuje to pravo važeća deset godina (članak 20. stavak 1. Direktive 2004/38), nego i državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije ne podliježu uvjetima predviđenima u poglavlju III. te direktive. Stoga ti državljani mogu biti teret za sustav socijalne pomoći države članice domaćina a da ih se pritom ne može protjerati s državnog područja te države članice (članak 16. stavak 1. navedene direktive). Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 18. te direktive, nakon što se stekne pravo na stalni boravak, ono više ne smije podlijegati nikakvim uvjetima kako bi predstavljalo pravi instrument za integraciju u društvo države članice domaćina(40). Osim toga, kada je pravo na stalni boravak jednom stečeno, može se izgubiti samo ako odsutnost iz države članice domaćina traje dulje od dvije uzastopne godine (članak 16. stavak 4. Direktive 2004/38). Usto, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije i koji su stekli pravo na stalni boravak imaju pravo na „postupanje koje je jednako postupanju prema državljanima [države članice domaćina] unutar područja primjene Ugovora” (članak 24. te direktive)(41).
52. Stoga je paradoksalno da stjecanje prava na stalni boravak, kojim se njegovim korisnicima dodjeljuju veća prava nego pravom na boravak dulji od tri mjeseca i koji je stoga dokaz veće integracije tih korisnika u državi članici domaćinu, može dovesti do strožih uvjeta za ulazak u druge države članice.
53. Stoga, ako ga se ispita s obzirom na njegov kontekst, članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se oslobođenje od obveze pribavljanja vize koje je predviđeno tom odredbom ne primjenjuje samo na nositelja boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca iz članka 10. te direktive, nego i na nositelja iskaznice stalnog boravka iz članka 20. navedene direktive.
2. Teleološko i povijesno tumačenje
54. Prethodna je analiza potkrijepljena svrhom Direktive 2004/38 i, konkretno, njezina članka 5., kao i ispitivanjem pripremnih akata te odredbe.
55. Iz uvodnih izjava 1. do 4. Direktive 2004/38 proizlazi da ta direktiva ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i osobnog prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica, koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a, i osobito ojačati to pravo(42). Taj je cilj dio stupnjevanog sustava(43) koji je predviđen tom direktivom, kojim se uređuje pravo na boravak u državi članici domaćinu(44).
56. Što se tiče povijesti te odredbe, u članku 6. stavku 2. prvotnog Komisijina prijedloga(45) ne utvrđuje se razlika između vrsti isprava kojima se dokazuje pravo na boravak dulji od tri mjeseca ili pravo na stalni boravak te se u njemu općenito upućuje na „posjedovanje važeće dozvole boravka koju izdaje država članica”, pri čemu se određuje da je ta dozvola boravka „istovjetna vizi”. Komisija je na raspravi objasnila da je tijekom zakonodavnog postupka postignut konsenzus o tome da se smatra da dozvola boravka nema istu vrijednost kao i viza i da dozvola boravka oslobađa državljane trećih država koji su članovi obitelji građanina Unije od obveze pribavljanja vize. Članak 8. stavak 2. Zakonodavne rezolucije Parlamenta odražava tu izmjenu te se njime određuje da „posjedovanje važeće dozvole boravka koju izdaje država članica oslobađa od obveze pribavljanja vize”(46).
57. Stoga se u Izmijenjenom prijedlogu Komisije(47) nastavio upotrebljavati izraz „dozvola boravka” te se i dalje nije pravila razlika između boravišnih iskaznica ovisno o tome dokazuje li se njima boravak dulji od tri mjeseca ili stalni boravak. Međutim, tekst te odredbe nije bio u skladu s predloženim tekstom članka 10., kojim se pak upućuje na „boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije”. Komisija je u tom pogledu istaknula da je zakonodavac zatim zamijenio izraz „boravišna iskaznica” izrazom „boravišna iskaznica iz članka 10.” isključivo radi terminološke dosljednosti(48). Zakonodavac Unije tako je htio pojasniti da se oslobođenje od obveze pribavljanja vize temelji na pravu Unije i, konkretno, na boravišnoj iskaznici koju države članice izdaju na temelju Direktive 2004/38, a ne na temelju drugih isprava koje države članice strancima izdaju na temelju nacionalnog prava(49).
58. Stoga se čini da volja zakonodavca nije bila isključiti iskaznicu stalnog boravka iz isprava kojima se dokazuje pravo na boravak i koje omogućuju oslobođenje od obveze pribavljanja vize. To se tumačenje može potkrijepiti tekstom uvodne izjave 8. Direktive 2004/38, u kojoj se ne pravi razlika između boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca i iskaznice stalnog boravka. Naime, u toj se izjavi navodi da „[k]ako bi se olakšalo slobodno kretanje članovima obitelji koji nisu državljani države članice, oni članovi obitelji koji su već dobili boravišnu iskaznicu trebali bi biti izuzeti od zahtjeva za ishođenjem ulazne vize u smislu [Uredbe br. 539/2001] ili, prema potrebi, važećeg nacionalnog zakonodavstva”(50).
59. Usto valja podsjetiti da državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije i ostvaruju pravo na boravak dulji od tri mjeseca, kao i oni koji ostvaruju pravo na stalni boravak, mogu, pod određenim uvjetima, zadržati svoja prava na ulazak i boravak isključivo na osobnoj osnovi(51), konkretnije, mogu zadržati pravo na ulazak u države članice bez vize, uz predočenje boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca ili iskaznice stalnog boravka.
60. U tim okolnostima nije važno jesu li državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije nositelji boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca ili iskaznice stalnog boravka kako bi imali pravo na oslobođenje od obveze pribavljanja vize. Kad bi se tvrdilo suprotno, to bi bilo protivno sustavnom, teleološkom i povijesnom tumačenju Direktive 2004/38 i njezina članka 5. stavka 2.
3. Nesudjelovanje države članice u schengenskom području
61. Valja podsjetiti da je zakonodavac Unije Direktivu 2004/38 donio na temelju članaka 18., 21., 46., 50. i 59. UFEU‑a. Te su odredbe obvezujuće za sve države članice, neovisno o tome jesu li one dio schengenskog područja. Stoga su prava koja se njima priznaju zajamčena svim građanima Unije i članovima njihovih obitelji.
62. U ovom slučaju, činjenica da se schengenska pravna stečevina ne primjenjuje na državu članicu koja je izdala iskaznicu stalnog boravka, odnosno Ujedinjenu Kraljevinu, uopće ne utječe na uvjete za ulazak u države članice utvrđene u članku 5. stavku 2. Direktive 2004/38. Naime, na temelju te odredbe, od državljana treće države koji su članovi obitelji građanina Unije zahtijeva se ulazna viza samo u skladu s Uredbom br. 539/2001 ili, prema potrebi, nacionalnim zakonodavstvom. Kao što je to istaknula Komisija u svojim očitovanjima, to upućivanje na nacionalno zakonodavstvo predviđeno je za države članice koje nisu dio schengenskog područja. Međutim, za potrebe Direktive 2004/38, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije oslobođeni su od takve obveze ako posjeduju važeću boravišnu iskaznicu za razdoblje dulje od tri mjeseca ili iskaznicu stalnog boravka.
63. Kao što sam to naveo u točki 38. ovog mišljenja, zajednička pravila o kretanju osoba preko granica ne dovode u pitanje niti utječu na prava na slobodno kretanje koja uživaju građani Unije i članovi njihovih obitelji, uključujući državljane država članica koje nisu dio schengenskog područja.
C. Dokazna vrijednost iskaznice stalnog boravka (treće pitanje)
64. Sud koji je uputio zahtjev svojim trećim pitanjem želi znati je li posjedovanje iskaznice stalnog boravka iz članka 20. Direktive 2004/38 samo po sebi dokaz da njezin nositelj ima pravo na ulazak u državu članicu u svojstvu člana obitelji građanina Unije.
65. U ovom slučaju, država članica nije odobrila ulazak na svoje državno područje državljaninu treće države koji je član obitelji građanina Unije jer taj državljanin nije imao sve putne isprave koje su potrebne za ulazak na njezino državno područje bez vize, u skladu s člankom 5. stavkom 2. Direktive 2004/38, iako je taj državljanin posjedovao važeću iskaznicu stalnog boravka koju je na temelju članka 20. te direktive izdala država članica u kojoj boravi.
66. Čini mi se važnim podsjetiti na to da je pravo državljana države članice na ulazak na državno područje druge države članice, u svrhe predviđene Ugovorom, pravo koje se izravno dodjeljuje Ugovorom ili, ovisno o slučaju, odredbama donesenim radi provedbe navedenog ugovora. Stoga izdavanje boravišne iskaznice državljaninu države članice ili članu njegove obitelji u skladu s Direktivom 2004/38 ne treba smatrati radnjom na temelju koje nastaju prava, nego radnjom na temelju koje država članica utvrđuje osobni status tih osoba s obzirom na pravo Unije(52).
67. Stoga je predočavanje važeće boravišne iskaznice za razdoblje dulje od tri mjeseca ili iskaznice stalnog boravka, za potrebe opravdavanja svojstva „člana obitelji građanina Unije”(53), administrativna formalnost čiji je cilj da nacionalna tijela utvrde pravo koje izravno proizlazi iz svojstva dotične osobe(54).
68. Stoga se može potvrditi da se, ako državljanin treće države koji je član obitelji građanina Unije ispunjava uvjete koji mu omogućuju dobivanje prava na stalni boravak priznatog Direktivom 2004/38, na temelju boravišne iskaznice izdane na temelju te direktive može utvrditi zakonitost boravka tog državljanina u državi članici domaćinu te je države članice stoga moraju prihvatiti. Međutim, valja istaknuti da iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku uopće ne proizlazi da boravišna iskaznica koju je predočio dotični državljanin nije bila u skladu s člankom 20. navedene direktive. Naime, pitanje suda koji je uputio zahtjev odnosi se samo na dokaznu snagu iskaznice stalnog boravka za ulazak na državno područje države članice.
69. Valja navesti, kao što je to pravilno istaknula Komisija, da su te dvije iskaznice vjerodostojne isprave kojima tijelo države članice dokazuje pravo na boravak člana obitelji građanina Unije u skladu s Direktivom 2004/38. Stoga, kad bi se državi članici dopustilo da odbije iskaznicu stalnog boravka dovodeći u pitanje njezinu dokaznu snagu, to bi bilo protivno cilju koji se nastoji postići oslobođenjem od vize, a to je cilj olakšavanja slobodnog kretanja, koji proizlazi iz uvodne izjave 8. te direktive.
70. Usto, činjenica da se člankom 5. Direktive 2004/38 iscrpno uređuju isprave koje države članice mogu tražiti od građana Unije i članova njihovih obitelji kako bi im dopustile ulazak na svoja državna područja bez vize (osobna iskaznica ili putovnica i boravišna iskaznica) ima za posljedicu to da države članice ne mogu tražiti dodatne dokumente. U tom pogledu, kad bi se prihvatilo to što su mađarska tijela odbijala boravišnu iskaznicu izdanu na temelju Direktive 2004/38, to bi bilo jednako dopuštanju državi članici da zaobiđe pravo na slobodno kretanje te bi moglo dovesti do toga da i druge države članice postupe na isti način i time jednostrano povrijede tu direktivu(55). Države članice stoga su dužne priznati boravišnu iskaznicu za razdoblje dulje od tri mjeseca, kao i iskaznicu stalnog boravka za potrebe ulaska na njihovo državno područje bez vize, osim ako vjerodostojnost tih iskaznica i točnost podataka koji su u njima navedeni ne budu dovedeni u pitanje konkretnim dokazima koji se odnose na pojedinačni slučaj o kojem je riječ i koji dovode do zaključka o postojanju zlouporabe ili prijevare(56).
71. Konačno, dokaznu snagu iskaznice stalnog boravka ne treba dovesti u pitanje činjenicom da se građanski status državljanina treće države koji je član obitelji građanina Unije i koji ima pravo na boravak može promijeniti u slučaju smrti ili odlaska građanina Unije ili pak u slučaju razvoda braka, poništenja braka ili prestanka registriranog partnerstva. Valja istaknuti da, ako do te promjene građanskog statusa dođe nakon stjecanja prava na stalni boravak, zadržavanje tog prava isključivo na osobnoj osnovi više ne podliježe uvjetima predviđenima u poglavlju III. Direktive 2004/38, uključujući uvjete iz njezina članka 12. stavka 2. i članka 13. stavka 2.(57)
72. S obzirom na prethodno navedeno, očito je da je posjedovanje iskaznice stalnog boravka iz članka 20. Direktive 2004/38 samo po sebi dokaz da njezin nositelj ima pravo na ulazak u državu članicu u svojstvu člana obitelji građanina Unije.
D. Opseg obveze zračnog prijevoznika u smislu članka 26. CISA‑e (četvrto i peto pitanje)
73. Svojim četvrtim i petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 26. stavak 1. točku (b) i članak 26. stavak 2. CISA‑e tumačiti na način da se obveza zračnog prijevoznika da provjeri posjeduju li njegovi putnici, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije i koji putuju iz jedne države članice u drugu, potrebne putne isprave odnosi na isprave kojima se utvrđuje pravo na ulazak tih državljana, odnosno putovnicu i važeću boravišnu iskaznicu, ili ta obveza podrazumijeva da treba provjeriti posjeduju li ti putnici vizu ili druge isprave kojima se dokazuje postojanje obiteljske veze s građaninom Unije.
74. Kako bi se odgovorilo na ta pitanja, čini mi se važnim pojasniti opći opseg obveze prijevoznika u smislu te odredbe.
75. U tom je pogledu ključno razlikovati, s jedne strane, obveze zračnih prijevoznika na temelju članka 26. stavka 1. točke (b) i članka 26. stavka 2. CISA‑e od „granične kontrole” u smislu članka 2. točke 11. Zakonika o schengenskim granicama(58) i, s druge strane, zaposlenike predstavnike ili zastupnike tih prijevoznika od „službenika graničnog nadzora” u smislu članka 2. točke 14. tog zakonika(59).
76. Naime, iz članka 26. stavka 1. točke (b) CISA‑e(60) proizlazi da je zračni prijevoznik dužan provjeriti adekvatnost potrebnih putnih isprava u polazišnoj zračnoj luci i da mu se, ako to ne učini, mogu odrediti kazne. Međutim, kao što je to nedavno naveo nezavisni odvjetnik G. Pitruzzella u svojem mišljenju u predmetu D. Z.(61), „činjenica da pravo Unije i/ili nacionalno pravo predviđa takve obveze i kazne ne znači da zračne prijevoznike koji provode kontrolu putnih isprava putnika prije njihova ukrcavanja u zračnoj luci države članice polazišta, kako bi osigurali da oni posjeduju isprave potrebne za ulazak u državu članicu odredišta, treba smatrati pojavnim oblikom te države članice, ni to da se te kontrole mogu kvalificirati kao ,granična kontrola’ u smislu Zakonika o schengenskim granicama, a ni to da se zaposlenici, predstavnici ili zastupnici tih prijevoznika mogu izjednačiti sa ,službenicima graničnog nadzora’ u smislu istog zakonika”(62).
77. Stoga se ni zračni prijevoznici ni njihovi zaposlenici, predstavnici ili zastupnici, koji provjeravaju adekvatnost potrebnih putnih isprava u zračnoj luci države članice polazišta „ne mogu […] smatrati zaduženima za obavljanje poslova granične kontrole”. Iz toga proizlazi da „[s]toga, ti subjekti nemaju nikakvu ovlast odbiti ili odobriti ulazak državljanina treće zemlje na državno područje države članice odredišta”(63).
78. Usto mi se čini relevantnim pojasniti da je obveza zračnog prijevoznika u smislu članka 26. stavka 1. točke (b) CISA‑e formalna obveza. On stoga nije dužan, na primjer, provjeravati vjerodostojnost tih isprava, osim u slučajevima otkrivanja nevaljanih ili očito krivotvorenih isprava.
79. S obzirom na to, iz točaka 27. do 41. ovog mišljenja proizlazi da se pravila koja se odnose na kretanje osoba preko granica i izdavanje viza primjenjuju ne dovodeći u pitanje pravo na slobodno kretanje i boravak građana Unije i članova njihovih obitelji koji su državljani treće države na državnom području država članica. Stoga, prema mojem mišljenju, nije dvojbeno da članak 26. CISA‑e treba tumačiti u skladu s Direktivom 2004/38. Stoga je, kao što to proizlazi iz moje analize prvih triju prethodnih pitanja, zračni prijevoznik dužan provjeriti posjeduje li državljanin treće države koji je član obitelji građanina Unije i kojeg prevozi, osim važeće putovnice, i boravišnu iskaznicu za razdoblje dulje od tri mjeseca iz članka 10. Direktive 2004/38 ili iskaznicu stalnog boravka iz članka 20. te direktive za ulazak na državno područje države članice.
80. Stoga smatram da na četvrto i peto prethodno pitanje treba odgovoriti da članak 26. stavak 1. točku (b) i članak 26. stavak 2. CISA‑e treba tumačiti na način da se obveza zračnog prijevoznika da provjeri posjeduju li njegovi putnici, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije i koji putuju iz jedne države članice u drugu, potrebne isprave odnosi isključivo na isprave kojima se utvrđuje pravo na ulazak tih državljana, odnosno važeću putovnicu i boravišnu iskaznicu za razdoblje dulje od tri mjeseca iz članka 10. Direktive 2004/38 ili važeću iskaznicu stalnog boravka iz njezina članka 20., te ta obveza ne podrazumijeva da treba provjeriti posjeduju li ti putnici vizu ili druge isprave kojima se dokazuje postojanje obiteljske veze s građaninom Unije.
IV. Zaključak
81. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska) odgovori na sljedeći način:
1. Članak 5. stavak 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ, treba tumačiti na način da se oslobođenje od obveze pribavljanja ulazne vize koje se tom odredbom predviđa u korist državljana trećih država koji posjeduju boravišnu iskaznicu na temelju članka 10. te direktive primjenjuje i na državljane trećih država koji posjeduju iskaznicu stalnog boravka na temelju članka 20. navedene direktive, čak i u slučaju kad je iskaznicu stalnog boravka izdala država članica koja nije dio schengenskog područja.
2. Posjedovanje iskaznice stalnog boravka iz članka 20. Direktive 2004/38 samo je po sebi dokaz da njezin nositelj ima pravo na ulazak u drugu državu članicu u svojstvu člana obitelji građanina Unije.
3. Članak 26. stavak 1. točku (b) i članak 26. stavak 2. Konvencije o provedbi Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985. između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Francuske Republike o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, koja je potpisana 19. lipnja 1990. u Schengenu i stupila na snagu 26. ožujka 1995., treba tumačiti na način da se obveza zračnog prijevoznika da provjeri posjeduju li njegovi putnici, državljani treće države koji su članovi obitelji građanina Unije i koji putuju iz jedne države članice u drugu, potrebne putne isprave odnosi isključivo na isprave kojima se utvrđuje pravo na ulazak tih državljana, odnosno važeću putovnicu i boravišnu iskaznicu za razdoblje dulje od tri mjeseca iz članka 10. Direktive 2004/38 ili važeću iskaznicu stalnog boravka iz njezina članka 20., te ta obveza ne podrazumijeva da treba provjeriti posjeduju li ti putnici vizu ili druge isprave kojima se dokazuje postojanje obiteljske veze s građaninom Unije.