GENERALINIO ADVOKATO
MACIEJ SZPUNAR IŠVADA,
pateikta 2020 m. vasario 27 d.(1)
Byla C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
prieš
Országos Rendőr-főkapitányság
(Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapešto administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Sąjungos pilietybė – Direktyva 2004/38/EB – 5, 10 ir 20 straipsniai – Trečiosios šalies piliečio, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys, teisė atvykti į valstybės narės teritoriją – Reikalavimo turėti vizą netaikymas – Šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelė – Leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė – Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo – 26 straipsnis – Vežėjams nustatytas įpareigojimas užtikrinti, kad jų keleiviai turėtų kelionės dokumentus, kurių reikalaujama atvykstant į paskirties valstybę narę“
I. Įžanga
1. Teisingumo Teismo dar kartą prašoma priimti sprendimą dėl Direktyvos 2004/38/EB(2) 5 straipsnio išaiškinimo. Ši byla ypatinga tuo, kad prašymas priimti prejudicinį sprendimą buvo pateiktas nagrinėjant ne nacionalinių institucijų atsisakymą leisti atvykti į valstybės narės teritoriją, bet oro vežėjo ir nacionalinių institucijų ginčą dėl šiam vežėjui skirtos baudos.
2. Pagrindinė byla suteikia Teisingumo Teismui galimybę pareikšti nuomonę, pirma, dėl trečiosios šalies piliečio, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys ir turi pagal Direktyvos 2004/38 20 straipsnio 2 dalį išduotą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, teisės atvykti į valstybės narės teritoriją ir, antra, dėl oro vežėjui nustatytų įpareigojimų užtikrinti, kad jo vežami asmenys turėtų kelionės dokumentus, kurių reikalaujama atvykstant į paskirties valstybę narę, kaip tai suprantama pagal Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo(3) 26 straipsnio 2 dalies b punktą.
A. Teisinis pagrindas
1. Sąjungos teisė
a) Direktyva 2004/38
3. Direktyvos 2004/38 5 straipsnio „Įvažiavimo teisė“ 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Nepažeidžiant nuostatų dėl kelionės dokumentų, taikomų nacionaliniam pasienio patikrinimui [taikomų patikrinimui prie nacionalinių sienų], valstybės narės suteikia [galiojančią] tapatybės kortelę ar [galiojantį] pasą turintiems Sąjungos piliečiams ir [galiojantį] pasą turintiems šeimos nariams[, kurie nėra valstybės narės piliečiai,] teisę įvažiuoti į jų teritoriją.
Sąjungos piliečiams netaikomas įvažiavimo vizos ar lygiaverčio formalumo reikalavimas.
2. Šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai, turi turėti įvažiavimo vizą pagal Reglamento (EB) Nr. 539/2001[(4)] nuostatas arba, kai taikytina, nacionalinės teisės aktus. Pagal šią direktyvą iš tokių šeimos narių, kurie turi 10 straipsnyje nurodytą galiojančią leidimo gyventi šalyje kortelę, nereikalaujama turėti vizos.
<…>“
4. Šios direktyvos 10 straipsnio „Leidimo gyventi šalyje kortelių išdavimas“ 1 dalyje ir 2 dalies a ir b punktuose nurodyta:
„1. Teisė gyventi šalyje Sąjungos piliečio šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai, patvirtinama išduodant dokumentą, vadinamą „Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortele“, ne vėliau kaip per šešis mėnesius nuo paraiškos pateikimo dienos. <…>
2. Leidimo gyventi šalyje kortelei išduoti valstybės narės reikalauja pateikti tokius dokumentus:
a) galiojantį pasą;
b) dokumentą, patvirtinantį šeim[i]nius santykius ar registruotą partnerystę;
<…>“
5. Minėtos direktyvos 11 straipsnio „Leidimo gyventi šalyje kortelės galiojimas“ 1 dalyje nustatyta:
„10 straipsnio 1 dalyje numatyta leidimo gyventi šalyje kortelė galioja penkerius metus nuo išdavimo dienos arba numatomą Sąjungos piliečio gyvenimo šalyje laikotarpį, jei šis laikotarpis trumpesnis nei penkeri metai.“
6. Tos pačios direktyvos 16 straipsnyje „Bendra taisyklė Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams“ 1 ir 2 dalyse nurodyta:
„1. Sąjungos piliečiai, kurie priimančiojoje valstybėje narėje legaliai gyveno ištisinį penkerių metų laikotarpį, turi nuolatinio gyvenimo joje teisę. Šiai teisei netaikomi III skyriuje numatyti reikalavimai.
2. Šio straipsnio 1 dalis taip pat taikoma šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai ir legaliai gyveno priimančiojoje valstybėje narėje su Sąjungos piliečiu ištisinį penkerių metų laikotarpį.“
7. Direktyvos 2004/38 18 straipsnis „Nuolatinio gyvenimo šalyje teisės įgijimas tam tikriems šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai“ suformuluotas taip:
„<…> Sąjungos piliečio, kuriam taikomos 12 straipsnio 2 dalis ir 13 straipsnio 2 dalis, šeimos nariai, atitinkantys ten nustatytus reikalavimus, įgyja nuolatinio gyvenimo šalyje teisę legaliai išgyvenę priimančiojoje valstybėje narėje penkerius metus iš eilės.“
8. Šios direktyvos 20 straipsnio „Leidimo nuolatos gyventi šalyje kortelė šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai“ 1 ir 2 dalyse numatyta:
„1. Per šešis mėnesius po paraiškos pateikimo nuolatinio gyvenimo šalyje teisę turintiems šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai, valstybės narės išduoda leidimo nuolatos gyventi šalyje kortelę. Leidimo nuolatos gyventi šalyje kortelė automatiškai atnaujinama kas 10 metų.
2. Paraiška leidimo nuolatos gyventi šalyje kortelei gauti pateikiama iki pasibaigus galioti leidimo nuolatos gyventi [prieš pasibaigiant galioti leidimo gyventi] šalyje kortelei. Šio reikalavimo nesilaikančiam asmeniui gali būti pritaikytos proporcingos ir nediskriminacinės sankcijos.“
b) KŠSĮ
9. KŠSĮ II antraštinė dalis „Kontrolės panaikinimas prie vidaus sienų ir asmenų judėjimas“ apima, be kita ko, 6 skyrių, skirtą šioje antraštinėje dalyje numatytos sistemos gretutinėms priemonėms. Šiame skyriuje yra tik vienas straipsnis – 26 straipsnis, kurio 1 dalies b punkte ir 2 dalyje numatyta:
„1. Susitariančiosios Šalys įsipareigoja, atsižvelgdamos į įsipareigojimus, prisiimtus prisijungus prie 1951 m. liepos 28 d. Ženevos konvencijos dėl pabėgėlių statuso[(5)] su pakeitimais, padarytais 1967 m. sausio 31 d. Niujorko protokolu [toliau – Ženevos konvencija], į nacionalinės teisės aktus įtraukti šias taisykles:
<…>
b) Vežėjas, naudodamasis visomis reikiamomis priemonėmis, privalo užtikrinti, kad oro ar jūrų keliais vežamas užsienietis turėtų kelionės dokumentus, kurių reikalaujama atvykstant į Susitariančiųjų Šalių teritorijas.
2. Susitariančiosios Šalys, atsižvelgdamos į įsipareigojimus, prisiimtus prisijungus prie [Ženevos konvencijos], ir į savo konstitucinę teisę, įsipareigoja taikyti baudas vežėjams, kurie oro ar jūrų keliais iš trečiosios valstybės į jų teritorijas veža užsieniečius, neturinčius reikiamų kelionės dokumentų.“
2. Vengrijos teisė
10. Pagrindinės bylos aplinkybėms taikytinos redakcijos 2006 m. gruodžio 18 d. Szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezö személyek beutazásáról és tartózkodásáról szólo 2007. évi I. törvény (2007 m. Įstatymas Nr. I dėl asmenų, turinčių teisę laisvai judėti ir apsigyventi, atvykimo į šalį ir gyvenimo joje)(6) 3 straipsnio 2–4 dalyse nustatyta:
„2. Šeimos narys, kuris yra trečiosios šalies pilietis ir lydi [Europos ekonominės erdvės (EEE)] valstybės pilietį ar Vengrijos pilietį arba atvyksta pas EEE valstybės pilietį ar Vengrijos pilietį, gyvenantį Vengrijos teritorijoje, turi teisę atvykti į Vengrijos teritoriją, jei jis turi galiojantį kelionės dokumentą, kuris buvo išduotas ne anksčiau nei prieš 10 metų ir kurio galiojimo trukmė yra bent 3 mėnesiais ilgesnė nei numatyta išvykimo data, taip pat, nebent pagal tiesiogiai taikomo [Sąjungos] teisės akto ar tarptautinės konvencijos nuostatas būtų numatyta kitaip, jei jis turi galiojančią vizą, suteikiančią teisę būti šalyje numatytą laikotarpį, kurio trukmė neviršija 90 dienų per 180 dienų laikotarpį (toliau – numatytas buvimo šalyje laikotarpis, kurio trukmė neviršija 90 dienų).
3. Į Vengrijos teritoriją kaip šeimos nariui taip pat leidžiama atvykti bet kuriam asmeniui, kuris yra trečiosios šalies pilietis, jei jis turi galiojantį kelionės dokumentą, kuris buvo išduotas ne anksčiau nei prieš 10 metų ir kurio galiojimo laikas yra bent 3 mėnesiais ilgesnis nei numatyta išvykimo data, taip pat, nebent pagal tiesiogiai taikomo [Sąjungos] teisės akto ar tarptautinės konvencijos nuostatas būtų numatyta kitaip, jei jis turi galiojančią vizą, suteikiančią teisę būti šalyje numatytą laikotarpį, kurio trukmė neviršija 90 dienų.
<…>
4. 2 ir 3 dalyse nurodyti asmenys gali atvykti į Vengrijos teritoriją be vizos, jei jie turi šiame įstatyme numatytą dokumentą, patvirtinantį teisę gyventi šalyje, arba leidimo gyventi šalyje kortelę, kurią [EEE] susitarimo valstybė išdavė trečiosios šalies piliečiui, EEE valstybės piliečio šeimos nariui.“
11. Pagrindinės bylos aplinkybėms taikytinos redakcijos 2006 m. gruodžio 18 d. Harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (2007 m. Įstatymas Nr. II dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo į šalį ir gyvenimo joje)(7) 69 straipsnio 1 ir 5 dalyse nustatyta:
„1. Visi vežėjai, kurie oro ar jūrų keliais arba reguliariais kelių transporto maršrutais veža trečiosios šalies pilietį į Vengrijos teritoriją arba kerta Vengrijos teritoriją veždami keleivius į kitą paskirties šalį, prieš pradedami vežti turi įsitikinti, kad trečiosios šalies pilietis turi galiojantį kelionės dokumentą, kurio reikalaujama atvykstant į šalį arba vykstant per ją tranzitu, ir atitinkamais atvejais – kad jis turi galiojančią vizą, suteikiančią teisę būti šalyje ne ilgesnį kaip 90 dienų laikotarpį.
<…>
5. Visiems vežėjams, kurie nevykdo 1 dalyje nustatyto įpareigojimo, skiriama administracinė bauda, kurios dydį nustato specialios teisės nuostatos.
<…>“
II. Pagrindinės bylos faktinės aplinkybės, prejudiciniai klausimai ir procesas Teisingumo Teisme
12. Remiantis nutartimi dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, pagrindinės bylos faktinės aplinkybės gali būti apibūdintos taip, kaip išdėstyta toliau.
13. 2017 m. spalio 9 d. oro uosto policija Budapešto Ferenco Listo oro uoste atliko keleivių, atvykusių Ryanair DAC vykdomu skrydžiu iš Londono (Jungtinė Karalystė), patikrinimą. Šio patikrinimo metu ji konstatavo, kad vienas iš keleivių, Ukrainos pilietis, neturėjo vizos, tačiau turėjo ne biometrinį pasą, kuriame buvo nebegaliojanti Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelė, kurią pagal Direktyvos 2004/38 10 straipsnį išdavė Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, ir galiojanti leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, kurią taip pat išdavė Jungtinė Karalystė pagal šios direktyvos 20 straipsnį.
14. Remdamasi tuo, kad šis Ukrainos pilietis neturėjo visų kelionės dokumentų, kurių reikalaujama norint atvykti į Vengrijos teritoriją, policija jo į Vengriją neįleido ir grąžino į Londoną. Be to, ji nusprendė, kad Ryanair, kaip oro vežėjas, nesiėmė būtinų priemonių užtikrinti, kad suinteresuotasis asmuo turėtų reikiamus kelionės dokumentus, ir dėl to nusprendė skirti Ryanair 3 000 EUR administracinę baudą už KŠSĮ 26 straipsnio pažeidimą.
15. Dėl šio sprendimo Ryanair pateikė skundą Fövárosi Közigazgatási és Munkaugyi Biróság (Budapešto administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija).
16. Šiame skunde Ryanair tvirtina, kad pagrindinėje byloje aptariamas trečiosios šalies pilietis, remiantis Direktyvos 2004/38 5 straipsniu, turėjo teisę atvykti į Vengrijos teritoriją be vizos, nes jis turėjo leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią išdavė Jungtinė Karalystė pagal šios direktyvos 20 straipsnį. Visų pirma Ryanair teigia, kad nors pagal minėtos direktyvos 5 straipsnį reikalavimo turėti vizą netaikymas siejamas su tuo, ar trečiosios šalies pilietis turi Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelę, nurodytą tos pačios direktyvos 10 straipsnyje, tačiau tik asmeniui, kuris prieš tai buvo gavęs tokią kortelę, vėliau gali būti išduota leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė. Todėl Ryanair daro išvadą, kad remiantis kontekstine nagrinėjamų nuostatų analize laikytina, jog reikalavimas turėti vizą netaikomas ir tuo atveju, kai trečiosios šalies pilietis turi leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, išduotą pagal Direktyvos 2004/38 20 straipsnį. Ryanair taip pat mano, kad tokia turima kortelė savaime laikytina pakankamu įrodymu, kad šis trečiosios šalies pilietis turi Sąjungos piliečio šeimos nario statusą. Galiausiai, Ryanair manymu, oro vežėjas, kad ir kaip būtų, neturi teisės atlikti papildomų patikrinimų, kiek tai susiję su šeimos ryšiu, siejančiu suinteresuotąjį asmenį ir Sąjungos pilietį, todėl negali būti baudžiamas už tai, kad neatliko tokio patikrinimo.
17. Országos Rendőr-főkapitányság (Nacionalinės policijos generalinė direkcija, Vengrija) teigia, kad, atvirkščiai, Direktyvos 2004/38 5 straipsnis turi būti aiškinamas pažodžiui, o tai reiškia, kad reikalavimas turėti vizą norint atvykti į valstybių narių teritoriją netaikomas tik trečiųjų šalių piliečiams, turintiems Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelę, kurios pats pavadinimas parodo šeimos ryšio su Sąjungos piliečiu buvimą. Todėl leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, kuri nėra nurodyta šios direktyvos 10 straipsnyje ir kurios pavadinime nėra tokio pat patikslinimo, negali būti vertinama kaip dokumentas, leidžiantis netaikyti tokio reikalavimo šios kortelės turėtojui a fortiori tokiu atveju, kai šią kortelę išdavė valstybė narė, kuri, kaip Jungtinė Karalystė nagrinėjamu atveju, nepriklauso Šengeno erdvei.
18. Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas grindžia šį prašymą tuo, kad kyla abejonių, pirma, dėl klausimo, ar Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama pažodžiui, ar jos tekstas turi būti suprantamas atsižvelgiant į šios nuostatos kontekstą. Šiuo klausimu jis, be kita ko, pažymi, kad pagal šią direktyvą teisė nuolat gyventi šalyje suvokiama kaip „sustiprinta“ teisė, suteikiama trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai ir kurie jau pasinaudojo teise gyventi valstybės narės teritorijoje ištisinį penkerių metų laikotarpį.
19. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, kokia yra vizų reikalavimo netaikymo, numatyto Direktyvos 2004/38 5 straipsnyje, apimtis. Konkrečiau kalbant, jis klausia, ar toks atleidimas nuo reikalavimo turėti vizą turi būti suprantamas kaip taikytinas Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams neatsižvelgiant į tai, kokia valstybė narė išdavė leidimo gyventi šalyje kortelę, ar, atvirkščiai, kad šis reikalavimas turėti vizą netaikytinas tik asmenims, turintiems leidimo gyventi šalyje kortelę, kurią išdavė Šengeno erdvei priklausanti valstybė narė. Šiuo aspektu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pabrėžia, kad klausimas dėl Direktyvos 2004/38 ir Šengeno erdvei taikytinų normų sąsajos turi lemiamą reikšmę, nes būtent Jungtinė Karalystė išdavė dokumentus, kuriuos turėjo aptariamas trečiosios šalies pilietis ir dėl kurių Ryanair buvo skirta bauda.
20. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, jog tuo atveju, jei Direktyvos 2004/38 5 straipsnis būtų aiškinamas taip, kad jame numatytas reikalavimo turėti vizą netaikymas apima ir trečiųjų šalių piliečius, turinčius leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią išdavė Šengeno erdvei nepriklausanti valstybė narė, reikia nustatyti, ar tokia kortelė yra pakankamas ją turinčio asmens teisės atvykti be vizos į kitos valstybės narės teritoriją įrodymas, ar būtina, kad suinteresuotasis asmuo pateiktų papildomus dokumentus, įrodančius jo šeimos ryšį su Sąjungos piliečiu (be kita ko, išrašą iš šeimos knygos). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat nurodo, kad atsakant į šį klausimą būtina patikslinti, kokia yra Direktyvoje 2004/38 reglamentuojamų teisės atvykti į šalį ir teisės gyventi joje sąsaja, atsižvelgiant į tai, kad teisė gyventi šalyje, įgyta nuolatiniam laikotarpiui, išlieka ir tuomet, kai nebelieka šeimos ryšio, buvusio tarp trečiosios šalies piliečio ir Sąjungos piliečio.
21. Galiausiai, ketvirta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas išreiškia abejones dėl oro vežėjams nustatyto įpareigojimo atlikti kontrolę, t. y. tikrinti trečiųjų šalių piliečių, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai ir keliauja iš vienos valstybės narės į kitą, kelionės dokumentus. Šiomis aplinkybėmis jis, pirma, klausia, ar „kelionės dokumentai“, kuriuos oro vežėjai įpareigojami patikrinti pagal KŠSĮ 26 straipsnį, apima tik dokumentus, įrodančius suinteresuotųjų asmenų teisę atvykti į šalį (pasas, leidimo gyventi šalyje kortelė ir prireikus – viza), ar taip pat dokumentus, patvirtinančius šeimos ryšio su Sąjungos piliečiu buvimą. Antra, jis klausia, kokių pasekmių turėtų kilti, jei oro vežėjas nevykdo pagal šią nuostatą jam nustatytų įpareigojimų.
22. Šiomis aplinkybėmis Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapešto administracinių ir darbo bylų teismas) 2018 m. lapkričio 21 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2018 m. gruodžio 3 d., nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1) Ar Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad taikant šią direktyvą šeimos narys, turintis 10 straipsnyje numatytą galiojančią leidimo gyventi šalyje kortelę arba 20 straipsnyje nurodytą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, atleidžiamas nuo pareigos turėti vizą atvykstant į valstybės narės teritoriją?
2) Tuo atveju, jei atsakymas į pirmąjį klausimą būtų teigiamas, ar Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip pat, kai asmuo, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys ir neturi kitos valstybės narės pilietybės, įgijo teisę nuolat gyventi Jungtinėje Karalystėje ir būtent ši valstybė išdavė jam leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę? Kitaip tariant, ar asmuo, turintis Jungtinės Karalystės išduotą šios direktyvos 20 straipsnyje nurodytą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, atleidžiamas nuo pareigos turėti vizą, neatsižvelgiant į tai, kad šioje valstybėje narėje nėra taikomas nei minėtos direktyvos 5 straipsnio 2 dalyje nurodytas [Reglamentas Nr. 539/2001], nei [Reglamentas (ES) 2016/399][(8)]?
3) Jeigu atsakymas į pirmąjį ir antrąjį klausimus būtų teigiamas, ar turima leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, išduota pagal Direktyvos 2004/38 20 straipsnį, turėtų būti savaime laikoma pakankamu įrodymu, kad kortelės turėtojas yra Sąjungos piliečio šeimos narys ir, nesant būtinybės papildomai patikrinti arba patvirtinti, kaip šeimos nariui jam leidžiama atvykti į kitos valstybės narės teritoriją ir iš jo nereikalaujama turėti vizos pagal šios direktyvos 5 straipsnio 2 dalį?
4) Jei atsakymas į trečiąjį klausimą būtų neigiamas, ar KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punktas ir 2 dalis turi būti aiškinami taip, kad oro vežėjas privalo ne tik patikrinti kelionės dokumentus, bet ir nustatyti, ar keleivis, kuris keliauja su leidimo nuolat gyventi šalyje kortele, numatyta Direktyvos 2004/38 20 straipsnyje, iš tiesų atvykimo momentu yra Sąjungos piliečio šeimos narys?
5) Jei atsakymas į ketvirtąjį klausimą būtų teigiamas:
i) ar tuo atveju, jeigu oro vežėjas negali nustatyti, ar keleivis, kuris keliauja su leidimo nuolat gyventi šalyje kortele, numatyta Direktyvos 2004/38 20 straipsnyje, iš tiesų atvykimo momentu yra Sąjungos piliečio šeimos narys, vežėjas privalo atsisakyti šį asmenį įlaipinti į orlaivį ir vežti į kitą valstybę narę;
ii) ar tuo atveju, kai oro vežėjas nepatikrina šios aplinkybės arba neatsisako vežti keleivio, kuris negali patvirtinti savo, kaip šeimos nario, statuso, – nors, kita vertus, turi leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, – šiam vežėjui už tai gali būti skirta bauda pagal KŠSĮ 26 straipsnio 2 dalį?“
23. Rašytines pastabas pateikė Vengrijos, Čekijos ir Graikijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija. Per 2019 m. gruodžio 3 d. įvykusį teismo posėdį Ryanair, Vengrijos vyriausybės ir Komisijos vardu buvo pateikti žodiniai paaiškinimai.
III. Analizė
24. Pagrindinėje byloje nagrinėjama situacija, kai oro vežėjui buvo skirta bauda, nes jis tariamai pažeidė KŠSĮ 26 straipsnyje ir taikytinose nacionalinės teisės nuostatose jam nustatytus įpareigojimus, susijusius su trečiosios šalies piliečio, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys, vežimu į paskirties valstybę narę. Šis keleivis turėjo pasą ir galiojančią leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią pagal Direktyvos 2004/38 20 straipsnį išdavė Šengeno erdvei nepriklausančios valstybės narės institucijos.
25. Teisinė problema šioje byloje iš esmės susijusi su oro vežėjui, vežančiam užsienio piliečius į valstybių narių teritoriją, nustatyto įpareigojimo – užtikrinti, kad šie asmenys turėtų kelionės dokumentus, kurių reikalaujama atvykstant į paskirties valstybės narės teritoriją, – apimtimi. Pagrindinis klausimas, kylantis šiame kontekste atsižvelgiant į tokį vežėjo įpareigojimą, – kokių konkrečių dokumentų reikalaujama, kad trečiųjų šalių piliečiai, Sąjungos piliečio šeimos nariai, galėtų atvykti į valstybių narių teritoriją.
26. Siekiant gerai suprasti Sąjungos teisės nuostatas, susijusias su šioje byloje kylančiomis problemomis, visų pirma būtina priminti, kokia yra Sąjungos pilietybės ir Šengeno acquis sąsaja. Šiuo tikslu iš pradžių pateiksiu kelias pastabas dėl, pirma, asmenų judėjimui per sienas taikomos tvarkos ir, antra, laisvo judėjimo teisių, kuriomis naudojasi Sąjungos piliečiai ir jų šeimų nariai, sąsajos. Paskui išnagrinėsiu, ar trečiosios šalies piliečiui, turinčiam leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią išdavė valstybė narė pagal Direktyvos 2004/38 20 straipsnį, kaip Sąjungos piliečio šeimos nariui gali būti netaikomas reikalavimas turėti įvažiavimo į paskirties valstybę narę vizą. Galiausiai, išnagrinėsiu vežėjui nustatytų įpareigojimų, kaip tai suprantama pagal KŠSĮ 26 straipsnio 2 dalį, apimtį.
A. Pirminės pastabos dėl Sąjungos pilietybės ir Šengeno acquis sąsajos
27. Šioje byloje dėl oro vežėjo ir nacionalinės institucijos ginčo Teisingumo Teismui pateikti klausimai yra susiję visiškai ne su keleiviu, kuris yra neteisėtai Sąjungos teritorijoje esantis trečiosios šalies pilietis, o su keleiviu, kuris yra trečiosios šalies pilietis, Sąjungos piliečio šeimos narys, ir kuris keliauja tarp dviejų valstybių narių ir tuo pat metu kerta Šengeno erdvės išorės sieną.
28. Primintina, kad Šengeno susitarimas buvo pasirašytas 1985 m. siekiant panaikinti vidaus sienų kontrolę ir kad Šengeno acquis yra skirtas klausimams, susijusiems su erdvės, kurioje nėra vidaus sienų, bet sustiprintos išorės sienos, buvimu, reglamentuoti(9). Ir, atvirkščiai, 1992 m. Sąjungos pilietybės, kuri šiuo metu yra esminis valstybių narių piliečių statusas(10), nustatymas leido suteikti platesnes materialines teises valstybių narių piliečiams ir jų šeimų nariams. Taigi, su Sąjungos pilietybe susijusios taisyklės yra privalomos visoms valstybėms narėms, neatsižvelgiant į tai, ar šios valstybės priklauso Šengeno erdvei. Toliau grįšiu prie šio klausimo(11).
29. Tai reiškia, kad asmenų, kurie naudojasi teise laisvai judėti pagal Sąjungos teisę, patikrinimai turi būti atliekami pagal Direktyvą 2004/38. Todėl, remiantis šia direktyva, tam tikros pagal Šengeno acquis numatytos priemonės, kaip antai reikalavimas turėti vizą, netaikomos trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai.
30. Siekdamas, kad ši išvada būtų išsami ir būtų atsakyta į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo išreikštas abejones, nuodugniai išnagrinėsiu Sąjungos pilietybės ir Šengeno acquis sąsają.
31. Šiame kontekste reikia iš pradžių trumpai priminti, kad svarbu atskirti reglamentavimą, taikomą bendros imigracijos politikos srityje, ir reglamentavimą, susijusį su Sąjungos pilietybe bei laisvu asmenų judėjimu.
1. Sąjungos pilietybė ir bendra politika imigracijos teisės srityje: skirtingi teisiniai statusai, pagrįsti skirtinga teisine logika
32. Visų pirma pažymėtina, kad laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės srityje Sąjunga dalijasi kompetencija su valstybėmis narėmis, kaip numatyta SESV 4 straipsnio 2 dalies j punkte. Šia kompetencija siekiami tikslai ir jos įgyvendinimo sąlygos patikslintos ESV sutarties trečiosios dalies V antraštinėje dalyje. SESV 67 straipsnio 2 dalyje numatyta, jog Sąjunga turi užtikrinti, kad nebus asmenų, kertančių vidaus sienas, kontrolės, ir suformuluoti valstybių narių solidarumu paremtą bendrą prieglobsčio, imigracijos ir išorės sienų kontrolės politiką, kuri būtų teisinga trečiųjų šalių piliečiams.
33. Taigi, visos priemonės, numatytos SESV 79 straipsnio 2 dalyje ir apimančios tiek teisėtą, tiek neteisėtą imigraciją, priimamos pagal įprastą teisėkūros procedūrą. Sąjungos įgyvendinama kompetencija, po to, kai atlikta subsidiarumo kontrolė, turi pirmenybę arba viršenybę prieš valstybių narių kompetenciją. Vadinasi, valstybės narės netenka savo kompetencijos, jei pati Sąjunga imasi veiksmų ir priima teisės aktus. Kadangi Sąjungos kompetencija migracijos srityje – tai derinimo kompetencija, pirmenybės teikimo poveikis įvairuoja atsižvelgiant į Sąjungos veiksmų konkrečią apimtį ir intensyvumą(12). Taigi, bendros taisyklės nustatomos priimant direktyvas, kurias valstybės narės privalo perkelti(13), tačiau valstybės narės gali priimti teisės aktus, susijusius su klausimais, kurių Sąjungos teisė neapima, taip pat gali nukrypti nuo bendrų taisyklių, jei tai leidžiama pagal šią teisę(14). Šiomis aplinkybėmis valstybės narės iš esmės išlaiko savo kompetenciją imigracijos teisės srityje.
34. Tačiau jei kalbama apie situaciją, kaip šioje byloje, susijusią su teisėmis laisvai judėti ir gyventi šalyje pagal Sąjungos teisę, tokiu atveju diskrecija, kurią turi valstybės narės imigracijos srityje, negali kliudyti taikyti nuostatų dėl Sąjungos pilietybės ar laisvo judėjimo(15), net jei šios nuostatos susijusios ne tik su Sąjungos piliečio situacija, bet ir su trečiųjų šalių piliečių, kurie yra jo šeimos nariai, situacija. Šiuo klausimu svarbu, mano nuomone, priminti, kad teisinis statusas, pripažįstamas trečiųjų šalių piliečiams pagal direktyvas, kurios buvo priimtos įgyvendinant bendrą politiką imigracijos teisės srityje, ir Sąjungos piliečių bei jų šeimos narių, kurie yra trečiųjų šalių piliečiai, statusas skiriasi ir yra pagrįsti skirtinga teisine logika.
2. Taisyklės, susijusios su asmenų judėjimu per sienas ir vizų išdavimu, turi būti taikomos nepažeidžiant Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti
35. Kiek tai susiję, be kita ko, su sienų kontrole, bendra vizų ir kitų leidimų, suteikiančių teisę būti šalyje trumpą laikotarpį, politika, taip pat trečiųjų šalių piliečių laisve keliauti, visos priemonės, nurodytos SESV 77 straipsnio 2 dalyje(16), priimamos pagal įprastą teisėkūros procedūrą.
36. Vis dėlto SESV 77 straipsnio 3 dalyje numatyta, jog jei paaiškėja, kad Sąjunga turėtų imtis veiksmų, „padedančių naudotis 20 straipsnio 2 dalies a punkte numatyta [Sąjungos piliečių teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje]“, priimant nuostatas, susijusias su „pasais, asmens tapatybės kortelėmis, leidimais gyventi ar bet kokiais kitais panašiais dokumentais“, taikoma speciali teisėkūros procedūra. Taigi SESV 77 straipsnio 3 dalies ir šios nuostatos pagrindu patvirtintos priemonės, kuriomis siekiama palengvinti naudojimąsi teise laisvai judėti ir gyventi šalyje, turi būti aiškinami atsižvelgiant ne į Sąjungos tikslus imigracijos srityje, o į Sąjungos pilietybę, kaip matyti iš minėtoje nuostatoje daromos nuorodos į SESV 20 straipsnio 2 dalies a punktą(17).
37. Todėl ne tik iš Šengeno acquis konstatuojamųjų dalių, bet ir iš atitinkamų jo nuostatų matyti, kad priemonės, susijusios su judėjimu per valstybių narių išorės ir vidaus sienas, turi būti taikomos nepažeidžiant asmenų, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, teisių.
38. Visų pirma, kiek tai susiję su teisine tvarka, taikoma judėjimui per Sąjungos vidaus ir išorės sienas, Šengeno sienų kodekso 5 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „asmenų judėjimo per sienas bendr[os] taisyklės nekvestionuoja ir nedaro poveikio laisvo judėjimo teisėms, kuriomis naudojasi Sąjungos piliečiai bei jų šeimos nariai“(18). Taigi, pirma, šio kodekso 3 straipsnyje „Taikymo sritis“ nustatyta, kad minėtas kodeksas taikomas „asmenims, kertantiems valstybių narių vidaus ar išorės sienas, nepažeidžiant[, be kita ko,] asmenų, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, teisių“(19), ir, antra, to paties kodekso 8 straipsnio „Asmenų patikrinimas kertant sienas“ 6 dalyje numatyta, kad „[a]smenų, kurie naudojasi laisvo judėjimo teise pagal Sąjungos teisę, patikrinimai atliekami pagal Direktyvą [2004/38]“(20).
39. Toliau pažymėtina, jog kalbant apie taisykles, susijusias su vizų numatomam buvimui šalyje, neviršijančiam trijų mėnesių per šešių mėnesių laikotarpį, išdavimo procedūromis ir sąlygomis, Reglamento Nr. 810/2009(21) 1 straipsnio 2 dalies a punkte nustatyta, kad šis reglamentas taikomas „trečiųjų šalių piliečiams, kurie kirsdami valstybių narių išorės sienas turi turėti vizą pagal [Reglamentą Nr. 539/2001], nepažeidžiant[, be kita ko,] laisvo judėjimo teisių, kurias turi trečiųjų šalių piliečiai, esantys Sąjungos piliečių šeimos nariais“(22).
40. Galiausiai, Reglamento Nr. 539/2001(23) 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad I priede(24) išvardytų trečiųjų šalių piliečiai privalo turėti vizą kirsdami valstybių narių išorės sienas. Vis dėlto, net jei pagal Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalį šeimos nariai, kurie nėra valstybės narės piliečiai, „turi turėti įvažiavimo vizą“ pagal Reglamentą Nr. 539/2001 arba, kai taikytina, nacionalinės teisės aktus(25), toje pačioje nuostatoje numatyta, kad „iš tokių šeimos narių, kurie turi [šios direktyvos] 10 straipsnyje nurodytą galiojančią leidimo gyventi šalyje kortelę, nereikalaujama turėti vizos“.
41. Vengrijos vyriausybė mano, kad iš pradžių turi būti išnagrinėti ketvirtasis ir penktasis klausimai. Tačiau atsižvelgiant į išdėstytus argumentus man atrodo, kad prejudicinius klausimus reikia nagrinėti tokia tvarka, kokia juos uždavė prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.
B. Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalies aiškinimas (pirmasis ir antrasis klausimai)
42. Savo pirmuoju ir antruoju klausimais, kurie nagrinėtini kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad šioje nuostatoje numatytas reikalavimo turėti įvažiavimo vizą netaikymas trečiųjų šalių piliečiams, turintiems pagal šios direktyvos 10 straipsnį išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę(26), apima ir trečiųjų šalių piliečius, turinčius minėtos direktyvos 20 straipsnyje nurodytą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią išdavė Šengeno erdvei nepriklausanti valstybė narė.
43. Visų pirma pažymėtina, kad Čekijos ir Graikijos vyriausybės bei Komisija, kaip ir Ryanair, teigia, jog Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama atsižvelgiant į šios nuostatos kontekstą ir į šia direktyva siekiamus tikslus. Vengrijos vyriausybė šiai nuomonei nepritaria. Remiantis jos siūlomu aiškinimu, iš šios nuostatos teksto išplaukia, kad tik tiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie turi leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę, o ne tiems, kurie turi pagal minėtos direktyvos 20 straipsnį išduotą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, netaikomas reikalavimas turėti vizą siekiant pasinaudoti teise atvykti į kitos nei tokią kortelę išdavusi valstybės narės teritoriją.
44. Svarbu priminti, kad aiškinant Sąjungos teisės nuostatą reikia atsižvelgti ne tik į jos tekstą, bet ir į kontekstą, teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus(27) ir, be kita ko, į šio akto priėmimo aplinkybes(28). Šiuo atžvilgiu pagal suformuotą jurisprudenciją direktyvos nuostatos neatsiejamos nuo motyvuojamosios dalies ir prireikus turi būti aiškinamos atsižvelgiant į motyvus, kuriais vadovaujantis jos buvo priimtos(29). Teisingumo Teismas taip pat yra nusprendęs, kad, atsižvelgiant į Direktyvos 2004/38 kontekstą ir tikslus, jos nuostatos negali būti aiškinamos siaurai ir bet kuriuo atveju negali tapti neveiksmingos(30).
45. Taigi, manau, kad Vengrijos vyriausybės siūlomas aiškinimas prieštarautų Direktyvos 2004/38 veiksmingumui ir tikslui, taip pat neatitiktų šios direktyvos 5 straipsnio 2 dalies bendros struktūros ir minties. Todėl šią nuostatą reikia aiškinti atsižvelgiant į jos kontekstą, genezę ir Direktyvos 2004/38 tikslą.
1. Sisteminis aiškinimas
46. Pažymėtina, kad Direktyvos 2004/38 tikslas, kaip matyti iš jos 1 straipsnio a punkto, yra susijęs su naudojimosi Sąjungos piliečių teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje sąlygomis(31). Šiuo tikslu išvažiavimo ir įvažiavimo teisės, numatytos šios direktyvos 4 ir 5 straipsniuose(32), yra sąlygos arba formalumai, būtini kitoms toje pačioje direktyvoje numatytoms teisėms(33), visų pirma teisei gyventi šalyje, įgyvendinti. Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 1 dalyje patikslinta, kad „valstybės narės suteikia <…> Sąjungos piliečiams ir [galiojantį] pasą turintiems šeimos nariams[, kurie nėra valstybės narės piliečiai,] teisę įvažiuoti į jų teritoriją“. Be to, šios direktyvos 5 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje nustatyta, kad „[p]agal šią direktyvą iš tokių šeimos narių, kurie turi 10 straipsnyje nurodytą galiojančią leidimo gyventi šalyje kortelę, nereikalaujama turėti vizos“(34).
47. Iš Direktyvos 2004/38 5 straipsnio, vertinamo atsižvelgiant į bendrą šios direktyvos kontekstą, aiškinimo matyti, kad laipsnišką sistemą nustatantis mechanizmas, taikomas reglamentuojant teisę gyventi šalyje ir galiausiai suteikiant teisę nuolat gyventi šalyje, pradeda veikti, kai tenkintos šioje nuostatoje numatytos atvykimo į priimančiąją valstybę narę sąlygos(35). Ši sistema apima kelias teisės gyventi šalyje rūšis, reiškiančias skirtingą Sąjungos piliečio ir jo šeimos narių integracijos laipsnį. Pirma – tai Direktyvos 2004/38 6 straipsnyje numatyta teisė gyventi šalyje iki trijų mėnesių, kuriai netaikomi jokie reikalavimai ir jokie formalumai, išskyrus įpareigojimą turėti galiojančią tapatybės kortelę ar galiojantį pasą(36); antra, – teisė gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, kuriai taikomi šios direktyvos 7 straipsnio 1 dalyje nurodyti reikalavimai(37), ir, trečia, minėtos direktyvos 16 straipsnyje numatyta teisė nuolat gyventi šalyje, suteikiama Sąjungos piliečiams ir jų šeimos nariams, kurie priimančiojoje valstybėje narėje teisėtai gyveno ištisinį penkerių metų laikotarpį.
48. Kalbant apie administracinius formalumus, pažymėtina, kad trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, yra išduodamas dokumentas, patvirtinantis, kokios rūšies teisė gyventi šalyje jiems suteikta priimančiojoje valstybėje narėje. Taigi pagal Direktyvos 2004/38 10 straipsnį teisė gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius pripažįstama išduodant leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę. Ši leidimo gyventi šalyje kortelė išduodama patikrinus šios direktyvos 10 straipsnio 2 dalyje išvardytus dokumentus ir galioja ne ilgiau kaip penkerius metus nuo jos išdavimo dienos(38). Pasibaigus šiam laikotarpiui, minėtos direktyvos 20 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad „<…> šeimos nariams, kurie nėra valstybės narės piliečiai, valstybės narės išduoda leidimo nuolatos gyventi šalyje kortelę“, kuri automatiškai atnaujinama kas 10 metų.
49. Taigi, pagal Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 2 punktą trečiųjų šalių piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, negali įgyti teisės nuolat gyventi šalyje, jei prieš tai teisėtai negyveno priimančiojoje valstybėje narėje ištisinį penkerių metų laikotarpį(39). Kartu iš šios direktyvos 20 straipsnio 1 dalies išplaukia, kad leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė išduodama tik tam trečiosios šalies piliečiui, Sąjungos piliečio šeimos nariui, kuris prieš tai turėjo leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę.
50. Darytina išvada, kaip per teismo posėdį pabrėžė Komisija atsakydama į Teisingumo Teismo klausimą, kad leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelė ir leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė negali būti išduodamos lygiagrečiai, nes iš esmės kiekviena šių kortelių patvirtina skirtingos rūšies teisę gyventi šalyje, suteiktą Sąjungos piliečių šeimos nariams priimančiosios valstybės narės teritorijoje, t. y. atitinkamai – teisę gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius (III skyrius) arba teisę nuolat gyventi šalyje (IV skyrius). Konkrečiau kalbant, vienintelė kortelė, kurią priimančiosios valstybės narės institucijos gali išduoti trečiosios šalies piliečiui, Sąjungos piliečio šeimos nariui, kuris per ištisinį penkerių metų laikotarpį jau tenkino Direktyvos 2004/38 III skyriuje numatytas sąlygas, – tai leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė. Tai patvirtina šios direktyvos 20 straipsnio 2 dalis, kurioje nustatyta, kad paraiška gauti leidimą nuolat gyventi šalyje kortelę pateikiama prieš pasibaigiant galioti leidimo gyventi šalyje kortelei ir kad už šio reikalavimo nesilaikymą gali būti pritaikytos proporcingos ir nediskriminacinės sankcijos.
51. Be to, teisė nuolat gyventi šalyje suteikia daugiau teisių nei prieš tai suteikiama teisė gyventi šalyje. Teisę nuolat gyventi šalyje patvirtinanti kortelė galioja 10 metų (Direktyvos 2004/38 20 straipsnio 1 dalis), bet to, trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, netaikomi šios direktyvos III skyriuje numatyti reikalavimai. Taigi, šie trečiųjų šalių piliečiai gali tapti našta priimančiosios valstybės narės socialinės paramos sistemai, bet negali būti išsiųsti iš šios valstybės narės teritorijos (minėtos direktyvos 16 straipsnio 1 dalis). Iš esmės, kaip išplaukia iš tos pačios direktyvos 18 konstatuojamosios dalies, teisei nuolat gyventi šalyje, kartą suteiktai, nebeturėtų būti keliami jokie reikalavimai, nes siekiama, kad ši teisė būtų tikras integravimosi į priimančiosios valstybės narės visuomenę variklis(40). Be to, kartą įgijus teisę nuolat gyventi šalyje, ji gali būti prarasta tik išvykus iš priimančiosios valstybės narės ilgesniam kaip dveji metai iš eilės laikotarpiui (Direktyvos 2004/38 16 straipsnio 4 dalis). Dar pažymėtina, kad trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai ir įgijo teisę nuolat gyventi šalyje, „Sutarties taikymo srityje taikomas vienodas traktavimas kaip ir tos valstybės narės piliečiams“ (šios direktyvos 24 straipsnis)(41).
52. Todėl būtų paradoksalu, jei įgijus teisę nuolat gyventi šalyje, kuri suteikia ją turintiems asmenims daugiau teisių nei teisė gyventi šalyje ir kuri dėl to parodo didesnį jų integracijos priimančiojoje valstybėje narėje laipsnį, šių asmenų atvykimo į kitas valstybes nares sąlygos taptų griežtesnės.
53. Taigi, Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalis, išnagrinėta atsižvelgiant į teisės akto, kurio dalis ji yra, nuostatas, turi būti aiškinama taip, kad joje numatytas reikalavimo turėti vizą netaikymas apima ne tik asmenis, turinčius leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę, nurodytą šios direktyvos 10 straipsnyje, bet ir asmenis, turinčius leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, nurodytą minėtos direktyvos 20 straipsnyje.
2. Teleologinis ir istorinis aiškinimas
54. Pirmiau pateiktą analizę patvirtina Direktyvos 2004/38 ir ypač jos 5 straipsnio tikslas ir šios nuostatos parengiamųjų darbų nagrinėjimas.
55. Iš Direktyvos 2004/38 1–4 konstatuojamųjų dalių matyti, kad šia direktyva siekiama palengvinti naudojimąsi teise laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, kuri tiesiogiai suteikta Sąjungos piliečiams pagal SESV 21 straipsnio 1 dalį, ir kad, be kita ko, minėta direktyva siekiama sustiprinti šią teisę(42). Šis tikslas atitinka šioje direktyvoje numatytą laipsnišką sistemą(43), taikomą reglamentuojant teisę gyventi priimančiojoje valstybėje narėje(44).
56. Kalbant apie šios nuostatos priėmimo aplinkybes, pažymėtina, kad pradinio Komisijos pasiūlymo(45) 6 straipsnio 2 dalyje nebuvo išskirtos dokumentų rūšys atsižvelgiant į tai, ar tie dokumentai patvirtina teisę gyventi šalyje ilgau kaip tris mėnesius, ar nuolatos, bet buvo bendrai paminėtas „leidimo gyventi šalyje dokumento, kurį išdavė viena iš valstybių narių, turėjimas“ ir nustatyta, kad šis leidimo gyventi šalyje dokumentas „[prilygsta] vizai“. Per teismo posėdį Komisija paaiškino, jog vykstant teisėkūros procedūrai buvo sutarta laikyti, kad leidimo gyventi šalyje dokumentas neprilygsta vizai ir kad šį dokumentą turintiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, netaikomas reikalavimas turėti vizą. Parlamento teisėkūros rezoliucijos 8 straipsnio 2 dalis atspindi šį pakeitimą ir joje nustatyta, kad „asmenims, turintiems galiojantį leidimo gyventi šalyje dokumentą, kurį išdavė viena iš valstybių narių, netaikomas reikalavimas gauti vizą“(46).
57. Paskui iš dalies pakeistame Komisijos pasiūlyme(47) ir toliau buvo vartojamas terminas „leidimo gyventi šalyje dokumentas“, o leidimo gyventi šalyje kortelės nebuvo skirstomos atsižvelgiant į tai, ar jos patvirtina teisę gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, ar teisę nuolat gyventi šalyje. Tačiau tos nuostatos tekstas neatitiko pasiūlytos 10 straipsnio, kuriame vis dėlto buvo nurodyta „Sąjungos piliečio šeimos nario leidimo gyventi šalyje kortelė“, redakcijos. Šiuo klausimu Komisija pažymėjo, kad tik siekdamas terminologijos nuoseklumo teisės aktų leidėjas vėliau pakeitė žodžius „leidimo gyventi šalyje kortelė“ žodžiais „10 straipsnyje nurodyta leidimo gyventi šalyje kortelė“(48). Taip Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo patikslinti, jog vizų reikalavimo netaikymas grindžiamas Sąjungos teise ir konkrečiai – valstybių narių pagal Direktyvą 2004/38 išduota leidimo gyventi šalyje kortele, o ne kitais dokumentais, kuriuos išduoda užsieniečiams valstybės narės remdamosi nacionaline teise(49).
58. Todėl atrodo, kad teisės aktų leidėjas neketino nustatyti, jog leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė nėra dokumentas, patvirtinantis teisę gyventi šalyje ir leidžiantis netaikyti reikalavimo turėti vizą. Šį aiškinimą patvirtina Direktyvos 2004/38 8 konstatuojamosios dalies tekstas, kuriame nedaroma skirtumo tarp leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelės ir leidimo nuolat gyventi šalyje kortelės. Iš tiesų, šioje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „[s]iekiant palengvinti šeimos narių ne valstybės narės piliečių laisvą judėjimą, tie, kurie jau gavo leidimo gyventi šalyje kortelę, turėtų būti atleisti nuo reikalavimo gauti įvažiavimo vizą, numatytą [Reglamente Nr. 539/2001] arba, kai taikytina, atitinkamuose nacionaliniuose teisės aktuose“(50).
59. Taip pat primintina, kad trečiųjų šalių piliečiai, Sąjungos piliečio šeimos nariai, tiek turintys teisę gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius, tiek turintys teisę nuolat gyventi šalyje, gali, jei įvykdytos tam tikros sąlygos, išsaugoti savo teises atvykti į šalį ir joje gyventi kaip išskirtinai asmenines teises(51), konkrečiau kalbant, jie gali išsaugoti savo teisę atvykti į valstybes nares be vizos, jei pateikia leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę arba leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę.
60. Šiomis sąlygomis, kad būtų netaikomas reikalavimas turėti vizą, nesvarbu, ar trečiųjų šalių piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, turi leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę, ar leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę. Jei būtų teigiama priešingai, tai prieštarautų Direktyvos 2004/38 ir jos 5 straipsnio 2 dalies sisteminiam, teleologiniam ir istoriniam aiškinimui.
3. Valstybės narės nedalyvavimas Šengeno erdvėje
61. Primintina, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas priėmė Direktyvą 2004/38 remdamasis SESV 18, 21, 46, 50 ir 59 straipsniais. Šios nuostatos yra privalomos visoms valstybėms narėms, neatsižvelgiant į jų dalyvavimą Šengeno erdvėje. Todėl pagal minėtas nuostatas pripažįstamos teisės turi būti užtikrintos visiems Sąjungos piliečiams ir jų šeimų nariams.
62. Šioje byloje tai, kad Šengeno acquis netaikomas valstybei narei, išdavusiai leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, t. y. Jungtinei Karalystei, neturi jokios įtakos atvykimo į valstybes nares sąlygoms, kurios nustatytos Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalyje. Iš tiesų, pagal šią nuostatą trečiųjų šalių piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, turi turėti tik įvažiavimo vizą pagal Reglamento Nr. 539/2001 nuostatas arba, kai taikytina, nacionalinės teisės aktus. Kaip pabrėžė Komisija savo pastabose, ši nuoroda į nacionalinės teisės aktus skirta valstybėms narėms, nepriklausančioms Šengeno erdvei. Tačiau pagal Direktyvą 2004/38 trečiųjų šalių piliečiams, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, toks reikalavimas turėti vizą netaikomas, jei jie turi galiojančią leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę arba galiojančią leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę.
63. Kaip nurodžiau šios išvados 38 punkte, asmenų judėjimo per sienas bendros taisyklės nekvestionuoja laisvo judėjimo teisių, kuriomis naudojasi Sąjungos piliečiai bei jų šeimos nariai, įskaitant Šengeno erdvei nepriklausančių valstybių narių piliečius, ir nedaro joms poveikio.
C. Dėl leidimo nuolat gyventi šalyje kortelės įrodomosios galios (trečiasis klausimas)
64. Savo trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar turima leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, nurodyta Direktyvos 2004/38 20 straipsnyje, savaime yra įrodymas, kad ją turintis asmuo turi teisę atvykti į valstybę narę kaip Sąjungos piliečio šeimos narys.
65. Nagrinėjamu atveju valstybė narė neleido atvykti į jos teritoriją trečiosios šalies piliečiui, Sąjungos piliečio šeimos nariui, remdamasi tuo, kad šis trečiosios šalies pilietis neturėjo visų kelionės dokumentų, kurių reikalaujama siekiant atvykti į jos teritoriją be vizos, kaip numatyta Direktyvos 2004/38 5 straipsnio 2 dalyje, nors šis asmuo turėjo galiojančią leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kurią pagal šios direktyvos 20 straipsnį išdavė jo gyvenamosios vietos valstybė narė.
66. Man atrodo svarbu priminti, jog, atsižvelgiant į Sutartimi siekiamus tikslus, vienos valstybės narės piliečių teisė atvykti į kitos valstybės narės teritoriją – tai teisė, kurią tiesiogiai suteikia ši Sutartis arba – tam tikrais atvejais – ją įgyvendinančios nuostatos. Taigi, leidimo gyventi šalyje kortelės išdavimas pagal Direktyvą 2004/38 valstybės narės piliečiui arba jo šeimos nariui turi būti laikomas ne teises suteikiančiu veiksmu, bet valstybės narės veiksmu, skirtu konkrečiai šių asmenų padėčiai konstatuoti pagal Sąjungos teisės nuostatas(52).
67. Todėl galiojančios leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelės ar galiojančios leidimo nuolat gyventi šalyje kortelės pateikimas siekiant patvirtinti „Sąjungos piliečio šeimos nario“ statusą(53) laikytinas administraciniu formalumu, kurio tikslas – leisti nacionalinėms institucijoms konstatuoti teisės, tiesiogiai kylančios iš atitinkamo asmens statuso, buvimą(54).
68. Taigi, gali būti teigiama, kad jei trečiosios šalies pilietis, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys, tenkina sąlygas, leidžiančias pasinaudoti Direktyvoje 2004/38 pripažinta teise nuolat gyventi šalyje, pagal šią direktyvą išduota leidimo gyventi šalyje kortelė leidžia konstatuoti, kad šis trečiosios šalies pilietis teisėtai gyvena priimančiojoje valstybėje narėje, todėl valstybės narės turi pripažinti šią kortelę. Beje, pažymėtina, jog nei iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, nei iš bylos medžiagos visiškai nematyti, kad aptariamo trečiosios šalies piliečio pateikta leidimo gyventi šalyje kortelė neatitiko minėtos direktyvos 20 straipsnio. Iš tiesų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduotas klausimas susijęs tik su leidimo nuolat gyventi šalyje kortelės įrodomąja galia, siekiant atvykti į valstybės narės teritoriją.
69. Pažymėtina, kaip teisingai pabrėžė Komisija, kad šios dvi kortelės – tai tikri dokumentais, kuriais valstybės narės institucija patvirtina Sąjungos piliečio šeimos nario teisę gyventi šalyje pagal Direktyvą 2004/38. Taigi, jei valstybei narei būtų leista neatsižvelgti į leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę ginčijant jos įrodomąją galią, tai prieštarautų vizų režimo išimties tikslui, kuris išplaukia iš šios direktyvos 8 konstatuojamosios dalies, – palengvinti laisvą judėjimą.
70. Be to, Direktyvos 2004/38 5 straipsnyje yra išsamiai nurodyti dokumentai, kurių valstybės narės gali prašyti iš Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių, kad leistų atvykti į savo teritoriją be vizos (tapatybės kortelė arba pasas ir leidimo gyventi šalyje kortelė), todėl valstybės narės negali prašyti papildomų dokumentų. Šiuo atveju, jei būtų pripažinta, jog Vengrijos institucijos gali nepriimti leidimo gyventi šalyje kortelės, išduotos pagal Direktyvą 2004/38, tai prilygtų leidimui valstybei narei nepaisyti laisvo judėjimo teisės, tad kitos valstybės narės galėtų elgtis taip pat ir atitinkamai vienašališkai nesilaikyti direktyvos nuostatų(55). Todėl valstybės narės privalo pripažinti tiek leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris kortelę, tiek leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kai siekiama atvykti į jų teritoriją be vizos, nebent individualiu atveju dėl konkrečių įrodymų kyla abejonių dėl tos kortelės tikrumo ir joje pateikiamų duomenų tikslumo ir galima daryti išvadą, kad piktnaudžiaujama teise arba sukčiaujama(56).
71. Galiausiai, leidimo nuolat gyventi šalyje kortelės įrodomosios galios negali paneigti ta aplinkybė, kad trečiosios šalies piliečio, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys, civilinė būklė gali pasikeisti Sąjungos piliečiui mirus arba išvykus, taip pat dėl santuokos anuliavimo arba registruotos partnerystės nutraukimo. Reikia pabrėžti, jog jei civilinė būklė pasikeitė po teisės nuolat gyventi šalyje įgijimo, šios teisės kaip išskirtinai asmeninės teisės išlaikymui nebetaikomos Direktyvos 2004/38 III skyriuje numatytos sąlygos, įskaitant šios direktyvos 12 straipsnio 2 dalies ir 13 straipsnio 2 dalies sąlygas(57).
72. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, akivaizdu, jog turima leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, nurodyta Direktyvos 2004/38 20 straipsnyje, savaime yra įrodymas, kad ją turintis asmuo turi teisę atvykti į valstybę narę kaip Sąjungos piliečio šeimos narys.
D. Dėl vežėjui nustatyto įpareigojimo, kaip tai suprantama pagal KŠSĮ 26 straipsnį, apimties (ketvirtasis ir penktasis klausimai)
73. Savo ketvirtuoju ir penktuoju klausimais prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punktas ir 2 dalis turi būti aiškinami taip, jog oro vežėjui nustatytas įpareigojimas – užtikrinti, kad jo keleiviai, trečiosios šalies piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, keliaujantys iš vienos valstybės narės į kitą, turėtų reikiamus kelionės dokumentus, – yra susijęs tik su dokumentais, patvirtinančiais šių trečiųjų šalių piliečių teisę atvykti į šalį, t. y. turi būti patikrinti tik galiojantis pasas ir galiojanti leidimo gyventi šalyje kortelė, ar šis įpareigojimas reiškia, jog oro vežėjas turi užtikrinti, kad šie keleiviai turėtų vizą arba kitus dokumentus, patvirtinančius šeimos ryšio su Sąjungos piliečiu buvimą.
74. Siekiant atsakyti į šiuos klausimus man atrodo svarbu patikslinti, kokia yra bendra vežėjui nustatyto įpareigojimo, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, apimtis.
75. Šiuo klausimu itin svarbu atskirti, pirma, įpareigojimus, nustatytus vežėjams pagal KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punktą ir 2 dalį, nuo „patikrinimų kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 2 straipsnio 11 punktą(58), ir, antra, šių vežėjų darbuotojus, atstovus ar įgaliotinius nuo „sienos apsaugos pareigūno“, kaip tai suprantama pagal šio kodekso 2 straipsnio 14 punktą(59).
76. Iš esmės, iš KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punkto(60) matyti, kad oro vežėjas privalo patikrinti, ar turimi reikiami kelionės dokumentai išvykimo valstybės narės oro uoste, ir, jei toks patikrinimas neatliekamas, vežėjui skiriamos baudos. Tačiau, kaip neseniai nurodė generalinis advokatas G. Pitruzzella savo išvadoje byloje D. Z.(61), „tai, kad Sąjungos teisėje ir (arba) nacionalinėje teisėje yra numatytos tokios pareigos ir sankcijos, nereiškia nei to, kad oro vežėjai, kurie tikrina keleivių kelionės dokumentus prieš juos įlaipindami išvykimo valstybės narės oro uoste, turėtų būti laikomi veikiančiais tos valstybės narės vardu ar kad šie patikrinimai galėtų būti laikomi „patikrinimais kertant sieną“, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodeksą, nei to, kad tokių vežėjų darbuotojai, atstovai ar įgaliotiniai gali būti laikomi „sienos apsaugos pareigūnais“, kaip tai suprantama pagal šį kodeksą“(62).
77. Taigi, nei oro vežėjai, nei jų darbuotojai, atstovai ar įgaliotiniai, kurie tikrina, ar turimi reikiami kelionės dokumentai išvykimo valstybės narės oro uoste, „negali būti laikomi atsakingais už patikrinimo kertant sieną funkcijų vykdymą“. Iš to išplaukia, kad „tokie asmenys neturi jokio įgaliojimo atsisakyti leisti ar leisti trečiosios šalies piliečiui atvykti į paskirties valstybės narės teritoriją“(63).
78. Taip pat man atrodo svarbu patikslinti, kad oro vežėjui nustatytas įpareigojimas, kaip tai suprantama pagal KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punktą, – tai formalus įpareigojimas. Pavyzdžiui, oro vežėjas neprivalo tikrinti dokumentų tikrumo, išskyrus atvejus, kai aptinkami negaliojantys ar aiškiai padirbti dokumentai.
79. Be to, iš šios išvados 27–41 punktų matyti, kad asmenų judėjimo per sienas ir vizų išdavimo taisyklės turi būti taikomos nepažeidžiant Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje. Todėl, mano nuomone, nėra abejonių, jog KŠSĮ 26 straipsnio aiškinimas turi atitikti Direktyvą 2004/38. Vadinasi, kaip išplaukia iš mano atliktos trijų pirmųjų prejudicinių klausimų analizės, oro vežėjas privalo patikrinti, kad jo vežamas trečiosios šalies pilietis, kuris yra Sąjungos piliečio šeimos narys, turi ne tik galiojantį pasą, bet ir Direktyvos 2004/38 10 straipsnyje nurodytą leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelę arba šios direktyvos 20 straipsnyje nurodytą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, kad galėtų atvykti į valstybės narės teritoriją.
80. Todėl manau, kad į ketvirtąjį ir penktąjį prejudicinius klausimus reikia atsakyti, jog KŠSĮ 26 straipsnio 1 dalies b punktas ir 2 dalis turi būti aiškinami taip, kad oro vežėjui nustatytas įpareigojimas – užtikrinti, kad jo keleiviai, trečiosios šalies piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, keliaujantys iš vienos valstybės narės į kitą, turėtų reikiamus kelionės dokumentus, – yra susijęs tik su dokumentais, patvirtinančiais šių trečiųjų šalių piliečių teisę atvykti į šalį, t. y. turi būti patikrinti tik galiojantis pasas ir galiojanti Direktyvos 2004/38 10 straipsnyje nurodyta leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelė arba šios direktyvos 20 straipsnyje nurodyta leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, ir šis įpareigojimas nereiškia, jog oro vežėjas turi užtikrinti, kad šie keleiviai turėtų vizą arba kitus dokumentus, patvirtinančius šeimos ryšio su Sąjungos piliečiu buvimą.
IV. Išvada
81. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, siūlau Teisingumo Teismui į Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Budapešto administracinių ir darbo bylų teismas, Vengrija) prejudicinius klausimus atsakyti taip:
1. 2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/38/EB dėl Sąjungos piliečių ir jų šeimos narių teisės laisvai judėti ir gyventi valstybių narių teritorijoje, iš dalies keičiančios Reglamentą (EEB) Nr. 1612/68 ir panaikinančios Direktyvas 64/221/EEB, 68/360/EEB, 72/194/EEB, 73/148/EEB, 75/34/EEB, 75/35/EEB, 90/364/EEB, 90/365/EEB ir 93/96/EEB, 5 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad šioje nuostatoje numatytas reikalavimo turėti įvažiavimo vizą netaikymas trečiųjų šalių piliečiams, turintiems pagal šios direktyvos 10 straipsnį išduotą leidimo gyventi šalyje kortelę, apima ir trečiųjų šalių piliečius, turinčius minėtos direktyvos 20 straipsnyje nurodytą leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę, net jei leidimo nuolat gyventi šalyje kortelę išdavė Šengeno erdvei nepriklausanti valstybė narė.
2. Turima leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, nurodyta Direktyvos 2004/38 20 straipsnyje, savaime yra įrodymas, kad ją turintis asmuo turi teisę atvykti į kitą valstybę narę kaip Sąjungos piliečio šeimos narys.
3. 1990 m. birželio 19 d. Šengene pasirašytos ir 1995 m. kovo 26 d. įsigaliojusios Konvencijos dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, įgyvendinimo 26 straipsnio 1 dalies b punktas ir 2 dalis turi būti aiškinami taip, jog oro vežėjui nustatytas įpareigojimas – užtikrinti, kad jo keleiviai, trečiosios šalies piliečiai, kurie yra Sąjungos piliečio šeimos nariai, keliaujantys iš vienos valstybės narės į kitą, turėtų reikiamus kelionės dokumentus, – yra susijęs tik su dokumentais, patvirtinančiais šių trečiųjų šalių piliečių teisę atvykti į šalį, t. y. turi būti patikrinti tik galiojantis pasas ir galiojanti Direktyvos 2004/38 10 straipsnyje nurodyta leidimo gyventi šalyje ilgiau kaip tris mėnesius kortelė arba šios direktyvos 20 straipsnyje nurodyta leidimo nuolat gyventi šalyje kortelė, ir šis įpareigojimas nereiškia, jog oro vežėjas turi užtikrinti, kad šie keleiviai turėtų vizą arba kitus dokumentus, patvirtinančius šeimos ryšio su Sąjungos piliečiu buvimą.