NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MACIEJ SZPUNAR
prednesené 27. februára 2020(1)
Vec C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
proti
Országos Rendőr‑főkapitányság
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Občianstvo Únie – Smernica 2004/38/ES – Články 5, 10 a 20 – Právo vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, na územie členského štátu – Oslobodenie od vízovej povinnosti – Pobytový preukaz rodinného príslušníka – Preukaz o trvalom pobyte – Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda – Článok 26 – Povinnosť dopravcov presvedčiť sa, že ich cestujúci disponujú cestovnými dokladmi potrebnými na vstup na územie členského štátu určenia“
I. Úvod
1. Súdny dvor je opäť vyzvaný, aby sa vyjadril k výkladu článku 5 smernice 2004/38/ES(2). Osobitosť prejednávanej veci spočíva v skutočnosti, že návrh na začatie prejudiciálneho konania nebol podaný v rámci odmietnutia vstupu na územie členského štátu vnútroštátnymi orgánmi, ale v rámci sporu medzi leteckým dopravcom a vnútroštátnymi orgánmi v súvislosti s pokutou uloženou tomuto dopravcovi.
2. Prejednávaná vec ponúka Súdnemu dvoru príležitosť na jednej strane rozhodnúť o práve vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie a ktorý je držiteľom preukazu o trvalom pobyte podľa článku 20 ods. 2 smernice 2004/38, na územie členského štátu, a na druhej strane o povinnostiach leteckého dopravcu dohliadnuť na to, aby osoby, ktorých prepravu zabezpečuje, vlastnili cestovné doklady potrebné na vstup na územie členského štátu určenia v zmysle článku 26 ods. 2 písm. b) Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda(3).
A. Právny rámec
1. Právo Únie
a) Smernica 2004/38
3. Článok 5 smernice 2004/38 s názvom „Právo vstupu“ vo svojich odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia o cestovných dokladoch použiteľné na vnútroštátne pohraničné kontroly, členské štáty udelia občanom Únie povolenie vstúpiť na ich územie s platným preukazom totožnosti alebo pasom a udelia rodinným príslušníkom, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, povolenie na vstup na ich územie s platným pasom.
V súvislosti s občanmi Únie nie je možné zaviesť žiadne vstupné víza ani rovnocenné formality.
2. Rodinní príslušníci, ktorí nie sú štátni príslušníci členského štátu, musia mať iba vstupné vízum v súlade s nariadením (ES) č. 539/2001(4) alebo prípadne v súlade s vnútroštátnou legislatívou. Na účely tejto smernice vlastnenie platného pobytového preukazu uvedeného v článku 10 oslobodzuje takýchto rodinných príslušníkov od vízovej požiadavky.
…“
4. Článok 10 tejto smernice s názvom „Vydanie pobytových preukazov“ stanovuje vo svojom odseku 1 a v odseku 2 písm. a) a b):
„1. Právo pobytu rodinných príslušníkov občana Únie, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, sa dokazuje vydaním dokladu nazvaného,Pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie‘ nie neskôr ako šesť mesiacov od dátumu predloženia žiadosti.…
2. Na účely vydania pobytového preukazu môžu členské štáty požadovať nasledujúce doklady:
a) platný pas;
b) doklad osvedčujúci existenciu rodinného vzťahu alebo registrovaného partnerstva;
…“
5. Článok 11 uvedenej smernice s názvom „Platnosť pobytového preukazu“ vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Pobytový preukaz stanovený článkom 10 ods. 1 je platný päť rokov od dátumu vydania alebo počas predpokladaného obdobia pobytu občana Únie, ak je toto obdobie kratšie ako päť rokov.“
6. Článok 16 tej istej smernice s názvom „Všeobecné pravidlo pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov“ stanovuje vo svojich odsekoch 1 a 2:
„1. Občania Únie, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov v hostiteľskom členskom štáte, majú právo trvalého pobytu v tomto členskom štáte. Toto právo nepodlieha podmienkam uvedeným v kapitole III.
2. Odsek 1 sa uplatňuje tiež na rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a legálne sa zdržiavali s občanom Únie v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia piatich rokov.“
7. Článok 18 smernice 2004/38 s názvom „Získanie práva trvalého pobytu niektorých rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátni príslušníci členského štátu“ stanovuje:
„… rodinní príslušníci občana Únie podliehajúceho článkom 12 ods. 2 a 13 ods. 2, ktorí spĺňajú podmienky stanovené v týchto článkoch, získajú právo trvalého pobytu potom čo sa legálne zdržiavali počas obdobia piatich za sebou idúcich rokov v hostiteľskom členskom štáte.“
8. Článok 20 tejto smernice s názvom „Preukaz o trvalom pobyte pre rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátni príslušníci členského štátu“ vo svojich odsekoch 1 a 2 stanovuje:
„1. Členské štáty do šiestich mesiacov po predložení žiadosti vydajú rodinným príslušníkom, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu a ktorí majú nárok na trvalý pobyt preukaz o trvalom pobyte. Preukaz o trvalom pobyte sa automaticky obnoví každých desať rokov.
2. Žiadosť o preukaz o trvalom pobyte sa predkladá skôr, ako skončí platnosť pobytového preukazu. Nesplnenie tejto požiadavky žiadať o preukaz o trvalom pobyte môže viesť k tomu, že daná osoba bude podliehať primeraným a nediskriminačným sankciám.“
b) DVSD
9. Hlava II DVSD s názvom „Odstraňovanie kontrol na vnútorných hraniciach a pohyb osôb“ zahŕňa predovšetkým kapitolu 6 venovanú sprievodným opatreniam systému, ktorý stanovuje. Táto kapitola obsahuje jediný článok 26, ktorý vo svojom odseku 1 písm. b) a vo svojom odseku 2 stanovuje:
„1. Pri zohľadnení záväzkov vyplývajúcich zo Ženevského dohovoru o právnom postavení utečencov z 28. júla 1951(5) v znení zmien a doplnení Newyorským protokolom z 31. januára 1967 [ďalej len „Ženevský dohovor“], sa zmluvné strany zaväzujú zahrnúť nižšie uvedené úpravy do svojich vnútroštátnych právnych predpisov:
…
b) dopravca je povinný urobiť všetky potrebné opatrenia, aby sa presvedčil, že cudzinec prepravovaný vzdušnou alebo vodnou cestou disponuje cestovnými dokladmi potrebnými pre vstup na územie zmluvných strán.
2. S výhradou záväzkov vyplývajúcich zo [Ženevského dohovoru] sa zmluvné strany zaväzujú, že so zreteľom na svoje ústavné právo zavedú sankcie proti dopravcom, ktorí prepravia cudzincov nedisponujúcich potrebnými cestovnými dokladmi, vzdušnou alebo vodnou cestou z tretieho štátu na ich územie.“
2. Maďarské právo
10. § 3 ods. 2 až 4 szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (zákon č. I z roku 2007 o vstupe a pobyte osôb s právom voľného pohybu a pobytu)(6) z 18. decembra 2006, v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti, stanovuje:
„2. Rodinný príslušník, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorý sprevádza štátneho príslušníka [Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP)] alebo maďarského štátneho príslušníka, alebo sa pripojí k štátnemu príslušníkovi EHP, alebo maďarskému štátnemu príslušníkovi, ktorý má bydlisko na území Maďarska, je oprávnený vstúpiť na maďarské územie, pokiaľ disponuje platným cestovným dokladom vydaným v predchádzajúcich desiatich rokoch a ktorého doba platnosti presahuje predpokladaný dátum odchodu minimálne o tri mesiace, ako aj, pokiaľ priamo uplatniteľné ustanovenie práva [Únie] alebo medzinárodného dohovoru nestanovuje inak, platným vízom, na základe ktorého je oprávnený na predpokladaný pobyt na dobu nepresahujúcu deväťdesiat dní v priebehu obdobia stoosemdesiat dní (ďalej len „predpokladaný pobyt na dobu nepresahujúcu deväťdesiat dní“).
3. Na maďarské územie je oprávnený vstúpiť aj rodinný príslušník, ktorý je štátnym príslušníkom tretej krajiny, pokiaľ disponuje platným cestovným dokladom vydaným v predchádzajúcich desiatich rokoch a ktorého doba platnosti presahuje predpokladaný dátum odchodu minimálne o tri mesiace, ako aj, pokiaľ priamo uplatniteľné ustanovenie práva [Únie] alebo medzinárodného dohovoru nestanovuje inak, platným vízom, na základe ktorého je oprávnený na predpokladaný pobyt na dobu nepresahujúcu deväťdesiat dní.
…
4. Osoby uvedené v odsekoch 2 a 3 môžu vstúpiť na územie Maďarska bez víz, pokiaľ disponujú dokumentom potvrdzujúcim právo pobytu, stanoveným týmto zákonom, alebo pobytovým preukazom vydaným štátom, ktorý je zmluvnou stranou Dohody o [EHP], štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom štátneho príslušníka EHP.“
11. § 69 ods. 1 a 5 harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (zákon č. II z roku 2007 o vstupe a pobyte štátnych príslušníkov tretích krajín)(7) z 18. decembra 2006, v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti, stanovuje:
„1. Každý dopravca prepravujúci štátneho príslušníka tretej krajiny na územie Maďarska leteckou alebo vodnou cestou, alebo pravidelnou cestnou linkou, alebo ktorý túto osobu prepraví do iného štátu určenia cez maďarské územie, sa musí pred prepravou presvedčiť, že štátny príslušník tretej krajiny disponuje platnými cestovnými dokladmi potrebnými na vstup alebo tranzit a prípadne platným vízom, ktoré mu priznáva právo pobytu na dobu nepresahujúcu deväťdesiat dní.
…
5. Každému dopravcovi, ktorý si nesplní povinnosť stanovenú v odseku 1, bude uložená administratívna pokuta, ktorej výšku určí osobitná právna úprava.
…“
II. Skutkové okolnosti veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
12. Skutkové okolnosti sporu vo veci samej, tak ako vyplývajú z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, možno opísať nasledujúcim spôsobom.
13. Dňa 9. októbra 2017 vykonala letisková polícia na letisku Ferenca Liszta (Budapešť, Maďarsko) kontrolu cestujúcich letu z Londýna (Spojené kráľovstvo), prevádzkovaného spoločnosťou Ryanair DAC. Pri tejto príležitosti konštatovala, že cestujúci ukrajinskej štátnej príslušnosti nemal vízum, pričom disponoval nebiometrickým cestovným pasom, v ktorom sa nachádzal pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie vydaný Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Írska podľa článku 10 smernice 2004/38, ale ktorý bol neskôr vyhlásený za neplatný, a platný preukaz o trvalom pobyte, tiež vydaný Spojeným kráľovstvom podľa článku 20 tejto smernice.
14. Z dôvodu, že tento ukrajinský štátny príslušník nedisponoval všetkými cestovnými dokladmi požadovanými pre vstup na maďarské územie, polícia mu nedovolila vstúpiť do Maďarska a presmerovala ho do Londýna. Okrem toho sa domnievala, že Ryanair ako letecký dopravca neprijal potrebné opatrenia na účely presvedčenia sa, že dotknutá osoba disponovala potrebnými cestovnými dokladmi, a z tohto dôvodu sa rozhodla uložiť spoločnosti Ryanair administratívnu pokutu vo výške 3 000 eur podľa článku 26 DVSD.
15. Ryanair podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko).
16. Ryanair v rámci svojej žaloby tvrdí, že štátny príslušník, o ktorého ide vo veci samej, bol podľa článku 5 smernice 2004/38 oprávnený vstúpiť na maďarské územie bez toho, aby musel mať vízum, keďže disponoval preukazom o trvalom pobyte vydanom Spojeným kráľovstvom podľa článku 20 tejto smernice. Ryanair predovšetkým tvrdí, že hoci článok 5 tejto smernice podmieňuje oslobodenie štátneho príslušníka tretej krajiny od vízovej povinnosti vlastnením pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie podľa článku 10 tej istej smernice, iba osobe, ktorá už predtým získala tento preukaz, možno neskôr vydať preukaz o trvalom pobyte. Ryanair z toho vyvodzuje, že systematická analýza predmetných ustanovení vedie k názoru, že oslobodenie od vízovej povinnosti existuje aj v prípade, keď štátny príslušník tretej krajiny vlastní preukaz o trvalom pobyte vydaný podľa článku 20 smernice 2004/38. Ryanair sa ďalej domnieva, že vlastnenie tohto preukazu ako také musí byť považované za dostatočné na účely preukázania, že tento štátny príslušník má postavenie rodinného príslušníka občana Únie. Ryanair sa napokon domnieva, že letecký prepravca v každom prípade nie je oprávnený vykonať doplňujúce overenia, pokiaľ ide o rodinnú väzbu spájajúcu dotknutú osobu s občanom Únie, a nemôže byť teda sankcionovaný za to, že tak neurobil.
17. Országos Rendőr‑főkapitányság (Riaditeľstvo štátnej polície, Maďarsko) naopak tvrdí, že článok 5 smernice 2004/38 treba vykladať doslovne, čo vedie k názoru, že len vlastnenie pobytového preukazu rodinného príslušníka občana Únie, ktorého samotný názov preukazuje existenciu rodinnej väzby s občanom Únie, oslobodzuje štátnych príslušníkov tretej krajiny od vízovej povinnosti na účely vstupu na územie členských štátov. Na základe toho vlastnenie preukazu o trvalom pobyte, ktorý nie je uvedený v článku 10 tejto smernice a ktorého názov neobsahuje rovnaké spresnenie, nemožno považovať za oslobodzujúce svojho držiteľa od tejto povinnosti, a fortiori v prípade, keď bol tento preukaz vydaný členským štátom, ktorý tak ako Spojené kráľovstvo nepatrí do schengenského priestoru.
18. Vnútroštátny súd v tomto kontexte odôvodňuje predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania pochybnosťami, ktoré má po prvé v súvislosti s otázkou, či článok 5 ods. 2 smernice 2004/38 má byť predmetom doslovného výkladu, alebo či jeho znenie treba chápať s ohľadom na kontext, do ktorého patrí. V tejto súvislosti najmä uvádza, že táto smernica koncipuje právo na trvalý pobyt ako „posilnené“ právo priznané štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie a ktorí už mali právo pobytu na území členského štátu počas nepretržitého obdobia piatich rokov.
19. Vnútroštátny súd sa po druhé pýta, aký je dosah oslobodenia od vízovej povinnosti stanoveného v článku 5 smernice 2004/38. Presnejšie sa pýta, či toto oslobodenie treba chápať v tom zmysle, že sa vzťahuje na občanov Únie a na ich rodinných prílušníkov nezávisle od toho, ktorý členský štát im vydal pobytový preukaz, alebo či ho naopak treba chápať v tom zmysle, že je vyhradené pre tých, ktorí disponujú pobytovým preukazom vydaným členským štátom, ktorý patrí do schengenského priestoru. V tejto súvislosti zdôrazňuje, že otázka vzťahu medzi smernicou 2004/38 a pravidlami uplatniteľnými na schengenský priestor je v prejednávanej veci rozhodujúca, keďže je to Spojené kráľovstvo, ktoré vydalo dokumenty vlastnené dotknutým štátnym príslušníkom a ktoré sú dôvodom uloženia pokuty spoločnosti Ryanair.
20. Po tretie vnútroštátny súd uvádza, že pokiaľ by sa článok 5 smernice 2004/38 vykladal v tom zmysle, že oslobodenie od vízovej povinnosti, ktoré stanovuje, sa rozširuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú držiteľmi preukazu o trvalom pobyte vydaného členským štátom, ktorý nepatrí do schengenského priestoru, bude potrebné určiť, či vlastnenie tohto preukazu stačí na preukázanie existencie práva vstupu jeho držiteľa na územie iného členského štátu bez víz, alebo či je potrebné, aby dotknutá osoba predložila doplňujúce dokumenty preukazujúce jej rodinný vzťah s občanom Únie (najmä výpis z matričnej knihy). Vnútroštátny súd dodáva, že odpoveď na túto otázku vyžaduje spresniť vzťah medzi právami vstupu a pobytu upravenými smernicou 2004/38 pri zohľadnení okolnosti, že právo pobytu môže, keď už nadobudlo trvalý charakter, naďalej existovať po zániku rodinného vzťahu, ktorý spájal štátneho príslušníka tretej krajiny s občanom Únie.
21. Napokon po štvrté vnútroštátny súd vyjadruje pochybnosti o povinnosti kontroly zo strany leteckých dopravcov v rámci overovania cestovných dokladov štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí sa pohybujú z jedného členského štátu do druhého. V tomto kontexte sa pýta na jednej strane, či sa „cestovné doklady“, ktoré im článok 26 DVSD ukladá overiť, obmedzujú na dokumenty preukazujúce právo vstupu dotknutých osôb (cestovný pas, pobytový preukaz a prípadne vízum), alebo či zahŕňajú aj dokumenty preukazujúce existenciu rodinnej väzby s občanom Únie. Na druhej strane sa pýta na následky nesplnenia povinností dopravcom, ktoré mu ukladá toto ustanovenie.
22. Za týchto okolností Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť) rozhodnutím z 21. novembra 2018 doručeným do kancelárie Súdneho dvora 3. decembra 2018 rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa článok 5 ods. 2 smernice 2004/38/ES vykladať v tom zmysle, že na účely uvedenej smernice tak vlastnenie platného pobytového preukazu uvedeného v článku 10 tejto smernice, ako aj vlastnenie preukazu o trvalom pobyte, ktorý je uvedený v jej článku 20, oslobodzujú rodinného príslušníka od vízovej povinnosti v okamihu vstupu na územie členského štátu?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku, má sa článok 5 ods. 2 smernice 2004/38 vykladať rovnako v situácii, keď osoba, ktorá je rodinným príslušníkom občana Únie a ktorá nemá štátnu príslušnosť členského štátu, získala právo na trvalý pobyt v Spojenom kráľovstve a tento štát jej vydal preukaz o trvalom pobyte? Inak povedané, oslobodzuje vlastnenie preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 citovanej smernice, vydaného Spojeným kráľovstvom, toho, kto disponuje týmto preukazom, od povinnosti získať vízum bez ohľadu na to, že na Spojené kráľovstvo sa neuplatní ani [nariadenie č. 539/2001] spomenuté v článku 5 ods. 2 uvedenej smernice, ani nariadenie (EÚ) 2016/399[(8)]?
3. V prípade kladnej odpovede na prvú a druhú prejudiciálnu otázku, má sa vlastnenie pobytového preukazu vydaného v súlade s článkom 20 smernice 2004/38 považovať samo osebe za dostatočný dôkaz o tom, že držiteľ tohto preukazu je rodinným príslušníkom občana Únie, a bez toho, aby bolo potrebné akékoľvek ďalšie overenie alebo osvedčenie, je držiteľ tohto preukazu oprávnený – ako rodinný príslušník – vstúpiť na územie iného členského štátu a je oslobodený od vízovej povinnosti na základe článku 5 ods. 2 uvedenej smernice?
4. V prípade zápornej odpovede Súdneho dvora na tretiu prejudiciálnu otázku, má sa článok 26 ods. 1 písm. b) a článok 26 ods. 2 DVSD vykladať v tom zmysle, že letecký dopravca musí okrem kontroly cestovných dokladov tiež skontrolovať, či je cestujúci, ktorý chce cestovať s preukazom o trvalom pobyte uvedeným v článku 20 smernice 2004/38, v okamihu vstupu skutočne rodinným príslušníkom občana Únie?
5. V prípade kladnej odpovede Súdneho dvora na štvrtú prejudiciálnu otázku:
i) pokiaľ letecký dopravca nemôže zistiť, či je cestujúci, ktorý chce cestovať s preukazom o trvalom pobyte uvedeným v článku 20 smernice 2004/38, v okamihu vstupu skutočne rodinným príslušníkom občana Únie, je tento dopravca povinný odoprieť uvedenej osobe vstup na palubu lietadla a odmietnuť prepraviť ju do iného členského štátu?
ii) pokiaľ letecký dopravca nepreverí túto okolnosť alebo neodmietne prepraviť cestujúceho, ktorý nie je schopný preukázať, že je rodinným príslušníkom – ale ktorý má preukaz o trvalom pobyte –, možno tomuto dopravcovi uložiť z tohto dôvodu pokutu na základe článku 26 ods. 2 DVSD?“
23. Písomné pripomienky boli predložené maďarskou, českou a gréckou vládou, ako aj Európskou komisiou. Ústne pripomienky v mene spoločnosti Ryanair, maďarskej vlády, ako aj Komisie boli prednesené na pojednávaní, ktoré sa konalo 3. decembra 2019.
III. Analýza
24. V situácii, o akú ide vo veci samej, bol letecký dopravca sankcionovaný z dôvodu, že si údajne nesplnil povinnosti stanovené v článku 26 DVSD a v uplatniteľnej vnútroštátnej právnej úprave týkajúcej sa prepravy štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, do členského štátu určenia. Tento cestujúci disponoval svojím cestovným pasom a platným preukazom o trvalom pobyte vydaným podľa článku 20 smernice 2004/38 orgánmi členského štátu, ktorý nepatrí do schengenského priestoru.
25. Právny problém v prejednávanej veci sa v podstate týka rozsahu povinnosti uloženej leteckému dopravcovi, ktorý na územie členských štátov prepravuje cudzích štátnych príslušníkov, presvedčiť sa, že tieto osoby disponujú cestovnými dokladmi potrebnými pre vstup na územie členského štátu určenia. Základnou otázkou, ktorá sa v tomto rámci kladie z hľadiska tejto povinnosti prepravcu, je tá, ktoré sú špecifické požadované dokumenty, ktoré štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, umožňujú vstúpiť na územie členských štátov.
26. Na účely správneho pochopenia kontextu práva Únie, do ktorého patria problematiky tejto veci, je potrebné predovšetkým pripomenúť vzťah medzi občianstvom Únie a schengenským acquis. Na tento účel prednesiem na úvod niekoľko poznámok na jednej strane o vzťahu medzi režimom uplatniteľným na prekročenie hraníc osobami a na druhej strane právami v oblasti voľného pohybu, ktoré sa vzťahujú na občanov Únie a ich rodinných príslušníkov. Následne preskúmam, či sa na štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý disponuje preukazom o trvalom pobyte vydaným členským štátom podľa článku 20 smernice 2004/38, môže ako na rodinného príslušníka občana Únie vzťahovať oslobodenie od povinnosti mať vstupné víza do členského štátu určenia. Napokon sa zameriam na rozsah povinností dopravcu v zmysle článku 26 ods. 2 DVSD.
A. Úvodné poznámky o vzťahu medzi občianstvom Únie a schengenským acquis
27. V prejednávanej veci, ktorá sa týka sporu medzi leteckým dopravcom a vnútroštátnym orgánom, sa otázky položené Súdnemu dvoru vôbec netýkajú cestujúceho, neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny, ale cestujúceho, štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, ktorý sa pohyboval medzi dvoma členskými štátmi, pričom prekročil vonkajšiu hranicu schengenského priestoru.
28. Je potrebné pripomenúť, že Schengenská dohoda bola podpísaná v roku 1985 s cieľom zrušiť kontroly na spoločných hraniciach a že schengenské acquis sa týka právnej úpravy aspektov súvisiacich s existenciou priestoru bez vnútorných hraníc posilneného vonkajšími hranicami.(9) Naproti tomu zavedenie občianstva Únie v roku 1992, ktoré dnes predstavuje základný status štátnych príslušníkov členských štátov,(10) umožnilo priznanie širších hmotných práv štátnym príslušníkom členských štátov a ich rodinným príslušníkom. Pravidlá týkajúce sa občianstva Únie sú tak záväzné pre všetky členské štáty, nezávisle od ich účasti v schengenskom priestore. K tomuto aspektu sa vrátim neskôr.(11)
29. Vyplýva z toho, že overenia týkajúce sa osôb, na ktoré sa vzťahuje právo voľného pohybu na základe práva Únie, musia byť vykonané v súlade so smernicou 2004/38. V zmysle tejto smernice sa preto niektoré vykonávacie opatrenia schengenského acquis, ako je to v prípade vízovej povinnosti, neuplatňujú na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie.
30. Z dôvodu úplnosti týchto návrhov, ako aj na účely odpovede na pochybnosti vyjadrené vnútroštátnym súdom však podrobne preskúmam vzťah medzi občianstvom Únie a schengenským acquis.
31. V tomto kontexte treba začať krátkym pripomenutím, že je dôležité odlíšiť právnu úpravu uplatniteľnú v rámci spoločnej politiky v oblasti prisťahovalectva od právnej úpravy týkajúcej sa občianstva Únie a voľného pohybu osôb.
1. Občianstvo Únie oproti spoločnej politike v oblasti prisťahovalectva: odlišné právne statusy založené na odlišných právnych logikách
32. Na úvod treba uviesť, že v oblasti priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti Únia disponuje právomocou vykonávanou spoločne s členskými štátmi stanovenou v článku 4 ods. 2 písm. j) ZFEÚ. Ciele a podmienky výkonu tejto právomoci sú spresnené v hlave V tretej časti Zmluvy o FEÚ. Článok 67 ods. 2 ZFEÚ stanovuje, že Únia zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach a tvorí spoločnú politiku v oblasti prisťahovalectva a kontroly vonkajších hraníc, ktorá sa zakladá na solidarite medzi členskými štátmi a ktorá je spravodlivá voči štátnym príslušníkom tretích krajín.
33. Riadny legislatívny postup sa tak uplatňuje na prijímanie všetkých opatrení uvedených v článku 79 ods. 2 ZFEÚ, ktorý zahŕňa zároveň legálne aj nelegálne prisťahovalectvo. Výkon právomoci Únie za predpokladu, že bola dodržaná zásada subsidiarity, má prednosť vo vzťahu k právomoci členských štátov. Členské štáty teda nevykonávajú svoju právomoc z dôvodu legislatívneho zásahu Únie. Keďže právomoc Únie v oblasti prisťahovalectva je harmonizačnou právomocou, prednostný účinok sa mení v závislosti od presného rozsahu a intenzity konania Únie.(12) Preto sa prijímajú spoločné pravidlá formou smerníc, ktoré sú členské štáty povinné prebrať,(13) ale môžu prijímať právne predpisy upravujúce otázky, ktoré nie sú upravené právom Únie, a majú tiež možnosť prijať výnimky zo spoločných pravidiel, pokiaľ to toto právo dovoľuje.(14) Za týchto podmienok si členské štáty v zásade zachovávajú svoje právomoci v oblasti prisťahovaleckého práva.
34. Na druhej strane, ak tak ako v prejednávanej veci ide o situáciu, v ktorej je dotknuté právo slobodného pohybu a pobytu ustanovené právom Únie, nemôže voľná úvaha členských štátov v oblasti prisťahovalectva sťažovať uplatňovanie ustanovení týkajúcich sa občianstva Únie alebo slobody pohybu,(15) a to aj keď sa tieto ustanovenia týkajú nielen situácie občanov Únie, ale tiež situácie štátnych príslušníkov tretej krajiny, ktorí sú členmi jeho rodiny. V tejto súvislosti považujem za dôležité pripomenúť, že právne postavenie priznané štátnym príslušníkom tretích krajín smernicami vydanými v rámci spoločnej politiky v oblasti prisťahovaleckého práva a postavenie občanov Únie a štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú ich rodinnými príslušníkmi, sú odlišné a zakladajú sa na odlišných právnych logikách.
2. Pravidlá týkajúce sa prekračovania hraníc osobami a vydávania víz sa uplatňujú bez toho, aby bolo dotknuté právo voľného pohybu, ktoré požívajú občania Únie a ich rodinní príslušníci
35. Pokiaľ ide predovšetkým o hraničné kontroly, spoločnú politiku v oblasti víz a iných povolení na krátkodobý pobyt, ako aj o slobodu cestovania štátnych príslušníkov tretích krajín, pri prijímaní každého opatrenia uvedeného v článku 77 ods. 2 ZFEÚ(16) sa uplatní riadny legislatívny postup.
36. Článok 77 ods. 3 ZFEÚ však stanovuje, že ak je činnosť Únie nutná „na uľahčenie vykonávania práva [občanov Únie na slobodný pohyb a pobyt na území členských štátov] uvedeného v článku 20 ods. 2 písm. a) ZFEÚ“, uplatní sa mimoriadny legislatívny postup na prijatie ustanovení o „cestovných pasoch, preukazoch totožnosti, povoleniach na pobyt alebo iných obdobných dokladoch“. Článok 77 ods. 3 ZFEÚ a opatrenia prijaté podľa tohto ustanovenia na účely uľahčenia vykonávania práva na slobodný pohyb a pobyt tak treba vykladať nie s ohľadom na ciele Únie v oblasti prisťahovalectva, ale občianstva Únie, ako to vyplýva najmä z odkazu daného ustanovenia na článok 20 ods. 2 písm. a) ZFEÚ(17).
37. Nielen z odôvodnení schengenského acquis, ale aj z jeho relevantných ustanovení teda vyplýva, že opatrenia týkajúce sa prekročenia vonkajších a vnútorných hraníc členských štátov sa uplatňujú bez toho, aby boli dotknuté práva osôb požívajúcich právo na voľný pohyb v súlade s právom Únie.
38. Predovšetkým, pokiaľ ide o právny režim uplatniteľný na prekračovanie vnútorných a vonkajších hraníc Únie, odôvodnenie 5 Kódexu schengenských hraníc stanovuje, že „spoločné pravidlá pohybu osôb cez hranice nespochybňujú ani neovplyvňujú práva na voľný pohyb, ktoré požívajú občania Únie a ich rodinní príslušníci“(18). Na jednej strane tak článok 3 tohto kódexu s názvom „Rozsah pôsobnosti“ stanovuje, že tento kódex sa uplatňuje „na každého, kto prekračuje vnútorné alebo vonkajšie hranice členských štátov, a nie sú ním dotknuté [najmä] práva osôb, ktoré požívajú právo na voľný pohyb v súlade s právom Únie“(19), a na druhej strane článok 8 ods. 6 tohto kódexu s názvom „Hraničné kontroly osôb“ stanovuje, že „kontroly osôb, ktoré požívajú právo na voľný pohyb v súlade s právom Únie, sa vykonávajú v súlade so smernicou 2004/38/ES“(20).
39. Treba ďalej uviesť, že pokiaľ ide o pravidlá týkajúce sa postupov a podmienok udeľovania víz pre plánované pobyty, ktorých dĺžka počas šesťmesačného obdobia nepresahuje tri mesiace, nariadenie (ES) č. 810/2009(21) vo svojom článku 1 odseku 2 písm. a) stanovuje, že sa vzťahuje „na všetkých štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí podliehajú vízovej povinnosti pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov podľa nariadenia [č. 539/2001] bez toho, aby boli dotknuté [najmä] práva na voľný pohyb, ktoré požívajú štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov Európskej únie“(22).
40. Napokon, pokiaľ ide o nariadenie č. 539/2001(23), jeho článok 1 ods. 1 stanovuje, že od štátnych príslušníkov tretích krajín uvedených v jeho prílohe I(24) sa vyžaduje, aby mali pri prechode vonkajších hraníc členských štátov víza. Hoci podľa článku 5 ods. 2 smernice 2004/38 rodinní príslušníci, ktorí nie sú štátni príslušníci členského štátu „musia mať iba vstupné vízum“ v súlade s týmto nariadením alebo prípadne v súlade s vnútroštátnou legislatívou,(25) toto ustanovenie stanovuje, že „vlastnenie platného pobytového preukazu uvedeného v článku 10 [tejto smernice] oslobodzuje takýchto rodinných príslušníkov od vízovej požiadavky“.
41. Maďarská vláda sa domnieva, že je potrebné začať preskúmaním štvrtej a piatej otázky. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy však považujem za relevantné analyzovať prejudiciálne otázky v poradí, v akom ich položil vnútroštátny súd.
B. Výklad článku 5 ods. 2 smernice 2004/38 (prvá a druhá prejudiciálna otázka)
42. Vnútroštátny súd sa svojou prvou a druhou prejudiciálnou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či sa článok 5 ods. 2 smernice 2004/38 má vykladať v tom zmysle, že oslobodenie od povinnosti mať vstupné vízum, ktoré toto ustanovenie stanovuje v prospech štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vlastnia platný pobytový preukaz podľa článku 10 tejto smernice,(26) sa uplatňuje aj na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vlastnia preukaz o trvalom pobyte podľa článku 20 uvedenej smernice, vydaný členským štátom, ktorý nepatrí do schengenského priestoru.
43. Hneď na úvod treba uviesť, že česká a grécka vláda, ako aj Komisia, podobne ako Ryanair tvrdia, že článok 5 ods. 2 smernice 2004/38 sa má vykladať so zreteľom na kontext, do ktorého toto ustanovenie patrí a na ciele sledované touto smernicou. Maďarská vláda s týmto stanoviskom nesúhlasí. Podľa jej výkladu zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že iba vlastnenie pobytového preukazu na viac ako tri mesiace, a nie preukazu o trvalom pobyte podľa článku 20 uvedenej smernice oslobodzuje štátnych príslušníkov tretích krajín od povinnosti disponovať vízom na účely výkonu práva vstupu na územie členského štátu iného, než je hostiteľský členský štát, ktorý vydal tento preukaz.
44. Predovšetkým treba pripomenúť, že na účely výkladu ustanovenia práva Únie treba zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou,(27) a najmä vývoj tejto právnej úpravy.(28) V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že výrok smernice nemožno oddeliť od jej odôvodnenia, a má sa vykladať, ak je to potrebné tak, aby sa zohľadnili dôvody, ktoré viedli k jej prijatiu.(29) Rovnako Súdny dvor rozhodol, že vzhľadom na kontext a ciele sledované smernicou 2004/38, ustanovenia tejto smernice nemožno vykladať reštriktívne a v žiadnom prípade ich nemožno zbaviť ich potrebného účinku.(30)
45. Zdá sa mi však, že taký výklad, ako je ten uvádzaný maďarskou vládou, by odporoval potrebnému účinku a účelu smernice 2004/38, ako aj celkovej štruktúre a duchu jej článku 5 ods. 2 Z tohto dôvodu treba toto ustanovenie vykladať v závislosti od kontextu, ktorého je súčasťou, od jeho vývoja, ako aj od účelu smernice 2004/38.
1. Systematický výklad
46. Treba uviesť, že predmet smernice 2004/38 sa týka, ako vyplýva z jej článku 1 písm. a), podmienok uplatňovania práva voľného pohybu a pobytu občanmi Únie v rámci územia členských štátov.(31) Na tento účel práva výstupu a vstupu stanovené v článkoch 4 a 5(32) uvedenej smernice predstavujú podmienky alebo formality, ktoré sú potrebné na účely výkonu iných práv, najmä práva na pobyt, stanovených tou istou smernicou.(33) Článok 5 ods. 1 smernice 2004/38 spresňuje, že „členské štáty udelia občanom Únie povolenie vstúpiť na ich územie… a udelia rodinným príslušníkom, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, povolenie na vstup na ich územie s platným pasom“. Okrem toho článok 5 ods. 2 prvý pododsek tejto smernice stanovuje, že „na účely tejto smernice vlastnenie platného pobytového preukazu uvedeného v článku 10 oslobodzuje takýchto rodinných príslušníkov od vízovej požiadavky“(34).
47. Výklad článku 5 smernice 2004/38 posudzovaný v celkovom kontexte tejto smernice preukazuje, že mechanizmus postupného systému, ktorý upravuje právo pobytu v hostiteľskom členskom štáte a ktorý vedie k právu na trvalý pobyt, sa začína hneď, ako sú splnené podmienky vstupu do hostiteľského členského štátu stanovené týmto ustanovením.(35) Tento systém obsahuje viacero typov práva pobytu vyžadujúcich rôzne stupne integrácie občana Únie a jeho rodinných príslušníkov. Ide po prvé o právo pobytu do troch mesiacov stanovené v článku 6 smernice 2004/38, ktoré nepodlieha žiadnej podmienke ani formalite, okrem povinnosti vlastniť platný preukaz totožnosti alebo pas;(36) po druhé o právo pobytu na viac ako tri mesiace, ktoré podlieha podmienkam stanoveným v článku 7 ods. 1 tejto smernice,(37) a po tretie o právo trvalého pobytu stanovené v článku 16 tejto smernice pre občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, ktorí sa legálne zdržiavali počas nepretržitého obdobia piatich rokov na území hostiteľského členského štátu.
48. Pokiaľ ide o administratívne formality, štátnym príslušníkom tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, bude vydaný dokument potvrdzujúci typ pobytu, ktorý im prináleží v hostiteľskom členskom štáte. V tejto súvislosti podľa článku 10 smernice 2004/38 sa právo pobytu na viac ako tri mesiace dokazuje vydaním pobytového preukazu na viac ako tri mesiace. Tento pobytový preukaz je vydaný po overení dokladov vymenovaných v článku 10 ods. 2 tejto smernice a je platný maximálne päť rokov od dátumu vydania.(38) Po uplynutí tejto doby na účely preukázania trvalého pobytu článok 20 ods. 1 tejto smernice stanovuje, že „členské štáty… vydajú rodinným príslušníkom, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu… preukaz o trvalom pobyte“, ktorý sa automaticky obnoví každých desať rokov.
49. V skratke, podľa článku 16 ods. 2 smernice 2004/38 štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, nemôžu získať právo trvalého pobytu bez toho, aby sa legálne zdržiavali v hostiteľskom členskom štáte počas nepretržitého obdobia piatich rokov.(39) Súčasne z článku 20 ods. 1 tejto smernice vyplýva, že preukaz o trvalom pobyte môže byť vydaný iba štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie a ktorý bol predtým držiteľom pobytového preukazu na viac ako tri mesiace.
50. Z toho vyplýva, ako zdôraznila Komisia na pojednávaní v odpovedi na otázku položenú Súdnym dvorom, že pobytový preukaz na viac ako tri mesiace a preukaz o trvalom pobyte nemôžu byť vydané súčasne, keďže každý z týchto preukazov potvrdzuje iný typ práva na pobyt rodinných príslušníkov občanov Únie na území hostiteľského členského štátu, a to prvý potvrdzuje právo pobytu na viac ako tri mesiace (kapitola III) a druhý právo trvalého pobytu (kapitola IV). Presnejšie, jediný preukaz o pobyte, ktorý môžu vydať orgány hostiteľského členského štátu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie a ktorý už splnil podmienky kapitoly III smernice 2004/38 počas nepretržitého obdobia piatich rokov, je preukaz o trvalom pobyte. To je podporené článkom 20 ods. 2 tejto smernice, ktorý stanovuje, že žiadosť o preukaz o trvalom pobyte sa predkladá skôr, ako skončí platnosť pobytového preukazu, a že nesplnenie tejto požiadavky bude podliehať primeraným a nediskriminačným sankciám.
51. Právo trvalého pobytu okrem toho priznáva viac práv než právo pobytu, ktoré mu predchádzalo. Nielenže preukaz o trvalom pobyte potvrdzujúci toto právo platí 10 rokov (článok 20 ods. 1 smernice 2004/38), ale štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, nepodliehajú podmienkam stanoveným v kapitole III tejto smernice. Títo štátni príslušníci by tak mohli predstavovať záťaž pre systém sociálnej pomoci hostiteľského členského štátu bez toho, aby mohli byť vyhostení z územia tohto členského štátu (článok 16 ods. 1 uvedenej smernice). Ako totiž vyplýva z odôvodnenia 18 tej istej smernice, právo na trvalý pobyt, ak už bolo priznané, nemôže podliehať žiadnej ďalšej podmienke, a to preto, aby sa stalo skutočným prostriedkom integrácie do spoločnosti hostiteľského členského štátu.(40) Okrem toho právo trvalého pobytu sa po jeho získaní môže odobrať iba v prípade neprítomnosti v hostiteľskom členskom štáte počas obdobia dlhšieho ako dva za sebou idúce roky (článok 16 ods. 4 smernice 2004/38). Navyše, štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie a ktorí nadobudli právo trvalého pobytu, využívajú „rovnaké zaobchádzanie ako so štátnymi príslušníkmi [hostiteľského] členského štátu v rámci pôsobnosti Zmluvy“ (článok 24 tejto smernice)(41).
52. Z tohto dôvodu by bolo paradoxné, keby nadobudnutie práva trvalého pobytu, ktoré svojim nositeľom priznáva širšie práva ako právo pobytu na viac ako tri mesiace, a teda preukazuje ich výraznejšiu integráciu v hostiteľskom členskom štáte, mohlo viesť k sprísneniu podmienok vstupu do iných členských štátov.
53. Článok 5 ods. 2 smernice 2004/38 preskúmaný vo svojom kontexte sa má preto vykladať v tom zmysle, že oslobodenie od vízovej povinnosti stanovené týmto ustanovením sa neuplatňuje len na držiteľa pobytového preukazu na viac ako tri mesiace uvedeného v článku 10 tejto smernice, ale aj na držiteľa preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 tejto smernice.
2. Teleologický a historický výklad
54. Predchádzajúca analýza je podporená účelom smernice 2004/38 a predovšetkým jej článku 5, ako aj preskúmaním prípravných prác k tomuto ustanoveniu.
55. Z odôvodnení 1 až 4 smernice 2004/38 vyplýva, že cieľom tejto smernice je zjednodušiť výkon základného a individuálneho práva voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov, ktoré je občanom Únie priamo priznané článkom 21 ods. 1 ZFEÚ, a posilniť toto právo.(42) Tento cieľ patrí do postupného systému(43) stanoveného touto smernicou, ktorá upravuje právo pobytu v hostiteľskom členskom štáte.(44)
56. Pokiaľ ide o históriu tohto ustanovenia, článok 6 ods. 2 pôvodného návrhu Komisie(45) nestanovoval rozlíšenie medzi typmi dokumentov potvrdzujúcimi právo pobytu na viac ako tri mesiace alebo právo trvalého pobytu a odkazoval všeobecne na „vlastníctvo platného povolenia na pobyt vydaného členským štátom“, stanovujúc, že toto povolenie na pobyt „[bolo rovnocenné] vízu“. Komisia na pojednávaní vysvetlila, že v priebehu legislatívneho procesu sa dosiahol konsenzus v tom, že povolenie na pobyt nemalo rovnakú hodnotu ako vízum a že toto povolenie oslobodzovalo štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, od povinnosti získať vízum. Článok 8 ods. 2 legislatívneho uznesenia Európskeho parlamentu odrážal tento pozmeňujúci návrh a stanovoval, že „vlastnenie platného povolenia na pobyt vydaného členským štátom [oslobodzovalo] od povinnosti získať vízum“(46).
57. V nadväznosti na to zmenený návrh Komisie(47) ďalej používal pojem „povolenie na pobyt“ a naďalej nerozlišoval medzi pobytovými preukazmi podľa toho, či potvrdzujú pobyt na viac ako tri mesiace alebo trvalý pobyt. Znenie tohto ustanovenia však nebolo v súlade s navrhovaným znením článku 10, ktorý odkazoval na „pobytový preukaz rodinného príslušníka občana Únie“. Komisia v tejto súvislosti uviedla, že iba v snahe o terminologickú súdržnosť normotvorca neskôr nahradil pojem „pobytový preukaz“ pojmom „pobytový preukaz uvedený v článku 10“(48). Normotvorca Únie tým chcel spresniť, že oslobodenie od vízovej povinnosti vychádza z práva Únie a predovšetkým z pobytového preukazu vydaného členskými štátmi na základe smernice 2004/38, a nie z iných dokumentov, ktoré cudzincom vydali členské štáty na základe vnútroštátneho práva.(49)
58. Domnievam sa preto, že vôľou normotvorcu nebolo vylúčiť preukaz o trvalom pobyte z dokumentov potvrdzujúcich právo pobytu a umožňujúcich oslobodenie od vízovej povinnosti. Odôvodnenie 8 smernice 2004/38, ktoré nerozlišuje medzi pobytovým preukazom na viac ako tri mesiace a preukazom o trvalom pobyte, umožňuje podporiť tento výklad. Toto odôvodnenie totiž uvádza, že „aby sa umožnil voľný pohyb rodinných príslušníkov, ktorí nie sú štátnymi príslušníkmi členského štátu, tí, ktorí už získali pobytový preukaz, by sa mali oslobodiť od požiadavky získať vstupné vízum v zmysle [nariadenia č. 539/2001] alebo prípadne uplatniteľnej vnútroštátnej legislatívy“(50).
59. Navyše treba pripomenúť, že tak štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí majú právo pobytu na viac ako tri mesiace, ako aj tí, ktorí majú právo na trvalý pobyt, si môžu za určitých podmienok zachovať svoje práva vstupu a pobytu výlučne na osobnom základe,(51) presnejšie, môžu si zachovať právo vstupu do členských štátov bez víz predložením svojho pobytového preukazu na viac ako tri mesiace alebo svojho preukazu o trvalom pobyte.
60. Za týchto podmienok nie je dôležité, či štátni príslušníci tretích krajín, rodinní príslušníci občana Únie, sú držiteľmi pobytového preukazu na viac ako tri mesiace alebo držiteľmi preukazu o trvalom pobyte na účely toho, aby boli oslobodení od vízovej požiadavky. Opačný záver by bol v rozpore so systematickým, teleologickým a historickým výkladom smernice 2004/38 a jej článku 5 ods. 2.
3. Neúčasť členského štátu v schengenskom priestore
61. Treba pripomenúť, že smernica 2004/38 bola prijatá normotvorcom Únie na základe článkov 18, 21, 46, 50 a 59 ZFEÚ. Tieto ustanovenia sú záväzné pre všetky členské štáty, a to nezávisle od ich účasti v schengenskom priestore. Práva, ktoré priznáva, sú preto zaručené všetkým občanom Únie a ich rodinným príslušníkom.
62. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, skutočnosť, že schengenské acquis sa neuplatňuje na členský štát, ktorý vydal preukaz o trvalom pobyte, teda Spojené kráľovstvo, nemá žiaden vplyv na podmienky vstupu na územie členských štátov stanovené v článku 5 ods. 2 smernice 2004/38. Podľa tohto ustanovenia totiž štátni príslušníci tretej krajiny, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, musia mať iba vstupné vízum v súlade s nariadením č. 539/2001 alebo prípadne v súlade s vnútroštátnou legislatívou. Ako zdôraznila Komisia vo svojich pripomienkach, tento odkaz na vnútroštátnu legislatívu je stanovený pre členské štáty, ktoré nepatria do schengenského priestoru. Na účely smernice 2004/38 sú však štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, oslobodení od tejto povinnosti, ak vlastnia platný pobytový preukaz na viac ako tri mesiace alebo platný preukaz o trvalom pobyte.
63. Ako som uviedol v bode 38 vyššie, spoločné pravidlá pohybu osôb cez hranice nespochybňujú ani neovplyvňujú práva v oblasti voľného pohybu, ktoré požívajú občania Únie a ich rodinní príslušníci, vrátane štátnych príslušníkov členských štátov, ktoré nepatria do schengenského priestoru.
C. O dôkaznej hodnote preukazu o trvalom pobyte (tretia prejudiciálna otázka)
64. Vnútroštátny súd sa svojou treťou prejudiciálnou otázkou pýta, či vlastnenie preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 smernice 2004/38 predstavuje samo osebe dôkaz, že jeho držiteľ má právo vstupu na územie členského štátu ako rodinný príslušník občana Únie.
65. Pokiaľ ide o prejednávanú vec, členský štát nepovolil štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, vstúpiť na svoje územie z dôvodu, že tento štátny príslušník nedisponoval všetkými cestovnými dokladmi potrebnými pre vstup na jeho územie bez víz v súlade s článkom 5 ods. 2 smernice 2004/38, pričom tento štátny príslušník disponoval platným preukazom o trvalom pobyte vydaným na základe článku 20 tejto smernice členským štátom bydliska.
66. Považujem za dôležité pripomenúť, že právo štátnych príslušníkov členského štátu vstúpiť na územie iného členského štátu je na účely Zmluvy právom, ktoré bezprostredne priznáva Zmluva, alebo prípadne jej vykonávacie ustanovenia. Vydanie pobytového preukazu v súlade so smernicou 2004/38 štátnemu príslušníkovi členského štátu alebo jeho rodinnému príslušníkovi sa tak nemá považovať za konštitutívny právny akt, ale za deklaratórny právny akt, ktorým členský štát potvrdzuje osobné postavenie týchto osôb z hľadiska ustanovení práva Únie.(52)
67. Z tohto dôvodu predloženie platného pobytového preukazu na viac ako tri mesiace alebo platného preukazu o trvalom pobyte na účely preukázania postavenia „rodinného príslušníka občana Únie“(53) predstavuje administratívnu formalitu, ktorej jediným cieľom je overenie práva vnútroštátnymi orgánmi, ktoré priamo vyplýva z postavenia dotknutej osoby.(54)
68. Možno teda tvrdiť, že pokiaľ štátny príslušník tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, spĺňa podmienky umožňujúce využívať právo trvalého pobytu uznané smernicou 2004/38, pobytový preukaz vydaný podľa tejto smernice umožňuje konštatovať legálnosť pobytu tohto štátneho príslušníka v hostiteľskom členskom štáte a musí byť teda akceptovaný členskými štátmi. Treba však uviesť, že z rozhodnutia vnútroštátneho súdu ani zo spisu veci nijako nevyplýva, že pobytový preukaz predložený dotknutým štátnym príslušníkom nebol v súlade s článkom 20 uvedenej smernice. Otázka položená vnútroštátnym súdom sa totiž týka iba dôkaznej hodnoty preukazu o trvalom pobyte na účely vstupu na územie členského štátu.
69. Treba uviesť, ako správne zdôraznila Komisia, že tieto dva preukazy sú verejnými listinami, ktorými orgán členského štátu potvrdzuje právo pobytu rodinného príslušníka občana Únie v súlade so smernicou 2004/38. Oprávniť členský štát odmietnuť preukaz o trvalom pobyte, spochybňujúc jeho dôkaznú hodnotu, by tak odporovalo cieľu stanovenému výnimkou z vízovej povinnosti, ktorým je, ako vyplýva z odôvodnenia 8 tejto smernice, uľahčiť voľný pohyb.
70. Okrem toho skutočnosť, že článok 5 smernice 2004/38 upravuje taxatívnym spôsobom dokumenty, ktoré môžu členské štáty požadovať od občanov Únie a ich rodinných príslušníkov na účely toho, aby im udelili povolenie vstúpiť na svoje územie bez víz (preukaz totožnosti alebo pas a pobytový preukaz) má za následok, že členské štáty nemôžu žiadať dodatočné dokumenty. Akceptovať v tejto súvislosti, že maďarské orgány odmietajú pobytový preukaz vydaný na základe smernice 2004/38, by znamenalo umožniť členskému štátu obchádzať právo na voľný pohyb a mohlo by viesť ďalšie členské štáty k tomu, že budú konať rovnako, a tým jednostranne porušia túto smernicu.(55) Členské štáty sú teda povinné uznať tak pobytový preukaz na viac ako tri mesiace, ako aj preukaz o trvalom pobyte na účely bezvízového vstupu na svoje územie, okrem prípadu, ak majú pochybnosti o pravosti týchto preukazov a presnosti údajov, ktoré sú v nich uvedené, na základe konkrétnych skutočností týkajúcich sa jednotlivého dotknutého prípadu a ktoré umožňujú vyvodenie záveru o existencii zneužitia práva alebo podvodu.(56)
71. Napokon dôkazná hodnota preukazu o trvalom pobyte nesmie byť spochybnená skutočnosťou, že občiansky stav štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, a má právo pobytu, sa môže zmeniť v prípade úmrtia alebo odchodu občana Únie, alebo v prípade rozvodu, anulovania manželstva alebo ukončenia registrovaného partnerstva. Treba zdôrazniť, že ak k zmene tohto občianskeho stavu došlo po nadobudnutí práva trvalého pobytu, zachovanie tohto práva výlučne na osobnom základe už nepodlieha podmienkam stanoveným v kapitole III smernice 2004/38, vrátane podmienok stanovených v článku 12 ods. 2 a v článku 13 ods. 2 tejto smernice.(57)
72. Vzhľadom na vyššie uvedené je zrejmé, že vlastnenie preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 smernice 2004/38 predstavuje samo osebe dôkaz, že jeho držiteľ disponuje právom vstupu do členského štátu ako rodinný príslušník občana Únie.
D. O rozsahu povinnosti leteckého dopravcu podľa článku 26 DVSD (štvrtá a piata prejudiciálna otázka)
73. Vnútroštátny súd sa svojou štvrtou a piatou prejudiciálnou otázkou v podstate pýta, či sa má článok 26 ods. 1 písm. b) a článok 26 odsek 2 DVSD vykladať v tom zmysle, že povinnosť leteckého dopravcu presvedčiť sa, že jeho cestujúci, štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí sa pohybujú z jedného členského štátu do druhého, disponujú požadovanými cestovnými dokladmi, sa týka dokumentov preukazujúcich právo vstupu týchto štátnych príslušníkov, ako je platný pas, ako aj platný pobytový preukaz, alebo či táto povinnosť znamená presvedčiť sa, že títo cestujúci disponujú vízom alebo inými dokumentmi potvrdzujúcimi existenciu rodinnej väzby s občanom Únie.
74. Na účely odpovede na tieto otázky považujem za dôležité spresniť všeobecný rozsah povinnosti dopravcu v zmysle tohto ustanovenia.
75. V tejto súvislosti je podstatné rozlišovať na jednej strane povinnosti leteckých dopravcov podľa článku 26 ods. 1 písm. b) a článku 26 odseku 2 DVSD od „hraničných kontrol“ v zmysle článku 2 bodu 11 Kódexu schengenských hraníc,(58) a na druhej strane subjekty závislé od týchto prepravcov či zástupcov alebo poverené osoby týchto prepravcov od „príslušníkov pohraničnej stráže“ v zmysle článku 2 bodu 14 tohto kódexu.(59)
76. Z článku 26 ods. 1 písm. b) DVSD(60) totiž vyplýva, že letecký dopravca je povinný preveriť primeranosť požadovaných cestovných dokladov na letisku členského štátu odchodu a že v prípade nesplnenia tejto povinnosti bude znášať sankcie. Ako však nedávno uviedol generálny advokát Pitruzzella vo svojich návrhoch, ktoré predniesol vo veci D. Z.(61), „úprava takýchto povinností a sankcií právom Únie a/alebo vnútroštátnym právom však neznamená, že leteckí prepravcovia, ktorí vykonávajú kontroly cestovných dokladov cestujúcich pred ich nástupom do lietadla na letisku členského štátu odchodu, aby sa ubezpečili, že títo cestujúci sú držiteľmi dokladov požadovaných na vstup do cieľového členského štátu, by sa mali považovať za subjekty pôsobiace v mene takéhoto členského štátu, alebo že takéto kontroly by bolo možné posúdiť ako ,hraničné kontroly‘ v zmysle Kódexu schengenských hraníc, ani že by bolo možné subjekty závislé od týchto prepravcov či zástupcov alebo poverené osoby týchto prepravcov klásť na roveň ,príslušníkom pohraničnej stráže‘ v zmysle toho istého kódexu“(62).
77. Preto ani leteckí dopravcovia, ani subjekty závislé od týchto prepravcov, zástupcovia alebo poverené osoby týchto dopravcov, ktorí preverujú primeranosť požadovaných cestovných dokladov na letisku členského štátu odchodu „nemôžu byť považovaní za subjekty poverené výkonom funkcie kontrol na hranici“. Vyplýva z toho, že „takéto subjekty teda nemajú žiadnu právomoc odoprieť alebo povoliť vstup štátneho príslušníka tretej krajiny na územie cieľového členského štátu“(63).
78. Okrem toho považujem za relevantné spresniť, že povinnosť leteckého dopravcu podľa článku 26 ods. 1 písm. b) DVSD je formálnou povinnosťou. Nemá teda napríklad povinnosť overiť pravosť týchto dokumentov okrem prípadov zistenia neplatných alebo evidentne falšovaných dokumentov.
79. Vzhľadom na to z bodov 27 až 41 vyššie vyplýva, že pravidlá týkajúce sa prekročenia hraníc osobami a vydania víz sa uplatňujú bez toho, aby bolo dotknuté právo voľného pohybu a pobytu na území členských štátov občanov Únie a ich rodinných príslušníkov, ktorí sú štátnymi príslušníkmi tretích krajín. Z tohto dôvodu je podľa mňa nepochybné, že článok 26 DVSD sa má vykladať v súlade so smernicou 2004/38. Preto, ako vyplýva z mojej analýzy prvých troch prejudiciálnych otázok, letecký dopravca je povinný presvedčiť sa, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorého prepravu zabezpečuje, ktorý je rodinným príslušníkom občana Únie, disponuje okrem platného pasu pobytovým preukazom na viac ako tri mesiace uvedeným v článku 10 smernice 2004/38 alebo preukazom o trvalom pobyte uvedeným v článku 20 tejto smernice, na účely vstupu na územie členského štátu.
80. Preto sa domnievam, že na štvrtú a piatu prejudiciálnu otázku treba odpovedať v tom zmysle, že článok 26 ods. 1 písm. b) a článok 26 ods. 2 DVSD sa majú vykladať v tom zmysle, že povinnosť leteckého dopravcu presvedčiť sa, že jeho cestujúci, štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí sa pohybujú z jedného členského štátu do druhého, disponujú požadovanými cestovnými dokladmi, sa týka len dokumentov preukazujúcich právo vstupu týchto štátnych príslušníkov, teda platného pasu, ako aj platného pobytového preukazu na viac ako tri mesiace uvedeného v článku 10 smernice 2004/38 alebo platného preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 tejto smernice, a táto povinnosť neznamená, že sa musí uistiť, že títo cestujúci disponujú vízom alebo inými dokumentmi potvrdzujúcimi existenciu rodinnej väzby s občanom Únie.
IV. Návrh
81. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré položil Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správny a pracovný súd Budapešť, Maďarsko), takto:
1. Článok 5 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, sa má vykladať v tom zmysle, že oslobodenie od povinnosti mať vstupné vízum, ktoré toto ustanovenie stanovuje v prospech štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vlastnia pobytový preukaz uvedený v článku 10 tejto smernice, sa uplatňuje aj na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí vlastnia preukaz o trvalom pobyte podľa článku 20 uvedenej smernice, aj v prípade, keď bol preukaz o trvalom pobyte vydaný členským štátom, ktorý nepatrí do schengenského priestoru.
2. Vlastnenie preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 smernice 2004/38 samo osebe predstavuje dôkaz, že jeho držiteľ disponuje právom vstupu do členského štátu ako rodinný príslušník občana Únie.
3. Článok 26 ods. 1 písm. b) a článok 26 ods. 2 Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaného v Schengene 19. júna 1990 a ktorý nadobudol platnosť 26. marca 1995, sa má vykladať v tom zmysle, že povinnosť leteckého dopravcu uistiť sa, že jeho cestujúci, štátni príslušníci tretích krajín, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občana Únie, ktorí sa pohybujú z jedného členského štátu do druhého, disponujú požadovanými cestovnými dokladmi, sa týka len dokumentov preukazujúcich právo vstupu týchto štátnych príslušníkov, teda platného pasu, ako aj platného pobytového preukazu na viac ako tri mesiace uvedeného v článku 10 smernice 2004/38 alebo platného preukazu o trvalom pobyte uvedeného v článku 20 tejto smernice, a táto povinnosť neznamená, že sa musí uistiť, že títo cestujúci disponujú vízom alebo inými dokumentmi potvrdzujúcimi existenciu rodinnej väzby s občanom Únie.