SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
9 settembre 2010 (*)
«Relazioni esterne – Accordo tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto aereo – Disposizioni tedesche relative alle operazioni di avvicinamento all’aeroporto di Zurigo – Regolamento (CEE) n. 2408/92 – Diritti della difesa – Divieto di discriminazione – Principio di proporzionalità»
Nella causa T‑319/05,
Confederazione svizzera, rappresentata dagli avv.ti S. Hirsbrunner, U. Soltész e P. Melcher,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata dai sigg. F. Benyon, M. Huttunen e M. Niejahr, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da:
Repubblica federale di Germania, rappresentata dal sig. C.‑D. Quassowski e dalla sig.ra A. Tiemann, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. T. Masing,
e da:
Landkreis Waldshut, rappresentato dall’avv. M. Núñez-Müller,
intervenienti,
avente ad oggetto la domanda di annullamento della decisione della Commissione 5 dicembre 2003, 2004/12/CE, relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 18, paragrafo 2, prima frase, dell’accordo tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto aereo e del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio (Caso TREN/AMA/11/03 – Disposizioni tedesche relative alle operazioni di avvicinamento all’aeroporto di Zurigo) (GU 2004, L 4, pag. 13),
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto dai sigg. M. Vilaras, presidente, M. Prek e V.M. Ciucă (relatore), giudici,
cancelliere: sig.ra C. Kantza, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 settembre 2009,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
Accordo tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto aereo
1 L’Accordo tra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto aereo, firmato il 21 giugno 1999 a Lussemburgo (GU 2002, L 114, pag. 73; in prosieguo: l’«Accordo»), approvato a nome della Comunità con la decisione del Consiglio e, per quanto riguarda l’Accordo sulla cooperazione scientifica e tecnologica, della Commissione 4 aprile 2002, 2002/309/CE, Euratom, relativa alla conclusione di sette accordi con la Confederazione svizzera (GU L 114, pag. 1), agli artt. 1‑3, 17, 18, 20 e 21, dispone quanto segue:
«CAPO I
Obiettivi
Articolo 1
1. Il presente Accordo stabilisce norme per le parti contraenti in materia di aviazione civile. Tali norme lasciano impregiudicate le norme del Trattato CE, e in particolare i poteri spettanti alla Comunità in virtù delle regole di concorrenza e dei regolamenti di applicazione di tali regole, nonché in forza di tutta la legislazione comunitaria pertinente indicata nell’allegato del presente Accordo.
2. A tal fine, le norme stabilite dal presente Accordo, nonché i regolamenti e le direttive specificati nell’allegato si applicano alle seguenti condizioni. Nella misura in cui sono sostanzialmente identiche alle corrispondenti norme del Trattato CE e agli atti adottati in virtù del medesimo Trattato, tali norme devono essere interpretate, ai fini della loro attuazione ed applicazione, in conformità delle pertinenti sentenze e decisioni della Corte di giustizia e della Commissione delle Comunità europee emesse anteriormente alla data della firma del presente Accordo. Le sentenze e le decisioni emesse successivamente alla data della firma del presente Accordo saranno comunicate alla Svizzera. Su richiesta di una delle parti contraenti, le conseguenze di queste ultime sentenze e decisioni saranno determinate dal Comitato misto al fine di assicurare la corretta attuazione del presente Accordo.
Articolo 2
Le disposizioni del presente Accordo e del suo allegato si applicano solo nella misura in cui concernono il trasporto aereo o materie direttamente connesse al trasporto aereo secondo quanto disposto dall’allegato del presente Accordo.
CAPO 2
Disposizioni generali
Articolo 3
Nel campo di applicazione del presente Accordo e fatte salve disposizioni speciali in esso contenute, è vietata ogni discriminazione in base alla nazionalità.
(…)
CAPO 4
Applicazione del presente Accordo
Articolo 17
Le parti contraenti adottano tutte le misure, di carattere generale o particolare, idonee a garantire l’osservanza degli obblighi derivanti dal presente Accordo e si astengono da qualsiasi misura che possa recare pregiudizio alla realizzazione degli obiettivi del presente Accordo.
Articolo 18
1. Fatto salvo il paragrafo 2 e le norme del capitolo 2, ciascuna parte contraente è responsabile nel proprio territorio dell’osservanza del presente Accordo, e in particolare dei regolamenti e delle direttive elencati nell’allegato.
2. Quando possono essere pregiudicati i servizi aerei che devono essere autorizzati ai sensi del capitolo 3, le istituzioni comunitarie esercitano i poteri loro conferiti dalle norme dei regolamenti e delle direttive la cui applicazione è espressamente confermata dall’allegato. Tuttavia, se la [Confederazione svizzera] ha adottato o intende adottare misure di tutela dell’ambiente ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2 o dell’articolo 9 del regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio, il Comitato misto, su richiesta di una delle parti contraenti, stabilisce se tali misure siano o meno conformi al presente Accordo.
(…)
Articolo 20
Tutte le questioni concernenti la validità delle decisioni assunte dalle istituzioni della Comunità in base ai poteri loro conferiti dal presente Accordo, sono di competenza esclusiva della Corte di giustizia delle Comunità europee.
CAPO 5
Comitato misto
Articolo 21
1. È istituito un comitato composto da rappresentanti delle parti contraenti, denominato “Comitato per il trasporto aereo Comunità/Svizzera” (in seguito denominato Comitato misto), demandato a gestire il presente Accordo e ad assicurare che esso sia correttamente attuato. A tal fine, il Comitato emana raccomandazioni ed adotta decisioni nei casi previsti dal presente Accordo. Le decisioni del Comitato misto sono eseguite dalle parti contraenti in conformità delle rispettive legislazioni. Il Comitato misto opera in base al mutuo consenso.
(…)».
2 L’allegato all’Accordo dispone, in particolare, che, in tutti i casi in cui gli atti, richiamati dall’Accordo, menzionano gli Stati membri della Comunità europea o prevedono la necessità di un criterio di collegamento con questi ultimi, tali menzioni si intendono riferite, ai fini dell’Accordo, anche alla Confederazione svizzera o alla necessità di un criterio di collegamento identico con tale paese.
3 Il citato allegato riguarda, in particolare, il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1992, n. 2408, sull’accesso dei vettori aerei della Comunità alle rotte intracomunitarie (GU L 240, pag. 8).
Regolamento n. 2408/92
4 Gli artt. 2, 3, 8 e 9 del regolamento n. 2408/92 prevedono quanto segue:
«Articolo 2
Ai fini del presente regolamento si intende per:
(…)
f) diritto di traffico, il diritto del vettore aereo di trasportare passeggeri, merci e/o posta mediante un servizio aereo tra due aeroporti comunitari;
(…)
Articolo 3
1. Ai sensi del presente regolamento, lo (gli) Stato(i) membro(i) interessato(i) permette(permettono) ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità.
(…)
Articolo 8
(…)
2. L’esercizio dei diritti di traffico è soggetto alle norme operative pubblicate vigenti a livello comunitario, nazionale, regionale o locale in materia di sicurezza, tutela dell’ambiente e assegnazione delle bande orarie.
3. A richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa la Commissione esamina l’applicazione dei paragrafi 1 e 2 ed entro un mese dalla data di ricevimento della richiesta decide, previa consultazione del comitato di cui all’articolo 11, se lo Stato membro può continuare ad applicare il provvedimento. La Commissione comunica la propria decisione al Consiglio e agli Stati membri.
(…)
Articolo 9
1. Qualora sussistano gravi problemi di congestione e/o di carattere ambientale lo Stato membro responsabile può, fatto salvo il presente articolo, imporre condizioni, limitare o negare l’esercizio dei diritti di traffico, segnatamente quando altri modi di trasporto possono fornire un servizio di livello soddisfacente.
2. I provvedimenti presi da uno Stato membro in conformità del paragrafo 1:
– non comportano discriminazioni in ragione della nazionalità o dell’identità dei vettori aerei;
– hanno un periodo di validità limitato, non superiore a tre anni, dopo il quale saranno riveduti;
– non pregiudicano gli obiettivi del presente regolamento;
– non causano ingiuste distorsioni di concorrenza tra vettori aerei;
– non sono più restrittivi di quanto non sia necessario per ovviare ai problemi di cui trattasi.
3. Qualora uno Stato membro ritenga che siano necessari provvedimenti ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo, almeno tre mesi prima dell’entrata in vigore di detti provvedimenti ne informa gli altri Stati membri e la Commissione, fornendo adeguate motivazioni. Il provvedimento può essere applicato a meno che, entro un mese dal ricevimento della comunicazione, uno Stato membro interessato lo contesti, o la Commissione ne effettui un ulteriore esame conformemente al paragrafo 4.
4. A richiesta di uno Stato membro o di propria iniziativa, la Commissione esamina il provvedimento di cui al paragrafo 1. Se la Commissione, entro un mese dal momento in cui è stata informata in conformità del paragrafo 3, effettua un esame del provvedimento, essa indica nel contempo se esso possa essere applicato, totalmente o parzialmente, durante l’esame, tenendo conto segnatamente della possibilità di effetti irreversibili. Dopo aver consultato il comitato di cui all’articolo 11, la Commissione, un mese dopo aver ricevuto tutte le informazioni necessarie, decide se il provvedimento in questione è adeguato e conforme al presente regolamento e non contrario in qualsiasi modo al diritto comunitario. La Commissione comunica la sua decisione al Consiglio ed agli Stati membri. In attesa della decisione la Commissione può decidere misure provvisorie, tra cui la sospensione totale o parziale del provvedimento in questione, tenendo conto segnatamente della possibilità di effetti irreversibili.
(…)».
Direttiva 2002/30/CE
5 Ai sensi del settimo ‘considerando’ della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 marzo 2002, 2002/30/CE, che istituisce norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti della Comunità (GU L 85, pag. 40):
«L’adozione di un quadro comune di norme e procedure per l’introduzione di restrizioni operative negli aeroporti della Comunità, nell’ambito di un approccio equilibrato alla gestione del rumore, contribuirà a salvaguardare le esigenze del mercato interno, garantendo che negli aeroporti in cui esistono problemi di inquinamento acustico simili vengano introdotte restrizioni operative simili. Tale quadro comprende la determinazione dell’impatto del rumore in un aeroporto, la valutazione delle misure disponibili per attenuare tale impatto, nonché la scelta delle misure di riduzione del rumore più adeguate al conseguimento del massimo beneficio ambientale al minimo costo».
6 Gli artt. 2 e 4 della direttiva 2002/30 dispongono quanto segue:
«Articolo 2
Definizioni
Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
g) “approccio equilibrato”, un approccio in base al quale gli Stati membri prendono in considerazione le misure disponibili per affrontare il problema del rumore in un aeroporto situato nel loro territorio, in particolare l’effetto prevedibile di una riduzione alla fonte del rumore degli aeromobili, la pianificazione e la gestione del territorio, procedure operative di riduzione del rumore e restrizioni operative.
(…)
Articolo 4
Norme generali relative alla gestione del rumore prodotto dagli aeromobili
1. Gli Stati membri adottano un approccio equilibrato nell’affrontare i problemi di inquinamento acustico negli aeroporti situati nel loro territorio. Possono anche prendere in considerazione incentivi economici quale misura per la gestione del rumore.
(…)».
Fatti
7 L’aeroporto di Zurigo è situato a Kloten (Svizzera), a nord-est della città di Zurigo (Svizzera) e a circa km 15 a sud-est dalla frontiera tra la Svizzera e la Germania. L’aeroporto dispone di tre piste: una ovest-est (10/28), una nord-sud (16/34), che incrocia la pista ovest-est, e una nord-ovest/sud-est (14/32), indipendente dalle altre due. La maggior parte dei decolli durante il giorno sono effettuati dalla pista ovest-est verso ovest, mentre al mattino presto e in tarda serata la maggior parte dei decolli avvengono dalla pista nord-sud in direzione nord. I voli in arrivo utilizzano quasi sempre la pista nord-ovest/sud-est, proveniendo da nord-est. Considerata la vicinanza al confine tedesco, tutti i voli che atterrano a Zurigo da nord o nord-ovest devono utilizzare lo spazio aereo tedesco.
8 L’utilizzo dello spazio aereo tedesco per avvicinarsi e allontanarsi dall’aeroporto di Zurigo era disciplinato da un accordo bilaterale concluso tra la Confederazione svizzera e la Repubblica federale di Germania il 17 settembre 1984, denunciato dalla Repubblica federale di Germania in data 22 marzo 2000, con decorrenza 31 maggio 2001, a causa delle difficoltà di attuazione. La Repubblica federale di Germania e la Confederazione svizzera hanno quindi firmato un nuovo accordo il 18 ottobre 2001, non ancora ratificato. In Svizzera, il Consiglio nazionale ha votato contro la sua ratifica il 19 giugno 2002, mentre il Consiglio degli Stati ha rinviato il testo alla commissione dei trasporti il 12 dicembre 2002. In Germania, il Bundestag (parlamento federale) ha approvato il nuovo accordo bilaterale il 17 maggio 2002, ma il Bundesrat (consiglio federale) si è opposto alla sua approvazione il 12 luglio 2002. Alla data del 5 dicembre 2003 l’accordo bilaterale non era stato ancora ratificato.
9 Il 15 gennaio 2003 le autorità federali tedesche dell’aviazione hanno pubblicato il 213° regolamento di applicazione della normativa tedesca in materia di traffico aereo, che stabilisce procedure per l’atterraggio e il decollo strumentali all’aeroporto di Zurigo (in prosieguo: il «213° RA»). A decorrere dal 18 gennaio 2003 il 213° RA prevedeva numerose limitazioni per l’avvicinamento all’aeroporto di Zurigo.
10 Il 4 aprile 2003 l’autorità federale tedesca dell’aviazione ha pubblicato il primo regolamento di modifica del 213° RA. Tale modifica è entrata in vigore il 17 aprile 2003.
11 In sostanza, le disposizioni tedesche hanno l’effetto di impedire, in condizioni meteorologiche normali, il sorvolo a bassa quota del territorio tedesco vicino alla frontiera svizzera tra le ore 21 e le ore 7 dei giorni lavorativi e tra le ore 20 e le ore 9 durante il fine settimana e i giorni festivi, al fine di ridurre le emissioni sonore cui era esposta la popolazione locale. Di conseguenza, durante queste ore non erano più possibili i due avvicinamenti per l’atterraggio da nord, che costituivano precedentemente i principali avvicinamenti degli aerei in fase di atterraggio sull’aeroporto di Zurigo.
12 Il 213° RA conteneva inoltre due altre disposizioni dirette a ridurre le emissioni sonore nella zona intorno alla frontiera tra la Germania e la Svizzera.
13 In primo luogo, per quanto riguarda l’avvicinamento all’aeroporto da est, l’art. 2, n. 6, secondo comma, del 213° RA fissava determinate quote minime di sorvolo da rispettare durante le fasce orarie succitate.
14 In secondo luogo, l’art. 3 del 213° RA prevedeva che il decollo in direzione nord dovesse essere eseguito in maniera tale da rispettare, al momento dell’ingresso sul territorio tedesco, quote minime di sorvolo diverse a seconda del momento del decollo. Pertanto, in caso di decollo durante le fasce orarie succitate, il velivolo doveva cambiare rotta prima di giungere alla frontiera tedesca per poi entrare nel territorio tedesco soltanto dopo aver raggiunto la quota minima di sorvolo prescritta.
15 Il 10 giugno 2003 la Confederazione svizzera ha chiesto alla Commissione delle Comunità europee di adottare una decisione (in prosieguo: il «reclamo») che:
– inibisca alla Repubblica federale di Germania di applicare il 213° RA, come modificato dal primo regolamento di modifica 4 aprile 2003,
– imponga alla Repubblica federale di Germania di sospendere l’applicazione del 213° RA fino a quando la Commissione non abbia adottato una decisione.
16 Il 26 giugno 2003 le autorità tedesche e svizzere hanno concluso un accordo su diverse questioni connesse all’applicazione del 213° RA (in prosieguo: l’«accordo 26 giugno 2003»).
17 Nell’ambito dell’accordo 26 giugno 2003, la Repubblica federale di Germania ha accettato di sospendere fino al 30 ottobre 2003 l’applicazione delle disposizioni del primo regolamento di modifica del 213° RA, che sarebbero dovute entrare in vigore il 10 luglio 2003. Essa ha dichiarato che vi era la possibilità di modificare l’accordo 26 giugno 2003 in occasione del riesame delle condizioni meteorologiche alle quali è autorizzato l’atterraggio sulle piste 14 e 16. Inoltre, la Repubblica federale di Germania avrebbe soppresso le procedure di attesa EKRIT e SAFFA. La Confederazione svizzera, da parte sua, si è impegnata a istituire procedure di attesa corrispondenti entro febbraio 2005.
18 Il 20 giugno 2003 la Commissione ha chiesto alle autorità tedesche di presentare le loro osservazioni in relazione al reclamo. Con lettera di pari data la Commissione ha chiesto informazioni supplementari alle autorità svizzere. Con lettera del 30 giugno 2003 la Repubblica federale di Germania ha notificato alla Commissione l’accordo 26 giugno 2003. In tale lettera, la Repubblica federale di Germania ha affermato che dall’accordo 26 giugno 2003 essa desumeva che il reclamo era privo di oggetto e attendeva che la Commissione concludesse il procedimento avviato. Il 27 giugno 2003 l’accordo 26 giugno 2003 è stato notificato alla Commissione anche da parte delle autorità svizzere, con la precisazione che esso non aveva alcuna influenza sul reclamo.
19 Con lettera del 4 luglio 2003 la Confederazione svizzera ha annunciato che stava raccogliendo le informazioni supplementari richieste dalla Commissione, e che stava procedendo alla valutazione dell’incidenza dell’accordo 26 giugno 2003 sulle misure provvisorie domandate nel reclamo. Il 14 luglio 2003 la Commissione ha chiesto alle autorità svizzere di precisare se fosse possibile apportare modifiche al reclamo, tenuto conto del fatto che l’applicazione delle disposizioni poste a fondamento della domanda di misure provvisorie promossa dalla Confederazione svizzera era stata sospesa fino al 30 ottobre 2003. Il 24 luglio 2003 le autorità svizzere hanno fornito ulteriori informazioni in risposta alla domanda della Commissione del 20 giugno 2003, precisando altresì che era loro intenzione mantenere ferma la richiesta di misure provvisorie. Con lettera del 12 agosto 2003 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni, fornitele con lettera del 17 settembre 2003.
20 Il 16 luglio 2003 la Commissione ha scritto alle autorità tedesche informandole dell’intenzione della Confederazione svizzera di voler insistere nel reclamo e rinnovando la richiesta di informazioni sulle asserzioni delle autorità svizzere. Con lettera del 28 agosto 2003 le autorità tedesche hanno trasmesso le osservazioni richieste. Il 6 ottobre 2003 le autorità tedesche hanno parimenti presentato le loro osservazioni in merito alla lettera inviata dalle autorità svizzere il 17 settembre 2003 nonché il secondo emendamento al 213° RA.
21 Il 14 ottobre 2003 è stata inviata una comunicazione degli addebiti alle autorità svizzere e tedesche unitamente alla richiesta di osservazioni. La Repubblica federale di Germania ha presentato le sue osservazioni il 20 ottobre 2003 e ha mantenuto una riserva circa l’applicabilità del regolamento n. 2408/92. Il 21 ottobre 2003 la Confederazione svizzera ha trasmesso le sue osservazioni sulla comunicazione degli addebiti nonché sulla lettera delle autorità tedesche del 28 agosto 2003.
22 Il 27 ottobre 2003 la Commissione ha comunicato mediante lettera un progetto di decisione sul quale la Confederazione svizzera ha potuto presentare le sue osservazioni nel corso della riunione del comitato consultivo «Accesso al mercato (trasporto aereo)» del 4 novembre 2003.
Decisione impugnata
23 Il 5 dicembre 2003 la Commissione ha adottato la decisione 2004/12/CE, relativa ad un procedimento di applicazione dell’articolo 18, paragrafo 2, prima frase, dell’Accordo e del regolamento n. 2408/92 (Caso TREN/AMA/11/03 – Disposizioni tedesche relative alle operazioni di avvicinamento all’aeroporto di Zurigo) (GU 2004, L 4, pag. 13; in prosieguo: la «decisione impugnata»), il cui dispositivo è così formulato:
«Articolo 1
La [Repubblica federale di] Germania può continuare ad applicare il 213° [RA], così come modificato dal primo regolamento di modifica del 4 aprile 2003.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione».
24 Nella motivazione della decisione impugnata, la Commissione constata innanzitutto che, ai sensi dell’art. 18, n. 2, dell’Accordo, essa dispone dei poteri ad essa conferiti dagli artt. 8 e 9 del regolamento n. 2408/92. Considerato il campo di applicazione dell’Accordo, tali poteri sono limitati tuttavia all’esercizio dei diritti di traffico tra la Confederazione svizzera e la Comunità, restando esclusi i voli all’interno della Comunità, all’interno del territorio svizzero nonché i voli tra la Svizzera e i paesi terzi e tra la Comunità e i paesi terzi.
25 La Commissione ha poi rilevato di aver applicato già diverse volte l’art. 8 a situazioni relative esclusivamente alla Comunità e di aver valutato se tali situazioni fossero conformi, da un lato, ai principi generali in tema di libertà di prestazione dei servizi, vale a dire al divieto di discriminazione e al principio di proporzionalità, e, dall’altro, alle altre disposizioni del diritto comunitario. Essa precisa a tal riguardo che, affinché le misure che costituiscono una restrizione alla libera prestazione dei servizi possano essere autorizzate ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 2408/92, esse devono essere giustificate e, in particolare, proporzionate allo scopo in vista del quale sono state adottate.
26 La Commissione afferma che, in mancanza di ulteriori precisazioni relative al fondamento giuridico del reclamo, essa esaminerà le misure tedesche ai sensi, in particolare, dell’art. 8, nn. 2‑4, e dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92. Essa sottolinea che il 213° RA è una norma operativa pubblicata vigente a livello nazionale, relativa alla sicurezza e alla tutela dell’ambiente, che, come tale, rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 8, n. 2, del regolamento n. 2408/92. La Commissione aggiunge che l’applicazione dell’art. 8, nn. 2‑4, del regolamento n. 2408/92 dev’essere rapportata alle finalità e al campo di applicazione dell’Accordo e del suddetto regolamento. Ciò implica che i poteri conferiti alla Commissione dall’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92 si limitano alle misure che incidono sulle operazioni del vettore aereo, cioè ai casi in cui «possono essere pregiudicati i servizi aerei», ai sensi dell’art. 18, n. 2, dell’Accordo.
27 In seguito, la Commissione afferma che, secondo l’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2408/92, uno Stato membro può applicare un provvedimento ai sensi del n. 1 del suddetto articolo soltanto se nessun altro Stato membro interessato o la Commissione lo abbiano contestato entro un mese dal ricevimento della relativa notifica da parte del primo Stato membro. Tale notifica deve essere effettuata almeno tre mesi prima dell’entrata in vigore del provvedimento proposto. Dal momento che le autorità tedesche non hanno provveduto ad effettuare alcuna notifica, la Commissione conclude che essa non può applicare l’art. 9 per l’esame delle norme operative tedesche. La Commissione dichiara quindi che procederà all’esame delle misure tedesche ai sensi dell’art. 8, nn. 2 e 3, del regolamento n. 2408/92.
28 Per quanto riguarda il divieto di discriminazione, la Commissione afferma che tale principio è chiaramente applicabile al caso di specie in forza dell’art. 3 dell’Accordo.
29 La Commissione constata a tal proposito che, oramai, la gestione delle reti a stella è diffusa fra i vettori aerei. Il sistema a stella permetterebbe loro di ottenere una copertura totale del mercato dei trasporti aerei, fornendo servizi tra due aeroporti qualsiasi, serviti da un aeroporto centrale senza dover sostenere gli investimenti che richiederebbero i servizi diretti. I vettori aerei che utilizzano un dato aeroporto come piattaforma di snodo avrebbero generalmente una quota molto elevata di traffico in tale aeroporto. Ne consegue, secondo la Commissione, che, se è pur vero che ogni restrizione avrà automaticamente più ripercussioni sul vettore dell’aeroporto che si trova in posizione dominante che non sui suoi concorrenti, tuttavia tale differenza non sembrerebbe costituire di per sé una discriminazione.
30 La Commissione giunge alla stessa conclusione in merito all’esistenza di una discriminazione indiretta. Infatti, affinché sussista una discriminazione indiretta, le misure tedesche dovrebbero incidere – fra i voli oggetto dell’Accordo, vale a dire solo sui voli tra la Comunità e la Svizzera – in maniera prevalente su quelli effettuati dai vettori aerei svizzeri. Orbene, tale non sarebbe chiaramente il caso dei voli effettuati nelle fasce orarie contemplate dalle misure tedesche, poiché i vettori svizzeri e comunitari sono coinvolti in modo esattamente proporzionale al numero dei loro voli rientranti nell’ambito di applicazione dell’Accordo, dato che tutti i voli tra la Comunità e la Svizzera sono interessati allo stesso modo, indipendentemente dalla nazionalità del vettore. Di conseguenza, le misure tedesche non potrebbero essere considerate discriminatorie.
31 Anche supponendo l’esistenza di un’eventuale discriminazione tra l’aeroporto di Zurigo e gli aeroporti tedeschi, o tra la popolazione nelle zone svizzere interessate e quella nelle zone tedesche interessate, tale discriminazione resterebbe al di fuori dell’analisi che la Commissione deve effettuare nel caso di specie.
32 La Commissione constata inoltre che, contrariamente al divieto di discriminazione, il principio di proporzionalità non è espressamente menzionato nell’Accordo. Secondo la Commissione, l’Accordo prevede un semplice scambio dei diritti di traffico, di modo che nell’ambito dell’Accordo non esiste la libera prestazione dei servizi così come prevista dagli artt. 49 CE e 51 CE. Tuttavia, dal momento che il principio di proporzionalità è stato applicato in casi precedenti e tenuto conto dell’ambiguità delle disposizioni dell’Accordo, essa esamina in subordine il principio di proporzionalità per stabilire se, qualora fosse stato applicabile, le misure tedesche non l’avessero rispettato.
33 La Commissione inizia la sua analisi a tal riguardo osservando che il principio di proporzionalità non è un criterio che essa deve utilizzare nell’ambito dell’Accordo e che la sentenza della Corte 18 gennaio 2001, causa C‑361/98, Italia/Commissione (Racc. pag. I‑385; in prosieguo: la «sentenza Malpensa»), non è stata notificata né esaminata dal comitato per il trasporto aereo Comunità/Svizzera, previsto dall’art. 21, n. 1, dell’Accordo (in prosieguo: il «Comitato misto») e pertanto non può fornire alcun orientamento per l’interpretazione dell’Accordo.
34 La Commissione ritiene che le misure tedesche non siano sproporzionate. I lunghi negoziati tra la Repubblica federale di Germania e la Confederazione svizzera fornirebbero la prova della reale necessità delle misure, sebbene la Confederazione svizzera ritenga che i livelli di rumore in Germania non eccedano i limiti applicabili alle emissioni acustiche. Infatti, in linea di principio, gli Stati membri sarebbero liberi di adottare misure per riportare i livelli di rumore al di sotto dei limiti, in funzione delle circostanze locali. Inoltre, la Commissione afferma che l’area tedesca sorvolata dagli aerei in avvicinamento verso Zurigo è un’importante destinazione turistica e, sotto tale profilo, è particolarmente sensibile alle emissioni sonore.
35 La Commissione aggiunge che la Repubblica federale di Germania non dispone di alcuna competenza relativamente all’aeroporto di Zurigo, essendo lo stesso situato in territorio svizzero. Soltanto la Confederazione svizzera disporrebbe dei poteri necessari per imporre tali misure, ivi compresa l’installazione delle attrezzature necessarie. La Commissione afferma, infatti, che una delle finalità dei negoziati tra la Repubblica federale di Germania e la Confederazione svizzera fosse quella di garantire che quest’ultima adottasse le misure idonee nella sfera di sua competenza, il che non si era verificato negli ultimi venti anni.
36 La Commissione contesta l’argomento della Confederazione svizzera secondo cui la capacità dell’aeroporto di Zurigo sarebbe notevolmente ridotta rispetto al numero massimo di movimenti precedente all’applicazione delle misure tedesche. Infatti, anche senza le misure tedesche, il sistema utilizzato per i voli tra le ore 21 e le ore 7 avrebbe soltanto una capacità media di 25 atterraggi e decolli. La Commissione ritiene che un eventuale impatto si verificherebbe per un periodo massimo di tre ore durante il fine settimana e i giorni festivi.
37 Quanto all’esistenza di misure meno onerose per ottenere l’auspicata riduzione delle emissioni sonore, la Commissione afferma che la Repubblica federale di Germania non disponeva di altri mezzi.
38 Alla luce delle informazioni di cui dispone, la Commissione conclude che, anche se il principio di proporzionalità fosse applicabile al caso di specie, eventualità che essa contesta, tale principio non sarebbe stato violato dalle misure tedesche in esame.
39 Per quanto riguarda la conformità di tali misure ad altre disposizioni dell’Accordo, la Commissione afferma di non disporre del potere necessario per l’esame di eventuali violazioni dell’Accordo al di fuori dei casi previsti dall’art. 18, n. 2, prima frase, dello stesso.
40 La Commissione aggiunge che l’affermazione svizzera secondo cui il 213° RA violerebbe l’art. 17 dell’Accordo è inconferente, atteso che la Repubblica federale di Germania non è parte contraente dell’Accordo, di modo che tale disposizione non può trovare applicazione nei suoi confronti.
41 La Commissione ritiene peraltro del pari irrilevante l’argomento relativo alla direttiva 2002/30. Dal momento che la direttiva 2002/30 è stata adottata successivamente alla conclusione dell’Accordo, il Comitato misto avrebbe dovuto pronunciarsi in merito ad essa conformemente all’art. 23 dell’Accordo sul trasporto aereo, affinché essa potesse trovare applicazione conformemente alle finalità dell’Accordo, il che non sarebbe ancora avvenuto, contrariamente a quanto asserito dalla Confederazione svizzera nella sua lettera del 21 ottobre 2003. Tuttavia, anche se essa fosse stata incorporata nell’Accordo, la Commissione sottolinea che, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, gli Stati membri adottano un approccio equilibrato nell’affrontare i problemi di inquinamento acustico negli aeroporti situati nel loro territorio.
Procedimento e conclusioni delle parti
42 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 13 febbraio 2004, iscritto a ruolo con il numero C‑70/04, la Confederazione svizzera ha proposto il presente ricorso.
43 Con ordinanza del presidente della Corte 21 luglio 2004 è stato ammesso l’intervento della Repubblica federale di Germania a sostegno delle conclusioni della Commissione.
44 Con ordinanza 14 luglio 2005, causa C-70/04, Svizzera/Commissione (non pubblicata nella Raccolta), la Corte ha rinviato tale causa al Tribunale. Al punto 21 di tale ordinanza la Corte precisa che, anche supponendo che la Confederazione svizzera debba essere equiparata agli Stati membri, è giocoforza constatare che i ricorsi presentati dagli Stati membri contro una decisione della Commissione rientrano ormai in primo grado nella competenza del Tribunale, dal momento che si tratta di ricorsi di cui all’art. 230 CE i quali, ai sensi dell’art. 225 CE, non sono attribuiti a una camera giurisdizionale e non sono neppure riservati alla Corte in forza dell’art. 51 dello Statuto di quest’ultima, nella versione risultante dalla decisione del Consiglio 26 aprile 2004, 2004/407/CE, Euratom, che modifica gli articoli 51 e 54 del protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia (GU L 132, pag. 5 e – rettifica – GU L 194, pag. 3).
45 La Corte aggiunge (punto 22) che, se la Confederazione svizzera, alla luce soprattutto del contesto particolare dell’Accordo sul trasporto aereo, dovesse essere equiparata non a uno Stato membro, bensì a una persona giuridica ai sensi dell’art. 230, quarto comma, CE, il ricorso rientrerebbe ugualmente nella competenza del Tribunale alle condizioni previste da tale disposizione del Trattato e, pertanto, andrebbe rinviato a quest’ultimo giudice in applicazione dell’art. 54, secondo comma, dello Statuto della Corte.
46 Ciò considerato, la Corte ha deciso che, in ogni caso, il ricorso doveva essere rinviato in primo grado dinanzi al Tribunale in applicazione sia della decisione 2004/407 sia dell’art. 54, secondo comma, dello Statuto della Corte.
47 Con ordinanza 7 luglio 2006 il Tribunale ha ammesso la domanda d’intervento del Landkreis Waldshut a sostegno delle conclusioni della Commissione. Il Landkreis Waldshut è la regione tedesca situata nei pressi della frontiera svizzera sorvolata dagli aerei in avvicinamento all’aeroporto di Zurigo e che le misure tedesche oggetto della decisione impugnata intendono proteggere dall’inquinamento acustico.
48 Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Quinta Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
49 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Le parti hanno svolto le proprie difese orali e hanno risposto ai quesiti loro posti dal Tribunale all’udienza del 9 settembre 2009.
50 La Confederazione svizzera chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare nulla e non avvenuta la decisione impugnata;
– condannare la Commissione e il Landkreis Waldshut alle spese.
51 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Confederazione svizzera alle spese.
52 La Repubblica di Germania chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso.
53 Il Landkreis Waldshut chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la Confederazione svizzera alle spese, comprese le spese stragiudiziali.
In diritto
54 Occorre preliminarmente osservare che, nella sua memoria di intervento, il Landkreis Waldshut ha chiesto al Tribunale di esaminare d’ufficio la ricevibilità del ricorso e di dichiararlo irricevibile in quanto, in particolare, la Confederazione svizzera non potrebbe essere equiparata a uno Stato membro della Comunità e non sarebbe neppure interessata direttamente e individualmente dalla decisione impugnata.
55 Tuttavia, alla luce delle circostanze del caso di specie, non occorre pronunciarsi sulla ricevibilità del presente ricorso dal momento che, in ogni caso, esso deve essere respinto (v., in tal senso, sentenze della Corte 26 febbraio 2002, causa C‑23/00 P, Consiglio/Boehringer, Racc. pag. I‑1873, punto 52, e 23 marzo 2004, causa C‑233/02, Francia/Commissione, Racc. pag. I‑2759, punto 26).
56 A tal proposito occorre osservare che, a sostegno del suo ricorso, la Confederazione svizzera ha dedotto, in sostanza, tre motivi. Il primo verte sulla violazione dei diritti della difesa. Il secondo verte sulla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92. Il terzo riguarda la violazione, da un lato, dei principi della parità di trattamento, di proporzionalità e di libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo e, dall’altro, dell’obbligo di leale cooperazione previsto dall’art. 17 dell’Accordo.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa della Confederazione svizzera
Argomenti delle parti
57 La Confederazione svizzera afferma che la Commissione ha violato il suo diritto di essere sentita prima dell’adozione della decisione impugnata, dal momento che essa le ha assegnato un termine di soli cinque giorni lavorativi per la presentazione delle osservazioni sulla comunicazione degli addebiti indirizzata alla Repubblica federale di Germania. La brevità di tale termine non avrebbe consentito alla Confederazione svizzera di effettuare un esame dettagliato degli argomenti della Commissione e di difendere efficacemente il proprio punto di vista. La Confederazione svizzera avrebbe inoltre dedotto, nelle sue osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, una violazione dei suoi diritti della difesa. La fissazione di un termine così breve per la presentazione delle osservazioni della Confederazione svizzera sulla comunicazione degli addebiti sarebbe tanto più incomprensibile se si considera che la Commissione non avrebbe espressamente riconosciuto al caso un carattere particolarmente urgente.
58 La Commissione e gli intervenienti contestano gli argomenti della Confederazione svizzera.
Giudizio del Tribunale
59 Va ricordato che la Confederazione svizzera è l’autrice del reclamo che ha dato luogo alla comunicazione degli addebiti e, successivamente, alla decisione impugnata e che detta decisione non è stata indirizzata alla Confederazione svizzera, bensì alla Repubblica federale di Germania.
60 Pur supponendo che, a motivo della sua qualità di autore del reclamo in questione, la Confederazione svizzera possa rivendicare il diritto di essere sentita in merito alla comunicazione degli addebiti, è giocoforza constatare che, alla luce delle circostanze del caso di specie, tale diritto non è stato violato.
61 È pur vero che appare relativamente breve il termine di cinque giorni lavorativi, fissato dalla Commissione per la presentazione delle osservazioni della Confederazione svizzera in merito alla comunicazione degli addebiti.
62 Nondimeno, la Confederazione svizzera ha potuto depositare, prima della scadenza di tale termine, una memoria di undici pagine contenente osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, accompagnata da una seconda memoria di tredici pagine contenente le sue osservazioni sulla lettera delle autorità tedesche del 28 agosto 2003, citata al precedente punto 20.
63 Vero è che, nella parte introduttiva della sua memoria contenente le osservazioni sulla comunicazione degli addebiti, la Confederazione svizzera addebita alla Commissione una violazione dei suoi diritti della difesa, sulla base del rilievo che il termine concessole sarebbe troppo breve. Essa aggiunge inoltre di non essere in grado di analizzare tutte le questioni sollevate dalla comunicazione degli addebiti e che si concentrerà su quei temi che rivestono un’importanza centrale per essa.
64 Tuttavia, nel suo ricorso, la Confederazione svizzera si è limitata a far valere, in modo generico, una violazione dei suoi diritti della difesa, senza individuare nessuna questione non affrontata nella sua memoria contenente osservazioni sulla comunicazione degli addebiti a causa della brevità del termine fissato per la presentazione di tale memoria.
65 Inoltre, si deve osservare che la Confederazione svizzera ha avuto altresì l’occasione di presentare il suo punto di vista sulla comunicazione degli addebiti nel corso della riunione del comitato consultivo «Accesso al mercato (trasporto aereo)» del 4 novembre 2003.
66 Infine, la proroga del termine in questione non emerge dagli atti di causa, né peraltro la Confederazione svizzera afferma di averla chiesta alla Commissione.
67 Ciò premesso, si deve concludere che il presente motivo deve essere respinto.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92
Argomenti delle parti
68 La Confederazione svizzera sostiene che, nella decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che le misure tedesche controverse dovessero essere analizzate soltanto sotto il profilo della loro conformità all’art. 8, nn. 2 e 3, del regolamento n. 2408/92. Essa dunque avrebbe escluso l’applicazione dell’art. 9, n. 3, del medesimo regolamento, sulla base del rilievo che le autorità tedesche non l’avrebbero informata dell’applicazione di dette misure.
69 Orbene, secondo la Confederazione svizzera, dal momento che la Commissione subordina l’applicazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92 alla notifica, da parte di uno Stato, delle misure da esso adottate, essa consente a tale Stato di scegliere esso stesso i criteri di valutazione del suo comportamento. Peraltro, emergerebbe dal punto 12 della decisione impugnata che, nel caso di specie, la Repubblica federale di Germania, contrariamente a quanto si afferma al punto 32 della medesima decisione, avrebbe notificato alla Commissione il secondo regolamento di modifica del 213° RA.
70 La Confederazione svizzera ritiene che l’art. 9 del regolamento n. 2408/92 costituisca una lex specialis rispetto all’art. 8 del medesimo regolamento. A suo avviso, le misure tedesche controverse rientrano proprio nell’ambito di applicazione del succitato art. 9, dal momento che esse rappresentano una limitazione intenzionale della possibilità di avvicinarsi all’aeroporto di Zurigo sorvolando lo spazio aereo tedesco ed equivalgono dunque, in pratica, a una compressione dei diritti di traffico.
71 I requisiti previsti dall’art. 9, nn. 1 e 2, del regolamento n. 2408/92 per l’adozione di siffatte misure non sarebbero soddisfatti e, inoltre, la Repubblica federale di Germania non avrebbe osservato la procedura prevista dal n. 3 di tale articolo per la notifica dei provvedimenti che essa aveva adottato. Per di più, siffatte misure danneggerebbero in misura sproporzionata la compagnia aerea svizzera Swiss e costituirebbero quindi una discriminazione a suo detrimento. Di conseguenza, la decisione impugnata, nella parte in cui disporrebbe che la Repubblica federale di Germania possa continuare ad applicare dette misure, sarebbe stata adottata in violazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92.
72 Nel suo controricorso, la Confederazione svizzera aggiunge che, anziché difendere la tesi della decisione impugnata secondo la quale l’art. 9 del regolamento n. 2408/92 non è applicabile alle misure tedesche controverse, sulla base del rilievo che le autorità tedesche non avevano notificato dette misure, la Commissione sostiene una tesi diversa, secondo la quale detta disposizione troverebbe applicazione soltanto nei confronti delle restrizioni dirette a risolvere problemi gravi che non inciderebbero unicamente sulle condizioni di accesso al mercato. Secondo la Confederazione svizzera, si tratta di una motivazione nuova, non presente nella decisione impugnata. Orbene, la sostituzione della motivazione dell’atto impugnato in corso di giudizio non potrebbe essere ammessa. Peraltro, tale sostituzione dei motivi proverebbe l’insufficienza della motivazione dedotta nella decisione impugnata a giustificazione della mancata applicazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92 alle misure tedesche controverse.
73 La Commissione e gli intervenienti contestano gli argomenti della Confederazione svizzera.
Giudizio del Tribunale
74 Occorre ricordare che, come prevede l’art. 8, n. 2, del regolamento n. 2408/92, l’esercizio dei diritti di traffico, ai sensi dell’art. 2, lett. f), del medesimo regolamento, è soggetto, in particolare, alle norme operative nazionali in materia di sicurezza, tutela ambientale e assegnazione delle bande orarie. Ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92, in presenza di un provvedimento particolare applicato da uno Stato membro, la Commissione esamina, di propria iniziativa o a richiesta di uno Stato membro, l’applicazione, in particolare, del n. 2 del medesimo articolo e decide se detto Stato possa continuare ad applicare tale provvedimento.
75 Quanto all’art. 9 del regolamento n. 2408/92, esso concerne una categoria più particolare di norme operative applicabili all’esercizio dei diritti di traffico nel senso sopramenzionato, vale a dire, ai sensi del suo n. 1, le norme operative che impongono condizioni, limitano o negano l’esercizio dei diritti di traffico. Da tale definizione dei provvedimenti di cui all’art. 9 del regolamento n. 2408/92 risulta che questi ultimi introducono, in sostanza, un divieto, almeno condizionato o parziale, dell’esercizio dei diritti di traffico.
76 Come giustamente sostenuto dalla Confederazione svizzera, l’art. 9 del regolamento n. 2408/92 costituisce una lex specialis rispetto all’art. 8 del medesimo regolamento, nel senso che l’art. 9 riguarda soltanto una parte dei provvedimenti di cui all’art. 8 e subordina l’applicazione dei provvedimenti interessati a taluni requisiti non previsti dall’art. 8.
77 Infatti, i provvedimenti di cui all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92 possono essere applicati da uno Stato membro soltanto qualora siano soddisfatti i requisiti previsti ai nn. 1 e 2 di detto articolo e, inoltre, qualora lo Stato membro in questione si conformi al suo obbligo, previsto dal n. 3 del medesimo articolo, di informare, almeno tre mesi prima della loro applicazione, gli altri Stati membri e la Commissione della necessità di applicare i provvedimenti citati.
78 Solo nell’ipotesi di una siffatta informazione, trasmessa dallo Stato membro che intende applicare i provvedimenti in questione agli altri Stati membri e alla Commissione, si applica l’art. 9, n. 4, del regolamento n. 2408/92. Tale disposizione prevede l’esame, da parte della Commissione, di propria iniziativa o a richiesta di un altro Stato membro, della conformità dei provvedimenti in questione sia al regolamento n. 2408/92 sia, più in generale, al diritto comunitario.
79 Per contro, in mancanza di una siffatta informazione, i provvedimenti in questione non possono essere applicati dallo Stato interessato, quand’anche siano soddisfatti i requisiti per la loro adozione, previsti dall’art. 9, nn. 1 e 2.
80 Tuttavia, qualora lo Stato membro interessato applichi siffatti provvedimenti, la Commissione ha il diritto di esaminarli non in forza dell’art. 9, n. 4, del regolamento n. 2408/92, di cui non ricorrono i requisiti di applicazione, bensì in forza dell’art. 8, n. 3, del medesimo regolamento. Infatti, dal momento che, come osservato al precedente punto 76, i provvedimenti di cui all’art. 9 del regolamento n. 2408/92 costituiscono una categoria particolare dei provvedimenti di cui all’art. 8, n. 2, del medesimo regolamento, anche quest’ultimo articolo è applicabile ad essi.
81 Occorre inoltre osservare che, nell’ipotesi di applicazione, da parte di uno Stato membro, dei provvedimenti rientranti nell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92, senza il rispetto della procedura prevista dal n. 3 del medesimo articolo, l’esame di detti provvedimenti ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92 può portare all’unica conclusione che lo Stato membro interessato non può continuare ad applicarli (v. punto 80 supra).
82 In primo luogo, occorre constatare che i provvedimenti oggetto della decisione impugnata non sono stati notificati alla Commissione. Inoltre, dall’art. 1 della decisione impugnata emerge che la Repubblica federale di Germania può continuare ad applicare il 213° RA, modificato dal primo regolamento di modifica 4 aprile 2003, e che tale medesima decisione non riguarda affatto il secondo regolamento 1° ottobre 2003, che modifica il 213° RA.
83 Da ciò consegue che, quand’anche la comunicazione di tale secondo regolamento, da parte della Repubblica federale di Germania alla Commissione, menzionata al punto 12 della decisione impugnata, fosse finalizzata a informare la Commissione, ai sensi dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2408/92, della necessità dell’applicazione di tale secondo regolamento, ciò non può mettere in discussione la constatazione, al punto 32 della decisione impugnata, secondo la quale le misure oggetto di tale decisione, vale a dire il 213° RA come modificato dal primo regolamento di modifica, non erano state notificate alla Commissione in applicazione dell’art. 9 del regolamento n. 2408/92.
84 Per quanto riguarda l’argomentazione della Confederazione svizzera relativa a un’asserita sostituzione in corso di giudizio dei motivi della decisione impugnata, la quale proverebbe l’insufficienza della motivazione contenuta nella decisione impugnata (v. punto 72 supra), è sufficiente rilevare che, come risulta dalle precedenti considerazioni, la constatazione nella decisione impugnata dell’assenza di notifica, ai sensi dell’art. 9, n. 3, del regolamento n. 2408/92, delle misure tedesche in questione rappresenta una motivazione sufficiente, che giustifica il mancato esame di detti provvedimenti in applicazione del n. 4 del medesimo articolo. Peraltro, le spiegazioni dedotte nel controricorso della Commissione, relative alla natura dei provvedimenti che rientrano nell’ambito di applicazione del citato articolo, hanno soltanto lo scopo di rispondere all’allegazione esposta in tal senso nel ricorso e non rappresentano pertanto una sostituzione in corso di giudizio dei motivi di detta decisione.
85 In secondo luogo, non può essere accolto l’argomento della Confederazione svizzera secondo cui la Commissione avrebbe commesso un errore di diritto non rilevando che le misure tedesche in questione rientravano nella categoria dei provvedimenti di cui all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92 e che, dunque, la Repubblica federale di Germania, non avendo rispettato la procedura prevista dal n. 3 del medesimo articolo, non potrebbe continuare ad applicarle.
86 Infatti, come risulta dalla lettura congiunta dei punti 1‑6 e 44 della decisione impugnata, le misure tedesche di cui trattasi non comportano affatto, durante il loro periodo di applicazione, un qualsivoglia divieto di transito nello spazio aereo tedesco dei voli in partenza ovvero a destinazione dell’aeroporto di Zurigo.
87 Tali misure, in sostanza, si limitano a impedire, durante il loro periodo di applicazione, il sorvolo a bassa quota della parte del territorio tedesco vicino alla frontiera svizzera (punto 6 della decisione impugnata), restando invece possibile il sorvolo dello stesso territorio a una quota maggiore. In sostanza, dunque, esse comportano, come osserva la Commissione al punto 44 della decisione impugnata e la Confederazione svizzera non contesta, una semplice modifica della rotta dei voli interessati dopo il loro decollo o prima del loro atterraggio all’aeroporto di Zurigo.
88 Quand’anche tali misure conducessero a una diminuzione della capacità dell’aeroporto di Zurigo e potessero dunque essere qualificate come restrizioni, esse non rientrano, contrariamente a quanto affermato dalla Confederazione svizzera, nell’ambito di applicazione dell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92. Infatti, come è gia stato osservato (v. punto 75 supra), i provvedimenti interessati da quest’ultima disposizione sono caratterizzati dal fatto che essi comportano un divieto di volo, pur se condizionato o parziale.
89 Dev’essere precisato a tal riguardo che, se uno Stato impone il rispetto delle proprie norme operative pubblicate vigenti a livello nazionale, regionale o locale relative, in particolare, alla tutela dell’ambiente, al fine di autorizzare l’esercizio dei diritti di traffico ai sensi del regolamento n. 2408/92, ciò non equivale all’imposizione di una condizione, ai sensi dell’art. 9, n. 1, di detto regolamento, per l’esercizio di tali diritti. Se così fosse, l’art. 8, n. 2, di tale regolamento sarebbe del tutto privo di senso. Le condizioni di cui all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92 sono piuttosto quelle che subordinano l’esercizio dei diritti di traffico a circostanze diverse dal mero rispetto delle norme nazionali, regionali o locali pubblicate. Così, il requisito della prova della redditività commerciale di un nuovo collegamento aereo proposto, o dell’inesistenza di altri mezzi di trasporto soddisfacenti per tale medesimo collegamento, costituiscono esempi di condizioni che possono rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92.
90 Di conseguenza, nessun errore di diritto può essere addebitato alla Commissione, in base al rilievo che essa non avrebbe considerato che le misure tedesche di cui trattasi rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2408/92.
91 Ne consegue che il presente motivo è infondato.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione, da un lato, dei principi di parità di trattamento, di proporzionalità e di libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo e, dall’altro, dell’obbligo di leale cooperazione previsto dall’art. 17 dell’Accordo
Argomenti delle parti
92 In primo luogo, la Confederazione svizzera contesta alla Commissione una violazione del principio di parità di trattamento. A tal riguardo, in primo luogo, essa asserisce che la Commissione è incorsa in errore considerando, al punto 40 della decisione impugnata, che un’eventuale discriminazione a detrimento dell’aeroporto di Zurigo o dei residenti nella zona ad esso limitrofa era estranea all’ambito di applicazione dell’Accordo. Gli interessi dell’aeroporto di Zurigo e dei residenti nella zona ad esso limitrofa costituiscono, secondo la Confederazione svizzera, «materie direttamente connesse» al trasporto aereo e rientrano dunque nell’ambito di applicazione dell’Accordo, ai sensi dell’art. 2 dello stesso. Peraltro, il ruolo della Commissione nell’applicazione dell’Accordo non sarebbe limitato all’esercizio dei poteri derivanti dall’art. 18, n. 2, dell’Accordo. Infatti, ai sensi del n. 1 del medesimo articolo, la Commissione sarebbe responsabile dell’applicazione di tale Accordo sul territorio comunitario.
93 La Confederazione svizzera aggiunge che, ai fini dell’adozione, sulla base del regolamento n. 2408/92, di un provvedimento diretto a garantire l’accesso al mercato del trasporto aereo, occorre tener conto non soltanto degli interessi delle compagnie aeree, ma altresì dei diritti e degli interessi di altri gruppi sui quali possa incidere detto provvedimento. Il fatto che la stessa Commissione giustifichi le misure tedesche controverse facendo riferimento agli interessi del settore turistico della regione tedesca limitrofa all’aeroporto di Zurigo confermerebbe tale tesi.
94 Ne consegue, secondo la Confederazione svizzera, che la Commissione avrebbe dovuto effettuare un confronto tra le misure tedesche controverse, relative all’aeroporto di Zurigo, e quelle adottate dalla Repubblica federale di Germania, relativamente ai propri aeroporti, in particolare quelli di Monaco e di Francoforte sul Meno, tanto più che il libero accesso a un aeroporto rappresenta un requisito indispensabile per l’attuazione dei diritti di traffico delle compagnie aeree.
95 Un siffatto confronto metterebbe in evidenza come le misure adottate dalla Repubblica federale di Germania nei confronti dell’aeroporto di Zurigo siano state molto più restrittive rispetto a quelle adottate per alcuni aeroporti tedeschi, in particolare quelli di Monaco e di Francoforte sul Meno. Infatti, il diritto tedesco vieterebbe l’adozione di misure analoghe per gli aeroporti tedeschi.
96 In secondo luogo, la Confederazione svizzera contesta la conclusione della decisione impugnata, secondo cui le misure tedesche di cui trattasi non condurrebbero a una discriminazione indiretta a detrimento della compagnia aerea svizzera Swiss. Essa fa valere, a tal riguardo, che le misure tedesche in questione tornerebbero a svantaggio principalmente e in modo sproporzionato di quest’ultima compagnia, la quale, come riconosciuto dalla decisione impugnata, utilizza l’aeroporto di Zurigo come nodo aeroportuale della propria rete a struttura stellare. Il fatto che, con riferimento agli aeroporti di Monaco e di Francoforte sul Meno, utilizzati dalla compagnia aerea tedesca Lufthansa come nodo aeroportuale della propria rete a struttura stellare, non siano state adottate misure analoghe, confermerebbe il carattere discriminatorio delle misure controverse.
97 In terzo luogo, la Confederazione svizzera contesta la considerazione della decisione impugnata (punto 42), secondo la quale le misure tedesche di cui trattasi contro le emissioni sonore sarebbero necessarie per la tutela di una destinazione turistica importante. Essa fa valere, a tal proposito, che i suoi semplici negoziati con la Repubblica federale di Germania non proverebbero che le misure controverse fossero necessarie sotto il profilo giuridico. La Confederazione svizzera avrebbe partecipato a tali negoziati per ragioni politiche e non giuridiche.
98 Inoltre, la Commissione non avrebbe verificato se l’intensità delle emissioni sonore nella zona del territorio tedesco interessato dalle misure controverse fosse tale da giustificare l’adozione di dette misure. La Confederazione svizzera sostiene di aver prodotto, per suffragare il suo reclamo, alcuni calcoli dettagliati del Laboratorio federale svizzero di prova dei materiali e di ricerca (EMPA), i quali proverebbero il contrario. Essa avrebbe anche sottolineato, nel reclamo, che la maggior parte dei voli effettuati nello spazio aereo sovrastante la zona interessata dalle misure tedesche in questione sarebbe costituita da voli di atterraggio, effettuati a motore ridotto, il che attenuerebbe le emissioni sonore. Per di più, tali voli transiterebbero sulla zona in questione a una quota relativamente elevata. Sarebbe soltanto al di sopra della frontiera del Reno tra la Germania e la Svizzera che inizierebbe l’avvicinamento per l’atterraggio, a una quota di circa 800 metri.
99 Peraltro, la decisione impugnata trascurerebbe il fatto che l’emissione sonora sul territorio tedesco interessato dalle misure in questione sia già inferiore ai limiti svizzeri, i quali sarebbero più rigidi rispetto ai corrispondenti valori tedeschi. Inoltre, alcune quote minime di volo imposte dalle misure tedesche in questione non sarebbero affatto giustificate da motivi di protezione antirumore, dal momento che voli a quote molto più basse non genererebbero alcun rumore.
100 La Confederazione svizzera aggiunge che, in sede di valutazione delle misure tedesche in questione, la Commissione avrebbe dovuto ispirarsi alla direttiva 2002/30. Quest’ultima non solo farebbe riferimento al regolamento n. 2408/92, ma rifletterebbe un consenso politico per quanto riguarda l’approccio equilibrato alla gestione del rumore degli aerei.
101 La Confederazione svizzera contesta a tal riguardo i motivi dedotti al punto 53 della decisione impugnata per giustificare l’omessa considerazione della direttiva 2002/30. Il Comitato misto avrebbe adottato, il 3 dicembre 2003, la decisione di principio di integrare tale direttiva all’allegato nell’Accordo. Vero è che la direttiva 2002/30 dovrebbe essere ancora trasposta nel diritto nazionale. Tuttavia, in forza dell’obbligo di leale cooperazione sancito dall’art. 17 dell’Accordo, la Commissione, in veste di rappresentante della Comunità, avrebbe dovuto prendere in considerazione tale direttiva, la quale privilegerebbe, ai sensi del settimo ‘considerando’, le misure di riduzione del rumore più adeguate al conseguimento del massimo beneficio ambientale al minimo costo. Orbene, non sarebbe così nel caso delle misure tedesche di cui trattasi, le quali comporterebbero costi molto elevati e condurrebbero, inoltre, a un peggioramento della situazione ambientale nelle zone svizzere in prossimità dell’aeroporto di Zurigo, mentre il conseguente miglioramento per la situazione nella zona alla frontiera con la Germania sarebbe minimo.
102 Non può neppure essere ammessa la considerazione della decisione impugnata, secondo cui l’art. 4, n. 1, della direttiva 2002/30 imporrebbe agli Stati membri di adottare un approccio equilibrato alla gestione delle emissioni sonore soltanto negli aeroporti situati nel loro territorio. Secondo la Confederazione svizzera, in una prospettiva di diritto europeo, sarebbe giustificato esigere che uno Stato membro utilizzi lo stesso approccio nell’adottare provvedimenti che riguardano un aeroporto situato in un altro Stato membro.
103 La Confederazione svizzera aggiunge che la considerazione della decisione impugnata secondo cui la zona interessata dalle misure tedesche controverse rappresenta una destinazione turistica importante è troppo generale. In realtà, soltanto alcuni comuni frontalieri tedeschi sarebbero sorvolati dagli aerei in partenza o a destinazione dell’aeroporto di Zurigo, e ciò avverrebbe a una quota elevata. Inoltre, il comparto turistico tedesco nella regione interessata trarrebbe un notevole vantaggio dalla vicinanza dell’aeroporto di Zurigo. Per di più, le misure tedesche in questione comporterebbero conseguenze molto più gravose per molti comuni svizzeri, alcuni dei quali con un numero considerevole di abitanti, situati nelle vicinanze dell’aeroporto di Zurigo.
104 In secondo luogo, la Confederazione svizzera contesta la conclusione della decisione impugnata (punto 43) secondo cui le misure tedesche in questione non sarebbero sproporzionate. La Confederazione svizzera afferma, a tal proposito, che, sebbene la Commissione affermi che la Repubblica federale di Germania non possa adottare alcuna misura meno radicale, essa omette, violando l’obbligo di motivazione, di indicare quali altre misure avrebbe preso in considerazione.
105 La Confederazione svizzera aggiunge che esistono misure diverse rispetto alle misure tedesche in questione tra cui, in particolare, l’imposizione di una soglia di rumore da non superare durante il sorvolo del territorio tedesco interessato in determinate ore. Una siffatta soglia di rumore durante le ore notturne sarebbe stata imposta, a partire dall’estate del 2002, per l’aeroporto di Francoforte sul Meno.
106 La considerazione della decisione impugnata secondo cui la Repubblica federale di Germania non disporrebbe di alcuna competenza relativamente all’aeroporto di Zurigo sarebbe, a tal riguardo, irrilevante. Infatti, con le misure controverse, la Repubblica federale di Germania tenderebbe a imporre a detto aeroporto una riorganizzazione del suo sistema operativo e si arrogherebbe proprio una siffatta competenza. Quanto alla constatazione secondo cui la Confederazione svizzera avrebbe omesso, negli ultimi venti anni, di adottare provvedimenti adeguati, essa sarebbe al contempo irrilevante e inesatta. In realtà, la Confederazione svizzera avrebbe sempre consentito la partecipazione dei comuni tedeschi e dei loro abitanti agli studi relativi alla modifica della concessione dell’aeroporto.
107 Inoltre, la decisione impugnata sminuirebbe a torto l’impatto delle misure tedesche in questione sulla capacità dell’aeroporto di Zurigo. Da un lato, la decisione impugnata non terrebbe conto del fatto che importanti ragioni connesse alla topografia dell’aeroporto imporrebbero di effettuare gli atterraggi da nord. Poiché ciò non sarebbe più possibile durante il periodo di applicazione delle misure tedesche in questione, la capacità dell’aeroporto ne risulterebbe sostanzialmente ridotta, di modo che si avrebbero sempre intasamenti che impedirebbero la fluidità del traffico aereo per gli atterraggi previsti tra le ore 6 e le ore 6.30 del mattino, dopo le ore 21 nonché a partire dalle ore 8.30 per i giorni festivi.
108 Dall’altro, con riferimento sia alla capacità di decollo sia a quella di atterraggio dell’aeroporto di Zurigo, la decisione impugnata prenderebbe in considerazione, a torto, la capacità di punta, la quale sarebbe un semplice valore teorico. Secondo la Confederazione svizzera, la decisione impugnata avrebbe dovuto tenere conto della capacità prevedibile, che sarebbe sempre inferiore alla capacità concepibile. Se si fosse tenuto conto di tale capacità per i decolli, si sarebbe potuto constatare che, tra le ore 7 e le ore 8 e tra le ore 20 e le ore 21, nel fine settimana, sarebbero previsti un numero di decolli maggiore rispetto a quelli che consentirebbe la capacità dell’aeroporto di Zurigo, ridotta in ragione dell’applicazione delle misure tedesche di cui trattasi.
109 La decisione impugnata considererebbe a torto che l’impianto di nuovi sistemi di atterraggio aumenterebbe la capacità dell’aeroporto di Zurigo. Tale impianto permetterebbe semplicemente l’attuazione delle procedure di avvicinamento modificate, anche in caso di visibilità ridotta, ma non avrebbe davvero un impatto sulla capacità di sfruttamento dell’aeroporto. Quanto alla constatazione della decisione impugnata (punto 47), secondo cui vi sarebbe una rilevante capacità di riserva nelle ore precedenti e seguenti al periodo nel quale si applicano le misure tedesche in questione, la Confederazione svizzera afferma che essa non tiene conto dei limiti che gravano sulle compagnie aeree e sull’aeroporto. Questi ultimi imporrebbero l’ottimizzazione della sequenza delle ondate di atterraggi e di decolli e impedirebbero un eventuale rinvio dei voli alle ore precedenti o seguenti alle ore di punta.
110 La Confederazione svizzera aggiunge che la decisione impugnata ha analizzato erroneamente la situazione in materia di capacità sulla sola base del piano di volo della compagnia aerea Swiss. Un siffatto approccio trascurerebbe il fatto che le misure tedesche di cui trattasi imporrebbero all’aeroporto di Zurigo modalità di funzionamento molto meno efficienti, che avrebbero ripercussioni pratiche negative sulla capacità di detto aeroporto di far fronte tanto a circostanze eccezionali, quali le condizioni meteorologiche sfavorevoli o il periodo di inizio delle vacanze, quanto, più in generale, al probabile aumento futuro del traffico aereo.
111 In terzo luogo, la Confederazione svizzera addebita alla Commissione un errore di diritto, in quanto essa avrebbe omesso di considerare il fatto che le conseguenze negative delle misure tedesche in questione per l’aeroporto di Zurigo e per la compagnia aerea Swiss costituirebbero una restrizione alla libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo.
112 La Confederazione svizzera contesta, a tal riguardo, la tesi della Commissione, esposta al punto 35, lett. b), della decisione impugnata, secondo cui la Confederazione svizzera non partecipa al mercato interno dei servizi aerei e che «l’accordo prevede attualmente un semplice scambio dei diritti di traffico» tra la Svizzera e la Comunità. Tale tesi contraddirebbe l’impressione che sarebbe stata data alla Confederazione svizzera durante i negoziati sfociati nella conclusione dell’Accordo. Essa trascurerebbe altresì il fatto che l’Accordo persegue gli stessi obiettivi del Trattato CE e dell’Accordo SEE. Inoltre, come risulterebbe dalla citata sentenza Malpensa (v. punto 33 supra), il regolamento n. 2408/92 darebbe definitivamente attuazione alla libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo.
113 A tal riguardo, la Confederazione svizzera contesta la tesi della Commissione, esposta al medesimo punto 35, lett. b), della decisione impugnata, secondo cui la citata sentenza Malpensa (v. punto 33 supra) non potrebbe essere presa in considerazione, dal momento che essa sarebbe successiva all’Accordo e non sarebbe stata comunicata alla Confederazione svizzera né sarebbe stata esaminata dal Comitato misto, come previsto dall’art. 1, n. 2, dell’Accordo. Secondo la Confederazione svizzera, la mancata comunicazione di detta sentenza non esclude la sua presa in considerazione, tanto più che si tratta di un’omissione della stessa Commissione. Peraltro, la decisione impugnata sarebbe, su tale punto, contraddittoria, atteso che, da un lato, essa richiamerebbe la citata sentenza Malpensa a sostegno della tesi secondo cui il principio di proporzionalità potrebbe essere attuato unicamente in collegamento con la libera prestazione dei servizi e, dall’altro, essa affermerebbe che detta sentenza non può essere presa in considerazione.
114 Da ultimo, la Confederazione svizzera ricorda che, nel suo reclamo respinto dalla decisione impugnata, essa aveva addebitato alla Repubblica federale di Germania una violazione dell’obbligo di leale cooperazione, previsto dall’art. 17 dell’Accordo. Tale obbligo avrebbe portata analoga a quello di cui all’art. 10 CE e la giurisprudenza relativa a quest’ultimo articolo sarebbe parimenti rilevante. Rifiutando di tener conto, nella decisione impugnata, di tale obbligo della Repubblica federale di Germania, la Commissione avrebbe violato il principio di buona fede.
115 Il fatto che soltanto la Comunità sia parte contraente dell’Accordo non impedirebbe a quest’ultimo di produrre effetti anche nei confronti della Repubblica federale di Germania. Infatti, in forza dell’art. 300, n. 7, CE, l’Accordo sarebbe vincolante nei confronti di quest’ultima e ad essa spetterebbe, secondo la giurisprudenza, assicurare il rispetto degli obblighi che ne derivino.
116 La mancata ratifica dell’Accordo tra la Repubblica federale di Germania e la Confederazione svizzera, firmato il 18 ottobre 2001, non potrebbe giustificare l’adozione delle misure tedesche controverse. Infatti, l’Accordo in questione non sarebbe il risultato di negoziati liberi, bensì della pressione esercitata dalla Repubblica federale di Germania sulla Confederazione svizzera. Peraltro, le misure tedesche di cui trattasi andrebbero al di là non soltanto di quanto era previsto in detto Accordo bilaterale, ma altresì delle misure unilaterali che la Repubblica federale di Germania minacciava di adottare in caso di fallimento dei negoziati con la Confederazione svizzera. Inoltre, la Repubblica federale di Germania non avrebbe lasciato alla Confederazione svizzera il tempo necessario per adattarsi alle nuove disposizioni tedesche.
117 La Commissione, sostenuta dagli intervenienti, contesta gli argomenti della Confederazione svizzera.
Giudizio del Tribunale
– Sulla mancata presa in considerazione da parte della Commissione dei diritti del gestore dell’aeroporto di Zurigo e dei residenti nelle zone ad esso limitrofe
118 La Confederazione svizzera addebita alla Commissione di non aver preso in considerazione, in sede di esame delle misure tedesche controverse ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92, i diritti, da un lato, del gestore dell’aeroporto di Zurigo e, dall’altro, dei residenti nelle zone limitrofe a tale aeroporto, esposti al rumore prodotto dagli aerei.
119 A tal proposito occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2408/92, gli Stati membri interessati permettono ai vettori aerei comunitari di esercitare diritti di traffico su rotte all’interno della Comunità, ai sensi dell’art. 2, lett. f), del medesimo regolamento.
120 Tuttavia, come enunciato dal quattordicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 2408/92, «l’esercizio dei diritti di traffico deve essere compatibile con le norme operative in materia di sicurezza, protezione dell’ambiente e condizioni relative all’accesso agli aeroporti e non deve essere soggetto a discriminazioni».
121 Il legislatore pertanto, da un lato, ha previsto, all’art. 8, n. 2, del regolamento n. 2408/92, che l’esercizio dei diritti di traffico fosse soggetto alle norme operative vigenti a livello comunitario, nazionale, regionale o locale in materia di sicurezza, tutela dell’ambiente e assegnazione delle bande orarie e, dall’altro, ha autorizzato la Commissione ad esaminare, in virtù del n. 3 del medesimo articolo, l’applicazione, in particolare, del n. 2 dello stesso e a decidere se lo Stato membro interessato potesse continuare ad applicare il provvedimento sottoposto ad esame.
122 Dalle disposizioni e dalle considerazioni che precedono risulta che, come osserva la Commissione, in sostanza, al punto 40 della decisione impugnata, l’esame di un provvedimento, ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92, verte sulle sue implicazioni per l’esercizio dei diritti di traffico sulle rotte all’interno della Comunità. Al contrario, gli eventuali diritti dei gestori di aeroporti o dei residenti nelle zone limitrofe a questi ultimi non possono essere presi in considerazione durante un esame del genere.
123 La Commissione pertanto non è incorsa in alcun errore di diritto allorché non ha preso in considerazione, in sede di esame delle misure tedesche controverse ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92, gli eventuali diritti, da un lato, del gestore dell’aeroporto di Zurigo e, dall’altro, dei residenti nelle zone limitrofe a tale aeroporto, esposti al rumore prodotto dagli aerei.
124 Gli altri argomenti della Confederazione svizzera non possono rimettere in discussione tale conclusione.
125 In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento della Confederazione svizzera relativo all’art. 2 dell’Accordo, occorre ricordare che, ai sensi di tale articolo, le disposizioni, in particolare, dell’allegato all’Accordo si applicano solo nella misura in cui concernono il trasporto aereo o materie direttamente connesse al trasporto aereo.
126 Come si evince dal suo stesso tenore e, in particolare, dall’espressione «solo nella misura in cui concernono» utilizzata nell’art. 2 dell’Accordo, quest’ultimo circoscrive l’ambito di applicazione delle disposizioni elencate nell’allegato all’Accordo, escludendo un’applicazione di tali disposizioni a casi che non riguardino né il trasporto aereo né materie direttamente connesse al trasporto aereo. Ne consegue che tale articolo non ha né ad oggetto né per effetto di estendere l’applicazione delle disposizioni in questione a situazioni non rientranti nel loro ambito di applicazione.
127 Per quanto riguarda, in particolare, il regolamento n. 2408/92, l’unica estensione del suo ambito di applicazione nel contesto dell’Accordo è quella risultante dall’assimilazione, in forza dell’allegato all’Accordo, della Confederazione svizzera e dei vettori aerei ivi aventi il loro centro di attività principale, rispettivamente, agli Stati membri della Comunità e ai vettori aerei comunitari.
128 Fatta salva tale estensione del suo ambito di applicazione, il regolamento n. 2408/92 non si applica, nel contesto dell’Accordo, a situazioni che, in un contesto comunitario, non rientrerebbero nel suo ambito di applicazione.
129 Ne deriva che, quand’anche i diritti dei gestori di aeroporti o dei residenti nelle zone ad essi limitrofe costituissero materie direttamente connesse al trasporto aereo, come afferma la Confederazione svizzera, né l’art. 2 né alcun’altra disposizione dell’Accordo autorizzano la Commissione a tener conto di tali diritti, in sede di applicazione, nel contesto dell’Accordo, dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92.
130 In secondo luogo, non può essere accolto neppure l’argomento della Confederazione svizzera relativo all’art. 18, n. 1, dell’Accordo.
131 Infatti, tale disposizione prevede soltanto che la Comunità, in veste di parte contraente dell’Accordo, è responsabile della corretta applicazione dell’Accordo sul suo proprio territorio, il quale comprende il territorio tedesco. Essa pertanto non accorda alla Commissione alcun potere aggiuntivo, non previsto dai regolamenti e dalle direttive elencati nell’allegato all’Accordo o, eventualmente, da un’altra disposizione di diritto comunitario.
132 Ne consegue che l’art. 18, n. 1, dell’Accordo è irrilevante nel caso di specie.
– Sulla violazione del principio della parità di trattamento
133 La Confederazione svizzera addebita alla Commissione di aver violato, nella decisione impugnata, il principio della parità di trattamento.
134 Per quanto riguarda l’argomentazione della Confederazione svizzera relativa a una violazione del principio della parità di trattamento nei confronti dei cittadini svizzeri residenti nelle zone limitrofe all’aeroporto di Zurigo e del gestore, essa deve essere immediatamente respinta. Come è stato rilevato al precedente punto 127, la Commissione nell’esaminare le misure tedesche controverse non era tenuta a prendere in considerazione siffatti interessi.
135 Per quanto attiene all’argomentazione della Confederazione svizzera relativa a un’asserita discriminazione a detrimento dei vettori svizzeri, tra cui la compagnia aerea Swiss, occorre ricordare che, tenuto conto dell’art. 3 dell’Accordo, la decisione impugnata ha giustamente considerato, al punto 35, lett. a), che il divieto di discriminazione «è chiaramente applicabile» in sede di esame di un provvedimento ai sensi dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 2408/92 nel contesto dell’Accordo e che, di conseguenza, le misure tedesche controverse dovrebbero essere esaminate sotto questa angolazione.
136 Nell’ambito di tale esame, la Commissione, in primo luogo, ha giustamente rilevato che le misure tedesche in questione non facevano alcuna distinzione tra i vettori in funzione della loro nazionalità o della loro identità (punto 36 della decisione impugnata). Tale constatazione non è contestata dalla Confederazione svizzera.
137 La Commissione ha parimenti esaminato, ai punti 37‑39 della decisione impugnata, l’esistenza di un’eventuale discriminazione indiretta a detrimento dei vettori svizzeri. In tale contesto, essa ha ammesso, al punto 38, che la gestione delle reti a stella si era diffusa tra i vettori aerei. Tali reti prevedrebbero scali principali, situati quasi sempre nello Stato nel quale i vettori in questione hanno la loro sede. Gli aeroporti perno fungenti da scalo principale, nel sistema a stella del vettore interessato, ricoprirebbero il ruolo di piattaforma di snodo e consentirebbero al vettore in questione di proporre, per tutti gli aeroporti serviti dall’aeroporto principale, voli non diretti con scalo all’aeroporto perno. Tale vettore sarebbe dunque in grado di ampliare la sua rete di voli, pur evitando gli investimenti che richiederebbero i collegamenti diretti.
138 La Commissione ha inoltre ammesso, al medesimo punto della decisione impugnata, che i vettori che utilizzano un aeroporto come piattaforma di snodo della loro rete a stella possiedono, appunto per questo, una quota molto elevata di traffico in partenza o a destinazione di tale aeroporto e che, di conseguenza, ogni restrizione relativa alla gestione di detto aeroporto avrebbe conseguenze molto più importanti per loro che per i loro concorrenti. Tuttavia, secondo la Commissione, tale differenza di trattamento non costituirebbe, di per sé, una discriminazione poiché, se così fosse, qualsiasi restrizione dovrebbe automaticamente essere considerata come discriminatoria e gli Stati membri non avrebbero alcuna possibilità di imporre norme operative ai sensi dell’art. 8, n. 2, del regolamento n. 2408/92.
139 Secondo la Commissione (punto 39 della decisione impugnata), le misure tedesche controverse potrebbero costituire una discriminazione indiretta soltanto nell’ipotesi in cui esse riguarderebbero esclusivamente, o principalmente, i voli effettuati dai vettori svizzeri. La Commissione ha ritenuto che tale ipotesi non ricorresse, dal momento che i vettori svizzeri e comunitari sarebbero interessati da dette misure in modo esattamente proporzionale al numero dei voli da essi effettuati tra la Svizzera e la Comunità.
140 A tal proposito occorre ricordare che, da una giurisprudenza costante, relativa al principio del divieto di ogni discriminazione in base alla cittadinanza nell’ambito di applicazione del diritto comunitario, emerge che le regole della parità di trattamento tra cittadini e stranieri proibiscono non solo le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza, o sulla sede per quanto concerne le società, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, pur fondandosi su altri criteri di riferimento, pervenga di fatto al medesimo risultato (sentenze della Corte 13 luglio 1993, causa C‑330/91, Commerzbank, Racc. pag. I‑4017, punto 14; 19 marzo 2002, causa C‑224/00, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑2965, punto 15, e 27 ottobre 2009, causa C‑115/08, ČEZ, Racc. pag. I‑10265, punto 92).
141 Tenuto conto dell’art. 1, n. 2, dell’Accordo, tale giurisprudenza è parimenti rilevante con riferimento all’applicazione del regolamento n. 2408/92 nel contesto dell’Accordo, dal momento che l’art. 3 di quest’ultimo sarebbe, in sostanza, identico all’art. 12, primo comma, CE.
142 Nel caso di specie, la Confederazione svizzera afferma, in sostanza, che la Repubblica federale di Germania riserva all’aeroporto di Zurigo e, dunque, alla compagnia aerea Swiss che lo utilizza come piattaforma di snodo della sua rete a stella un trattamento differenziato rispetto agli aeroporti tedeschi e, in particolare, a quelli di Monaco e di Francoforte sul Meno, utilizzati dalla compagnia aerea tedesca Lufthansa come piattaforme di snodo della sua rete a stella.
143 È pur vero che una siffatta differenza di trattamento, qualora sussista, non sarebbe direttamente fondata sulla nazionalità o sulla sede dei vettori interessati. Tuttavia, essa potrebbe produrre di fatto lo stesso risultato nel caso in cui, come rileva la decisione impugnata, i vettori svizzeri, tra cui la Swiss, utilizzino normalmente, come piattaforme di snodo delle loro reti a stella, gli aeroporti situati in Svizzera e, segnatamente, quello di Zurigo, e, di conseguenza, le eventuali restrizioni relative ai voli in partenza o a destinazione di tale aeroporto pregiudichino tali vettori in misura maggiore rispetto alle compagnie aeree che utilizzano un altro aeroporto come piattaforma di snodo della loro rete a stella.
144 Ne deriva, alla luce della giurisprudenza richiamata al precedente punto 140, che le considerazioni di cui ai punti 38 e 39 della decisione impugnata di per sé non sono sufficienti per escludere un eventuale carattere discriminatorio delle misure tedesche controverse nei confronti dei vettori svizzeri, tra cui, in particolare, la Swiss.
145 Tuttavia, occorre ricordare che da questa stessa giurisprudenza risulta che la constatazione che una misura produce lo stesso risultato di una discriminazione fondata sulla cittadinanza non è sufficiente per concludere che essa sia incompatibile con l’art. 12 CE o, nel caso di specie, con l’art. 3 dell’Accordo. Va anche esaminato se detta misura non sia giustificata da circostanze oggettive e se non sia proporzionata all’obiettivo perseguito. Soltanto in caso di riscontro negativo si deve ritenere che la misura in questione sia vietata dall’art. 12 CE o, nel caso di specie, dall’art. 3 dell’Accordo (v., in tal senso, sentenze Commissione/Italia, cit. supra al punto 140, punto 20, e ČEZ, cit. supra al punto 140, punto 108 e giurisprudenza ivi citata).
146 Nel caso di specie, per quanto attiene, in primo luogo, all’esistenza di un’eventuale giustificazione obiettiva all’adozione delle misure controverse soltanto nei confronti dell’aeroporto di Zurigo, occorre ricordare che, secondo il punto 42 della decisione impugnata, «l’area tedesca sorvolata dagli aerei in avvicinamento verso l’aeroporto di Zurigo è un’importante zona turistica particolarmente sensibile alle emissioni sonore».
147 La Confederazione svizzera contesta tale affermazione, facendo valere che il numero di abitanti che possono essere interessati dalle emissioni sonore causate dagli aerei nella zona interessata non è molto elevato. Orbene, quand’anche ciò dovesse essere vero, tale circostanza non rimette affatto in discussione il carattere turistico della zona tedesca interessata.
148 Lo stesso dicasi quanto all’affermazione della Confederazione svizzera secondo cui il settore turistico tedesco della regione limitrofa all’aeroporto di Zurigo trarrebbe un notevole vantaggio da tale aeroporto.
149 Infatti, tale argomento conferma il carattere turistico della zona del territorio tedesco interessata dalle misure in esame. Del resto, è sufficiente rilevare che la Repubblica federale di Germania è legittimata a emanare tutti i provvedimenti che essa ritenga necessari per la riduzione delle emissioni sonore.
150 È giocoforza constatare dunque che la vicinanza dell’aeroporto di Zurigo a una zona a carattere turistico, citata al punto 42 della decisione impugnata e non rimessa in discussione dall’argomento della Confederazione svizzera, costituisce una circostanza oggettiva, ai sensi della giurisprudenza richiamata al precedente punto 145, la quale giustifica l’adozione delle misure tedesche controverse soltanto nei confronti dell’aeroporto di Zurigo.
151 Infatti, non risulta dal fascicolo né la Confederazione svizzera ha affermato che anche gli aeroporti di Monaco e di Francoforte sul Meno erano situati in prossimità di zone turistiche importanti.
152 Si deve altresì rilevare che, a differenza degli aeroporti di Monaco e di Francoforte sul Meno, la Repubblica federale di Germania non dispone di alcuna competenza sull’aeroporto di Zurigo e non può, ai fini della riduzione delle emissioni sonore sul territorio tedesco, imporre a tale aeroporto una qualsivoglia modifica delle sue modalità di utilizzazione. Tale differenza, richiamata al punto 43 della decisione impugnata, rappresenta una seconda circostanza oggettiva idonea a giustificare l’adozione delle misure tedesche controverse soltanto nei confronti dell’aeroporto di Zurigo.
153 Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che, come emerge dalla decisione impugnata, nel caso di specie esistono alcune circostanze oggettive, ai sensi della giurisprudenza richiamata al precedente punto 145, che giustificano l’adozione delle misure tedesche controverse.
154 In secondo luogo, da questa stessa giurisprudenza risulta che occorre esaminare se dette misure siano proporzionate all’obiettivo da esse perseguito, vale a dire la riduzione delle emissioni sonore provenienti dagli aerei nella parte del territorio tedesco nel quale esse sono applicabili. La Commissione ha esaminato tale questione ai punti 41‑49 della decisione impugnata, concludendo che effettivamente lo erano.
155 Tale conclusione è contestata dalla Confederazione svizzera, la quale fa valere, innanzitutto, che il livello delle emissioni sonore provenienti da aerei nella zona interessata dalle misure tedesche in questione non giustifica l’adozione di tali misure.
156 Tuttavia, il rapporto dell’EMPA, dedotto dalla Confederazione svizzera a sostegno della propria argomentazione su questo punto (v. punto 98 supra), non prova affatto che l’inquinamento acustico non costituisca un problema nella regione tedesca limitrofa all’aeroporto di Zurigo. Al contrario, da tale rapporto risulta che il livello di emissioni sonore provenienti dagli aerei in tale medesima regione può variare dai 45 dB, per i punti relativamente distanti rispetti all’aeroporto, ai 70 dB, per i punti più vicini. Siffatti livelli di rumore possono effettivamente rappresentare un problema in una regione turistica, soprattutto nelle ore notturne e nei fine settimana, nel corso dei quali trovano applicazione le misure tedesche in questione.
157 Per quanto attiene all’argomento della Confederazione svizzera, secondo il quale le emissioni sonore provenienti dagli aerei nella zona del territorio tedesco qui rilevante non supererebbero i limiti, la decisione impugnata ha giustamente sottolineato, al punto 42, che detti limiti indicano i valori massimi accettabili e non i livelli di comfort e che, di conseguenza, gli Stati membri sono legittimati ad adottare misure dirette a riportare i livelli di rumore al di sotto di detti limiti, soprattutto quando si tratta, come nel caso di specie, di una regione turistica.
158 Per quanto riguarda l’argomento della Confederazione svizzera, secondo il quale talune quote minime di volo prescritte dalle misure tedesche in questione sarebbero troppo elevate e la fissazione di quote inferiori non produrrebbe un aumento dell’inquinamento acustico nella zona tedesca qui rilevante, occorre respingerlo in quanto la Confederazione svizzera non ha precisato le quote inferiori che avrebbero potuto essere prescritte, né tanto meno ha affermato che una siffatta riduzione delle quote minime di volo avrebbe un’influenza positiva sulle capacità di decollo o di atterraggio dell’aeroporto di Zurigo.
159 Neppure l’argomento della Confederazione svizzera relativo alla direttiva 2002/30 può essere accolto. A tal riguardo, è giocoforza constatare che la Confederazione svizzera non ha precisato né quali disposizioni di tale direttiva avrebbero dovuto applicarsi nel caso di specie, né quale sarebbe stato il risultato della loro applicazione. A tal proposito, occorre osservare che la direttiva 2002/30 non fissa livelli di rumore da tollerare obbligatoriamente, né preclude l’adozione di misure quali quelle adottate dalla Repubblica federale di Germania nel caso di specie.
160 Inoltre, come giustamente ricorda il punto 53 della decisione impugnata, l’art. 4 della direttiva 2002/30 impone agli Stati membri l’adozione di un «approccio equilibrato» soltanto quando affrontano i problemi connessi all’inquinamento acustico negli aeroporti situati nel loro territorio.
161 Sotto questo profilo non può essere accolto l’argomento della Confederazione svizzera secondo cui un siffatto approccio deve essere adottato anche quando gli Stati membri affrontano problemi del genere relativi agli aeroporti situati al di fuori del loro territorio. Infatti, dalla definizione dell’espressione «approccio equilibrato» contenuta nell’art. 2, lett. g), della direttiva 2002/30 si evince che tale approccio richiede l’esame dell’«effetto prevedibile», segnatamente, «la pianificazione e la gestione del territorio, procedure operative di riduzione del rumore e restrizioni operative». Orbene, si tratta di misure che uno Stato membro può imporre soltanto con riferimento al proprio territorio.
162 Inoltre, la Confederazione svizzera sostiene parimenti che esisterebbero misure meno onerose, che consentirebbero alla Repubblica federale di Germania di conseguire l’obiettivo perseguito dalle misure controverse, vale a dire la riduzione delle emissioni sonore provenienti dagli aerei nella zona del territorio tedesco in questione.
163 A tal riguardo, si deve anzitutto rilevare che la conclusione di cui al punto 49 della decisione impugnata, secondo cui la Repubblica federale di Germania non aveva altro mezzo a disposizione per ottenere l’auspicata riduzione delle emissioni sonore, deve essere letta in combinato disposto con il punto 43 della medesima decisione. In sostanza, in tale ultimo punto, la Commissione rileva che gli altri mezzi per ridurre le emissioni sonore sul territorio tedesco, tra cui, in particolare, una diversa utilizzazione dell’aeroporto di Zurigo, rientrano nella competenza delle autorità svizzere e non potevano essere adottati dalla Repubblica federale di Germania.
164 Dinanzi al Tribunale, la Confederazione svizzera ha fatto riferimento a una sola misura alternativa costituita dalla fissazione di una soglia di rumore. Una misura del genere, pur essendo meno onerosa, consentirebbe alla Repubblica federale di Germania di conseguire gli stessi obiettivi delle misure controverse, vale a dire la riduzione delle emissioni sonore provenienti da aerei in una parte del territorio tedesco vicino alla Svizzera, nelle ore notturne e nei fine settimana.
165 Al riguardo, va anzitutto osservato che, in udienza, la Confederazione svizzera ha affermato di aver già fatto riferimento a tale misura, durante il procedimento amministrativo, senza peraltro rinviare, per suffragare tale affermazione, a un documento preciso contenuto nel fascicolo. Al contrario, la Commissione ha affermato che l’idea di una soglia di rumore non era stata discussa durante il procedimento amministrativo. Inoltre, il Tribunale non ha potuto riscontrare alcun riferimento a una siffatta misura né nel reclamo né nelle osservazioni della Confederazione svizzera in risposta alla comunicazione degli addebiti, contenuti nel fascicolo.
166 Ne consegue che, poiché l’affermazione della Confederazione svizzera secondo cui essa avrebbe fatto riferimento alla fissazione di una soglia di rumore quale misura alternativa possibile non è suffragata da alcun elemento di prova, alla Commissione non può essere addebitata una violazione dell’obbligo di motivazione per non aver specificamente illustrato, nella decisione impugnata, le ragioni per cui una siffatta misura non potesse validamente sostituire le misure tedesche controverse.
167 Con riferimento all’esame della fondatezza dell’argomento della Confederazione svizzera relativo alla possibile fissazione di una soglia di rumore per conseguire gli stessi obiettivi delle misure controverse, occorre osservare che, in udienza, la Commissione e gli intervenienti hanno spiegato che la soglia di rumore è un valore massimo che non deve essere superato dal rumore medio prodotto da tutti gli aerei che utilizzano un determinato aeroporto. Tale rumore sarebbe calcolato sulla base dei livelli sonori constatati durante un determinato periodo, il più delle volte su base annuale.
168 Ne consegue, secondo la Commissione e gli intervenienti, che la fissazione di una soglia di rumore non consente di conseguire lo stesso obiettivo delle misure tedesche controverse, vale a dire la riduzione delle emissioni sonore provenienti da aerei in una parte del territorio tedesco nelle ore notturne e nei fine settimana, poiché non può escludersi che, nel calcolare il valore del rumore medio per il controllo del rispetto della soglia stabilita, l’eventuale rumore eccessivo constatato nelle ore notturne e nei fine settimana sia compensato da valori meno elevati constatati in ore o giorni diversi.
169 La Confederazione svizzera ha replicato, in udienza, che nulla osterebbe alla fissazione di una soglia di rumore in ore o giorni determinati, nel caso di specie le ore notturne e i fine settimana.
170 Tuttavia, questo argomento non può essere accolto.
171 In primo luogo, la Confederazione svizzera non ha fatto riferimento a nessun caso precedente in cui sia stato fissata una soglia di rumore soltanto per alcune ore della giornata o per taluni giorni della settimana, che funzioni in modo soddisfacente nella pratica.
172 In secondo luogo, occorre osservare che la fissazione di una soglia di rumore soltanto per le ore notturne e i fine settimana non è necessariamente una misura meno onerosa rispetto alle misure tedesche di cui trattasi, e ciò a maggior ragione considerato che la Confederazione svizzera non ha affatto precisato quale valore possa avere tale soglia.
173 Infatti, se per tale soglia fosse fissato un valore molto basso, una misura del genere porterebbe nella pratica allo stesso risultato delle misure tedesche controverse, nel senso che essa renderebbe impossibile, durante la sua applicazione, il sorvolo a bassa quota del territorio tedesco da parte degli aerei in partenza o a destinazione dell’aeroporto di Zurigo.
174 In terzo luogo, a differenza della fissazione di quote minime di volo, il cui rispetto può essere facilmente controllato dagli organi di controllo aereo competenti, il controllo del rispetto di una soglia di rumore come quella proposta dalla Confederazione svizzera sembrerebbe molto difficile, se non addirittura impossibile.
175 Infatti, le autorità tedesche non potrebbero limitarsi a fissare una siffatta soglia, ma dovrebbero prevedere altresì un dispositivo di controllo con misurazioni regolari del livello di emissioni sonore provenienti da aerei sul territorio tedesco in questione.
176 Inoltre, dal momento che le misure imposte dalla Repubblica federale di Germania possono essere applicate soltanto durante il periodo in cui gli aerei sorvolano il territorio tedesco, occorrerebbe distinguere, all’atto della misurazione del livello di emissioni sonore, tra il rumore prodotto dagli aerei che si trovano, al momento della misurazione, nello spazio aereo sovrastante il territorio tedesco e il rumore prodotto dagli aerei che hanno già attraversato la frontiera con la Svizzera. Una distinzione del genere sembrerebbe impossibile o, per lo meno, molto difficile.
177 In quarto luogo, infine, anche volendo supporre che sia possibile effettuare le necessarie misurazioni per controllare il rispetto di una soglia di rumore, è difficile immaginare quali sanzioni la Repubblica federale di Germania potrebbe imporre al fine di garantire l’osservanza di tale soglia.
178 Infatti, se un aereo non rispetta le quote minime di volo contemplate dalle misure tedesche controverse, gli organi del controllo aereo possono intervenire immediatamente per garantirne l’osservanza.
179 Invece, dal momento che l’osservanza della soglia di rumore è controllata per un periodo determinato, il più delle volte con cadenza annuale, un eventuale superamento della soglia è constatato soltanto ex post facto e, per definizione, non è attribuibile a un aereo o a una compagnia aerea determinati. Risulta pertanto impossibile per la Repubblica federale di Germania imporre sanzioni, quali l’ammenda, al responsabile del superamento della soglia.
180 Il rispetto di una soglia del genere, in realtà, può essere garantito soltanto in cooperazione con l’aeroporto interessato, il quale può imporre le necessarie modifiche al piano dei decolli e degli atterraggi, al fine di ridurre il livello medio di emissioni sonore al di sotto della soglia. Orbene, nel caso di specie, come ha giustamente osservato la Commissione al punto 43 della decisione impugnata, la Repubblica federale di Germania non dispone di alcuna competenza sull’aeroporto di Zurigo e non può imporgli una siffatta cooperazione.
181 Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve concludere che la decisione impugnata ha giustamente concluso ritenendo che il carattere proporzionale delle misure tedesche controverse non possa essere messo in discussione, dal momento che la Repubblica federale di Germania non aveva altri strumenti a disposizione per ottenere l’auspicata riduzione delle emissioni sonore.
182 Infine, non può essere accolto l’argomento della Confederazione svizzera, secondo cui la decisione impugnata sminuisce a torto l’impatto delle misure tedesche sull’aeroporto di Zurigo.
183 Infatti, dal momento che, come poc’anzi rilevato, la Repubblica federale di Germania non poteva adottare misure che fossero diverse rispetto a quelle controverse per conseguire l’obiettivo di ridurre le emissioni sonore, l’eventuale riduzione della capacità dell’aeroporto di Zurigo in seguito all’adozione di tali misure non può, di per sé, essere sufficiente a concludere nel senso di ritenere sproporzionate le citate misure.
184 È soltanto per l’ipotesi in cui si verifichino conseguenze di rilievo per l’aeroporto di Zurigo, quali una notevole diminuzione della sua capacità che comporti la soppressione permanente di voli, che potrebbe essere accolto l’argomento relativo a un siffatto carattere sproporzionato.
185 È giocoforza constatare, tuttavia, che la Confederazione svizzera non ha menzionato, né tantomeno dimostrato, l’esistenza o anche solo l’eventualità di siffatte conseguenze di rilievo.
186 Infatti, oltre ad affermazioni generali relative alla differenza tra la capacità concepibile e la capacità prevedibile dell’aeroporto di Zurigo nonché all’importanza dell’ottimizzazione della sequenza delle ondate di atterraggi e di decolli, la Confederazione svizzera ha menzionato soltanto intasamenti dei decolli o degli atterraggi all’aeroporto di Zurigo per brevi periodi di una giornata. Orbene, intasamenti del genere, per quanto possano arrecare disagi ai passeggeri e alle compagnie aeree interessati, non possono essere considerati conseguenze di rilievo.
187 Per quanto riguarda l’affermazione della Confederazione svizzera, secondo cui la decisione impugnata avrebbe erroneamente fatto riferimento al piano di volo della compagnia aerea Swiss, occorre osservare, da un lato, che, al punto 46 della decisione impugnata, la Commissione ha menzionato in modo generico gli orari di volo dell’estate 2003 e dell’inverno 2003/2004, che includono tutti i voli in partenza ovvero a destinazione dell’aeroporto di Zurigo e non solo quelli effettuati dalla Swiss.
188 Va osservato, dall’altro lato, che la Confederazione svizzera non ha dedotto alcun elemento, quale il riferimento a voli che avrebbero dovuto essere soppressi a causa dell’applicazione delle misure tedesche controverse, per rimettere in discussione la conclusione, di cui al punto 47 della decisione impugnata, secondo cui, tenuto conto degli orari citati al punto 46 della medesima decisione, l’eventuale impatto delle misure tedesche in questione sarebbe limitato.
189 Ne deriva che l’argomento della Confederazione svizzera relativo all’impatto delle misure tedesche in questione sulla capacità dell’aeroporto di Zurigo deve essere respinto. Se ne deve concludere che a ragione la decisione impugnata ha ritenuto che le citate misure non violassero il principio di proporzionalità.
190 Dal momento che risulta dalle precedenti considerazioni che le misure tedesche controverse sono giustificate da circostanze oggettive e sono proporzionate all’obiettivo da esse perseguito, si deve concludere, alla luce della giurisprudenza citata ai precedenti punti 140 e 145, che esse non sono discriminatorie nei confronti delle compagnie aeree svizzere, tra cui, in particolare, la Swiss.
191 Peraltro, anche a supporre, contrariamente a quanto è stato messo in rilievo al precedente punto 123, che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione, in sede di analisi delle misure tedesche in questione, i diritti dei residenti nelle zone limitrofe e dei gestori degli aeroporti e, in particolare, i diritti dei residenti nelle zone limitrofe all’aeroporto di Zurigo e della compagnia che utilizza tale aeroporto, si deve concludere, per le medesime ragioni, che dette misure non presentano carattere discriminatorio neanche nei confronti di tali persone.
192 Ne deriva che giustamente nella decisione impugnata non si è ritenuto che le misure tedesche avessero violato il principio della parità di trattamento, sancito all’art. 3 dell’Accordo.
– Sulla violazione della libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo
193 Va ricordato che la Confederazione svizzera asserisce che la decisione impugnata è viziata da un errore di diritto, in quanto la stessa ha considerato, al punto 35, lett. b), che la libera prestazione dei servizi «non esist[eva]» nell’ambito dell’Accordo e che pertanto essa si sarebbe rifiutata di prendere in considerazione il fatto che le misure tedesche in questione comportano restrizioni alla libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo.
194 Orbene, occorre ricordare che l’obiettivo appurato delle misure tedesche controverse è la riduzione delle emissioni sonore in una regione turistica tedesca, il che costituisce un aspetto peculiare della tutela dell’ambiente.
195 Secondo la giurisprudenza costante, la tutela dell’ambiente rientra tra i motivi imperativi di interesse generale idonei a giustificare restrizioni imposte alle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE, tra cui in particolare la libera prestazione dei servizi (v., in tal senso, sentenze della Corte 20 settembre 1988, causa 302/86, Commissione/Danimarca, Racc. pag. 4607, punto 9, e 14 dicembre 2004, causa C‑309/02, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, Racc. pag. I‑11763, punto 75).
196 Certamente, a prescindere dall’esistenza di un obiettivo legittimo ai sensi del diritto dell’Unione, la giustificazione di una restrizione alle libertà fondamentali garantite dal Trattato CE presuppone che la misura in questione sia idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo che essa persegue e non ecceda quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo (v. sentenza della Corte 16 ottobre 2008, causa C‑527/06, Renneberg, Racc. pag. I‑7735, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
197 Tuttavia, occorre ricordare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha esaminato, in subordine, il carattere proporzionale delle misure tedesche in questione e ha concluso, a ragione, che esse erano proporzionate all’obiettivo da esse perseguito.
198 In tale contesto, è giocoforza constatare che la censura della Confederazione svizzera, relativa alla violazione, da parte della decisione impugnata, del principio di libera prestazione dei servizi, è inconferente. Infatti, anche qualora la conclusione della decisione impugnata, di cui al punto 35, lett. b), e ricordata infra al punto 193, fosse erronea, un errore del genere non può portare all’annullamento della decisione impugnata, in quanto, come è stato precedente osservato, tale decisione ha giustamente considerato che le misure tedesche di cui trattasi perseguivano un obiettivo connesso alla tutela dell’ambiente ed erano proporzionate a detto obiettivo.
199 Lo stesso dicasi per la censura relativa alla mancata presa in considerazione della sentenza Malpensa, citata al precedente punto 33. Come sostiene la stessa Confederazione svizzera, la presa in considerazione di tale sentenza avrebbe dovuto portare la Commissione ad esaminare le misure tedesche in questione anche sotto il profilo delle loro conseguenze sulla libera prestazione dei servizi nel settore del trasporto aereo. Orbene, come è stato testé rilevato, un siffatto esame non avrebbe potuto condurre a un risultato diverso rispetto a quello cui è giunta la decisione impugnata.
– Sulla violazione, da parte della Repubblica federale di Germania, dell’obbligo di leale cooperazione
200 Deve essere parimenti respinta la censura della Confederazione svizzera basata sul presupposto che la Commissione avrebbe omesso di prendere in considerazione un’asserita violazione, da parte della Repubblica federale di Germania, dell’obbligo di leale cooperazione derivante dell’art. 17 dell’Accordo.
201 A tal proposito, va ricordato che si è già concluso che le misure tedesche di cui trattasi non erano contrarie al principio della parità di trattamento, sancito all’art. 3 dell’Accordo.
202 Peraltro, si è giunti del pari alla conclusione che, anche supponendo che il principio della libera prestazione dei servizi fosse applicabile nell’ambito dell’Accordo, le eventuali limitazioni di tale libertà derivanti dall’applicazione delle misure tedesche in questione erano giustificate dall’obiettivo di tutelare l’ambiente, di modo che la libera prestazione dei servizi non può ostacolare l’applicazione delle citate misure.
203 Infine, la Confederazione svizzera non ha indicato alcun’altra clausola dell’Accordo che sarebbe idonea ad ostacolare l’applicazione delle misure tedesche. Di conseguenza, quand’anche l’Accordo comportasse un obbligo di leale cooperazione per la Repubblica federale di Germania, la quale non è una delle parti contraenti dell’Accordo, è a ragione che la decisione impugnata non ha constatato alcuna violazione di tale obbligo ipotetico.
204 Da tutte le suesposte considerazioni emerge che il terzo motivo deve essere respinto, al pari dell’intero ricorso.
Sulle spese
205 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Confederazione svizzera, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Commissione.
206 Inoltre, ai sensi dell’art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Repubblica federale di Germania, parte interveniente, sopporterà le proprie spese.
207 Ai sensi dell’art. 87, n. 4, terzo comma, del regolamento di procedura, il Tribunale può ordinare che una parte interveniente sopporti le proprie spese. Nella fattispecie, il Landkreis Waldshut, intervenuto a sostegno della Commissione, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Confederazione svizzera è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
3) La Repubblica federale di Germania e il Landkreis Waldshut sopporteranno le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 settembre 2010.
Firme