Věc T‑190/12
Johannes Tomana a další
v.
Rada Evropské unie
a
Evropská komise
„Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Omezení vstupu na území Unie a průjezdu přes toto území – Zmrazení finančních prostředků – Právní základ – Zjevně nesprávné posouzení – Povinnost uvést odůvodnění – Právo na obhajobu – Základní práva – Proporcionalita“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 22. dubna 2015
1. Žaloba na neplatnost – Pravomoc unijního soudu – Smrt fyzické osoby, které je určeno rozhodnutí unijního orgánu – Žaloba na neplatnost, v níž může pokračovat univerzální právní nástupce
(Článek 263 SFEU)
2. Soudní řízení – Zastoupení účastníků řízení – Žaloba podaná fyzickou osobou – Předložení nevyžádané plné moci ze strany advokáta – Omezení
[Statut Soudního dvora, čl. 19 třetí a čtvrtý pododstavec a čl. 21 první pododstavec; jednací řád Tribunálu, čl. 43 odst. 1 první pododstavec a čl. 44 odst. 5 písm. b)]
3. Žaloba na neplatnost – Právní zájem na zahájení řízení – Zájem, který se posuzuje ke dni podání žaloby – Žaloba směřující proti aktu, kterým se vůči žalobci zavádějí omezující opatření – Zrušení napadeného aktu v průběhu řízení – Nevydání rozhodnutí ve věci samé – Nepřípustnost – Trvání právního zájmu žalobce na uznání protiprávnosti napadeného aktu
(Rozhodnutí Rady 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 151/2012)
4. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Zimbabwe – Volba právního základu – Zařazení na seznam osob, na které se vztahují tato opatření, které je odůvodněno jednáním souvisejícím s činnostmi vytýkanými vedoucím představitelům země – Základ v článku 29 SEU – Přípustnost
(Články 21 SEU a 29 SEU; rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, články 4 a 5 a čl. 6 odst. 1, a rozhodnutí Rady 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP)
5. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Zimbabwe – Volba právního základu – Zařazení osob spojených se členy vlády na seznam osob, na které se vztahují tato opatření – Základ v článcích 60 ES a 301 ES a v nařízení č. 314/2004 [Články 60 ES a 301 ES; rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, články 4 a 5; nařízení Rady č. 314/2004, čl. 6 odst. 1 a čl. 11 písm. b), a nařízení Komise č. 151/2012]
6. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči Zimbabwe – Rozsah osobní působnosti – Osoby, které se podílely na činnosti, jež závažně narušuje demokracii, dodržování lidských práv a právní stát, členové vlády a osoby spojené s touto vládou – Pojem „spojená osoba“
(Rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP)
7. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Povinnost označit v odůvodnění specifické a konkrétní poznatky, které odůvodňují uvedené opatření – Rozhodnutí vydané v souvislostech, které jsou dotčené osobě známy a umožňují jí pochopit dosah opatření, které vůči ní bylo přijato – Činnosti závažně narušující demokracii, dodržování lidských práv a právní stát – Neporušení povinnosti uvést odůvodnění
(Článek 296 SFEU; rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 314/2004 a č. 151/2012)
8. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům spojeným se členy vlády Zimbabwe – Povinnost uvést odůvodnění – Jednání těchto osob v minulosti – Přípustnost – Dostatečné odůvodnění
(Článek 296 SFEU; rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Rady č. 314/2004 a č. 151/2012)
9. Akty orgánů – Odůvodnění – Povinnost – Rozsah – Odůvodnění uvedené v průběhu řízení, které nebylo obsaženo v napadeném rozhodnutí – Nepřípustnost
(Článek 296 SFEU; nařízení Komise 2012/97/SZBP)
10. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Neexistence nebo nedostatek odůvodnění – Žalobní důvod odlišný od žalobního důvodu týkajícího se legality merita věci
(Články 263 SFEU a 296 SFEU)
11. Evropská unie – Soudní přezkum legality aktů orgánů – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Rozsah přezkumu – Omezený přezkum obecných pravidel – Přezkum zahrnující posouzení skutečností a ověření důkazů v případě aktů vztahujících se na specifické subjekty
(Články 60 ES a 301 ES; čl. 275 druhý pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47; rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 314/2004 a č. 151/2012)
12. Právo Evropské unie – Zásady – Právo na obhajobu – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Právo na přístup k dokumentům – Právo být vyslechnut – Práva podmíněná žádostí, která je v tomto smyslu podána Radě
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 2; rozhodnutí Rady 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 151/2012)
13. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Právo na obhajobu – Sdělení skutečností svědčících v neprospěch – Následné rozhodnutí, jímž bylo žalobcovo jméno ponecháno na seznamu osob, na něž se vztahují tato opatření – Absence nového odůvodnění – Porušení práva být vyslechnut – Neexistence
(Rozhodnutí Rady 2011/101/SZBP, 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 314/2004 a č. 151/2012)
14. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Podmínky – Rozšíření existujícího žalobního důvodu – Přípustnost
(Jednací řád Tribunálu, čl. 48 odst. 2)
15. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Žalobní důvod vznesený poprvé až ve fázi repliky – Nepřípustnost
(Jednací řád Tribunálu, čl. 48 odst. 2)
16. Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření přijatá vůči určitým osobám a subjektům s ohledem na situaci v Zimbabwe – Omezení práva na vlastnictví, práva na respektování soukromého a rodinného života a svobody podnikání – Přípustnost – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Listina základních práv Evropské unie, články 7 a 16 a čl. 17 odst. 1; rozhodnutí Rady 2012/97/SZBP a 2012/124/SZBP; nařízení Komise č. 151/2012)
17. Právo Evropské unie – Zásady – Proporcionalita – Přiměřenost opatření – Kritéria posouzení
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 50)
2. Tribunál se před zahájením přezkumu žaloby, která mu byla předložena, musí ujistit, že osoba, jejímž jménem byla tato žaloba podána, si k zastupování skutečně zvolila advokáta, který žalobu podepsal.
Tribunál v tomto ohledu považuje skutečnost, že advokát podepsal a podal žalobu jménem fyzické osoby, za implicitní prohlášení tohoto advokáta, že byl touto osobou řádně zplnomocněn, přičemž Tribunál považuje tento typ prohlášení za dostatečný. Pokud by totiž bylo druhému účastníku řízení přiznáno právo požadovat předložení plné moci advokáta udělené jeho klientem, vedlo by to k tomu, že pravidlo, podle něhož mohou být fyzické osoby zastoupeny advokátem, aniž tento musí předložit procesní plnou moc, by bylo z velké části zbaveno svého smyslu, a mohlo by komplikovat a nedůvodně prodlužovat řízení, a to zejména v případech, kdy žalobu podal velký počet fyzických osob, které mají bydliště mimo území Unie.
Existují-li však konkrétní okolnosti, které mohou zpochybnit existenci uvedeného implicitního prohlášení, je Tribunál oprávněn požádat dotyčného advokáta, aby prokázal existenci svého zplnomocnění.
(viz body 58, 61)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 64–67)
4. Článek 29 SEU představuje vhodný právní základ pro přijetí rozhodnutí 2011/101 o omezujících opatřeních vůči Zimbabwe a rozhodnutí 2012/97, kterým se mění rozhodnutí 2011/101, vůči osobám, které se dopustily činů, jež vedly Radu k tomu, že vedoucím představitelům Zimbabwe připsala stupňování násilí, zastrašování politických odpůrců a pronásledování nezávislého tisku, závažné porušování lidských práv, svobody projevu a svobody sdružování, jakož i svobody pokojného shromažďování v zemi nebo i systematickou kampaň násilí, obstrukcí a zastrašování pod vedením zimbabwských úřadů.
Omezující opatření, jichž se týkají zmíněná rozhodnutí, totiž nebyla uložena uvedeným osobám kvůli jejich údajnému zapojení do jakéhokoliv trestného či jiného protiprávního jednání, ale proto, že jednání, která rovněž s největší pravděpodobností spadají do oblasti trestního, nebo přinejmenším občanského práva, jsou součástí strategie zastrašování a systematického porušování základních práv zimbabwského lidu.
Mezi osobami, na které se vztahují omezující opatření, a legitimními cíli společné zahraniční a bezpečnostní politiky, které Unie sleduje vůči třetí zemi a které jsou vyjmenovány v článku 21 SEU, kromě toho existuje jasná a zjevná souvislost. S ohledem na cíl předmětných omezujících opatření je zcela důvodné zařadit mezi osoby, na které se tato opatření vztahují, i údajné původce násilí a zastrašování, za něž podle názoru Rady musí nést politickou odpovědnost vedoucí představitelé Zimbabwe, a nikoliv jen tyto představitele. Bez ohledu na jakékoliv trestní či civilní řízení, které mohlo být zahájeno proti osobám, které byly údajně zapojeny do tvrzených násilností, je totiž legitimní a v souladu s cíli společné zahraniční a bezpečnostní politiky přijmout opatření, jejichž cílem je přimět i tyto osoby, aby se vzdaly politik vedoucích k potlačování lidských práv, svobody vyjadřování a řádné správy věcí veřejných, což by v jejich případě znamenalo, že se v budoucnu vyvarují jakéhokoliv podobného jednání.
Stejně tak čl. 6 odst. 1 rozhodnutí 2011/101 představuje náležitý právní základ pro přijetí prováděcího rozhodnutí 2012/124, kterým se provádí rozhodnutí 2011/101.
(viz body 102, 105, 106, 112)
5. Článek 11 písm. b) nařízení č. 314/2004 o některých omezujících opatřeních vůči Zimbabwe představuje náležitý právní základ pro přijetí prováděcího nařízení č. 151/2012, kterým se mění zmíněné základní nařízení.
Je pravda, že i když má Rada po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost vhodný právní základ, spočívající v čl. 215 odst. 2 SFEU, který jí umožňuje přijmout nařízení ukládající omezující opatření fyzickým nebo právnickým osobám v Zimbabwe, které nebyly spojeny s vedoucími představiteli této třetí země, nařízení č. 314/2004 nadále v čl. 6 odst. 1 poukazuje na členy vlády Zimbabwe a každou fyzickou nebo právnickou osobu, subjekt či orgán s nimi spojené, které jsou uvedeny v příloze III. Komise by tudíž mohla změnit přílohu III nařízení č. 314/2004 prováděcím nařízením pouze tehdy, pokud by osoby, jejichž jména a názvy mají být zařazeny do uvedené přílohy, mohly být kvalifikovány buď jako členové vlády Zimbabwe, nebo jako osoby s nimi spojené.
(viz body 122–124, 130, 132, 133, 231)
6. Rozhodnutí 2011/101 o omezujících opatřeních vůči Zimbabwe se v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky vztahuje na tři kategorie osob, a sice zaprvé na osoby a subjekty, jejichž činnost závažně narušuje demokracii, dodržování lidských práv a právní stát v Zimbabwe, zadruhé na členy vlády Zimbabwe a konečně na jakékoliv fyzické či právnické osoby, subjekty nebo orgány s nimi spojené. Z toho vyplývá, že postavení osoby nebo subjektu jako člena vlády Zimbabwe nebo jako osoby či subjektu, který je s takovým členem spojen, samo o sobě postačuje k odůvodnění přijetí omezujících opatření stanovených v rozhodnutí 2011/101 vůči této osobě nebo subjektu.
V tomto ohledu nelze fyzické osoby, jejichž činnost závažně narušuje demokracii, dodržování lidských práv a právní stát v Zimbabwe, a právnické osoby, subjekty či orgány patřící těmto fyzickým osobám, které jsou všechny uvedeny v článcích 4 a 5 rozhodnutí 2011/101, odlišovat od osob, které jsou spojeny se členy vlády Zimbabwe, a od právnických osob, subjektů či orgánů patřících osobám, které jsou takto spojeny, ale že ve skutečnosti tvoří zvláštní kategorii osob, které jsou takto spojeny. Nelze totiž připustit, že by omezující opatření stanovená v nařízení č. 314/2004 o některých omezujících opatřeních vůči Zimbabwe mohla být přijata vůči rodinným příslušníkům vedoucích představitelů Zimbabwe pouze proto, že jsou spojeni s těmito vedoucími představiteli, přičemž by jim nemuselo být vytýkáno konkrétní jednání, a že by bylo zároveň vyloučeno přijetí takových opatření vůči osobám, které vytvořily skutečné nástroje provádění politiky násilí, zastrašování a porušování základních práv, kterou těmto představitelům Unie vytýká. Do kategorie osob, subjektů či orgánů spojených se členy vlády třetí země tak patří nejen osoba, která se podílí na vytváření politiky této vlády a která má na tuto politiku vliv, ale rovněž osoba, která se podílí na provádění této politiky, zejména pokud dotyčná politika spočívá v páchání násilností, zastrašování a porušování základních práv lidu.
Stejně tak okolnost, že dotčení členové vlády jsou příslušníky strany, která je u moci, neznamená, že sankce se na dotčené osoby a subjekty s nimi spojené vztahují pouze z důvodu jejich příslušnosti k politické straně, jelikož tato strana byla jako jediná u moci v období násilností, zastrašování a porušování základních práv zimbabwského lidu, na které se odvolávají autorky aktů, které zavedly omezující opatření.
Konečně výklad čl. 6 odst. 1 nařízení č. 314/2004 a článku 5 rozhodnutí 2011/101, podle něhož se na subjekty, které patří fyzickým nebo případně právnickým osobám spojeným se členy vlády Zimbabwe nebo které jsou těmito osobami ovládány, mohou rovněž vztahovat omezující opatření upravená těmito ustanoveními, je zcela v souladu s jejich zněním. Totéž platí pro výklad, podle něhož musí být za spojené, ve smyslu těchto dvou ustanovení, se členy vlády Zimbabwe považovány subjekty příslušející samotné vládě Zimbabwe nebo touto vládou ovládané.
(viz body 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)
7. Co se týče omezujících opatření vůči Zimbabwe v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky a konkrétně opatření uložených členům vlády Zimbabwe a každé fyzické nebo právnické osobě, subjektu či orgánu s nimi spojeným, nemusí autorky aktů, kterými byla uložena tato opatření, za účelem dodržení povinnosti uvést odůvodnění vyložit v těchto aktech svůj vlastní výklad výrazu „spojení“ s vládou Zimbabwe, nebo obecněji svůj výklad relevantních ustanovení a judikatury.
Kromě toho platí, že zaprvé vzhledem k tomu, že se zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů stanovené nařízením č. 314/2004 o některých omezujících opatřeních vůči Zimbabwe použije na členy vlády Zimbabwe, jakož i na ty, kteří jsou s nimi spojeni, a to jak na fyzické osoby, tak na právnické osoby, subjekty nebo orgány, zadruhé vzhledem k tomu, že se omezující opatření stanovená rozhodnutím 2011/101 o omezujících opatřeních vůči Zimbabwe použijí na členy vlády Zimbabwe a na osoby s nimi spojené, a to jak na fyzické, tak na právnické osoby, včetně fyzických či právnických osob, jejichž činnost závažně narušuje demokracii, dodržování lidských práv a právní stát v Zimbabwe, které tvoří zvláštní kategorii spojených osob, subjektů či orgánů, a zatřetí vzhledem k tomu, že odůvodnění rozhodnutí 2012/97, kterým se mění rozhodnutí 2011/101, a prováděcího nařízení č. 151/2012, kterým se mění nařízení č. 314/2004, jasně uvádějí funkce, které tyto osoby vykonávaly v době přijetí těchto aktů, a tyto funkce plně odůvodňují kvalifikaci těchto žalobců jako členů vlády Zimbabwe, je nutno mít za to, že napadené akty byly odůvodněny právně dostačujícím způsobem. V tomto ohledu platí, že osoby, které vykonávají funkce vysoce postavených státních zaměstnanců, a příslušníci armády nebo policie úzce spolupracují s vládou země a mohou být legitimně kvalifikovány jako spojené se členy této vlády, aniž je v tomto směru nutné nějaké další zdůvodnění. Totéž platí u členů řídícího orgánu politické strany, která byla jako jediná u moci.
Totéž platí o odkazu, uvedeném v odůvodnění, na přímou účast na násilnostech a zastrašování, navíc v roli vůdců a podněcovatelů, který označuje specifické a konkrétní poznatky co do postavení nebo vykonávané funkce a druhů uvedených jednání, které pro autorky napadených aktů znamenají, že se dotyčné osoby podílely na násilnostech, zastrašování a porušování základních práv v Zimbabwe.
Konečně obvinění týkající se násilností, zastrašování a porušování základních práv v Zimbabwe, a to jak v obecné rovině, tak především během voleb v roce 2008, byla mezinárodně známou skutečností a žalobcům musela být známa. Bez ohledu na to, zda jsou pravdivá, či nikoliv, jsou tato obvinění součástí kontextu napadených aktů, který je relevantní pro přezkum dodržení povinnosti uvést odůvodnění.
(viz body 141–143, 145, 146, 153, 157–164, 167, 174–177)
8. Nelze vyloučit, že by jednání některého žalobce v minulosti mohlo zdůvodnit uložení nebo prodloužení omezujících opatření vůči jeho osobě. Odkaz na takové jednání tak nemůže svědčit o neexistenci nebo nedostatku odůvodnění dotčených aktů.
(viz body 150, 168, 207)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 151)
10. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 165, 166)
11. V oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky platí, že v případě, kdy Rada abstraktně definuje kritéria, která mohou odůvodnit zařazení osoby nebo subjektu na seznam osob nebo subjektů, na které se vztahují omezující opatření, je na unijním soudu, aby na základě důvodů, jež mu dotyčná osoba či subjekt předložily, nebo jež byly případně uplatněny z úřední povinnosti, ověřil, zda jejich případ odpovídá těmto kritériím. Tento přezkum zahrnuje posouzení skutečností a okolností, které jsou uplatňovány k odůvodnění zařazení dotčené osoby či subjektu na seznam těch, na něž se vztahují omezující opatření, stejně jako ověření důkazů a informací, na nichž je toto posouzení založeno.
Rozhodnutí 2011/101 o omezujících opatřeních vůči Zimbabwe se v tomto ohledu vztahuje na tři kategorie osob, a sice zaprvé na osoby a subjekty, jejichž činnost závažně narušuje demokracii, dodržování lidských práv a právní stát v Zimbabwe, zadruhé na členy vlády Zimbabwe a konečně na jakékoliv fyzické či právnické osoby, subjekty nebo orgány s nimi spojené. Z toho vyplývá že, postavení osoby nebo subjektu jako člena vlády Zimbabwe nebo jako osoby či subjektu, který je s takovým členem spojen, samo o sobě postačuje k odůvodnění přijetí omezujících opatření stanovených v rozhodnutí 2011/101 vůči této osobě nebo subjektu. Rada má ve vztahu k těmto opatřením širokou posuzovací pravomoc, která jí umožňuje, aby případně na takovou osobu zmíněná opatření neuplatnila, domnívá-li, že by to s ohledem na jejich cíle nebylo vhodné.
(viz body 186, 216–222, 243)
12. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 187, 192–194)
13. V oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky musí být dodrženo právo být vyslechnut náležející osobě či subjektu před přijetím nového aktu, kterým jsou vůči této osobě nebo tomuto subjektu prodloužena dříve uložená omezující opatření, pokud autor dotčeného aktu uplatnil vůči těmto osobám nebo subjektům nové skutečnosti, a nikoliv pokud je prodloužení založeno v podstatě na stejném odůvodnění jako přijetí původního aktu, který uložil předmětná omezující opatření. Tak tomu není, když se odůvodnění toho, proč byla žalobcům uložena sporná omezující opatření, které je uvedeno v napadených aktech, podstatně neliší od odůvodnění, které bylo uvedeno v předchozích aktech, a to i když obsahuje bližší údaje o jednání, které je vytýkáno mnoha žalobcům, nebo podrobnější popis tohoto jednání.
(viz body 204–206)
14. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 260)
15. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 263, 266)
16. Co se týče soudního přezkumu dodržování zásady proporcionality, je třeba unijnímu zákonodárci přiznat širokou posuzovací pravomoc v oblastech, které z jeho strany předpokládají rozhodnutí politické, ekonomické a sociální povahy a v jejichž rámci má provést komplexní posouzení. Legalita opatření přijatého v těchto oblastech tak může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem takového opatření ve vztahu k cíli, který hodlá příslušný orgán sledovat.
V tomto ohledu nelze příslušným unijním orgánům vytýkat porušení zásady proporcionality proto, že ponechaly v platnosti již přijatá omezující opatření a rozšířily jejich působnost, jelikož cílem těchto opatření je, aby se osoby a subjekty dotčené těmito opatřeními vzdaly politik vedoucích k potlačování lidských práv, svobody vyjadřování a řádné správy věcí veřejných. I když se zajisté jedná o opatření, která mají působit nepřímo a vycházejí z myšlenky, že ti, na něž se vztahují, upustí od uvedených politik, aby vůči nim byla zrušena omezení, která se na ně vztahují, Unie může ovlivňovat politiky Zimbabwe – svrchovaného třetího státu – pouze tímto způsobem. Napadené akty jsou kromě toho výsledkem vážného znepokojení unijních orgánů nad situací v Zimbabwe, které tyto orgány poprvé vyjádřily deset let předtím. Toto znepokojení, jehož opodstatněnost není zpochybňována, přitom trvalo ještě v době přijetí napadených aktů s cílem ukončit tak dlouhotrvající zmíněnou situaci. Uvedená opatření jsou konečně ze své povahy dočasná a vratná, a nezasahují tudíž do podstaty základních práv dotčených osob. Uvedené platí tím spíše, že se jedná o fyzické nebo právnické osoby usazené v Zimbabwe, a nikoliv v Unii, což znamená, že nevýhody plynoucí z uvedených opatření, byť jsou nesporně značné, nejsou tak omezující jako v případě fyzických nebo právnických osob usazených v Unii.
(viz body 290, 296–298, 300)
17. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 295)