Affaire T‑190/12
Johannes Tomana e.a.
contre
Conseil de l’Union européenne
et
Commission européenne
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Restrictions d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union – Gel des fonds – Base juridique – Erreur manifeste d’appréciation – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droits fondamentaux – Proportionnalité »
Sommaire – Arrêt du Tribunal (huitième chambre) du 22 avril 2015
1. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Décès d’une personne physique destinataire d’une décision d’une institution de l’Union – Action en annulation pouvant être poursuivie par l’ayant cause à titre universel
(Art. 263 TFUE)
2. Procédure juridictionnelle – Représentation des parties – Recours d’une personne physique – Production d’une procuration par un avocat non exigée – Limites
[Statut de la Cour de justice, art. 19, al. 3 et 4, et 21, al. 1 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 43, § 1, al. 1, et 44, § 5, b)]
3. Recours en annulation – Intérêt à agir – Intérêt s’appréciant à la date d’introduction du recours – Recours dirigé contre un acte instituant des mesures restrictives à l’égard du requérant – Abrogation de l’acte attaqué en cours d’instance – Déclaration de non-lieu à statuer – Inadmissibilité – Maintien de l’intérêt du requérant à obtenir la reconnaissance de l’illégalité de l’acte attaqué
(Décisions du Conseil 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlement du Conseil no 151/2012)
4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre du Zimbabwe – Choix de la base juridique – Inscription sur la liste des personnes visées par ces mesures justifiée par des agissements liés aux activités reprochées aux dirigeants du pays – Fondement sur l’article 29 TUE – Admissibilité
(Art. 21 TUE et 29 TUE ; décisions du Conseil 2011/101/PESC, art. 4, 5 et 6, § 1, 2012/97/PESC et 2012/124/PESC)
5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre du Zimbabwe – Choix de la base juridique – Inscription sur la liste des personnes visées par ces mesures de personnes associées à des membres du gouvernement – Fondement sur les articles 60 CE et 301 CE et sur le règlement no 314/2004
[Art. 60 CE et 301 CE ; décision du Conseil 2011/101/PESC, art. 4 et 5 ; règlements du Conseil no 314/2004, art. 6, § 1, et 11, b), et no 151/2012]
6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre du Zimbabwe – Champ d’application personnel – Personnes ayant participé à des activités portant gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit, membres du gouvernement et personnes associées à ce dernier – Notion de personne associée
(Décision du Conseil 2011/101/PESC)
7. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Activités portant gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit – Absence de violation de l’obligation de motivation
(Art. 296 TFUE ; décisions du Conseil 2011/101/PESC, 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlements du Conseil no 314/2004 et no 151/2012)
8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités associées aux membres du gouvernement du Zimbabwe – Obligation de motivation – Agissements passés de ces personnes – Admissibilité – Motivation suffisante
(Art. 296 TFUE ; décisions du Conseil 2011/101/PESC, 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlements du Conseil no 314/2004 et no 151/2012)
9. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Motivation avancée en cours d’instance non mentionnée dans la décision attaquée – Inadmissibilité
(Art. 296 TFUE ; décision du Conseil 2012/97/PESC)
10. Recours en annulation – Moyens – Défaut ou insuffisance de motivation – Moyen distinct de celui portant sur la légalité au fond
(Art. 263 TFUE et 296 TFUE)
11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Contrôle s’étendant à l’appréciation des faits et à la vérification des preuves pour les actes s’appliquant à des entités spécifiques
(Art. 60 CE et 301 CE ; art. 275, al. 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décisions du Conseil 2011/101/PESC, 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlements du Conseil no 314/2004 et no 151/2012)
12. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Droit d’accès aux documents – Droit d’être entendu – Droits subordonnés à une demande en ce sens auprès du Conseil
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2 ; décisions du Conseil 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlement du Conseil no 151/2012)
13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Droits de la défense – Communication des éléments à charge – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Absence de nouveaux motifs – Violation du droit d’être entendu – Absence
(Décisions du Conseil 2011/101/PESC, 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlements du Conseil no 314/2004 et no 151/2012)
14. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Conditions – Ampliation d’un moyen existant – Admissibilité
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 48, § 2)
15. Procédure juridictionnelle – Production de moyens nouveaux en cours d’instance – Moyen soulevé pour la première fois au stade de la réplique – Irrecevabilité
(Règlement de procédure du Tribunal, art. 48, § 2)
16. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation au Zimbabwe – Restriction du droit de propriété, du droit au respect de la vie privée et familiale et du droit à la liberté d’entreprise – Admissibilité – Violation du principe de proportionnalité – Absence
(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7, 16 et 17, § 1 ; décisions du Conseil 2012/97/PESC et 2012/124/PESC ; règlement du Conseil no 151/2012)
17. Droit de l’Union européenne – Principes – Proportionnalité – Caractère proportionné d’une mesure – Critères d’appréciation
1. Voir le texte de la décision.
(cf. point 50)
2. Avant d’entamer l’examen d’un recours déposé devant lui, le Tribunal doit s’assurer que l’avocat l’ayant signé a effectivement été désigné par la personne au nom de laquelle ce recours a été introduit pour la représenter.
À cet égard, le Tribunal considère le fait qu’un avocat a signé et déposé une requête au nom d’une personne physique comme une déclaration implicite de cet avocat selon laquelle il a été dûment mandaté par cette personne, le Tribunal considérant ce type de déclaration comme suffisante. En effet, reconnaître à l’autre partie à la procédure le droit de demander la production d’un mandat établi par son client viderait la règle, selon laquelle les personnes physiques peuvent être représentées par un avocat sans que celui-ci ait à produire de mandat, d’une grande partie de son sens et serait susceptible de compliquer et de prolonger indûment la procédure, notamment dans des cas où le recours est introduit par un grand nombre de personnes physiques qui résident en dehors du territoire de l’Union.
Cependant, s’il existe des éléments concrets, susceptibles de jeter un doute sur la réalité de ladite déclaration implicite, le Tribunal est en droit de demander à l’avocat en question de prouver la réalité de son mandat.
(cf. points 58, 61)
3. Voir le texte de la décision.
(cf. points 64-67)
4. L’article 29 TUE constitue une base juridique adéquate pour l’adoption des décisions 2011/101, concernant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe, et 2012/97, modifiant la décision 2011/101, à l’égard des personnes ayant perpétré des actes qui ont conduit le Conseil à imputer aux dirigeants du Zimbabwe une escalade de la violence, des mesures d’intimidation à l’encontre des opposants politiques et le harcèlement de la presse indépendante, de graves atteintes aux droits de l’homme et à la liberté d’expression et d’association ainsi qu’à la liberté de réunion pacifique dans le pays ou encore une campagne systématique de violence, d’obstruction et d’intimidation menée par les autorités zimbabwéennes.
En effet, les mesures restrictives concernées par lesdites décisions n’ont pas été imposées auxdites personnes au motif de leur prétendue implication dans n’importe quels agissements criminels ou délictueux, mais en raison d’agissements qui, tout en relevant également et très probablement des droits pénal ou, à tout le moins, civil, s’inscrivent dans la stratégie d’intimidation et de violation systématique des droits fondamentaux du peuple zimbabwéen.
Par ailleurs, il existe un lien clair et évident entre les personnes soumises aux mesures restrictives et les objectifs légitimes de la politique étrangère et de sécurité commune poursuivis par l’Union à l’égard d’un État tiers, tels qu’énumérés à l’article 21 TUE. Compte tenu de l’objectif des mesures restrictives en question, il est tout à fait raisonnable d’inclure, parmi les personnes visées par elles, les prétendus auteurs des violences et de l’intimidation pour lesquelles les dirigeants du Zimbabwe doivent, selon le Conseil, assumer la responsabilité sur le plan politique, et non seulement ces derniers dirigeants. En effet, indépendamment de toute action pénale, voire civile, pouvant être engagée contre les personnes prétendument impliquées dans les violences alléguées, il est légitime et conforme aux objectifs de la politique étrangère et de sécurité commune d’arrêter des mesures visant à encourager également ces personnes à rejeter les politiques qui ont pour effet d’étouffer les droits de l’homme et la liberté d’expression et d’entraver la bonne gestion des affaires publiques, ce qui, dans leur cas, impliquerait qu’elles s’abstiennent de tout agissement analogue dans le futur.
De même, l’article 6, paragraphe 1, de la décision 2011/101 constitue une base juridique appropriée pour l’adoption de la décision d’exécution 2012/124, mettant en œuvre la décision 2011/101.
(cf. points 102, 105, 106, 112)
5. L’article 11, sous b), du règlement no 314/2004, concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe, constitue une base juridique appropriée pour l’adoption du règlement d’exécution no 151/2012, modifiant ledit règlement de base.
Il est vrai que, si, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Conseil dispose d’une base juridique adéquate, constituée par l’article 215, paragraphe 2, TFUE, lui permettant d’adopter un règlement imposant des mesures restrictives à l’égard de personnes physiques ou morales au Zimbabwe n’ayant pas de liens avec les dirigeants de cet État tiers, le règlement no 314/2004 continue de faire référence, en son article 6, paragraphe 1, aux membres du gouvernement du Zimbabwe et à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme associé à ces derniers, qui sont énumérés à l’annexe III. Par conséquent, la Commission ne saurait, par un règlement d’exécution, modifier l’annexe III du règlement no 314/2004 que si les personnes dont les noms doivent être inscrits à ladite annexe peuvent être qualifiées soit de membres du gouvernement du Zimbabwe soit de personnes associées à ceux-ci.
(cf. points 122-124, 130, 132, 133, 231)
6. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, la décision 2011/101, concernant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe, vise trois catégories de personnes, à savoir, en premier lieu, des personnes ou des entités dont les activités portent gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit au Zimbabwe, en deuxième lieu, les membres du gouvernement du Zimbabwe et, enfin, toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur sont associés. Il s’ensuit que la qualité d’une personne ou d’une entité, en ce qu’elle est membre du gouvernement du Zimbabwe ou associée d’un tel membre, est, en elle-même, suffisante pour justifier l’adoption à son égard des mesures restrictives prévues par la décision 2011/101.
À cet égard, les personnes physiques dont les activités portent gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit au Zimbabwe et les personnes morales, entités ou organismes appartenant à ces personnes physiques, évoqués tous aux articles 4 et 5 de la décision 2011/101, ne doivent pas être distingués des associés des membres du gouvernement du Zimbabwe et des personnes morales, entités ou organismes appartenant à de tels associés, mais constituent, en réalité, une catégorie particulière de ces associés. En effet, il ne saurait être admis que les mesures restrictives prévues par le règlement no 314/2004, concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe, puissent être adoptées à l’égard des membres des familles des dirigeants du Zimbabwe au seul motif qu’ils constituent des associés de ces dirigeants et sans qu’un comportement spécifique ne doive leur être reproché, et que soit exclue, en même temps, l’adoption de telles mesures à l’égard des personnes qui ont constitué les vrais instruments d’exécution de la politique de violence, d’intimidation et de violation des droits fondamentaux, telle que reprochée à ces dirigeants par l’Union. Ainsi, relèvent de la catégorie d’associé des membres des gouvernements d’un pays tiers non seulement la personne impliquée dans la formulation de la politique de ce gouvernement et qui exerce une influence sur celle-ci, mais également la personne impliquée dans l’exécution de cette politique, notamment lorsque la politique en question consiste en la perpétration de violences, d’intimidations et de violations des droits fondamentaux du peuple.
De même, la circonstance que les membres du gouvernement concernés appartiennent au parti au pouvoir ne signifie pas que les personnes concernées, et les entités qui leur sont associées, font l’objet de sanctions au seul motif de leur appartenance à un parti politique dès lors que ce parti était seul au pouvoir durant les violences, intimidations et violations des droits fondamentaux du peuple zimbabwéen invoquées par les auteurs des actes ayant institué des mesures restrictives.
Enfin, une interprétation, d’une part, de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 314/2004 et, d’autre part, de l’article 5 de la décision 2011/101 selon laquelle les entités appartenant à, ou contrôlées par, des personnes physiques, ou, le cas échéant, morales, associées aux membres du gouvernement du Zimbabwe peuvent également être soumises aux mesures restrictives prévues par ces dispositions est tout à fait conciliable avec leur libellé. Il en va de même de l’interprétation selon laquelle les entités appartenant à, ou contrôlées par, le gouvernement du Zimbabwe lui-même doivent être considérées comme étant associées, au sens de ces deux dispositions, aux membres de ce gouvernement.
(cf. points 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)
7. S’agissant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune et, plus particulièrement, de celles imposées aux membres du gouvernement du Zimbabwe et à toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme associé à ces derniers, pour respecter l’obligation de motivation, les auteurs des actes ayant imposé ces mesures n’ont pas à exposer dans ceux-ci leur propre interprétation de la notion d’association avec le gouvernement du Zimbabwe ou, plus généralement, leur interprétation des dispositions et de la jurisprudence pertinentes.
Par ailleurs, dès lors que, en premier lieu, le gel des fonds et des ressources économiques institué par le règlement no 314/2004, concernant certaines mesures restrictives à l’égard du Zimbabwe, s’applique aux membres du gouvernement du Zimbabwe ainsi qu’à leurs associés, tant personnes physiques que personnes morales, entités ou organismes, en deuxième lieu, les mesures restrictives instituées par la décision 2011/101, concernant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe, s’appliquent aux membres du gouvernement du Zimbabwe et à leurs associés, tant personnes physiques que morales, y compris les personnes physiques ou morales dont les activités portent gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit au Zimbabwe, qui constituent une catégorie particulière de tels associés, et, en troisième lieu, les motifs de la décision 2012/97, modifiant la décision 2011/101, et du règlement d’exécution no 151/2012, modifiant le règlement no 314/2004, mentionnent clairement les fonctions que ces personnes exerçaient au moment de l’adoption de ces actes et ces fonctions justifient pleinement la qualification de ces requérants de membres du gouvernement du Zimbabwe, les actes attaqués doivent être considérés comme ayant été motivés à suffisance de droit. À cet égard, les personnes exerçant des fonctions de haut fonctionnaire et de cadre de l’armée ou de la police sont de proches collaborateurs du gouvernement d’un pays et peuvent légitimement être qualifiées d’associés des membres de ce gouvernement, sans qu’une justification supplémentaire soit nécessaire. Il en va de même des membres de l’organe dirigeant du parti politique qui était seul au pouvoir.
Il en est de même de la référence, dans la motivation, à une participation directe à des violences et des intimidations, de surcroît dans un rôle de meneur et d’incitateur, qui identifie les éléments spécifiques et concrets, en termes de qualité ou de fonction exercée et de types d’actions visés, qui traduisent, pour les auteurs des actes attaqués, une implication des intéressés dans les violences, intimidations et violations des droits fondamentaux au Zimbabwe.
Enfin, des accusations concernant des violences, intimidations et violations des droits fondamentaux au Zimbabwe, tant en général que tout particulièrement lors des élections de 2008, ont connu une notoriété internationale et ne pouvaient être ignorées par les requérants. Ces accusations, indépendamment de leur véracité, font ainsi partie du contexte dans lequel s’insèrent les actes attaqués, lequel, est pertinent pour l’examen du respect de l’obligation de motivation.
(cf. points 141-143, 145, 146, 153, 157-164, 167, 174-177)
8. Il ne saurait être exclu que les agissements de l’un ou de l’autre des requérants dans le passé puissent justifier l’imposition ou la reconduction de mesures restrictives à son égard. Ainsi, la référence à de tels agissements ne saurait témoigner d’un défaut ou d’une insuffisance de motivation des actes en cause.
(cf. points 150, 168, 207)
9. Voir le texte de la décision.
(cf. point 151)
10. Voir le texte de la décision.
(cf. points 165, 166)
11. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, dans un cas où le Conseil définit de manière abstraite les critères qui peuvent justifier l’inscription d’une personne ou d’une entité sur la liste des personnes ou des entités faisant l’objet de mesures restrictives, il incombe au juge de l’Union de vérifier, sur la base des moyens soulevés par la personne ou l’entité concernée, ou, le cas échéant, soulevés d’office, si son cas correspond à ces critères. Ce contrôle s’étend à l’appréciation des faits et des circonstances invoqués comme justifiant l’inscription de la personne ou de l’entité en cause sur la liste de ceux qui font l’objet de mesures restrictives, de même qu’à la vérification des éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée cette appréciation.
À cet égard, la décision 2011/101, concernant des mesures restrictives à l’encontre du Zimbabwe, vise trois catégories de personnes, à savoir, d’une part, les personnes ou les entités dont les activités portent gravement atteinte à la démocratie, au respect des droits de l’homme et à l’État de droit au Zimbabwe, d’autre part, les membres du gouvernement du Zimbabwe et, enfin, toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur sont associés. Il s’ensuit que la qualité d’une personne ou d’une entité, en ce qu’elle est membre du gouvernement du Zimbabwe ou associée d’un tel membre, est, en elle-même, suffisante pour justifier l’adoption à son égard des mesures restrictives prévues par la décision 2011/101. À l’égard de ces dernières, le Conseil dispose d’un large pouvoir d’appréciation lui permettant, le cas échéant, de ne pas soumettre une telle personne auxdites mesures, s’il estime que, au regard de leurs objectifs, il ne serait pas opportun de le faire.
(cf. points 186, 216-222, 243)
12. Voir le texte de la décision.
(cf. points 187, 192-194)
13. En matière de politique étrangère et de sécurité commune, le droit d’une personne ou d’une entité, à l’égard de laquelle des mesures restrictives antérieurement imposées sont reconduites par un nouvel acte, d’être entendue préalablement à l’adoption dudit acte doit être respecté lorsque l’auteur de l’acte concerné a retenu de nouveaux éléments à l’encontre de ces personnes ou entités et non lorsque la reconduction est fondée, en substance, sur les mêmes motifs que ceux qui ont justifié l’adoption de l’acte initial imposant les mesures restrictives en question. Tel n’est pas le cas lorsque les motifs figurant dans les actes attaqués pour justifier l’imposition des mesures restrictives litigieuses à l’encontre des requérants, bien que contenant des précisions quant au comportement reproché à beaucoup des requérants, ou une description plus détaillée de ce comportement, ne sont pas substantiellement différents de ceux qui figuraient dans les actes antérieurs.
(cf. points 204-206)
14. Voir le texte de la décision.
(cf. point 260)
15. Voir le texte de la décision.
(cf. points 263, 266)
16. S’agissant du contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, il convient de reconnaître un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union dans des domaines qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels il est appelé à effectuer des appréciations complexes. Ainsi, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure adoptée en ces domaines, par rapport à l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure.
À cet égard, il ne saurait être reproché aux autorités compétentes de l’Union une violation du principe de proportionnalité du fait qu’elles ont maintenu en vigueur des mesures restrictives déjà arrêtées et en ont étendu la portée, dès lors que celles-ci visent à obtenir des personnes et des entités concernées par elles le rejet des politiques qui ont pour effet d’étouffer les droits de l’homme et la liberté d’expression et d’entraver la bonne gestion des affaires publiques. S’il s’agit certes de mesures censées agir de manière indirecte, l’idée qui les sous-tend étant que ceux qu’elles visent rejetteront lesdites politiques pour voir les restrictions auxquelles ils sont soumis abrogées à leur égard, ce n’est que de cette manière que l’Union pourrait influer sur les politiques du Zimbabwe, État tiers souverain. Par ailleurs, les actes attaqués font suite à la profonde préoccupation des autorités de l’Union au regard de la situation au Zimbabwe et dont elles ont fait état pour la première fois dix ans auparavant. Or, cette préoccupation, dont le caractère justifié n’est pas contesté, persistait encore au moment de l’adoption des actes attaqués dans le but de mettre fin à ladite situation de si longue durée. Enfin, lesdites mesures présentent, par nature, un caractère temporaire et réversible et ne portent, dès lors, pas atteinte au contenu essentiel des droits fondamentaux des personnes concernées. Il en est d’autant plus ainsi dès lors qu’il s’agit de personnes physiques ou morales établies au Zimbabwe et non à l’intérieur de l’Union, ce qui fait que les inconvénients résultant desdites mesures, quoique incontestablement importants, ne sont pas aussi contraignants que dans le cas de personnes physiques ou morales établies à l’intérieur de l’Union.
(cf. points 290, 296-298, 300)
17. Voir le texte de la décision.
(cf. point 295)