Processo T‑190/12
Johannes Tomana e o.
contra
Conselho da União Europeia
e
Comissão Europeia
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades, tendo em conta a situação no Zimbabué — Restrições de entrada e de passagem em trânsito no território da União — Congelamento de fundos — Base jurídica — Erro manifesto de apreciação — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direitos fundamentais — Proporcionalidade»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção) de 22 de abril de 2015
1. Recurso de anulação — Competência do juiz da União — Morte de uma pessoa singular destinatária de uma decisão de uma instituição da União — Ação de anulação que pode ser prosseguida pelo sucessor universal (Artigo 263.° TFUE)
2. Processo judicial — Representação das partes — Ação intentada por uma pessoa singular — Apresentação não exigida de uma procuração por um advogado — Limites
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 19.°, terceiro e quarto parágrafos, e 21.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigos 43.°, n.° 1, primeiro parágrafo, e 44.°, n.° 5, alínea b)]
3. Recurso de anulação — Interesse em agir — Interesse que deve ser apreciado à data da interposição do recurso — Recurso dirigido contra um ato que institui medidas restritivas no que respeita ao recorrente — Revogação do ato impugnado no decurso da instância — Declaração de não conhecimento do mérito — Inadmissibilidade — Manutenção do interesse do recorrente em obter o reconhecimento da ilegalidade do ato impugnado
(Decisões do Conselho 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
4. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra o Zimbabué — Escolha da base jurídica — Inserção na lista das pessoas visadas por essas medidas justificada por atuações ligadas às atividades censuradas aos dirigentes do país — Fundamento no artigo 29.° TUE — Admissibilidade
(Artigo 21.° TUE e 29.° TUE; decisões do Conselho 2011/101/PESC, artigos 4.°, 5.° e 6.°, n.° 1, 2012/97/PESC e 2012/124/PESC)
5. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra o Zimbabué — Escolha da base jurídica — Inscrição na lista das pessoas visadas por essas medidas de pessoas associadas a membros do governo — Fundamento nos artigos 60.° CE e 301.° CE e no Regulamento n.° 314/2004
[Artigo 60.° CE e 301.° CE; Decisão 2011/101/PESC do Conselho, artigos 4.° e 5.°; Regulamento n.° 314/2004 do Conselho, artigo 6.°, n.° 1 e 11.°, alínea b); Regulamento n.° 151/2012 da Comissão]
6. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra o Zimbabué — Âmbito de aplicação pessoal — Pessoas que participaram em atividades que violam gravemente a democracia, o respeito dos direitos humanos e o Estado de direito, membros do governo e pessoas associadas a este último — Conceito de pessoa associada
(Decisão 2011/101/PESC do Conselho)
7. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação no Zimbabué — Obrigação de identificar na fundamentação os elementos específicos e concretos que justificam a referida medida — Decisão que se inscreve num contexto do conhecimento do interessado que lhe permite entender o alcance da medida tomada a seu respeito — Atividades que violam gravemente a democracia, o respeito dos direitos humanos e o Estado de direito — Inexistência de violação do dever de fundamentação (Artigo 296.° TFUE; Decisões do Conselho 2011/101/PESC, 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 314/2004 do Conselho; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
8. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades associadas aos membros do governo do Zimbabué — Dever de fundamentação — Atuações passadas destas pessoas — Admissibilidade — Fundamentação suficiente (Artigo 296.° TFUE; Decisões do Conselho 2011/101/PESC, 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 314/2004 do Conselho; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
9. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Fundamentação apresentada no decurso da instância não mencionada na decisão impugnada — Inadmissibilidade
(Artigo 296.° TFUE; Decisão 2012/97/PESC do Conselho)
10. Recurso de anulação — Fundamentos — Falta de fundamentação ou fundamentação insuficiente — Fundamento distinto daquele que tem por objeto a legalidade quanto ao mérito
(Artigos 263.° TFUE e 296.° TFUE)
11. União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação no Zimbabué — Alcance da fiscalização — Fiscalização restrita para as regras gerais — Fiscalização extensiva à apreciação dos factos e à verificação das provas para os atos que se aplicam a entidades específicas
(Artigo 60.° CE e 301.° CE; artigo 275.°, segundo parágrafo, TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.°; Decisões do Conselho 2011/101/PESC, 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 314/2004 do Conselho; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
12. Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação no Zimbabué — Direito de acesso aos documentos — Direito de ser ouvido — Direitos subordinados a um pedido nesse sentido ao Conselho
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.°, n.° 2; Decisões do Conselho 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
13. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação no Zimbabué — Direitos de defesa — Comunicação dos elementos de acusação — Decisão subsequente que manteve o nome do recorrente na lista das pessoas visadas por essas medidas — Inexistência de novos fundamentos — Violação do direito de ser ouvido — Inexistência
(Decisões do Conselho 2011/101/PESC, 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 314/2004 do Conselho; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
14. Processo judicial — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Requisitos — Ampliação de um fundamento existente — Admissibilidade
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 48.°, n.° 2)
15. Processo judicial — Dedução de novos fundamentos no decurso da instância — Fundamento suscitado pela primeira vez na fase da réplica — Inadmissibilidade
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 48.°, n.° 2)
16. Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação no Zimbabué — Restrição do direito de propriedade, do direito ao respeito da vida privada e familiar e do direito à liberdade de empresa — Admissibilidade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.°, 16.° e 17.°, n.° 1; Decisões do Conselho 2012/97/PESC e 2012/124/PESC; Regulamento n.° 151/2012 da Comissão)
17. Direito da União Europeia — Princípios — Proporcionalidade — Proporcionalidade de uma medida — Critérios de apreciação
1. V. texto da decisão.
(cf. n.° 50)
2. Antes de iniciar o exame de um recurso perante ele interposto, o Tribunal Geral deve assegurar‑se de que o advogado que o assinou foi efetivamente designado pela pessoa em nome da qual este recurso foi interposto para a representar.
A este respeito, o Tribunal Geral considera o facto de um advogado ter assinado e apresentado um requerimento em nome de uma pessoa singular como uma declaração implícita deste advogado segundo a qual foi devidamente mandatado pela pessoa, considerando o Tribunal Geral este tipo de declaração suficiente. Com efeito, reconhecer essa faculdade à outra parte no processo esvaziaria de uma grande parte do seu sentido a regra segundo a qual as pessoas singulares podem ser representadas por um advogado sem que este tenha que apresentar um mandato, e poderia complicar e prolongar indevidamente o processo, designadamente nos casos em que, como o caso vertente, o recurso é interposto por um grande número de pessoas singulares que, além disso, residem fora do território da União Europeia.
No entanto, se existem elementos concretos suscetíveis de criar dúvidas quanto à realidade dessa declaração implícita, o Tribunal Geral tem o direito de pedir ao advogado em questão que prove a realidade do seu mandato.
(cf. n.os 58, 61)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.os 64‑67)
4. O artigo 29.° TUE constitui uma base jurídica adequada para a adoção das Decisões 2011/101, respeitante à adoção de medidas restritivas contra o Zimbabué, e 2012/97, que altera a Decisão 2011/101, a respeito das pessoas que tenham perpetrado atos que conduziram o Conselho a imputar aos dirigentes do Zimbabué uma escalada de violência, intimidação de opositores políticos, bem como o assédio da imprensa independente, graves violações dos direitos humanos e da liberdade de expressão, de associação e de reunião pacífica ou ainda uma campanha sistemática de violência, de obstrução e de intimidação conduzida pelas autoridades do Zimbabué.
Com efeito, as medidas restritivas em causa por estas duas decisões não foram impostas às referidas pessoas devido à sua alegada participação nos tipos de comportamentos criminosos ou delituais, mas em razão dos seus comportamentos alegados que, embora abrangidos igualmente e muito provavelmente pelo direito penal ou, pelo menos, pelo direito civil, se inscreviam na estratégia de intimidação e de violação sistemática dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué.
Além disso, existe uma ligação clara e evidente entre as pessoas sujeitas a medidas restritivas e os objetivos legítimos da política estrangeira e de segurança comum prosseguidos pela União a respeito de um Estado terceiro, conforme enumerados no artigo 21.° TUE. Tendo em conta o objetivo das medidas restritivas em questão, era absolutamente razoável incluir, entre as pessoas por elas abrangidas, os pretensos autores das atos de violência e da intimidação pelas quais os dirigentes do Zimbabué deviam, segundo o Conselho, assumir a responsabilidade no plano político, e não somente estes últimos dirigentes. Com efeito, independentemente de qualquer ação penal, ou mesmo civil, que possa ser instaurada contra as pessoas pretensamente envolvidas nas atos de violência alegados, era legítimo e conforme com os objetivos da política estrangeira e de segurança comum decretar medidas destinadas a encorajar também essas pessoas a rejeitarem políticas que conduzam à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação que, no seu caso, implica que se abstenham de qualquer comportamento análogo no futuro.
Do mesmo modo, o artigo 6.°, n.° 1, da Decisão 2011/101 constitui uma base jurídica adequada para adotar a Decisão de Execução 2012/124, que dá execução à Decisão 2011/101.
(cf. n.os 102, 105, 106, 112)
5. O artigo 11.°, alínea b), do Regulamento n.° 314/2004, relativo a certas medidas restritivas respeitantes ao Zimbabué, constituía uma base jurídica adequada à adoção do Regulamento de Execução n.° 151/2012.
Embora seja verdade que, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, o Conselho dispunha de uma base jurídica adequada, constituída pelo artigo 215.°, n.° 2, TFUE, que lhe permitia adotar um regulamento que institui medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas no Zimbabué que não tinham qualquer ligação aos dirigentes desse Estado terceiro, o Regulamento n.° 314/2004 continua a fazer referência, no seu artigo 6.°, n.° 1, aos membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, e que estejam enumerados no Anexo III do referido regulamento. Por conseguinte, Comissão apenas pode, através de um regulamento de execução, alterar o Anexo III do Regulamento n.° 314/2004 se as pessoas cujos nomes deviam ser incluídos no referido anexo pudessem ser qualificadas quer de membros do Governo do Zimbabué quer de pessoas a estes associadas.
(cf. n.os 122‑124, 130, 132, 133, 231)
6. Em matéria de política externa e de segurança comum, Decisão 2011/101, relativa a medidas restritivas contra o Zimbabué, visa três categorias de pessoas, a saber, em primeiro lugar, as pessoas e as entidades envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, em segundo lugar, membros do Governo do Zimbabué e por qualquer das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados. Por outras palavras, a qualidade de uma pessoa ou de uma entidade, na medida em que é membro do Governo de Zimbabué ou associada a esse membro é, só por si, suficiente para justificar a adoção, a seu respeito, das medidas restritivas previstas pela Decisão 2011/101.
A este respeito, pessoas singulares envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué e as pessoas coletivas, entidades ou organismos que sejam propriedade dessas pessoas singulares, evocados todos aos artigos 4.° e 5.° da Decisão 2011/101, não devem ser distinguidos dos associados aos membros do Governo de Zimbabué e das pessoas coletivas, entidades ou organismos que sejam propriedade desses associados, mas constituem, na realidade, uma categoria especial destes associados. Com efeito, não poder ser admitido que as medidas restritivas previstas pelo Regulamento n.° 314/2004, relativo a certas medidas restritivas respeitantes ao Zimbabué, possam ser adotadas contra os membros das famílias dos dirigentes do Zimbabué pelo mero facto de estarem associados a esses dirigentes e sem que lhes possa ser censurado um comportamento específico, e esteja excluída, ao mesmo tempo, a adoção de tais medidas contra pessoas que foram os verdadeiros instrumentos de execução da política de violência, de intimidação e de violação dos direitos fundamentais que a União censura a esses dirigentes. Deste modo, deve realçar‑se que fazem parte da categoria de «associado» dos membros dos governos de um país terceiro não só a pessoa implicada na formulação da política desse governo e que exerce influência nesta, mas também a pessoa implicada na execução dessa política, nomeadamente quando a política em questão consiste na perpetração de atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais do povo.
Do mesmo modo, a circunstância de os membros do governo em causa pertencerem ao partido no poder não significa que sejam aplicadas sanções às pessoas em causa (e às entidades a elas associadas) pelo simples motivo de pertencerem a um partido político uma vez que esse partido era o único partido que estava no poder durante os atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais do povo do Zimbabué invocados pelos autores dos atos.
Por último, uma interpretação, por um lado, do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 314/2004 e do artigo 5.° da Decisão 2011/101. Esta tese não pode ser admitida. Uma interpretação das duas disposições em causa, segundo a qual as entidades que pertençam a pessoas singulares ou que sejam por estas controladas (ou, se for o caso, pessoas coletivas) associadas aos membros do Governo do Zimbabué podem igualmente ser sujeitas às medidas restritivas previstas por estas disposições é perfeitamente compatível com a redação de tais disposições. O mesmo é válido para a interpretação segundo a qual se deve considerar que as entidades que pertençam ao próprio Governo do Zimbabué, ou que sejam por este controladas, estão associadas, na aceção destas duas disposições, aos membros deste governo.
(cf. n.os 123, 124, 130, 132, 133, 229, 231, 232, 236, 238, 242, 282)
7. No que respeita às medidas restritivas contra o Zimbabué no contexto da política externa e de segurança comum e, mais especialmente, membros do Governo do Zimbabué e a quaisquer pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, para respeitar o dever de fundamentação, os autores dos atos que impuseram essas medidas não tinham de expor nesses atos a sua própria interpretação do conceito de associação ao Governo do Zimbabué ou, em geral, a sua interpretação das disposições e da jurisprudência pertinentes.
Além disso, uma vez que, em primeiro lugar, o congelamento de fundos e de recursos económicos instituído pelo Regulamento n.° 314/2004, relativo a certas medidas restritivas respeitantes ao Zimbabué, se aplica aos membros do Governo do Zimbabué e aos seus associados quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas coletivas, entidades ou organismos, em segundo lugar, as medidas restritivas instituídas pela Decisão 2011/101, respeitante à adoção de medidas restritivas contra o Zimbabué, aplicam‑se aos membros do Governo do Zimbabué e aos seus associados, quer se trate de pessoas singulares quer de pessoas coletivas, incluindo as pessoas singulares ou coletivas envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos [d]ireitos [h]umanos e o Estado de Direito no Zimbabué, que constituem uma categoria especial de tais associados, e, em terceiro lugar, a fundamentação da Decisão 2012/97, que altera a Decisão 2011/101, e do Regulamento de Execução n.° 151/2012, que altera o Regulamento n.° 314/2004, mencionam claramente as funções que estas pessoas exerciam no momento da adoção destes atos e as funções justificavam plenamente a qualificação desses recorrentes de membros do Governo do Zimbabué, deve considerar‑se que os atos acima mencionados foram suficientemente fundamentados no que diz respeito a estes recorrentes. A este respeito, as pessoas que exercem funções de alto funcionário e de quadro das forças armadas ou da polícia são próximos colaboradores do governo de um país e podem legitimamente ser qualificados de associados dos membros desse Governo sem que seja necessária uma justificação suplementar. O mesmo é válido para os membros do órgão dirigente do único partido político que se encontrava no poder.
O mesmo se diga quanto à referência, na fundamentação, a uma participação direta em atos de atos de violência e intimidações, agravados por um papel de líder e de instigador, que identifica os elementos específicos e concretos, em termos de qualidade ou de função exercida e de tipos de ações visados, que consubstanciam, para os autores dos atos impugnados, um envolvimento dos interessados nos atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais no Zimbabué.
Por fim, as acusações relativas a atos de violência, intimidações e violações dos direitos fundamentais no Zimbabué, tanto em geral como especialmente por ocasião das eleições de 2008, conheceram uma notoriedade internacional e não podiam ser ignoradas pelos recorrentes. Estas acusações, independentemente da sua veracidade, fazem, assim, parte do contexto no qual se inserem os atos impugnados, é pertinente para o exame do respeito do dever de fundamentação.
(cf. n.os 141‑143, 145, 146, 153, 157‑164, 167, 174‑177)
8. Não se pode excluir que o comportamento de um ou outro dos recorrentes no passado possa justificar a imposição ou a renovação de medidas restritivas a seu respeito. Deste modo, a referência a comportamentos de um ou de outro recorrente no passado não pode demonstrar falta ou insuficiência de fundamentação dos atos em causa.
(cf. n.os 150, 168, 207)
9. V. texto da decisão.
(cf. n.° 151)
10. V. texto da decisão.
(cf. n.os 165, 166)
11. Em matéria de política externa e de segurança comum, no caso em que o Conselho define de forma abstrata os critérios que podem justificar a inscrição do nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista dos nomes das pessoas ou entidades objeto de medidas restritivas adotadas com base nos dois artigos acima referidos, incumbe ao Tribunal verificar, com base nos fundamentos invocados pela pessoa ou entidade em causa ou, sendo caso disso, suscitados oficiosamente, se o seu caso corresponde aos critérios abstratos definidos pelo Conselho. Esta fiscalização abrange a apreciação dos factos e das circunstâncias invocados para justificar a inscrição do nome da pessoa ou da entidade em causa na lista dos nomes de quem foi objeto de medidas restritivas, bem como a verificação das provas e das informações em que assenta essa apreciação.
A este respeito, a Decisão 2011/101, relativa a medidas restritivas contra o Zimbabué, visa três categorias de pessoas, a saber, por um lado, as pessoas e as entidades envolvidas em atividades que ponham em grave perigo a democracia, o respeito pelos direitos humanos e o Estado de Direito no Zimbabué, por outro, os membros do Governo do Zimbabué e, por último, quaisquer das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados. Daqui decorre que a qualidade de uma pessoa ou de uma entidade, na medida em que é membro do Governo de Zimbabué ou associada a esse membro é, só por si, suficiente para justificar a adoção, a seu respeito, das medidas restritivas previstas pela Decisão 2011/101. A respeito destes últimos, o Conselho dispõe de um amplo poder de apreciação que lhe permite, se for caso disso, não submeter essa pessoa a essas medidas, se considerar que, à luz dos objetivos destas, não seria oportuno fazê‑lo.
(cf. n.os 186, 216‑222, 243)
12. V. texto da decisão.
(cf. n.os 187, 192‑194)
13. Em matéria de política externa e de segurança comum, o direito de uma pessoa ou de uma entidade, em relação à qual são renovadas por um novo ato medidas restritivas anteriormente impostas, de ser ouvida antes da adoção do referido ato deve ser respeitado quando o autor do ato em causa imputa novos elementos a essas pessoas ou entidades e não quando a renovação assenta, em substância, nas mesmas razões que justificaram a adoção do ato inicial que impõe as medidas restritivas em questão. Não é esse o caso quando os fundamentos que figuram nos atos impugnados para justificar a imposição de medidas restritivas controvertidas aos recorrentes, ainda que contenham precisões quanto ao comportamento censurado a muitos dos recorrentes, ou uma descrição mais detalhada desse comportamento, não são substancialmente diferentes dos que figuram nos atos anteriores.
(cf. n.os 204‑206)
14. V. texto da decisão.
(cf. n.° 260)
15. V. texto da decisão.
(cf. n.os 263, 266)
16. Quanto à fiscalização jurisdicional do respeito pelo princípio da proporcionalidade, o Tribunal de Justiça declarou que há que reconhecer um amplo poder de apreciação ao legislador da União em domínios que impliquem da parte deste último escolhas de natureza política, económica e social, e nas quais é chamado a efetuar apreciações complexas. Daí infere que só o caráter manifestamente inadequado de uma medida adotada nesse domínio em relação ao objetivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afetar a legalidade de tal medida.
A este respeito, não pode ser imputada às autoridades competentes da União uma violação do princípio da proporcionalidade pelo facto de terem mantido em vigor as medidas restritivas já adotadas e terem alargado o seu alcance, uma vez que estas têm por objeto fazer com que as pessoas e as entidades afetadas por tais medidas rejeitem as políticas que conduzem à supressão dos direitos humanos, da liberdade de expressão e da boa governação. Embora se trate de medidas supostamente destinadas a agir de forma indireta, uma vez que a ideia que lhes está subjacente é a de que aqueles que estão sujeitos a essas medidas rejeitarão as referidas políticas para que sejam revogadas as restrições que lhes foram aplicadas, esta é a única maneira de a União poder influenciar as políticas do Zimbabué, Estado terceiro soberano. Além disso, os atos impugnados foram adotados em consequência da profunda preocupação das autoridades da União tendo em conta a situação no Zimbabué e à qual fizeram referência pela primeira vez há dez anos. Ora, esta preocupação, cujo caráter justificado não foi contestado, ainda persistia no momento da adoção dos atos impugnados com o fim de pôr termo à referida situação tão prolongada no tempo. Por último, as referidas medidas apresentam, por natureza, um caráter temporário e reversível e não interferem, assim, no conteúdo essencial dos direitos fundamentais das pessoas em questão. É tanto mais assim porquanto todos os recorrentes são pessoas singulares ou coletivas estabelecidas no Zimbabué e não no interior da União, o que faz com que os inconvenientes resultantes das referidas medidas, embora incontestavelmente importantes, não sejam tão graves como no caso de pessoas singulares ou coletivas estabelecidas no interior da União.
(cf. n.os 290, 296‑298, 300)
17. V. texto da decisão.
(cf. n.° 295)