ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (pátého senátu)
21. prosince 2023(*)
„Řízení o předběžné otázce – Doprava – Veřejné služby v přepravě cestujících po železnici a silnici – Nařízení (ES) č. 1370/2007 – Článek 1 odst. 1 – Článek 2a odst. 2 – Článek 3 odst. 1 – Článek 4 odst. 1 – Článek 6 odst. 1 – Smlouva o veřejné službě v autobusové přepravě cestujících – Postup při zadávání veřejných zakázek na služby – Otevřené, transparentní a nediskriminační nabídkové řízení – Specifikace pro nabídky – Výše kompenzace přiznané příslušným vnitrostátním orgánem – Indexace omezená časově a na konkrétní kategorie nákladů – Rozložení rizik“
Ve věci C‑421/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko) ze dne 21. června 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 22. června 2022, v řízení
„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„CATA“ AS,
„VTU VALMIERA“ SIA,
„JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„Jēkabpils autobusu parks“ SIA
proti
Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija“ VSIA,
SOUDNÍ DVŮR (pátý senát),
ve složení: E. Regan (zpravodaj), předseda senátu, K. Lenaerts, předseda Soudního dvora vykonávající funkci soudce pátého senátu, Z. Csehi, M. Ilešič a D. Gratsias, soudci,
generální advokát: M. Campos Sánchez-Bordona,
za soudní kancelář: R. Stefanova-Kamisheva, radová,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 8. června 2023,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, „CATA” AS, „VTU VALMIERA” SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA, a „Jēkabpils autobusu parks” SIA, S. Novicka, advokāte,
– za „Autotransporta direkcija” VSIA: S. Bērtaitis, advokāts,
– za lotyšskou vládu: J. Davidoviča a K. Pommere, jako zmocněnkyně,
– za kyperskou vládu: I. Neophytou, jako zmocněnkyně,
– za Evropskou komisi: P. Messina jakož i I. Rubene a F. Tomat, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 14. září 2023,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 1 druhého pododstavce, čl. 2a odst. 2 a čl. 3 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (Úř. věst. 2007, L 315, s. 1), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016, (Úř. věst. 2016, L 354, s. 22) (dále jen „nařízení č. 1370/2007“).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi „DOBELES AUTOBUSU Parks“ SIA, „CATA“ AS, „VTU Valmiera“ SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU Parks“ SIA a „Jēkabpils autobusu parks“ SIA, společnostmi založenými podle lotyšského práva, které podnikají v oblasti dopravy (dále společně „Dobeles a další“) na straně jedné, a Iepirkumu uzraudzības birojs (Úřad pro dohled nad veřejnými zakázkami, Lotyšsko) a „Autotransporta direkcija“ VSIA (dále jen „veřejný zadavatel“) na straně druhé, ve věci způsobu výpočtu výše kompenzace za poskytování veřejné služby v autobusové přepravě cestujících na síti linek regionálního významu.
Právní rámec
Unijní právo
Nařízení č. 1370/2007
3 V bodech 4, 7, 22 a 34 odůvodnění nařízení č. 1370/2007 je uvedeno:
„(4) Hlavními cíli bílé knihy Evropské komise ze dne 12. září 2001 „Evropská dopravní politika do roku 2010: čas rozhodnout“ je zaručit bezpečné, účinné a vysoce kvalitní služby v přepravě cestujících prostřednictvím regulované hospodářské soutěže, která rovněž zajistí transparentnost a fungování veřejných služeb v přepravě cestujících, a to s ohledem na sociální a environmentální faktory a faktory regionálního rozvoje, nebo s cílem nabídnout zvláštní tarifní podmínky určitým kategoriím cestujících, např. důchodcům, a odstranit nerovnosti mezi dopravními podniky z různých členských států, které mohou vést k podstatnému narušení hospodářské soutěže.
[…]
(7) Provedené studie a zkušenosti členských států, ve kterých existuje hospodářská soutěž v odvětví veřejné dopravy již několik let, ukazují, že při použití přiměřených ochranných opatření umožňuje zavedení regulované hospodářské soutěže mezi provozovateli poskytování lákavějších, modernějších a levnějších služeb, aniž by byli provozovatelé veřejných služeb omezeni v plnění zvláštních úkolů, které jim byly přiděleny. Tento postup byl schválen Evropskou radou v rámci tzv. lisabonského procesu ze dne 28. března 2000, kterým se Komise, Rada [Evropské unie] a členské státy vyzývají, aby v rámci svých příslušných pravomocí ‚urychlily liberalizaci v odvětvích, jako je… doprava‘.
[…]
(27) Kompenzace poskytovaná příslušnými orgány k pokrytí nákladů vzniklých při plnění závazků veřejné služby musí být vypočítána způsobem vylučujícím její poskytnutí v nadměrné výši. Pokud má příslušný orgán v úmyslu uzavřít smlouvu o veřejných službách bez nabídkového řízení, měl by rovněž dodržovat podrobná pravidla zajišťující, že výše kompenzace je přiměřená, a zohledňující požadavek účinnosti a kvality služeb.
[…]
(34) Kompenzace za veřejné služby se mohou v odvětví pozemní osobní dopravy ukázat jako nezbytné pro to, aby podniky odpovědné za veřejné služby fungovaly podle zásad a za podmínek, které jim umožňují plnit jejich úkoly. Tyto kompenzace mohou být za určitých podmínek slučitelné se Smlouvou [o ES] podle článku 73 Smlouvy. Zaprvé musí být poskytnuty za účelem zajištění poskytování služeb, které jsou službami obecného zájmu ve smyslu Smlouvy. Zadruhé, aby se předešlo neodůvodněnému narušení hospodářské soutěže, nemohou překročit výši, která je nezbytná k pokrytí čistých nákladů vzniklých při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům získaným z této činnosti a přiměřenému zisku.“
4 V článku 1 nařízení 1370/2007, nadepsaném „Účel a oblast působnosti“, je v odstavci 1 stanoveno:
„Účelem tohoto nařízení je definovat, jak mohou příslušné orgány v souladu s pravidly práva Společenství zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.
Za tímto účelem vymezuje toto nařízení podmínky, za nichž příslušné orgány poskytují kompenzace při ukládání nebo sjednávání závazků veřejné služby provozovatelům veřejných služeb za vzniklé náklady nebo udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.“
5 V článku 2a uvedeného nařízení, nadepsaném „Specifikace závazků veřejné služby“, je stanoveno:
„1. Příslušný orgán stanoví specifikace závazků veřejné služby v oblasti poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících a jejich oblast působnosti v souladu s čl. 2 písm. e). To zahrnuje možnost sdružit služby, jejichž výnosy pokrývají náklady, se službami, jejichž výnosy náklady nepokrývají.
Při stanovení těchto specifikací a jejich oblasti působnosti příslušný orgán v souladu s právem Unie řádně respektuje zásadu proporcionality.
[…]
2. „Specifikace závazků veřejné služby a související kompenzace za čisté finanční dopady závazků veřejné služby:
a) dosahují cílů politiky veřejné dopravy nákladově efektivním způsobem a
b) finančně zabezpečují poskytování veřejné přepravy cestujících, v souladu s požadavky stanovenými v politice veřejné dopravy z dlouhodobého hlediska.“
6 V odstavcích 1 a 2 článku 3 uvedeného nařízení, nadepsaného „Smlouvy o veřejných službách a obecná pravidla“, je stanoveno:
„1. Pokud příslušný orgán rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách.
2. Odchylně od odstavce 1 se na závazky veřejné služby, jejichž účelem je stanovení maximálních tarifů pro všechny cestující nebo určité kategorie cestujících, mohou vztahovat obecná pravidla. V souladu se zásadami stanovenými v článcích 4 a 6 a v příloze poskytne příslušný orgán provozovatelům veřejných služeb kompenzaci za čisté finanční dopady, pozitivní nebo negativní, na náklady a příjmy, které vznikly při plnění tarifních závazků stanovených v obecných pravidlech způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací. Tím není dotčeno právo příslušných orgánů zahrnout závazky veřejné služby stanovící maximální tarify do smluv o veřejných službách.“
7 V článku 4 nařízení č. 1370/2007, nadepsaném „Povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidel“, je v odstavci 1 stanoveno:
„Smlouvy o veřejných službách a obecná pravidla musí:
a) jasně stanovit závazky veřejné služby vymezené tímto nařízením a specifikované v souladu s článkem 2a, které má provozovatel veřejných služeb plnit, a dotčené územní oblasti;
b) objektivním a transparentním způsobem předem stanovit:
i) ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba případné kompenzace, a
ii) povahu a rozsah případných udělených výlučných práv způsobem, který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací.
V případě smluv o veřejných službách neuzavřených v souladu s čl. 5 odst. 1, 3 nebo 3b se tyto ukazatele stanoví takovým způsobem, aby žádná kompenzace nemohla překročit částku nezbytnou k pokrytí čistého finančního dopadu na náklady a příjmy, které nastaly při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům provozovatele veřejných služeb získaným z této činnosti a přiměřenému zisku;
c) vymezit způsoby rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb. Tyto náklady mohou zahrnovat zejména náklady na personál a energii, poplatky za infrastrukturu, údržbu a opravu vozidel pro veřejnou dopravu, kolejových vozidel a zařízení nezbytných pro provozování služeb v přepravě cestujících, fixní náklady a přiměřený výnos z kapitálu.“
8 V článku 6 tohoto nařízení, nadepsaném „Kompenzace za veřejné služby“, je v odstavci 1 stanoveno:
„Všechny kompenzace související s obecným pravidlem nebo smlouvou o veřejných službách musí být v souladu s článkem 4, a to bez ohledu na způsob, jakým byla smlouva uzavřena. Jakákoli kompenzace jakékoli povahy související se smlouvou o veřejných službách neuzavřenou podle čl. 5 odst. 1, 3 nebo 3b nebo související s obecným pravidlem musí být rovněž v souladu s ustanoveními uvedenými v příloze.“
9 V bodě 7 přílohy uvedeného nařízení, nadepsané „Pravidla pro kompenzaci v případech uvedených v čl. 6 odst. 1“, je uvedeno:
„Způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení
– účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb, které může být předmětem objektivního hodnocení, a
– poskytování služeb v přepravě cestujících dostatečné kvality.“
Pokyny
10 V oddílu 1 sdělení Komise o výkladových pokynech pro nařízení č. 1370/2007 (Úř. věst. 2014, C 92, s. 1) (dále jen „pokyny“), nadepsaném „Úvod“, je v pátém pododstavci uvedeno:
„V tomto sdělení Komise objasňuje své pojetí řady ustanovení uvedeného nařízení inspirovaných osvědčenými postupy s cílem pomoci členským státům co nejlépe využít všech výhod vnitřního trhu. Toto sdělení si neklade za cíl pokrýt vyčerpávajícím způsobem všechna ustanovení, ani nevytváří žádné nové legislativní předpisy. V každém případě je třeba si uvědomit, že výklad práva Unie přísluší ve všech případech výhradně Soudnímu dvoru Evropské unie.“
11 Oddíl 2.4. pokynů se podle svého názvu týká kompenzace za veřejné služby.
12 Bod 2.4.3. těchto pokynů zní takto:
„[…]
V příloze se uvádí, že ‚přiměřeným ziskem‘ se rozumí výnosová míra kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy. Další pokyny ke správné míře ‚výnosu z kapitálu‘ či ‚přiměřeného zisku‘ však neuvádí.
[…]
Každopádně musí příslušný orgán v závislosti na konkrétních okolnostech každé smlouvy o závazku veřejné služby provést v jednotlivých případech posouzení s cílem určit náležitou úroveň přiměřeného zisku. Mimo jiné musí rovněž zohlednit specifické rysy daného podniku, běžnou tržní cenu za podobné služby a míru rizika spojenou s každou smlouvou o veřejných službách. Například smlouva o veřejných službách, která zahrnuje zvláštní ustanovení na ochranu výše kompenzace v případě nepředvídatelných nákladů, je méně riziková než smlouva o veřejných službách, která takové záruky neobsahuje. Za předpokladu, že jsou všechny ostatní parametry stejné, by přiměřený zisk měl být tedy v prvním případě nižší než v případě druhém.
Využití motivace ke zvyšování účinnosti v kompenzačním mechanismu je obecně nutno podpořit […]. Je třeba zdůraznit, že kompenzační režimy, které pouze pokrývají vzniklé skutečné náklady, nejsou pro přepravní společnost dostatečnou pobídkou pro to, aby omezovala náklady nebo s postupem času pracovala efektivněji. Jejich využití je proto lépe omezit na případy, u kterých je velká nejistota ohledně nákladů a poskytovatel přepravních služeb potřebuje vyšší stupeň ochrany proti nejistotě.“
13 Bod 2.4.5. uvedených pokynů zní takto:
„V 27. bodě odůvodnění nařízení (ES) č. 1370/2007 se uvádí, že v případě přímého uzavření smlouvy nebo obecných pravidel by měly být stanoveny parametry pro kompenzaci tak, aby výše kompenzace byla přiměřená a zohledňovala ‚požadavek účinnosti a kvality služeb‘. To znamená, že příslušné orgány by prostřednictvím kompenzačních mechanismů měly motivovat poskytovatele služeb k tomu, aby byli efektivnější tím, že budou poskytovat požadovanou úroveň a kvalitu služeb s využitím co nejméně zdrojů.
Pravidla kompenzací uvedená v nařízení (ES) č. 1370/2007 příslušným orgánům ponechávají určitý prostor pro sestavení motivačních režimů pro poskytovatele veřejných služeb. Příslušné orgány jsou v každém případě povinny ‚podporovat udržování nebo rozvíjení účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb, které může být předmětem objektivního hodnocení‘ (bod 7 přílohy). To znamená, že systémy kompenzace musí být navrženy tak, aby v průběhu času bylo zajištěno alespoň určité zlepšení účinnosti.
Motivace ke zvyšování účinnosti by nicméně měla být přiměřená a zůstat na rozumné úrovni s přihlédnutím k obtížnosti dosažení cílů v této oblasti. To lze například zajistit vyváženým rozdělením veškerých výnosů plynoucích ze zlepšení účinnosti mezi provozovatele, veřejné orgány a/nebo uživatele. V každém případě musí být zaveden systém, který zajistí, aby si podnik nemohl ponechat nepřiměřené výnosy ze zlepšení účinnosti. Kromě toho musí být parametry těchto motivačních režimů plně a přesně definovány ve smlouvě o veřejných službách.
Motivace pro účinnější poskytování veřejných služeb by však neměla bránit poskytování vysoce kvalitních služeb. V rámci nařízení (ES) č. 1370/2007 je třeba účinnost chápat jako poměr mezi kvalitou nebo úrovní veřejných služeb a zdroji použitými na poskytování těchto služeb. Motivace ke zvyšování účinnosti by se tedy měla zaměřit na snižování nákladů a/nebo na zvýšení kvality nebo úrovně služeb.“
14 V bodě 2.4.8. týchž pokynů je v jeho druhém a třetím pododstavci upřesněno:
„[…] [P]ravidla nařízení (ES) č. 1370/2007 by nejen měla zabránit jakýmkoliv případným nadměrným kompenzacím za veřejné služby, ale rovněž by měla zajistit, že nabídka veřejných služeb stanovených ve smlouvě o veřejných službách je finančně uskutečnitelná s cílem dosáhnout a udržet vysokou úroveň kvality služeb. Závazek veřejné služby by proto měl být přiměřeně kompenzován, aby se provozovatelovy vlastní finanční prostředky v rámci smlouvy o veřejných službách v dlouhodobém horizontu nesnížily, což by znemožňovalo účinné plnění jeho povinností v rámci smlouvy a trvalé poskytování vysoce kvalitních služeb v přepravě cestujících, jak je uvedeno v bodě 7 přílohy nařízení (ES) č. 1370/2007.
V každém případě, pokud příslušný orgán přiměřenou kompenzaci nevyplatí, riskuje tím snížení počtu nabídek předložených v rámci nabídkového řízení na uzavření smlouvy o veřejných službách, způsobení vážných finančních potíží provozovateli, je-li smlouva o veřejných službách uzavřena přímo, a/nebo snížení celkové úrovně a kvality veřejných služeb poskytovaných během trvání smlouvy.“
Lotyšské právo
15 V článku 10 Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums (zákon o veřejných dopravních službách) ze dne 14. června 2007 (Latvijas Vēstnesis, 2007, č. 106) je stanoveno:
„1. Za ztráty a náklady spojené s poskytováním veřejných dopravních služeb je dopravci přiznána kompenzace podle podmínek stanovených v článcích 11 a 12 tohoto zákona.
[…]
3. Ztrátami se podle tohoto zákona rozumí rovněž náklady za služby, pokud veřejný zadavatel objednal veřejné dopravní služby podle Publisko iepirkumu likums (zákon o veřejných zakázkách)“.
16 V článku 11 odst. 1 zákona o veřejných dopravních službách je stanoveno:
„Dopravci je přiznána kompenzace za ztráty spojené s poskytováním veřejných dopravních služeb podle výše a podmínek stanovených Radou ministrů. […]“
17 Ministru kabineta noteikumi č. 435 „Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transportaalpojuma tarifu“ (nařízení vlády č. 435, kterým se stanoví pravidla pro stanovení a vyrovnání ztrát a výdajů spojených s poskytováním veřejných dopravních služeb a pro stanovení cen za tyto služby) ze dne 28. července 2015 (Latvijas Vēstnesis, 2015, č. 155) obsahuje následující ustanovení:
„[…]
2. Dopravci je přiznána kompenzace za ztráty a výdaje spojené s plněním smlouvy o veřejných dopravních službách:
2.1. pokud veřejný zadavatel stanovil sazbu pro veřejnou dopravní službu ve výši vzniklé ztráty, pokud náklady nezbytné pro plnění smlouvy o veřejných dopravních službách převyšují příjmy, jež z takové smlouvy plynou.
[…]
56. Ve smlouvě o veřejných dopravních službách lze stanovit výši kompenzace (smluvní cena) nebo postup výpočtu této kompenzace (smluvní cena). Při stanovení výše kompenzace (smluvní cena) nebo postupu výpočtu této kompenzace (smluvní cena) ve smlouvě o veřejných dopravních službách veřejný zadavatel zohlední rozsah koncese, jež má být poskytnuta, četnost a ziskovost veřejné přepravní služby, požadavky na její kvalitu, jakož i požadavky na technické vybavení vozidel a další objektivní kritéria, jejichž dodržování přímo souvisí s výší splatné kompenzace.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
18 Veřejný zadavatel vyhlásil otevřené nabídkové řízení na koncesi na poskytování veřejné služby v přepravě cestujících autobusem na lotyšské síti linek regionálního zájmu na období deseti let.
19 Společnost Dobeles a další podaly k Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisija (komise pro posuzování stížností Úřadu pro dohled nad veřejnými zakázkami, Lotyšsko) stížnost, v níž napadly ustanovení zadávací dokumentace. Na podporu této stížnosti tvrdily, že zadávací dokumentace a související návrh smlouvy společně ustanovují protiprávní režim kompenzace za dotčenou veřejnou službu v přepravě cestujících, jelikož uchazeči ve své nabídce musí být schopni předvídat nabídnutou cenu služby na následujících deset let, na jejímž základě je stanovena kompenzace, jež je provozovatelům vyplácena během trvání smlouvy, přestože v uvedené smlouvě není stanoven úplný postup změny ceny služby pro případ změny nákladů, jež tuto cenu ovlivňují.
20 Tuto stížnost uvedená komise zamítla rozhodnutím ze dne 11. listopadu 2019.
21 Společnost Dobeles a další tedy podaly k administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud, Lotyšsko) žaloby znějící na zrušení uvedeného rozhodnutí. Na podporu těchto žalob napadají postup změny smluvní ceny za poskytování služeb v přepravě cestujících, který je uveden v příloze návrhu smlouvy o veřejné zakázce, neboť z indexace smluvní ceny stanovené pouze pro náklady na pohonné hmoty a mzdy, jakož i pro příspěvky na sociální zabezpečení jsou vyloučeny jak změny nákladů na pohonné hmoty nepřesahující 5 % a mezd nepřesahující 8 %, tak i první čtyři a poslední tři roky poskytování služeb. Společnost Dobeles a další zpochybňují rovněž ustanovení zadávací dokumentace, jež se týkají pravidel pro změnu smluvní ceny za kilometr, podle kterých může být tato cena změněna pouze tehdy, pokud veřejný zadavatel sníží o více než 30 % objem služeb, které mají být poskytnuty, jelikož podle nich taková ustanovení nevymezují objektivní a transparentní kritéria relevantní pro změnu smluvní ceny.
22 Rozsudkem ze dne 29. května 2019 uvedený soud tyto žaloby zamítl v podstatě z toho důvodu, že stát není povinen pokrýt veškeré náklady provozovatelů veřejné služby v přepravě cestujících bez ohledu na jejich provozní efektivitu, a dále že postup indexace smluvní ceny stanovený v návrhu smlouvy o veřejné zakázce není v rozporu s požadavky stanovenými v nařízení č. 1370/2007.
23 Společnost Dobeles a další podaly k Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud, Lotyšsko), tedy k předkládajícímu soudu, kasační opravný prostředek znějící na zrušení uvedeného rozsudku. Na podporu svého kasačního opravného prostředku společnost Dobeles a další tvrdí, že finanční model obsažený v zadávací dokumentaci nezaručuje dotčeným dopravcům „přiměřenou kompenzaci“ ve smyslu nařízení č. 1370/2007, jelikož přiznaná kompenzace nepokrývá všechny objektivně odůvodněné náklady na zajištění služby požadované veřejným zadavatelem. Zejména indexace stanovená v návrhu smlouvy o veřejné zakázce je údajně příliš restriktivní, a nelze tak objektivně předvídat zvýšení nákladů, které může nastat během desetiletého období platnosti této smlouvy. Zvolený finanční model tedy nesměřuje k zajištění provozní efektivity dopravce, ale k přenesení rizika zvýšení nákladů ze státu na tohoto dopravce.
24 Veřejný zadavatel zdůrazňuje, že cílem nařízení č. 1370/2007 je zabránit jakémukoli riziku nadměrné kompenzace tím, že mimo jiné ponechává členským státům možnost rozhodnout, zda bude poskytnuta kompenzace dopravcům cestujících, či nikoli, a dále, že režim kompenzace musí být využit k tomu, aby podněcoval poskytovatele služeb k tomu, aby zvýšili svou efektivitu tím, že zajistí jejich poskytování na požadované úrovni a v kvalitě s využitím co nejméně zdrojů, a že pravidla o kompenzaci, jež jsou stanovena v tomto nařízení, která ponechávají příslušným orgánům prostor pro uvážení, neumožňují dospět k závěru, že stát je povinen pokrýt veškeré náklady poskytovatelů veřejných přepravních služeb bez ohledu na jejich provozní účinnost.
25 V této souvislosti předkládající soud uvádí, že z čl. 1 odst. 1 nařízení č. 1370/2007, jakož i z pokynů, konkrétně z jejich bodu 2.4.8., vyplývá, že stát má povinnost zajistit systém veřejné přepravní služby, jehož cílem je poskytovat kvalitnější služby tím, že poskytovateli této služby poskytuje přiměřenou finanční podporu k dosažení tohoto cíle.
26 Podle předkládajícího soudu řada argumentů vyvrací tvrzení společnosti Dobeles a dalších, podle něhož nařízení č. 1370/2007 údajně ukládá povinnost nahradit veškeré ztráty, které mohly vzniknout provozovateli veřejné přepravní služby.
27 Zejména z bodu 27 odůvodnění a z bodu 7 přílohy tohoto nařízení, jakož i z bodů 2.4.3. a 2.4.5 pokynů vyplývá, že stát nemá povinnost pokrýt veškeré náklady provozovatelů veřejných přepravních služeb bez ohledu na jejich provozní efektivitu. V tomto ohledu je zahájení otevřeného nabídkového řízení, které uvádí sporná ustanovení a dotčený model financování veřejné služby, součástí provádění vnitrostátní koncepce rozvoje veřejných služeb v oblasti dopravy. K zajištění účinnějšího využívání státního rozpočtu totiž kompenzace přiznaná za poskytování takových služeb od roku 2021 již nevychází ze systému, v němž stát přebírá v podstatě veškerá rizika, když pokrývá veškeré náklady poskytovatele přepravních služeb související s nabídkou a poptávkou, ale ze smluvního modelu založeného na rozdílu mezi smluvní cenou nabízenou tímto poskytovatelem v rámci otevřeného nabídkového řízení a příjmy plynoucími z veřejné služby v přepravě cestujících.
28 Předkládající soud má nicméně za to, že je třeba ověřit, zda, jak tvrdí společnost Dobeles a další, tento nový model a nástroje, které jej provádějí, neukládají uchazečům, aby při určování ceny plnění podstupovali nepřiměřená rizika, a zda taková rizika nejsou natolik vysoká, že by bylo důvodné mít za to, že stát nesplnil svou povinnost poskytnout přiměřenou kompenzaci výdajů spojených s veřejnou službou v přepravě cestujících. Obecně totiž není možné přesně předpovídat cenu energetických zdrojů za deset let ani průměrné mzdy v dotčeném odvětví či výši příspěvků na sociální zabezpečení. V případě kompenzačního režimu, který umožňuje přepočet cen pouze v několikaletých intervalech, a to pouze pro část nákladů, by podle předkládajícího soudu mohlo existovat riziko, že i přes efektivní podnikatelskou činnost provozovatele mu kvůli nedostatečně přesným prognózám vzniknou v důsledku zvýšení nákladů ztráty.
29 Je pravda, že uchazečům nic nebrání v tom, aby do výpočtu ceny své nabídky zahrnuli náklady související s rizikem, které ponesou, stanovením ceny pro určité období, která zohledňuje proměnlivou povahu relevantních podmínek v oblasti hospodářství a podnikání.
30 Tím však podle předkládajícího soudu není zcela vyloučena možnost, že navrhovaný režim kompenzace nepokrývá všechny ztráty, které pro hospodářský subjekt vyplývají z plnění smlouvy. V rámci nabídkového řízení se uchazeči v naději, že se stanou úspěšnými uchazeči, mohou zdráhat nabídnout smluvní cenu, která by toto riziko vylučovala, zatímco obtíže, jež nastanou během plnění zakázky, mohou být podle předkládajícího soudu řešeny snižováním dostupnosti nebo kvality služby. Vyvstává tedy otázka, zda v projednávané věci mechanismus změny cen stanovený veřejným zadavatelem zaručuje dostatečnou kompenzaci, která je v souladu s cílem sledovaným nařízením č. 1370/2007.
31 Za těchto podmínek se Augstākā tiesa (Senāts) (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Umožňují čl. 1 odst. 1 druhý pododstavec, čl. 2a odst. 2 a čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1370/2007 […] takový kompenzační režim, který neukládá příslušnému orgánu povinnost přiznat poskytovateli veřejných přepravních služeb kompenzaci v plné výši prostřednictvím indexace smluvní ceny (výše kompenzace) v pravidelných intervalech za každé zvýšení nákladů spojených s poskytováním služby, jež tento poskytovatel nemůže ovlivnit, takže tento režim zcela neodstraňuje riziko, že poskytovateli vzniknou ztráty, které nelze kompenzovat?“
K předběžné otázce
32 Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda nařízení č. 1370/2007 musí být vykládáno v tom smyslu, že brání režimu kompenzace, který v rámci veřejné zakázky na služby a na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení neukládá příslušným vnitrostátním orgánům povinnost přiznat poskytovateli služeb v přepravě cestujících, který uzavřel závazek veřejné služby, kompenzaci v plné výši, která prostřednictvím pravidelné indexace pokrývá jakékoli zvýšení nákladů, jež tento poskytovatel nemůže ovlivnit, spojených s řízením a provozováním této služby.
33 Je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 1370/2007 je účelem uvedeného nařízení definovat, jak mohou příslušné vnitrostátní orgány v souladu s pravidly unijního práva zasahovat do odvětví veřejné přepravy cestujících, aby zajistily poskytování služeb obecného zájmu, které jsou mimo jiné četnější, bezpečnější, kvalitnější nebo levnější než služby, které by mohly nabídnout samotné tržní mechanismy.
34 Za tímto účelem vymezuje uvedené nařízení v souladu s uvedeným čl. 1 odst. 1 druhým pododstavcem podmínky, za nichž příslušné orgány poskytují kompenzace při ukládání nebo svěřování plnění závazků veřejné služby provozovatelům veřejných služeb za vzniklé náklady nebo udělují výlučná práva za plnění závazků veřejné služby.
35 Nařízení č. 1370/2007 tak obsahuje zvláštní pravidla vymezující podmínky zásahu do obecných režimů veřejných zakázek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. října 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, bod 45), jež mají za cíl stanovit právní rámec v oblasti poskytování kompenzací nebo výlučných práv za náklady vynaložené v důsledku plnění povinností veřejné služby [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. října 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Přímé uzavření smlouvy o veřejných službách v dopravě), C‑515/18, EU:C:2019:893, bod 31].
36 Mezi ustanovení, jež tvoří tento právní rámec, náleží čl. 3 odst. 1 tohoto nařízení, v němž je stanoveno, že pokud příslušný orgán členského státu rozhodne o udělení výlučného práva nebo poskytnutí kompenzace jakékoli povahy za plnění závazků veřejné služby jím vybranému provozovateli, provede to v rámci smlouvy o veřejných službách, čímž zakotvuje zásadu, podle níž závazky veřejné služby a s nimi související kompenzace musí být stanoveny na základě takové smlouvy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, bod 52).
37 Odchylně od tohoto čl. 3 odst. 1 umožňuje čl. 3 odst. 2 stanovit prostřednictvím obecných pravidel závazky veřejných služeb, jejichž účelem je stanovení maximálních tarifů pro všechny cestující nebo určité kategorie cestujících, přičemž v takovém případě je příslušný orgán povinen poskytnout dotčenému provozovateli veřejných služeb kompenzaci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, body 53 až 55 a 92).
38 V projednávané věci nicméně z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že spor v původním řízení se týká uzavření smlouvy o veřejných službách za účelem poskytování služeb v přepravě cestujících autobusem na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení, takže čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1370/2007, na který odkazuje předkládající soud ve znění své otázky, je pro zodpovězení této otázky irelevantní.
39 Z výslovného znění čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1370/2007 vyplývá, že kompenzace související s takovou smlouvou o veřejných službách uzavřenou na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení musí splňovat požadavky stanovené v článku 4 tohoto nařízení, přičemž podmínky takové kompenzace jsou upřesněny v čl. 4 odst. 1. Toto ustanovení je tudíž třeba zohlednit za účelem odpovědi na položenou otázku.
40 Podle ustálené judikatury je pro výklad ustanovení unijního práva třeba vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. října 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Přímé uzavření smlouvy o veřejných službách v dopravě), C‑515/18, EU:C:2019:893, bod 23].
41 Pokud jde zaprvé o znění čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007, je třeba uvést, že toto ustanovení upřesňuje, že smlouvy o veřejných službách musí v souladu s čl. 4 odst. 1 písm. b) prvním pododstavcem bodem i) stanovit objektivním a transparentním způsobem předem ukazatele, na základě kterých se vypočítá platba případné kompenzace, a dále podle čl. 4 odst. 1 písm. c) musí vymezit způsoby rozdělování nákladů spojených s poskytováním služeb, přičemž takové náklady mohou zahrnovat zejména náklady na personál, energii, infrastrukturu, údržbu a opravu vozidel pro veřejnou dopravu, kolejových vozidel a zařízení nezbytných pro provozování služeb v přepravě cestujících, fixní náklady a přiměřený výnos z kapitálu.
42 Z takového znění jasně vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány mají v rámci smlouvy o veřejných službách prostor pro uvážení při stanovení mechanismu kompenzace v rozsahu, v němž jim přísluší stanovit parametry pro výpočet kompenzace splatné poskytovateli veřejné přepravní služby a vymezit způsoby rozdělení nákladů spojených s poskytováním této služby.
43 Zejména je třeba konstatovat, podobně jako to učinil generální advokát v bodě 35 svého stanoviska, že možnost rozdělit náklady nutně znamená, že příslušné vnitrostátní orgány nejsou povinny kompenzovat veškeré náklady, ale mohou přenést na poskytovatele této veřejné služby rizika spojená s vývojem některých z těchto nákladů, ať už je jejich povaha jakákoli, a tudíž obdobně jako v případě nákladů na energii nebo některých sociálních nákladů bez ohledu na to, zda tento poskytovatel může plně kontrolovat jejich vývoj, či nikoli, je-li způsoben vnějšími okolnostmi nezávislými na uvedeném poskytovateli.
44 Ze samotného znění čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007 tak vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány mohou při uplatnění svého prostoru pro uvážení stanovit režim kompenzace, který z důvodu parametrů jeho výpočtu a způsobů rozdělení nákladů vymezených těmito orgány nezaručuje automaticky poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících pokrytí těchto nákladů v plné výši.
45 Zadruhé, pokud jde o cíl sledovaný nařízením č. 1370/2007, je třeba připomenout, že jak vyplývá z bodu 34 tohoto rozsudku, účelem tohoto nařízení je, jak vyplývá zejména z čl. 1 odst. 1, čl. 2a odst. 2 a bodu 7 přílohy uvedeného nařízení, vykládaných ve světle bodů 4, 7, 27 a 34 odůvodnění tohoto nařízení, vymezit podmínky pro poskytování kompenzace, aby bylo za rovných podmínek hospodářské soutěže zajištěno poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících efektivním a finančně výnosným způsobem za účelem dosažení vysoké úrovně kvality těchto služeb (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. září 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, body 69 a 70).
46 Z toho vyplývá, že cílem každého režimu kompenzace musí být nejen zabránit nadměrné kompenzaci nákladů, ale i podpořit vyšší efektivitu na straně poskytovatele veřejné služby v přepravě cestujících. Režim kompenzace, který za všech okolností zaručuje automatické pokrytí všech nákladů spojených s plněním smlouvy o veřejných službách, nicméně takovou pobídku k dosažení větší efektivity neobsahuje, neboť dotčeného poskytovatele nevede k tomu, aby snižoval své náklady.
47 Naproti tomu režim kompenzace, který nestanovuje pravidelnou indexaci, a tudíž nepokrývá automaticky všechny tyto náklady, ale vede k přenesení určitých rizik na poskytovatele veřejné služby, může k dosažení takového cíle přispět. I ve vztahu k nákladům, které se vymykají kontrole dotčeného poskytovatele veřejné služby, mu totiž zvýšení efektivity, jehož dosáhl, umožní posílit jeho finanční životaschopnost za účelem pokrytí těchto nákladů, což přispěje k zajištění řádného plnění závazků podle smlouvy o veřejných službách.
48 Zatřetí, pokud jde o kontext, do něhož spadá čl. 4 odst. 1 nařízení č. 1370/2007, je třeba připomenout, podobně jako to učinil generální advokát v bodě 65 svého stanoviska, že nařízení č. 1370/2007 neobsahuje zvláštní pravidla, jež by se použila na metodu výpočtu kompenzace, pokud k uzavření smlouvy o veřejných službách dochází na základě nabídkového řízení. V takovém případě totiž kompenzace, na rozdíl od kompenzace vycházející ze smlouvy o veřejných službách, jež je uzavírána přímo nebo na základě obecného pravidla, a tudíž bez výzvy k předkládání nabídek, nemusí být podle čl. 6 odst. 1 druhé věty tohoto nařízení v souladu s podrobnějšími pravidly obsaženými v příloze tohoto nařízení, jejichž cílem je, jak vyplývá z bodu 27 odůvodnění tohoto nařízení, zajistit přiměřenost výše kompenzace.
49 Tento rozdíl v režimu zakotveném unijním normotvůrcem vychází z předpokladu, že v případě nabídkového řízení není přijetí přesnějších pravidel týkajících se výpočtu kompenzace za účelem zajištění přiměřenosti její výše nezbytné, neboť takový postup sám o sobě snižuje výši kompenzace splatné poskytovateli veřejných služeb v přepravě cestujících na minimum díky tomuto nabídkovému řízení, čímž nedochází prostřednictvím automatické úpravy k nadměrné ani nedostatečné kompenzaci.
50 Jak totiž uvedl generální advokát v bodech 72 a 82 až 84 svého stanoviska, každý poskytovatel služeb, který se rozhodne účastnit se nabídkového řízení za účelem plnění smlouvy o veřejných službách, sám určuje podmínky své nabídky v závislosti na všech relevantních parametrech, a zejména na pravděpodobném vývoji nákladů, ať již jsou tyto náklady pod jeho kontrolou, či nikoli, jež mohou ovlivňovat poskytování služby, čímž vymezuje míru rizika, které je ochoten v souvislosti s tímto vývojem podstoupit. Lze tedy předpokládat, aniž jsou dotčena ustanovení unijního práva umožňující vnitrostátním orgánům vyloučit mimořádně nízké nabídky, že jeho nabídka mu v případě, že získá zakázku, zajistí míru návratnosti vloženého kapitálu odpovídající míře podstupovaného rizika.
51 Z toho vyplývá, že režim kompenzace související se smlouvou o veřejných službách uzavřenou na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení může sám o sobě poskytovateli této veřejné služby zaručit pokrytí jeho nákladů, které mu rovněž zajistí přiměřenou kompenzaci, jejíž výše se bude lišit v závislosti na míře rizika, které je uvedený poskytovatel ochoten podstoupit.
52 Ze všeho výše uvedeného tedy vyplývá, že příslušné vnitrostátní orgány nejsou povinny v rámci nabídkového řízení automaticky prostřednictvím pravidelné indexace kompenzovat všechny náklady nesené poskytovatelem přepravní služby v souvislosti s plněním smlouvy o veřejných službách, bez ohledu na to, zda jsou pod kontrolou takového poskytovatele, či nikoli, aby mu tato smlouva přinášela přiměřenou kompenzaci.
53 Je pravda, že společnost Dobeles a další, které v tomto ohledu zopakovaly pochybnosti vyjádřené předkládajícím soudem, jak byly připomenuty v bodech 28 až 30 tohoto rozsudku, na jednání uvedly, že neexistence pravidelné indexace nákladů spojených s plněním závazku veřejné služby, které se vymykají kontrole poskytovatele, by mohla vést k tomu, že poskytovatel této veřejné služby neobdrží přiměřenou kompenzaci, neboť její výše by nemusela být dostatečná, což by mohlo, jak uvádí bod 2.4.8. pokynů, ohrozit jeho finanční životaschopnost nebo kvalitu poskytované služby, nebo dokonce uměle snížit počet uchazečů již ve fázi zadávacího řízení.
54 V tomto ohledu je zajisté třeba uvést, že podle zásady proporcionality, která je obecnou zásadou unijního práva a jež je, pokud jde o specifikace závazků veřejné služby, zakotvena v čl. 2a odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 1370/2007, na který odkazuje předkládající soud ve své otázce, nemohou příslušné vnitrostátní orgány poskytovatelům služeb v přepravě cestujících, jež plní tyto závazky, uložit takové podmínky, jako jsou podmínky týkající se způsobu kompenzace, které by byly nepřiměřené nebo nedůvodné.
55 V souladu s touto zásadou se tak výše kompenzace, jak vyplývá z bodu 51 tohoto rozsudku, musí lišit v závislosti na riziku, které je poskytovatel veřejné služby připraven podstoupit.
56 Nicméně skutečnost, že nebyl stanoven mechanismus pravidelné indexace nákladů, nemůže být sama o sobě považována za porušení zásady proporcionality. Jak totiž bylo uvedeno v bodě 50 tohoto rozsudku, pokud se poskytovatel služeb v přepravě cestujících rozhodne účastnit se takového řízení, sám stanovuje podmínky své nabídky. Zejména mu přísluší posoudit míru rizika, které je ochoten podstoupit s ohledem na podmínky kompenzace uvedené ve smlouvě o veřejných službách, a zejména neexistenci takového mechanismu indexace. Pokud by tedy měl příslušný vnitrostátní orgán v rámci nabídkového řízení stanovit nedůvodné nebo nepřiměřené podmínky s ohledem na rizika, která musí nést dotčený poskytovatel veřejné služby, byla by jen malá pravděpodobnost, že mu budou nabídky předloženy, takže by tento orgán musel tyto podmínky změnit tak, aby byly slučitelné se zásadou proporcionality.
57 V projednávané věci, jak uvedl generální advokát v bodě 86 svého stanoviska, podle všeho sporná zadávací dokumentace takové nedůvodné nebo nepřiměřené podmínky neobsahuje, neboť na jednání bylo ostatně uvedeno, že příslušné vnitrostátní orgány obdržely řádově sta nabídek podaných dopravními podniky usazenými v několika členských státech, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
58 Pokud jde o rizika uvedená v bodě 53 tohoto rozsudku, jak potvrzují informace poskytnuté předkládajícím soudem uvedené v bodě 30 tohoto rozsudku, tato rizika vyplývají z možnosti, že poskytovatel služeb v přepravě cestujících v naději, že získá zakázku, navrhne smluvní cenu, která dostatečně nezohledňuje budoucí zvýšení nákladů. Možnost, že poskytovatel těchto služeb nabídne cenu, která obnáší riziko, že nebude s to zakázku řádně splnit, je nicméně vlastní každému zadávacímu řízení a může v závislosti na okolnostech projednávané věci vést k případnému uplatnění ustanovení unijního práva, podle něhož mohou vnitrostátní orgány vyloučit mimořádně nízké nabídky. Tato možnost naproti tomu neospravedlňuje požadavek, aby smlouvy o veřejných službách uzavřené příslušnými vnitrostátními orgány v rámci veřejné zakázky na služby a na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení vždy zahrnovaly mechanismus pravidelné indexace, který automaticky umožní zaručit v plné výši kompenzaci jakéhokoli zvýšení nákladů spojených s plněním těchto smluv bez ohledu na to, zda poskytovatel může tyto náklady ovlivnit, či nikoli.
59 S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že nařízení č. 1370/2007 musí být vykládáno v tom smyslu, že nebrání režimu kompenzace, který v rámci veřejné zakázky na služby a na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení neukládá příslušným vnitrostátním orgánům povinnost přiznat poskytovateli služeb v přepravě cestujících, který plní závazky veřejné služby, kompenzaci, která prostřednictvím pravidelné indexace pokrývá v plné výši jakékoli zvýšení nákladů, které uvedený poskytovatel nemůže ovlivnit, spojených s řízením a provozováním této služby.
K nákladům řízení
60 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2338 ze dne 14. prosince 2016,
musí být vykládáno v tom smyslu, že
nebrání režimu kompenzace, který v rámci veřejné zakázky na služby a na základě otevřeného, transparentního a nediskriminačního nabídkového řízení neukládá příslušným vnitrostátním orgánům povinnost přiznat poskytovateli služeb v přepravě cestujících, který plní závazky veřejné služby, kompenzaci, která prostřednictvím pravidelné indexace pokrývá v plné výši jakékoli zvýšení nákladů, které uvedený poskytovatel nemůže ovlivnit, spojených s řízením a provozováním této služby.
Podpisy