UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (viides jaosto)
21 päivänä joulukuuta 2023 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Liikenne – Rautateiden ja maanteiden julkiset henkilöliikennepalvelut – Asetus (EY) N:o 1370/2007 – 1 artiklan 1 kohta – 2 a artiklan 2 kohta – 3 artiklan 1 kohta – 4 artiklan 1 kohta – 6 artiklan 1 kohta – Linja-autoilla suoritettavia julkisia henkilöliikennepalveluja koskeva sopimus – Julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintamenettely – Avoin ja syrjimätön tarjouspyyntömenettely – Tarjouspyyntöasiakirjat – Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen myöntämän korvauksen määrä – Ajallisesti ja erityisten kustannusluokkien mukaan rajoitettu indeksointi – Riskien hajauttaminen
Asiassa C‑421/22,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Augstākā tiesa (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia) on esittänyt 21.6.2022 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 22.6.2022, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
”DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA,
”CATA” AS,
”VTU VALMIERA” SIA,
”JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA ja
”Jēkabpils autobusu parks” SIA
vastaan
Iepirkumu uzraudzības birojs ja
”Autotransporta direkcija” VSIA,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja E. Regan (esittelevä tuomari), presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa viidennen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit Z. Csehi, M. Ilešič ja D. Gratsias,
julkisasiamies: M. Campos Sánchez-Bordona,
kirjaaja: hallintovirkamies R. Stefanova-Kamisheva,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 8.6.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– ”DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, ”CATA” AS, ”VTU VALMIERA” SIA, ”JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA ja ”Jēkabpils autobusu parks” SIA, edustajanaan S. Novicka, advokāte,
– ”Autotransporta direkcija” VSIA, edustajanaan S. Bērtaitis, advokāts,
– Latvian hallitus, asiamiehinään J. Davidoviča ja K. Pommere,
– Kyproksen hallitus, asiamiehenään I. Neophytou,
– Euroopan komissio, asiamiehinään P. Messina, I. Rubene ja F. Tomat,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.9.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1370/2007 (EUVL 2007, L 315, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/2338 (EUVL 2016, L 354, s. 22; jäljempänä asetus N:o 1370/2007), 1 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan, 2 a artiklan 2 kohdan ja 3 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä ”DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, ”CATA” AS, ”VTU VALMIERA” SIA, ”JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA ja ”Jēkabpils autobusu parks” SIA, jotka ovat Latvian oikeuden mukaan perustettuja liikenteen alalla toimivia yhtiöitä (jäljempänä Dobeles ym.), ja toisaalta Iepirkumu uzraudzības birojs (julkisten hankintojen valvontaviranomainen, Latvia) ja ”Autotransporta direkcija” VSIA (jäljempänä hankintaviranomainen) ja jossa on kyse linja-autoilla suoritettavien julkisten henkilöliikennepalvelujen tarjoamisesta maksettavan korvauksen määrän laskemista koskevista yksityiskohdista.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus N:o 1370/2007
3 Asetuksen N:o 1370/2007 johdanto-osan 4, 7, 27 ja 34 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4) [Euroopan] komission 12 päivänä syyskuuta 2001 julkaiseman valkoisen kirjan ’Eurooppalainen liikennepolitiikka 2010: valintojen aika’ päätavoitteita ovat turvallisten, tehokkaiden ja korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen takaaminen säännellyllä kilpailulla, joka samalla takaa julkisten henkilöliikennepalvelujen avoimuuden ja suorituskyvyn, ottaen huomioon sosiaaliset ja ympäristöön ja aluekehitykseen liittyvät tekijät, tai tiettyjen hintaehtojen tarjoaminen määrätyille matkustajaryhmille, kuten eläkeläisille, sekä sellaisten eri jäsenvaltioista peräisin olevien kuljetusyritysten välisten erojen poistaminen, jotka voivat vääristää kilpailua merkittävästi.
– –
(7) Tehdyt tutkimukset ja sellaisissa jäsenvaltioissa saadut kokemukset, joissa julkisen liikenteen alalla on ollut kilpailua jo useiden vuosien ajan, osoittavat, että liikenteenharjoittajien välisen säännellyn kilpailun käyttöönotto asianmukaisin suojatoimenpitein lisää palvelujen houkuttelevuutta ja innovatiivisuutta ja alentaa niiden hintaa eikä haittaa julkisen liikenteen harjoittajille määrättyjen erityistehtävien suorittamista. Eurooppa-neuvosto on tukenut tätä lähestymistapaa 28 päivänä maaliskuuta 2000 käynnistetyn niin sanotun Lissabonin prosessin yhteydessä pyytämällä komissiota, [Euroopan unionin] neuvostoa ja jäsenvaltioita toimivaltansa puitteissa ’nopeuttamaan markkinoiden vapauttamista sellaisilla aloilla kuin … liikenne’.
– –
(27) Toimivaltaisten viranomaisten myöntämät korvaukset julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi olisi laskettava siten, että vältetään liiallisia korvauksia. Kun toimivaltainen viranomainen aikoo tehdä julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen ilman tarjouskilpailua, sen olisi noudatettava myös yksityiskohtaisia sääntöjä, joilla varmistetaan asianmukainen korvaus ja joilla pyritään tehokkaisiin ja korkealaatuisiin palveluihin.
– –
(34) Julkisista palveluista maksettavat korvaukset voivat olla tarpeellisia maaliikenteen henkilöliikenteen alalla, jotta julkisista palveluista vastaavat yritykset voivat toimia sellaisten periaatteiden pohjalta ja sellaisissa olosuhteissa, jotka tekevät niiden tehtävien täyttämisen mahdolliseksi. Tällaiset korvaukset voivat olla tietyin edellytyksin [EY-sopimuksen] mukaisia sen 73 artiklan nojalla. Ensinnäkin korvauksen tarkoituksena on oltava sellaisten palvelujen tarjonnan varmistaminen, jotka ovat tosiasiallisesti perustamissopimuksessa tarkoitettuja yleishyödyllisiä palveluja. Toiseksi kilpailun perusteettoman vääristymisen ehkäisemiseksi korvaukset eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuneiden nettokustannusten kattamiseksi, ottaen huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kohtuullisen voiton.”
4 Asetuksen 1370/2007 1 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkoitus ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset viranomaiset voivat yhteisön oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.
Tätä varten asetuksessa vahvistetaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.”
5 Asetuksen 2 a artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteiden erittely”, säädetään seuraavaa:
”1. Toimivaltainen viranomainen vahvistaa julkisten henkilöliikennepalveluiden tarjoamisessa sovellettavien julkisen palvelun velvoitteiden eritelmät sekä niiden soveltamisalan 2 artiklan e alakohdan mukaisesti. Tähän sisältyy mahdollisuus yhdistää kustannukset kattavat palvelut samaan kokonaisuuteen kustannuksia kattamattomien palvelujen kanssa.
Vahvistaessaan kyseisiä eritelmiä ja niiden soveltamisalaa toimivaltaisen viranomaisen on asianmukaisesti noudatettava unionin oikeuden mukaista suhteellisuusperiaatetta.
– –
2. Julkisen palvelun velvoitteiden eritelmillä ja niihin liittyvällä julkisen palvelun velvoitteiden taloudellisten nettovaikutusten korvaamisella
a) on saavutettava julkista liikennettä koskevan politiikan tavoitteet kustannustehokkaasti; ja
b) on mahdollistettava taloudellisesti julkisen henkilöliikenteen tarjonnan jatkuminen pitkällä aikavälillä julkista liikennettä koskevassa politiikassa asetettujen vaatimusten mukaisesti.”
6 Kyseisen asetuksen 3 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset ja yleiset säännöt”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Kun toimivaltainen viranomainen päättää myöntää valitsemalleen liikenteenharjoittajalle minkä tahansa luonteisen yksinoikeuden ja/tai korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, tämän viranomaisen on myönnettävä se julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa.
2. Poiketen siitä, mitä 1 kohdassa säädetään, julkisen palvelun velvoitteista, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, voidaan myös antaa yleisiä sääntöjä. Toimivaltainen viranomainen korvaa julkisen liikenteen harjoittajalle yleisissä säännöissä vahvistettujen hintavelvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia ja siitä kertyviä tuloja koskevat positiiviset tai negatiiviset taloudelliset nettovaikutukset 4 ja 6 artiklassa ja liitteessä olevien periaatteiden mukaisesti siten, että vältetään liiallisia korvauksia, sen estämättä, että toimivaltaisilla viranomaisilla on oikeus sisällyttää julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin julkisen palvelun velvoitteita, joilla vahvistetaan enimmäishintoja.”
7 Asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja yleisten sääntöjen pakollinen sisältö”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa ja yleisissä säännöissä on
a) vahvistettava selkeästi tässä asetuksessa määritellyt ja sen 2 a artiklan mukaisesti täsmennetyt julkisen palvelun velvoitteet, jotka julkisen liikenteen harjoittajan on täytettävä, sekä asianomaiset maantieteelliset alueet;
b) määritettävä etukäteen puolueettomalla ja avoimella tavalla
i) parametrit, joiden perusteella mahdollinen korvaus lasketaan; ja
ii) mahdollisesti myönnettyjen yksinoikeuksien luonne ja laajuus siten, että vältetään liiallisia korvauksia.
Niissä julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa, joita ei ole tehty 5 artiklan 1, 3 tai 3 b kohdan mukaisesti, nämä parametrit on määritettävä siten, ettei yksikään korvaus voi ylittää määrää, joka on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvia kustannuksia ja siitä kertyviä tuloja koskevien taloudellisten nettovaikutusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon julkisen liikenteen harjoittajan kyseisestä toiminnasta saamat tulot ja kohtuullinen voitto;
c) määriteltävä palvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten jakamista koskevat järjestelyt. Näihin kustannuksiin voivat sisältyä erityisesti henkilöstökustannukset, energiakustannukset, infrastruktuurin käyttömaksut, julkisen liikenteen ajoneuvojen, liikkuvan kaluston ja henkilöliikennepalvelujen toiminnan kannalta tarpeellisten laitteistojen huolto- ja korjauskustannukset sekä kiinteät kustannukset ja riittävä tuotto omalle pääomalle.”
8 Tämän asetuksen 6 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisista palveluista maksettavat korvaukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikkien yleiseen sääntöön tai julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen liittyvien korvausten on oltava 4 artiklan mukaisia riippumatta siitä, miten sopimus on tehty. Kaikenluonteisten korvausten, jotka liittyvät julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, jota ei ole tehty 5 artiklan 1, 3 tai 3 b kohdan mukaisesti, tai jotka liittyvät yleiseen sääntöön, on oltava myös liitteen säännösten mukaisia.”
9 Mainitun asetuksen liitteessä, jonka otsikko on ”Korvaukseen sovellettavat säännöt 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa”, olevassa 7 kohdassa säädetään seuraavaa:
Korvausmenetelmällä on edistettävä seuraavien tekijöiden ylläpitämistä tai kehittämistä:
– julkisen liikenteen harjoittajan tehokas liikkeenjohto, jota voidaan arvioida objektiivisesti, ja
– riittävän korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen tarjonta.”
Suuntaviivat
10 Asetusta N:o 1370/2007 koskevista tulkitsevista suuntaviivoista annetun komission tiedonannon (EUVL 2014, C 92, s. 1; jäljempänä suuntaviivat) 1 jakson, jonka otsikko on ”Johdanto”, viidennessä kohdassa todetaan seuraavaa:
”Tässä tiedonannossa komissio esittää joitakin asetuksen säännöksiä koskevan tulkintansa, joka perustuu parhaisiin käytäntöihin, jotta jäsenvaltiot voisivat saada täyden hyödyn sisämarkkinoista. Tiedonannossa ei pyritä käsittelemään kaikkia säännöksiä tyhjentävästi, eikä siinä luoda uusia lainsäädännöllisiä määräyksiä. Joka tapauksessa on syytä panna merkille, että unionin lainsäädännön tulkinta on viime kädessä unionin tuomioistuimen tehtävä.”
11 Suuntaviivojen 2.4 jakso koskee otsikkonsa mukaan julkisesta palvelusta maksettavaa korvausta.
12 Näiden suuntaviivojen 2.4.3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”– –
Liitteessä todetaan, että ’kohtuullisella voitolla’ tarkoitetaan alalle kyseisessä jäsenvaltiossa tyypillistä pääoman tuottoa, jossa otetaan huomioon riski, jonka viranomaisen toiminta aiheuttaa julkisen liikenteen harjoittajalle, tai vastaavasti tällaisen riskin puuttuminen”. ’Pääoman tuoton’ tai ’kohtuullisen voiton’ asianmukaista tasoa ei kuitenkaan selitetä tarkemmin.
– –
Kunkin julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen erityisolosuhteista riippuen toimivaltaisen viranomaisen on joka tapauksessa tehtävä tilannekohtainen arvio, jotta se voi määrittää kohtuullisen voiton asianmukaisen tason. Sen on muun muassa otettava huomioon kyseessä olevan yrityksen erityispiirteet, vastaavista palveluista maksettava normaali markkinakorvaus sekä kuhunkin sopimukseen liittyvä riskitaso. Esimerkiksi julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, johon sisältyy erityisiä määräyksiä, joilla turvataan korvauksen taso odottamattomien kustannusten tapauksessa, liittyy vähemmän riskejä kuin julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, johon ei sisälly tällaisia takeita. Kun muut seikat ovat yhdenvertaisia, tulisi ensiksi mainitussa sopimuksessa kohtuullisen voiton olla pienempi kuin viimeksi mainitussa sopimuksessa.
Tehokkuuskannustimien käyttöä korvausmenetelmässä on yleisesti rohkaistava – –. On syytä korostaa, että korvausjärjestelmät, jotka kattavat vain tosiasiallisesti aiheutuvat kustannukset, eivät riittävästi kannusta kuljetusyrityksiä hillitsemään kustannuksia tai tehostamaan toimintaansa pitkällä aikavälillä. Tällaisten järjestelmien käyttö kannattaisi sen vuoksi rajata tapauksiin, joissa kustannuksiin liittyy paljon epävarmuutta ja liikenteenharjoittajan on suojauduttava tehokkaasti epävarmuuksien varalta.”
13 Kyseisten suuntaviivojen 2.4.5 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 johdanto-osan 27 kappaleessa todetaan, että ilman tarjouskilpailua tehdyn sopimuksen tai yleisten sääntöjen tapauksessa korvauksen parametrit olisi asetettava siten, että korvaus on asianmukainen ja sillä ’pyritään tehokkaisiin ja korkealaatuisiin palveluihin’. Tämä tarkoittaa sitä, että toimivaltaisten viranomaisten olisi korvausmenetelmän avulla kannustettava palveluntarjoajia tehostamaan toimintaansa tarjoamalla palvelun tasoa ja laatua koskevat vaatimukset täyttäviä palveluja mahdollisimman vähäisin resurssein.
Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 korvaussäännöissä jätetään toimivaltaisille viranomaisille jonkin verran liikkumavaraa laatia julkisen palvelun tarjoajille kannustinjärjestelmiä. Toimivaltaisten viranomaisten on joka tapauksessa edistettävä julkisen liikenteen harjoittajan tehokkaan liikkeenjohdon, jota voidaan arvioida objektiivisesti, ylläpitämistä tai kehittämistä (liitteen 7 kohta). Näin ollen korvausjärjestelmä on suunniteltava siten, että sen avulla parannetaan tehokkuutta ainakin jossain määrin ajan kuluessa.
Tehokkuuskannustimien on joka tapauksessa oltava oikeasuhteisia eivätkä ne saa ylittää kohtuullista tasoa, kun otetaan huomioon tehokkuustavoitteiden saavuttamiseen liittyvät vaikeudet. Tämä voidaan varmistaa esimerkiksi jakamalla mahdolliset tehokkuuteen liittyvät tulot tasapainoisesti liikenteenharjoittajan, viranomaisten ja/tai käyttäjien kesken. Joka tapauksessa on otettava käyttöön järjestelmä, jolla varmistetaan, ettei yritys voi saada tehokkuudesta kohtuuttomia etuja. Lisäksi kannustinjärjestelmien parametrit on määriteltävä täysimääräisesti ja täsmällisesti julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa.
Kannustimet tarjota tehokkaampia julkisia palveluja eivät kuitenkaan saisi estää korkealaatuisten palvelujen tarjoamista. Asetuksen (EY) N:o 1370/2007 yhteydessä tehokkuus on käsitettävä julkisten palvelujen laadun tai tason sekä niiden tarjoamiseen käytettyjen resurssien suhteena. Tehokkuuskannustimilla olisi näin ollen pyrittävä vähentämään kustannuksia ja/tai parantamaan palvelun tasoa tai laatua.”
14 Suuntaviivojen 2.4.8 kohdan toisessa ja kolmannessa alakohdassa täsmennetään seuraavaa:
”– – asetuksen (EY) N:o 1370/2007 säännöillä pyritään estämään julkisen palvelun velvoitteista mahdollisesti maksettavat liialliset korvaukset, mutta niillä pyritään myös varmistamaan, että julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa määriteltyjen julkisten palvelujen tarjonta on taloudellisesti kestävää, jotta voidaan saavuttaa palvelujen korkea laatu ja ylläpitää sitä. Julkisen palvelun velvoitteesta olisi näin ollen maksettava asianmukainen korvaus, jotta julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tehneen liikenteenharjoittajan omat varat eivät heikkene pitkällä aikavälillä, mikä estäisi sitä täyttämästä tehokkaasti sopimuksessa asetetut velvoitteet ja ylläpitämästä korkealaatuisten henkilöliikennepalvelujen tarjontaa asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteen 7 kohdan mukaisesti.
Jos toimivaltainen viranomainen ei maksa asianmukaista korvausta, on vaarana, että julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tarjouskilpailumenettelyyn toimitettujen tarjousten määrä vähenee tai liikenteenharjoittaja joutuu vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin, jos sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua, ja/tai sopimuksen voimassaoloaikana tarjottujen julkisten palvelujen yleinen taso laskee ja laatu heikkenee.”
Latvian oikeus
15 Julkisen liikenteen palveluista 14.6.2007 annetun lain (Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums; Latvijas Vēstnesis, 2007, nro 106) 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Liikenteenharjoittajalle korvataan julkisen liikenteen palvelujen suorittamisesta aiheutuneet tappiot ja kustannukset tämän lain 11 ja 12 §:n säännösten mukaisesti.
– –
3. Tässä laissa tarkoitettuun tappioiden käsitteeseen sisältyvät myös palvelun kustannukset, jos hankintaviranomainen on järjestänyt julkisen liikenteen palvelunhankinnan julkisista hankinnoista annetun lain (Publisko iepirkumu likums) mukaisesti.”
16 Julkisen liikenteen palveluista annetun lain 11 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Liikenteenharjoittajalle korvataan julkisen liikenteen palvelujen suorittamisesta aiheutuneet tappiot ministerineuvoston vahvistamien määrien ja menettelyn mukaisesti – –”
17 Menettelystä julkisten liikennepalvelujen suorittamiseen liittyvien tappioiden sekä kustannusten korvaamiseksi ja näiden palvelujen hintojen määrittämiseksi 28.7.2015 tehty ministerineuvoston päätös nro 435 (Ministru kabineta noteikumi no 435 – Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu; Latvijas Vēstnesis, 2015, no 155) sisältää seuraavat säännökset:
”– –
2. Liikenteenharjoittajalle korvataan julkisen liikenteen palvelua koskevan sopimuksen täyttämisestä aiheutuneet tappiot ja kustannukset:
2.1. Jos hankintaviranomainen on vahvistanut julkisen liikenteen palvelun hinnat, aiheutuneet tappiot korvataan, jos julkisen liikenteen palvelua koskevan sopimuksen täyttämiseksi tarvittavat kustannukset ylittävät siitä saadut tulot.
– –
56. Julkisen liikenteen palvelua koskevassa sopimuksessa voidaan määrittää korvauksen määrä (sopimushinta) tai menettely, jonka mukaisesti kyseinen korvaus lasketaan (sopimushinnasta). Kun julkisen liikenteen palvelua koskevassa sopimuksessa määritetään korvauksen määrä (sopimushinta) tai menettely, jonka mukaisesti kyseinen korvaus lasketaan (sopimushinnasta), hankintaviranomainen ottaa huomioon myönnettävän oikeuden laajuuden, julkisen liikenteen palvelun suorittamisen laajuuden ja kannattavuuden, julkisen liikenteen palvelua varten vahvistetut laatuvaatimukset, ajoneuvojen teknistä varustelua koskevat vaatimukset ja muut objektiiviset edellytykset, joiden täyttyminen liittyy suoraan maksettavan korvauksen määrään.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
18 Hankintaviranomainen käynnisti avoimen tarjouspyyntömenettelyn myöntääkseen oikeuden tarjota julkisia linja-autoliikennepalveluja Latvian alueellisesti merkittävien reittien verkostossa kymmenen vuoden ajan.
19 Dobeles ym. valittivat Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisijaan (julkisten hankintojen valvontaviranomaisen valituksia käsittelevä yksikkö, Latvia) ja riitauttivat tarjouspyyntöasiakirjojen määräykset. Ne vetosivat valituksensa tueksi siihen, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ja sopimusluonnoksessa otetaan kokonaisuutena käyttöön lainvastainen julkisen liikenteen palvelujen korvausmekanismi, koska tarjoajien on kyettävä ennakoimaan tarjouksessaan tarjottavan palvelun hinta seuraaviksi kymmeneksi vuodeksi, ja tämän hinnan perusteella määritetään sopimuksen voimassaoloajaksi korvaus, joka maksetaan julkisten liikennepalvelujen tarjoajille, vaikka tässä sopimuksessa ei määrätä palvelun hinnan tarkistamista koskevasta kattavasta menettelystä siltä varalta, että tähän hintaan sisältyvät kustannukset vaihtelevat.
20 Tämä yksikkö hylkäsi valituksen 11.11.2019 tekemällään päätöksellä.
21 Dobeles ym. tekivät tällöin Administratīvā rajona tiesaan (alueellinen hallintotuomioistuin, Latvia) valitukset, joissa ne vaativat kyseisen päätöksen kumoamista. Näiden valitustensa tueksi ne moittivat julkista palvelua koskevan hankintasopimusluonnoksen liitteessä esitettyä liikennepalvelujen sopimushinnan tarkistusmenettelyä, jossa jätetään ainoastaan polttoaine- ja palkkakustannusten sekä sosiaaliturvamaksujen osalta sovitun sopimushinnan indeksoinnin ulkopuolelle yhtäältä polttoainekustannusten korkeintaan 5 %:n ja palkkakustannusten korkeintaan 8 %:n vaihtelut sekä toisaalta palvelujen suorittamisen neljä ensimmäistä vuotta ja kolme viimeistä vuotta. Dobeles ym. riitauttivat myös tarjouspyyntöasiakirjojen määräykset, jotka koskevat kilometrikohtaisten sopimushinnan tarkistamista koskevia sääntöjä ja joiden mukaan tätä hintaa voidaan tarkistaa vain, jos hankintaviranomainen vähentää suoritettavien palvelujen määrää yli 30 prosentilla, koska kyseisissä määräyksissä ei määrätä sopimushinnan tarkistamisen kannalta merkityksellisistä objektiivisista ja avoimista perusteista.
22 Kyseinen tuomioistuin hylkäsi nämä valitukset 29.5.2019 antamallaan tuomiolla sillä perusteella, että valtio ei ole velvollinen kattamaan kaikkia julkisten liikennepalvelujen suorittajien kustannuksia niiden toiminnan tehokkuudesta riippumatta ja että julkista hankintaa koskevan sopimuksen luonnoksessa määrätty sopimushinnan indeksointimenettely ei ole ristiriidassa asetuksessa N:o 1370/2007 asetettujen vaatimusten kanssa.
23 Dobeles ym. tekivät Augstākā tiesaan (Senāts) (ylin tuomioistuin, Latvia) eli ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen kassaatiovalituksen, jossa vaadittiin kyseisen tuomion kumoamista. Dobeles ym. väittävät valituksensa tueksi, että tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyvä rahoitusmalli ei takaa asianomaisille liikenteenharjoittajille asetuksessa N:o 1370/2007 tarkoitettua asianmukaista korvausta, koska myönnetty korvaus ei kata kaikkia kustannuksia, jotka ovat objektiivisesti perusteltavissa hankintaviranomaisen vaatiman palvelun suorittamiseksi. Erityisesti julkista hankintaa koskevan sopimuksen luonnoksessa määrätty indeksointi on kohtuuttoman rajoittava, eikä ole objektiivisesti mahdollista ennakoida kustannusten nousua, joka voi ilmetä sopimuksen kattaman kymmenen vuoden ajanjakson aikana. Valitulla rahoitusmallilla ei siis pyritä varmistamaan liikenteenharjoittajan toiminnallista tehokkuutta vaan siirtämään kustannusten kasvamisen riski valtiolta liikenteenharjoittajalle.
24 Hankintaviranomainen puolestaan korostaa, että asetuksella N:o 1370/2007 pyritään välttämään liiallisten korvausten riski jättämällä lisäksi jäsenvaltioille mahdollisuus päättää siitä, myönnetäänkö korvaus matkustajaliikenteen harjoittajille vai ei, että korvausjärjestelmällä on pyrittävä kannustamaan palveluntarjoajia tehostamaan toimintaansa tarjoamalla vaaditun tasoisia ja laadukkaita palveluja mahdollisimman vähäisin resurssein ja että tähän asetukseen sisältyvien korvausta koskevien sääntöjen, jotka jättävät toimivaltaisille viranomaisille liikkumavaraa, perusteella ei voida päätellä, että valtio olisi velvollinen kattamaan kaikki julkisten liikennepalvelujen tarjoajien kustannukset niiden toiminnallisesta tehokkuudesta riippumatta.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 1 kohdasta ja suuntaviivoista ja erityisesti niiden 2.4.8 kohdasta ilmenee, että valtiolla on velvollisuus varmistaa julkisen liikenteen palvelun järjestelmä, jolla pyritään kannustamaan laadultaan parempaan palveluun antamalla asianmukaista taloudellista tukea näitä liikennepalveluja tarjoaville tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
26 Kyseisen tuomioistuimen mukaan useilla argumenteilla pyritään kumoamaan Dobeles ym:iden väite, jonka mukaan asetuksessa N:o 1370/2007 velvoitetaan korvaamaan kaikki tappiot, joita julkisen liikennepalvelun tarjoajalle voi aiheutua.
27 Erityisesti kyseisen asetuksen johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ja sen liitteessä olevasta 7 kohdasta sekä suuntaviivojen 2.4.3 ja 2.4.5 kohdasta ilmenee, että valtiolla ei ole velvollisuutta kattaa kaikkia julkisen liikennepalvelun harjoittajien kustannuksia niiden toiminnallisesta tehokkuudesta riippumatta. Tältä osin sellaisen avoimen tarjouspyyntömenettelyn aloittaminen, joka sisältää riidanalaiset määräykset ja kyseessä olevan julkisen liikenteen palvelujen rahoitusmallin, on osa kansallisen julkisen liikenteen palvelujen kehittämistä koskevan konseptin täytäntöönpanoa. Valtion varojen tehokkaamman käyttämisen varmistamiseksi tällaisten palvelujen tarjoamisesta myönnetty korvaus ei nimittäin vuodesta 2021 lähtien ole enää perustunut järjestelmään, jossa valtio vastaa kaikista riskeistä kattamalla kaikki tarjontaan ja kysyntään liittyvät liikennepalvelujen tarjoajan kustannukset, vaan sopimusmalliin, joka perustuu kyseisen palveluntarjoajan avoimessa tarjouspyyntömenettelyssä tarjoaman sopimushinnan ja julkisesta liikennepalvelusta saatavien tulojen väliseen erotukseen.
28 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, että on tarkistettava, etteivät – kuten Dobeles ym. väittävät – tämä uusi malli ja sen täytäntöönpanokeinot velvoita tarjoajia ottamaan liiallisia riskejä, kun ne määrittävät suorituksen hintaa, ja etteivät tällaiset riskit saavuta sellaista kynnystä, että olisi perusteltua katsoa, että valtio ei täytä velvollisuuttaan myöntää asianmukainen korvaus julkiseen liikennepalveluun liittyvistä kustannuksista. Yleisesti ottaen ei nimittäin ole mahdollista ennakoida täsmällisesti energianlähteiden hintaa seuraavien kymmenen vuoden ajanjaksona eikä kyseisen alan keskipalkkoja tai sosiaaliturvamaksujen määrää. Korvausta koskevassa järjestelyssä, jossa on olemassa mahdollisuus laskea hinnat uudelleen ainoastaan useiden vuosien välein ja yksinomaan joidenkin kustannusten osalta, on olemassa se vaara, että kustannusten noususta aiheutuu tappioita liikenteenharjoittajalle myös siinä tapauksessa, että tämä harjoittaa tehokasta liiketoimintaa, koska ennusteet eivät ole riittävän täsmällisiä.
29 Mikään ei toki tietenkään estä tarjoajia sisällyttämästä tarjouksensa hintaa koskevaan laskelmaan kustannuksia, jotka liittyvät niille kuuluvaan riskiin, vahvistamalla hinnan tietyksi ajanjaksoksi ottamalla huomioon merkityksellisten taloudellisten ja kaupallisten olosuhteiden vaihtelevuuden.
30 Tämä ei kuitenkaan kokonaan poista sitä mahdollisuutta, että ehdotettu korvausjärjestelmä ei kata kaikkia tappioita, joita toimijalle aiheutuu sopimuksen täyttämisestä. Tarjouspyynnön yhteydessä on nimittäin mahdollista, että tarjoajat ovat toivoessaan tulevansa valituksi vastahakoisia tarjoamaan sopimushintaa, joka voisi estää tämän riskin toteutumisen, mutta on mahdollista, että sopimuksen täyttämisen kuluessa vastaan tulevat vaikeudet joudutaan mahdollisesti ratkaisemaan heikentämällä palvelun saatavuutta tai laatua. Näin ollen herää kysymys, taataanko hankintaviranomaisen säätämällä hinnantarkistusmekanismilla tässä tapauksessa riittävä ja asetuksen N:o 1370/2007 tavoitteen mukainen korvaus.
31 Näissä olosuhteissa Augstākā tiesa (Senāts) on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Sallitaanko – – asetuksen (EY) N:o 1370/2007 – – 1 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, 2 a artiklan 2 kohdassa ja 3 artiklan 2 kohdassa korvausjärjestely, jossa ei aseteta toimivaltaiselle viranomaiselle velvoitetta korvata julkisen liikennepalvelun tarjoajalle täysimääräisesti kaikkia kustannusten, jotka liittyvät palvelun suorittamiseen ja joihin palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa, lisäyksiä tekemällä sopimushintaan (korvauksen määrään) säännöllisesti indeksointi, jolloin ei siis poisteta täysin sitä riskiä, että sille aiheutuu tappioita, joita ei voida korvata?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
32 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kysymyksellään, onko asetusta N:o 1370/2007 tulkittava siten, että se on esteenä korvausjärjestelmälle, jossa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen yhteydessä avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn päätteeksi toimivaltaisia kansallisia viranomaisia ei velvoiteta korvaamaan henkilöliikennepalvelujen tarjoajalle, jota julkisen palvelun velvoitteet koskevat, täysimääräisesti säännöllisen indeksoinnin avulla kaikkea kyseisen palvelun hallinnointiin ja hyödyntämiseen liittyvien kustannusten, joihin palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa, nousua.
33 On huomautettava, että asetuksen N:o 1370/2007 1 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asetuksen tarkoituksena on määritellä, miten toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat unionin oikeuden sääntöjä noudattaen toimia julkisen henkilöliikenteen alalla varmistaakseen sellaisten yleishyödyllisten palvelujen tarjoamisen, jotka ovat muun muassa monilukuisempia, luotettavampia, korkealaatuisempia tai edullisempia kuin palvelut, joita voitaisiin tarjota pelkästään markkinoiden ehdoilla.
34 Tätä varten kyseisessä asetuksessa vahvistetaan tämän 1 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ehdot, joiden mukaisesti toimivaltaiset viranomaiset julkisen palvelun velvoitteita määrätessään tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään korvaavat julkisen liikenteen harjoittajille aiheutuvat kustannukset ja/tai myöntävät yksinoikeuksia vastineena julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
35 Asetus N:o 1370/2007 sisältää siten erityissääntöjä, joissa säädetään menettelytavoista julkisia hankintoja koskevien sopimusten yleisissä järjestelmissä (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, 45 kohta) ja joiden tarkoituksena on laatia lainsäädäntökehys julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä aiheutuvien kustannusten johdosta myönnettäville korvauksille ja/tai yksinoikeuksille (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Julkista liikennepalvelua koskevan sopimuksen sopimuspuolen suora valinta), C‑515/18, EU:C:2019:893, 31 kohta).
36 Tämän lainsäädäntökehyksen muodostavista säännöksistä kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kun jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen päättää myöntää valitsemalleen liikenteenharjoittajalle minkä tahansa luonteisen yksinoikeuden ja/tai korvauksen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, tämän viranomaisen on myönnettävä se julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa, ja tässä säännöksessä asetetaan näin ollen periaate, jonka mukaan julkisen palvelun velvoitteet ja niihin liittyvät korvaukset on vahvistettava julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen puitteissa (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, 52 kohta).
37 Poiketen siitä, mitä 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, kyseisen 3 artiklan 2 kohdassa sallitaan se, että yleisillä säännöillä asetetaan julkisen palvelun velvoitteita, joiden tarkoituksena on vahvistaa enimmäishinnat kaikille matkustajille tai tietyille matkustajaryhmille, jolloin toimivaltaisen viranomaisen on myönnettävä kyseiselle julkisen liikenteen harjoittajalle korvaus (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, 53–55 ja 92 kohta).
38 Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin, että pääasia koskee julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen tekemistä avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn päätteeksi linja-autoilla suoritettavien henkilöliikennepalvelujen tarjoamiseksi, joten asetuksen N:o 1370/2007 3 artiklan 2 kohdalla, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kysymyksensä sanamuodossa, ei ole merkitystä esitettyyn kysymykseen annettavan vastauksen kannalta.
39 Asetuksen N:o 1370/2007 6 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen nimenomaisesta sanamuodosta ilmenee, että tällaiseen avoimessa ja syrjimättömässä tarjouspyyntömenettelyssä tehtyyn julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen liittyvän korvauksen on täytettävä tämän asetuksen 4 artiklassa säädetyt vaatimukset, ja 4 artiklan 1 kohdassa esitetään täsmällisesti tällaista korvausta koskevat yksityiskohdat. Tämä säännös on näin ollen otettava huomioon esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi.
40 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on, sekä sen asiayhteys (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Julkista liikennepalvelua koskevan sopimuksen sopimuspuolen suora valinta), C‑515/18, EU:C:2019:893, 23 kohta).
41 Ensinnäkin asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta on todettava, että tässä säännöksessä täsmennetään, että julkisia palveluhankintoja koskevissa sopimuksissa on yhtäältä tämän säännöksen b alakohdan ensimmäisen alakohdan i alakohdan mukaan määritettävä etukäteen puolueettomalla ja avoimella tavalla parametrit, joiden perusteella mahdollinen korvaus lasketan, ja toisaalta kyseisen säännöksen c alakohdan mukaan määriteltävä palvelujen tarjoamiseen liittyvien kustannusten jakamista koskevat järjestelyt, joihin voivat sisältyä erityisesti henkilöstökustannukset, energiakustannukset, infrastruktuurin käyttömaksut, julkisen liikenteen ajoneuvojen, liikkuvan kaluston ja henkilöliikennepalvelujen toiminnan kannalta tarpeellisten laitteistojen huolto- ja korjauskustannukset sekä kiinteät kustannukset ja riittävä tuotto omalle pääomalle.
42 Tällaisesta sanamuodosta ilmenee selvästi, että koska toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtävänä on vahvistaa julkisen liikennepalvelun tarjoajalle maksettavan korvauksen laskentaparametrit ja määritellä palvelun tarjoamiseen liittyvien kustannusten jakamista koskevat järjestelyt, niillä on julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen yhteydessä harkintavaltaa tällaista korvausta koskevan mekanismin suunnittelussa.
43 Erityisesti on huomautettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa, että kustannusten jakamismahdollisuus merkitsee välttämättä sitä, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla ei ole velvollisuutta korvata kaikkia kustannuksia vaan ne voivat siirtää kyseisen julkisen palvelun tarjoajalle tiettyjen kustannusten kehitykseen liittyvät riskit niiden luonteesta riippumatta ja näin ollen ilman, että merkitystä olisi sillä, voiko kyseinen tarjoaja – samoin kuin energiakustannusten tai tiettyjen sosiaalisten kustannusten osalta - hallita täysimääräisesti niiden kehitystä, kun kyseinen kehitys kuuluu seikkoihin, joihin kyseinen tarjoaja ei voi vaikuttaa.
44 Asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmenee siten, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset voivat harkintavaltaansa käyttäessään säätää korvausjärjestelmästä, jolla korvauksen laskentaparametrien ja näiden viranomaisten määrittelemien kustannusten jakamista koskevien järjestelyjen vuoksi ei taata automaattisesti julkisen liikennepalvelun tarjoajalle sitä, että kustannukset katetaan kokonaisuudessaan.
45 Toiseksi asetuksen N:o 1370/2007 tavoitteesta on huomautettava, että – kuten tämän tuomion 34 kohdasta ilmenee – kyseisellä asetuksella pyritään, kuten muun muassa mainitun asetuksen 1 artiklan 1 kohdasta, 2 a artiklan 2 kohdasta ja liitteessä olevasta 7 kohdasta, luettuina asetuksen johdanto-osan 4, 7, 27 ja 34 perustelukappaleen valossa, ilmenee, määrittelemään edellytykset korvauksen maksamiselle, jotta voidaan tasapuolisissa kilpailuolosuhteissa varmistaa sekä tehokkaan että taloudellisesti kannattavan julkisen henkilöliikennepalvelun tarjoaminen tämän palvelun korkean laadun varmistamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 8.9.2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, 69 ja 70 kohta).
46 Tästä seuraa, että kaikilla korvausjärjestelmillä on pyrittävä paitsi välttämään liialliset kustannusten korvaukset myös edistämään tehokkuutta julkisen liikennepalvelun tarjoajan osalta. Korvausjärjestelmä, jolla taataan kaikissa olosuhteissa kaikkien julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen täyttämiseen liittyvien kustannusten automaattinen kattaminen, ei kuitenkaan tarjoa tällaista kannustinta suurempaan tehokkuuteen, koska kyseessä olevan palveluntarjoajan ei tarvitse rajoittaa kustannuksiaan.
47 Sitä vastoin korvausjärjestelmä, joka ei säännöllisen indeksoinnin puuttuessa kata automaattisesti kaikkia näitä kustannuksia vaan johtaa tiettyjen riskien siirtämiseen julkisen palvelun tarjoajalle, voi edistää tällaisen tavoitteen saavuttamista. On nimittäin niin, että jopa niihin kustannuksiin nähden, joihin asianomainen julkisen palvelun tarjoaja ei voi vaikuttaa, sen saavuttama tehokkuushyöty mahdollistaa sille taloudellisen elinkelpoisuutensa vahvistamisen näiden kustannusten kattamiseksi, mikä auttaa varmistamaan julkisia palveluhankintoja koskevassa sopimuksessa määrättyjen velvoitteiden asianmukaisen täyttämisen.
48 Kolmanneksi asiayhteydestä, johon asetuksen N:o 1370/2007 4 artiklan 1 kohta kuuluu, on muistutettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 65 kohdassa, että asetukseen N:o 1370/2007 ei sisälly erityissäännöksiä, joita sovellettaisiin korvauksen laskentatapaan silloin, kun sopimus tehdään tarjouskilpailumenettelyssä. Tällaisessa tapauksessa korvauksen – toisin kuin sellaisen korvauksen, joka liittyy julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen, joka on tehty suoraan tai yleisen säännön perusteella ja siten ilman kilpailuttamista – ei nimittäin tarvitse olla kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan toisen virkkeen nojalla niiden asetuksen liitteeseen sisältyvien yksityiskohtaisempien sääntöjen mukainen, joilla pyritään varmistamaan, kuten asetuksen johdanto-osan 27 perustelukappaleesta ilmenee, korvauksen määrän asianmukaisuus.
49 Tämä unionin lainsäätäjän käyttöön ottama järjestelmän ero perustuu lähtökohtaan, jonka mukaan tarjouskilpailumenettelyn yhteydessä ei ole tarpeen antaa tarkempia sääntöjä korvauksen laskemisesta sen varmistamiseksi, että korvauksen määrä on asianmukainen, koska tällaisesta menettelystä seuraa jo itsessään se, että julkisen liikennepalvelun tarjoajalle maksettavan korvauksen määrä jää tämän kilpailuttamisen takia mahdollisimman pieneksi, ja näin automaattisella mukautuksella vältetään paitsi liiallinen korvaus myös riittämätön korvaus.
50 Kuten julkisasiamies on nimittäin todennut ratkaisuehdotuksensa 72 ja 82–84 kohdassa, jokainen palvelujen suorittaja, joka päättää osallistua julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen täyttämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn, määrittää itse tarjouksensa ehdot kaikkien merkityksellisten parametrien ja erityisesti sellaisten kustannusten todennäköisen kehityksen perusteella – pystyipä se vaikuttamaan kustannuksiin tai ei –, jotka voivat vaikuttaa palvelun tarjoamiseen, ja määrittää näin ollen sen riskin tason, jonka se on valmis kantamaan tämän kehityksen osalta. Näin ollen voidaan olettaa, että tarjoajan tarjous on sellainen, että se takaa sille, mikäli se valitaan sopimuspuoleksi, riskitasoa vastaavan tuoton sijoitetulle pääomalle, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niiden unionin oikeuden säännösten soveltamista, joiden nojalla kansalliset viranomaiset voivat jättää huomiotta poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset.
51 Tästä seuraa, että avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn perusteella tehtyyn julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen liittyvä korvausjärjestelmä on itsessään omiaan takaamaan tämän julkisen palvelun tarjoajalle sen kustannusten kattamisen, jolla sille taataan myös asianmukainen korvaus, jonka määrä vaihtelee sen mukaan, minkä tasoisesta riskistä se on valmis vastaamaan.
52 Kaikesta edellä esitetystä seuraa näin ollen, että toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla ei ole tarjouskilpailumenettelyssä velvollisuutta korvata automaattisesti säännöllisen indeksoinnin avulla kaikkia julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen täyttämiseen liittyviä liikennepalvelujen tarjoajalle aiheutuvia kustannuksia riippumatta siitä, voiko tarjoaja vaikuttaa niihin vai ei, jotta se saisi tästä sopimuksesta asianmukaisen korvauksen.
53 Dobeles ym. ovat tosin istunnossa väittäneet toistaen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tältä osin ilmaisemat epäilyt, sellaisina kuin ne on mainittu tämän tuomion 28–30 kohdassa, että se, ettei julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseen liittyviä kustannuksia, joihin se ei kykene vaikuttamaan, indeksoida säännöllisesti, voisi johtaa siihen, ettei kyseisen julkisen palvelun tarjoaja saa asianmukaista korvausta, koska korvauksen määrä voi olla riittämätön, mikä saattaisi, kuten suuntaviivojen 2.4.8 kohdassa todetaan, vaarantaa sen taloudellisen elinkelpoisuuden tai tarjotun palvelun laadun tai jopa vähentää keinotekoisesti tarjoajien määrää jo tarjouspyyntövaiheessa.
54 Tästä on toki todettava, että suhteellisuusperiaatteen, joka on unionin oikeuden yleinen periaate ja joka on vahvistettu julkisen palvelun velvoitteiden erittelyn osalta asetuksen N:o 1370/2007 2 a artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa, johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kysymyksessään, nojalla toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät voi asettaa liikennepalvelujen tarjoajille, joiden tehtävänä on näiden velvoitteiden täyttäminen, korvausjärjestelyjä koskevien ehtojen kaltaisia ehtoja, jotka ovat kohtuuttomia tai suhteettomia.
55 Kuten tämän tuomion 51 kohdasta ilmenee, korvauksen määrän on siten tämän periaatteen mukaisesti vaihdeltava sen riskin mukaan, josta julkisen palvelun tarjoaja on valmis vastaamaan.
56 Kustannusten säännöllistä indeksointia koskevan mekanismin puuttumisen ei kuitenkaan voida sellaisenaan katsoa merkitsevän suhteellisuusperiaatteen loukkaamista. On nimittäin niin, kuten tämän tuomion 50 kohdassa on jo todettu, että kun liikennepalvelujen tarjoaja päättää osallistua tällaiseen menettelyyn, se määrittää itse tarjouksensa ehdot. Sen on erityisesti tutkittava sen riskin suuruus, jonka se on valmis ottamaan, kun otetaan huomioon julkisia palveluhankintoja koskevaan sopimukseen sisältyvät korvausta koskevat yksityiskohdat ja erityisesti tällaisen mekanismin puuttuminen. Näin ollen on niin, että jos toimivaltaisen kansallisen viranomaisen harkitsisi tarjouskilpailumenettelyssä ehtoja, jotka ovat kohtuuttomia tai suhteettomia kyseessä olevan julkisen palvelun tarjoajan vastattavaksi tuleviin riskeihin nähden, olisi epätodennäköistä, että sille esitettäisiin tarjouksia, jolloin kyseisen viranomaisen olisi muutettava näitä ehtoja saattaakseen ne yhteensopiviksi suhteellisuusperiaatteen kanssa.
57 Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 86 kohdassa, nyt käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan vaikuta siltä, että riidanalaiseen tarjouspyyntöasiakirjaan sisältyisi tällaisia kohtuuttomia tai suhteettomia ehtoja, ja istunnossa on sitä paitsi ilmennyt, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat saaneet noin sata tarjousta useisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneilta kuljetusyrityksiltä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä.
58 Tämän tuomion 53 kohdassa tarkoitetuista riskeistä on todettava, että kuten ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tämän tuomion 30 kohdassa esittämistä tiedoista ilmenee, nämä riskit johtuvat siitä, että henkilöliikennepalvelujen tarjoaja voi hankintasopimuksen saamiseksi ehdottaa sopimushintaa, jossa ei oteta riittävästi huomioon kustannusten tulevaa nousua. Se mahdollisuus, että näiden palvelujen tarjoaja tarjoaa hintaa, johon liittyy riski siitä, että sen on mahdotonta täyttää sopimusta asianmukaisesti, liittyy kuhunkin tarjouspyyntömenettelyyn, ja se voi tapauksen olosuhteista riippuen johtaa tarvittaessa sellaisten unionin oikeuden säännösten soveltamiseen, joiden nojalla kansalliset viranomaiset voivat hylätä poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Tämä mahdollisuus ei sitä vastoin oikeuta vaatimaan, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen yhteydessä avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn päätteeksi tekemiin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin sisältyisi aina säännöllinen indeksointimekanismi, jolla voitaisiin automaattisesti taata, että sopimusten täyttämiseen liittyvien kustannusten kaikki nousu korvataan täysimääräisesti riippumatta siitä, voiko palveluntarjoajan vaikuttaa niihin vai ei.
59 Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että asetusta N:o 1370/2007 on tulkittava siten, että se ei ole esteenä korvausjärjestelmälle, jossa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen yhteydessä avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn päätteeksi toimivaltaisia kansallisia viranomaisia ei velvoiteta korvaamaan henkilöliikennepalvelujen tarjoajalle, jota julkisen palvelun velvoitteet koskevat, täysimääräisesti säännöllisen indeksoinnin avulla kaikkea kyseisen palvelun hallinnointiin ja suorittamiseen liittyvien kustannusten, joihin palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa, nousua.
Oikeudenkäyntikulut
60 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Rautateiden ja maanteiden julkisista henkilöliikennepalveluista sekä neuvoston asetusten (ETY) N:o 1191/69 ja (ETY) N:o 1107/70 kumoamisesta 23.10.2007 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 1370/2007, sellaisena kuin se on muutettuna 14.12.2016 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2016/2338,
on tulkittava siten, että
se ei ole esteenä korvausjärjestelmälle, jossa julkisia palveluhankintoja koskevan sopimuksen yhteydessä avoimen ja syrjimättömän tarjouspyyntömenettelyn päätteeksi toimivaltaisia kansallisia viranomaisia ei velvoiteta korvaamaan henkilöliikennepalvelujen tarjoajalle, jota julkisen palvelun velvoitteet koskevat, täysimääräisesti säännöllisen indeksoinnin avulla kaikkea kyseisen palvelun hallinnointiin ja suorittamiseen liittyvien kustannusten, joihin palveluntarjoaja ei voi vaikuttaa, nousua.
Allekirjoitukset