HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a cincea)
21 decembrie 2023(*)
„Trimitere preliminară – Transporturi – Servicii publice de transport feroviar și rutier de călători – Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 – Articolul 1 alineatul (1) – Articolul 2a alineatul (2) – Articolul 3 alineatul (1) – Articolul 4 alineatul (1) – Articolul 6 alineatul (1) – Contract de servicii de transport public de călători cu autobuzul – Procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii – Cerere de ofertă deschisă, transparentă și nediscriminatorie – Caiet de sarcini – Cuantumul compensației acordate de autoritatea națională competentă – Indexare limitată în timp și la categorii de costuri specifice – Repartizarea riscurilor”
În cauza C‑421/22,
având ca obiect o cerere de decizie preliminară formulată în temeiul articolului 267 TFUE de Augstākā tiesa (Senāts) [Curtea Supremă, Letonia], prin decizia din 21 iunie 2022, primită de Curte la 22 iunie 2022, în procedura
„DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA,
„CATA” AS,
„VTU VALMIERA” SIA,
„JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA,
„Jēkabpils autobusu parks” SIA
împotriva
Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija” VSIA,
CURTEA (Camera a cincea),
compusă din domnul E. Regan (raportor), președinte de cameră, domnul K. Lenaerts, președintele Curții, îndeplinind funcția de judecător al Camerei a cincea, și domnii Z. Csehi, M. Ilešič și I. Gratsias, judecători,
avocat general: domnul M. Campos Sánchez‑Bordona,
grefier: doamna R. Stefanova‑Kamisheva, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 8 iunie 2023,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, „CATA” AS, „VTU VALMIERA” SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS” SIA, și „Jēkabpils autobusu parks” SIA, de S. Novicka, advokāte;
– pentru „Autotransporta direkcija” VSIA, de S. Bērtaitis, advokāts;
– pentru guvernul leton, de J. Davidoviča și K. Pommere, în calitate de agenți;
– pentru guvernul cipriot, de I. Neophytou, în calitate de agent;
– pentru Comisia Europeană, de P. Messina, I. Rubene și F. Tomat, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 14 septembrie 2023,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (1) al doilea paragraf, a articolului 2a alineatul (2) și a articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului (JO 2007, L 315, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016 (JO 2016, L 354, p. 22) (denumit în continuare „Regulamentul nr. 1370/2007”).
2 Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între „DOBELES AUTOBUSU PARKS” SIA, „CATA” AS, „VTU VALMIERA” SIA, JELGAVAS AUTOBUSU PARKS» SIA și „Jēkabpils autobusu parks” SIA, societăți de drept leton ce își desfășoară activitatea în domeniul transporturilor (denumite în continuare, împreună, „Dobeles și alții”), pe de o parte, și Iepirkumu uzraudzības birojs (Oficiul de Supraveghere a Achizițiilor Publice, Letonia) și „Autotransporta direkcija” VSIA (denumită în continuare „autoritatea contractantă”), pe de altă parte, în legătură cu modalitățile de calcul al cuantumului compensației datorate pentru prestarea unui serviciu de transport public de călători cu autobuzul pe rețeaua de rute de importanță regională.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Regulamentul nr. 1370/2007
3 Potrivit considerentelor (4), (7), (27) și (34) ale Regulamentului nr. 1370/2007:
„(4) Principalele obiective ale Cărții albe a Comisiei [Europene] din 12 septembrie 2001, «Politica europeană în domeniul transportului pentru anul 2010: momentul deciziei», sunt: garantarea unor servicii de transport de călători sigure, eficiente și de o înaltă calitate prin intermediul concurenței reglementate, garantând în același timp transparența și buna funcționare a serviciilor publice de transport de călători, luând în considerare factorii sociali, de mediu și de dezvoltare regională, sau oferirea de condiții tarifare specifice anumitor categorii de călători, cum ar fi pensionarii, și eliminarea disparităților între întreprinderile de transport din diferite state membre care pot da naștere unor denaturări substanțiale ale concurenței.
[…]
(7) Studiile efectuate și experiența statelor membre în care există de mai mulți ani concurență în sectorul transporturilor publice arată că, în condițiile existenței unor garanții corespunzătoare, introducerea unei concurențe reglementate între operatori duce la servicii mai atractive și mai inovatoare la costuri mai scăzute și că acest lucru nu este susceptibil să împiedice îndeplinirea sarcinilor speciale atribuite operatorilor de servicii publice. Această abordare a fost confirmată de Consiliul European în cadrul așa‑numitului Proces de la Lisabona din 28 martie 2000, care a invitat Comisia, Consiliul [Uniunii Europene] și statele membre să «accelereze liberalizarea în domenii cum ar fi […] transportul», în conformitate cu competențele lor respective.
[…]
(27) Compensația acordată de către autoritățile competente pentru a acoperi costurile ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public ar trebui calculată în așa fel încât să se evite compensarea în exces. În cazul în care o autoritate competentă intenționează să atribuie un contract de servicii publice fără ca acesta să facă obiectul unei proceduri competitive de atribuire, autoritatea în cauză trebuie, de asemenea, să respecte o serie de norme detaliate care să asigure o compensație cu un cuantum corespunzător și care să reflecte dorința de eficiență și calitate a serviciilor.
[…]
(34) Compensația pentru serviciile publice se poate dovedi necesară în sectorul transportului terestru de călători, astfel încât întreprinderile care răspund de serviciile publice să exploateze aceste servicii pe baza principiilor și în condițiile care le permit să își îndeplinească sarcinile. O astfel de compensație poate fi compatibilă cu [T]ratatul [CE], în temeiul articolului 73, în anumite condiții. În primul rând, ea trebuie acordată pentru a asigura prestarea serviciilor care sunt servicii de interes general în sensul tratatului. În al doilea rând, pentru a evita denaturarea nejustificată a concurenței, această compensație nu poate depăși ceea ce este necesar pentru acoperirea costurilor nete ocazionate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ținând seama de venitul generat prin aceasta și de un profit rezonabil.”
4 Articolul 1 din Regulamentul 1370/2007, intitulat „Scopul și domeniul de aplicare”, prevede la alineatul (1):
„Scopul prezentului regulament este acela de a defini modul în care, în conformitate cu normele dreptului comunitar, autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt, printre altele, mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței.
În acest scop, prezentul regulament stabilește condițiile în care autoritățile competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.”
5 Articolul 2a din acest regulament, intitulat „Specificarea obligațiilor de serviciu public”, prevede:
„(1) Autoritatea competentă stabilește specificații privind obligațiile de serviciu public în prestarea de servicii publice de transport de călători, precum și domeniul de aplicare al acestor obligații de serviciu public. Aceasta include posibilitatea de a grupa servicii rentabile cu servicii nerentabile.
Atunci când stabilește specificațiile respective și domeniul lor de aplicare, autoritatea competentă respectă în mod corespunzător principiul proporționalității, în conformitate cu dreptul Uniunii.
[…]
(2) Specificațiile privind obligațiile de serviciu public și compensarea aferentă a efectului financiar net al obligațiilor de serviciu public trebuie:
(a) să îndeplinească obiectivele politicii de transport public într‑un mod eficient din punctul de vedere al costurilor și
(b) să susțină financiar asigurarea transportului public de călători în conformitate cu cerințele stabilite în politica de transport public pe termen lung.”
6 Articolul 3 din regulamentul respectiv, intitulat „Contractele de servicii publice și normele generale”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1) În cazul în care o autoritate competentă decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă face aceasta în cadrul unui contract de servicii publice.
(2) Prin derogare de la alineatul (1), obligațiile de serviciu public care urmăresc să instituie tarife maxime pentru toți călătorii sau pentru anumite categorii de călători pot fi supuse, la rândul lor, normelor generale. În conformitate cu principiile stabilite la articolele 4 și 6 și în anexă, autoritatea competentă compensează operatorii de serviciu public pentru efectul financiar net, pozitiv sau negativ, exercitat asupra costurilor ocazionate și asupra veniturilor generate de respectarea obligațiilor tarifare stabilite prin intermediul normelor generale într‑o manieră care să evite compensarea în exces. Acest lucru nu aduce atingere dreptului autorităților competente de a integra în contractele de servicii publice obligații de serviciu public care instituie tarife maxime.”
7 Articolul 4 din Regulamentul nr. 1370/2007, intitulat „Conținutul obligatoriu al contractelor de servicii publice și al normelor generale”, prevede la alineatul (1):
„Contractele de servicii publice și normele generale:
(a) stabilesc în mod clar obligațiile de serviciu public, definite în prezentul regulament și precizate în conformitate cu articolul 2a din acesta, pe care trebuie să le respecte operatorul de servicii publice, precum și zonele geografice în cauză;
(b) stabilesc în prealabil, în mod obiectiv și transparent:
(i) parametrii pe baza cărora urmează să se calculeze plata compensației, dacă există; și
(ii) natura și întinderea oricărui drept exclusiv acordat, într‑un mod care să prevină compensarea în exces.
În cazul contractelor de servicii publice care nu sunt atribuite în conformitate cu articolul 5 alineatul (1), (3) sau (3b), acești parametri se stabilesc astfel încât nicio plată compensatorie să nu poată depăși suma necesară pentru acoperirea efectului financiar net asupra costurilor ocazionate și asupra veniturilor generate de îndeplinirea obligațiilor de serviciu public, ținând cont de veniturile legate de acestea care sunt reținute de operatorul de serviciu public, precum și de un profit rezonabil;
(c) stabilesc modalitățile de alocare a costurilor legate de prestarea de servicii. Aceste costuri pot include, în special, cheltuielile cu personalul, consumul de energie, redevențele aferente infrastructurii, întreținerea și reparațiile autovehiculelor de transport în comun, materialul rulant și instalațiile necesare pentru exploatarea serviciilor de transport de călători, costurile fixe și o rentabilitate adecvată a capitalului.”
8 Articolul 6 din acest regulament, intitulat „Compensația de serviciu public”, prevede la alineatul (1):
„Orice compensație legată de o normă generală sau de un contract de servicii publice respectă articolul 4, indiferent de modul în care a fost atribuit contractul. Orice compensație, indiferent de natura ei, legată de un contract de servicii publice care nu a fost atribuit în conformitate cu articolul 5 alineatul (1), (3) sau (3b) sau legată de o normă generală respectă, de asemenea, dispozițiile enunțate în anexă.”
9 Potrivit punctului 7 din anexa la regulamentul menționat, intitulată „Norme aplicabile compensației în cazurile menționate la articolul 6 alineatul (1)”:
„Metoda de compensare trebuie să promoveze întreținerea sau dezvoltarea:
– unei gestiuni eficace efectuate de către operatorul de serviciu public, care poate face obiectul unei evaluări obiective, și
– prestării de servicii de transport de călători la standarde suficient de înalte.”
Orientările
10 Secțiunea 1 din Comunicarea Comisiei referitoare la orientări pentru interpretarea Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 (JO 2014, C 92, p. 1) (denumită în continuare „Orientările”), intitulată „Introducere”, prevede la al cincilea paragraf:
„În prezenta comunicare, Comisia prezintă propria interpretare a anumitor dispoziții ale regulamentului, bazată pe bunele practici, pentru a ajuta statele membre să beneficieze pe deplin de avantajele oferite de piața internă. Prezenta comunicare nu își propune să acopere toate dispozițiile în mod exhaustiv sau să creeze norme legislative noi. Ar trebui subliniat că, în orice caz, interpretarea legislației Uniunii aparține în cele din urmă domeniului de competență al Curții de Justiție a Uniunii Europene.”
11 Secțiunea 2.4 din Orientări privește, potrivit propriului său titlu, compensația de serviciu public.
12 Punctul 2.4.3 din aceste orientări are următorul cuprins:
„[…]
Anexa precizează că noțiunea de «profit rezonabil» trebuie interpretată ca fiind o rată de rentabilitate a capitalului care este normală pentru sectorul de activitate respectiv într‑un stat membru dat și care ține seama de riscul sau de absența riscului suportat de către operatorul de serviciu public în virtutea intervenției autorității publice. Nu se oferă însă orientări suplimentare privind nivelul corespunzător al «ratei rentabilității» sau al «profitului rezonabil».
[…]
În orice caz, în funcție de circumstanțele specifice fiecărui contract de servicii publice, autoritatea competentă trebuie să efectueze o evaluare de la caz la caz, pentru a determina nivelul adecvat al profitului rezonabil. Printre altele, ea trebuie să ia în considerare caracteristicile specifice ale întreprinderii în cauză, remunerația normală de pe piață pentru prestarea unor servicii similare și nivelul de risc inerent fiecărui contract de servicii publice în parte. De exemplu, un contract de servicii publice care include dispoziții specifice de protejare a nivelului compensației în cazul apariției unor costuri neprevăzute este mai puțin riscant decât un contract de servicii publice care nu conține astfel de garanții. Dacă toate celelalte elemente sunt egale, profitul rezonabil în cazul primului contract ar trebui, prin urmare, să fie mai redus decât în cazul celui din urmă.
În general, trebuie încurajată utilizarea unor stimulente ale eficienței în cadrul mecanismului de compensare […]. Ar trebui subliniat faptul că sistemele de compensare care acoperă doar costurile reale, în momentul apariției acestora, nu oferă societății de transport multe stimulente pentru a limita costurile sau a deveni, în timp, mai eficientă. Prin urmare, este de preferat ca utilizarea acestora să se limiteze la cazurile în care incertitudinea privind costurile este mare, iar furnizorul de servicii de transport necesită un grad ridicat de protecție împotriva incertitudinii.”
13 Potrivit punctului 2.4.5 din orientările menționate:
„Considerentul (27) al Regulamentului (CE)(1) nr. 1370/2007 prevede că, în cazul atribuirii directe sau al respectării unor norme generale, parametrii pentru compensare ar trebui să fie stabiliți astfel încât să reflecte «dorința de eficiență și calitate a serviciilor». Aceasta înseamnă că, prin mecanismul de compensare, autoritățile competente ar trebui să încurajeze furnizorii de servicii să devină mai eficienți, furnizând servicii de un nivel și o calitate corespunzătoare, cu utilizarea unor resurse minime.
În ceea ce privește compensațiile, dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 lasă o anumită libertate de acțiune autorităților competente pentru a elabora mecanisme de stimulare a furnizorului de servicii publice. În orice caz însă, autoritățile competente sunt obligate să «promoveze întreținerea sau dezvoltarea unei gestiuni eficace efectuate de către operatorul de serviciu public, care poate face obiectul unei evaluări obiective» (punctul 7 din anexă). Acest lucru înseamnă că sistemul compensației trebuie proiectat astfel încât să asigure cel puțin o anumită ameliorare a eficienței în timp.
Stimulentele de creștere a eficienței trebuie totuși să fie proporționate și să rămână la un nivel rezonabil, ținând seama de dificultățile întâmpinate în atingerea obiectivelor de eficiență. Acest lucru poate fi garantat, de exemplu, prin intermediul unei partajări echilibrate între operator, autoritățile publice și/sau utilizatori a oricăror beneficii rezultate în urma creșterii eficienței. În orice caz, trebuie creat un sistem pentru a se asigura că întreprinderilor nu li se permite să rețină beneficii disproporționate rezultate în urma creșterii eficienței. În plus, parametrii acestor mecanisme de stimulare trebuie definiți în mod exhaustiv și precis în contractul de servicii publice.
Stimulentele pentru prestarea unor servicii publice mai eficiente nu ar trebui cu toate acestea să împiedice prestarea unor servicii de înaltă calitate. În contextul Regulamentului (CE) nr. 1370/2007, eficiența trebuie înțeleasă ca fiind raportul dintre calitatea sau nivelul serviciilor publice și resursele utilizate pentru a presta serviciile respective. Stimulentele de creștere a eficienței ar trebui să se concentreze, prin urmare, pe reducerea costurilor și/sau pe îmbunătățirea calității sau a nivelului serviciilor.”
14 Punctul 2.4.8 din aceleași orientări precizează la al doilea și la al treilea paragraf:
„[…] [Acest lucru înseamnă nu doar că] dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1370/2007 vizează prevenirea oricărei posibile compensații excesive pentru obligații de serviciu public, dar și că ele au scopul de a garanta faptul că oferta de servicii publice definită în contractul de servicii publice este sustenabilă din punct de vedere financiar pentru a atinge și a menține un nivel ridicat de calitate a serviciilor. Prin urmare, obligația de serviciu public ar trebui compensată în mod adecvat, așa încât fondurile proprii ale operatorului semnatar al unui contract de servicii publice să nu se erodeze pe termen lung, împiedicând astfel îndeplinirea eficientă a obligațiilor contractuale și menținerea furnizării unor servicii de transport de călători de înaltă calitate, așa cum se menționează la punctul 7 din anexa la Regulamentul (CE) nr. 1370/2007.
În orice caz, dacă autoritatea competentă nu plătește o compensație corespunzătoare, ea riscă fie să provoace o reducere a numărului de oferte depuse ca răspuns la o procedură competitivă de atribuire a unui contract de servicii publice, creându‑i operatorului dificultăți financiare grave dacă respectivul contract de servicii publice este atribuit în mod direct și/sau reducând nivelul și calitatea generală a serviciilor publice furnizate pe durata contractului.”
Dreptul leton
15 Articolul 10 din Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums (Legea privind serviciile de transport public) din 14 iunie 2007 (Latvijas Vēstnesis, 2007, nr. 106) prevede:
„(1) Transportatorului îi sunt compensate pierderile și cheltuielile legate de prestarea serviciilor de transport public, în conformitate cu dispozițiile articolelor 11 și 12 din prezenta lege.
[…]
(3) Plata pentru servicii este de asemenea inclusă în noțiunea de pierderi, în sensul prezentei legi, în cazul în care autoritatea contractantă a organizat procedura de atribuire a serviciului de transport public în conformitate cu Publisko iepirkumu likums (Legea privind achizițiile publice).”
16 Articolul 11 alineatul (1) din Legea privind serviciile de transport public(2) prevede:
„Transportatorului îi sunt compensate pierderile legate de prestarea de servicii de transport public în cuantumul și în modul stabilite de Consiliul de Miniștri. […]”
17 Ministru kabineta noteikumi no 435 – Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu (Decretul guvernamental nr. 435 din 28 iulie 2015 privind procedura de determinare și de compensare a pierderilor și a cheltuielilor legate de furnizarea serviciilor de transport public și de stabilire a tarifelor acestor servicii) (Latvijas Vēstnesis, 2015, nr. 155) cuprinde următoarele dispoziții:
„[…]
2. Transportatorului îi sunt compensate pierderile și cheltuielile legate de executarea contractului de prestare de servicii de transport public:
2.1. În cazul în care autoritatea contractantă a stabilit un tarif pentru serviciul de transport public, se acordă compensații pentru pierderile suferite în cazul în care costurile necesare pentru executarea contractului de servicii de transport public depășesc veniturile generate.
[…]
56. Contractul de servicii de transport public poate să prevadă cuantumul compensației (prețul contractual) sau modalitatea de calcul al acesteia (al prețului contractual). Atunci când stabilește în contractul de servicii de transport public cuantumul compensației (prețul contractual) sau modalitatea de calcul al acesteia (al prețului contractual), autoritatea contractantă ia în considerare domeniul de aplicare al drepturilor acordate, intensitatea furnizării serviciului de transport public, rentabilitatea serviciului de transport public, cerințele de calitate stabilite pentru serviciul de transport public, cerințele de echipare tehnică a vehiculelor și alte criterii obiective a căror îndeplinire este direct legată de cuantumul compensației care trebuie să fie plătită.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
18 Autoritatea contractantă a lansat o procedură deschisă de cerere de ofertă în vederea atribuirii dreptului de a presta servicii de transport public de călători cu autobuzul pe rețeaua letonă de rute de importanță regională pentru o perioadă de 10 ani.
19 Dobeles și alții au sesizat Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīvā šanas komisija (Comisia pentru reclamații a Oficiului de Supraveghere a Achizițiilor Publice, Letonia) cu o cale de atac prin care au contestat dispozițiile caietului de sarcini. În susținerea acestei căi de atac, ele au arătat că acesta din urmă și proiectul de contract corespunzător stabileau împreună un mecanism de compensare nelegal pentru serviciul de transport public în cauză, din moment ce, în oferta lor, ofertanții trebuie să poată să prevadă prețul serviciului oferit pentru următorii 10 ani, preț pe baza căruia se determină compensația care trebuie plătită operatorilor pe durata contractului, în condițiile în care acesta din urmă nu prevede o procedură completă de revizuire a prețului serviciului în cazul modificării costurilor ce au un efect asupra acestui preț.
20 Prin decizia din 11 noiembrie 2019, această comisie a respins calea lor de atac.
21 În aceste condiții, Dobeles și alții au sesizat Administratīvā rajona tiesa (Tribunalul Administrativ Districtual, Letonia) cu acțiuni având ca obiect anularea acestei decizii. În susținerea acestor acțiuni, ele critică procedura de revizuire a prețului contractual al prestării de servicii de transport, înscrisă în anexa la proiectul de contract de achiziții publice, care exclude de la indexarea prețului contractual, prevăzută doar pentru costurile cu combustibilul și cu salariile, precum și pentru contribuțiile la sistemul de securitate socială, pe de o parte, variațiile costurilor cu combustibilul și cu salariile care nu depășesc 5 % și, respectiv, 8 %, precum și, pe de altă parte, primii patru și ultimii trei ani de prestare a serviciilor. Dobeles și alții contestă de asemenea dispozițiile caietului de sarcini referitoare la regulile de revizuire a prețului contractual pe kilometru, potrivit cărora acest preț nu poate fi revizuit decât dacă volumul serviciilor care urmează să fie prestate este redus de autoritatea contractantă cu mai mult de 30 %, în măsura în care astfel de dispoziții nu prevăd criterii obiective și transparente relevante pentru revizuirea prețului contractual.
22 Prin hotărârea din 29 mai 2019, această instanță a respins acțiunile respective, pentru motivul în esență că statul nu este obligat să acopere toate costurile operatorilor unui serviciu de transport public, indiferent de eficiența operațională a acestora din urmă, și că procedura de indexare a prețului contractual prevăzută în proiectul de contract de achiziții publice nu este contrară cerințelor impuse de Regulamentul nr. 1370/2007.
23 Dobeles și alții au sesizat Augstākā tiesa (Senāts) (Curtea Supremă, Letonia), și anume instanța de trimitere, cu un recurs având ca obiect anularea acestei hotărâri. În susținerea recursului formulat, Dobeles și alții arată că modelul financiar cuprins în caietul de sarcini nu garantează transportatorilor în cauză o „compensație adecvată”, în sensul Regulamentului nr. 1370/2007, din moment ce compensația acordată nu acoperă toate costurile justificate în mod obiectiv pentru a asigura serviciul solicitat de autoritatea contractantă. În special, indexarea prevăzută în proiectul de contract de achiziții publice ar fi excesiv de restrictivă și nu ar fi posibil în mod obiectiv să se prevadă creșterea costurilor ce ar putea interveni în perioada de 10 ani acoperită de acest contract. Modelul financiar ales nu ar tinde, așadar, să asigure eficiența operațională a operatorului de transport, ci să transfere riscul creșterii costurilor de la stat la acesta din urmă.
24 La rândul său, autoritatea contractantă subliniază că Regulamentul nr. 1370/2007 urmărește să evite orice risc de supracompensare, lăsând de altfel statelor membre posibilitatea de a decide acordarea sau nu a unei compensații transportatorilor de călători, că regimul de compensare trebuie utilizat pentru a încuraja prestatorii de servicii să devină mai eficienți prin asigurarea unor prestații de nivelul și de calitatea impusă cu cât mai puține resurse posibil și că normele referitoare la compensație care figurează în acest regulament, care lasă o marjă de manevră autorităților competente, nu permit să se concluzioneze că statul este obligat să acopere toate costurile prestatorilor de servicii de transport public, indiferent de eficiența lor operațională.
25 În acest context, instanța de trimitere arată că din articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, precum și din Orientări, în special din cuprinsul punctului 2.4.8 din acestea, rezultă că statul are obligația de a garanta un sistem de serviciu de transport public care urmărește prestarea unui serviciu de calitate mai bună, oferind prestatorului acestui serviciu un sprijin financiar adecvat pentru atingerea acestui obiectiv.
26 Potrivit acestei instanțe, mai multe argumente tind să infirme teza prezentată de Dobeles și alții potrivit căreia Regulamentul nr. 1370/2007 ar impune compensarea tuturor pierderilor pe care le‑ar putea suferi prestatorul unui serviciu de transport public.
27 În special, din considerentul (27) și din cuprinsul punctului 7 din anexa la acest regulament, precum și din cuprinsul punctelor 2.4.3 și 2.4.5 din Orientări ar reieși că statul nu are obligația de a acoperi toate costurile operatorilor unui serviciu de transport public indiferent de eficiența operațională a acestora din urmă. În această privință, lansarea procedurii deschise de cerere de ofertă ce prevedea dispozițiile în litigiu și modelul de finanțare a serviciului public în cauză făceau parte din implementarea conceptului național de dezvoltare a serviciilor publice în domeniul transporturilor. Astfel, în vederea asigurării unei utilizări mai eficiente a bugetului de stat, compensația acordată pentru prestarea unor asemenea servicii nu s‑ar mai întemeia, începând din anul 2021, pe sistemul în cadrul căruia statul își asumă în esență toate riscurile, acoperind toate costurile prestatorului de servicii de transport legate de ofertă și de cerere, ci pe un model contractual întemeiat pe diferența dintre prețul contractual propus de acest prestator în cadrul unei proceduri deschise de cerere de ofertă și veniturile generate de serviciul de transport public.
28 În aceste condiții, instanța menționată consideră că trebuie să se verifice dacă, așa cum arată Dobeles și alții, acest nou model și instrumentele de punere în aplicare a acestuia obligă ofertanții să își asume riscuri excesive atunci când stabilesc prețul prestației și dacă astfel de riscuri ating un asemenea prag încât ar fi justificat să se considere că statul îndeplinește obligația ce îi revine de a acorda o compensație adecvată pentru costurile legate de serviciul de transport public. Prin urmare, în general, nu ar fi posibil să se prevadă cu precizie nici prețul resurselor energetice peste 10 ani, nici salariile medii din sectorul în cauză sau cuantumul contribuțiilor la sistemul de securitate socială. În cadrul unui regim de compensare în care există posibilitatea de a recalcula prețurile doar la intervale de câțiva ani și doar pentru o parte din costuri, ar putea exista riscul, chiar și în prezența unei activități economice eficiente, ca majorările de costuri datorate unor previziuni insuficient de precise să se traducă în pierderi pentru operator.
29 Desigur, nimic nu ar interzice ofertanților să includă în calculul prețului ofertei lor costul aferent riscului ce le revine, prin stabilirea unui preț pentru o perioadă determinată care ține seama de caracterul variabil al condițiilor economice și comerciale relevante.
30 Totuși, acest lucru nu ar exclude în totalitate posibilitatea ca regimul de compensare propus să nu acopere toate pierderile ce rezultă pentru operator din executarea contractului. Astfel, în contextul unei cereri de ofertă, este posibil ca ofertanții, în speranța că vor fi declarați câștigători, să se abțină să ofere un preț contractual care ar putea elimina riscul respectiv, deși dificultățile întâmpinate în cursul executării contractului ar putea fi remediate prin reducerea disponibilității sau a calității serviciului. În consecință, s‑ar ridica problema dacă în speță mecanismul de revizuire a prețurilor prevăzut de autoritatea contractantă garantează o compensație suficientă și conformă cu obiectivul urmărit prin Regulamentul nr. 1370/2007.
31 În aceste condiții, Augstākā tiesa (Senāts) (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 1 alineatul (1) al doilea paragraf, articolul 2a alineatul (2) și articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007 […] permit un regim de compensare care nu impune autorității competente obligația de a compensa integral furnizorul serviciului de transport public, prin indexarea periodică a prețului contractual (cuantumul compensației) pentru orice creștere a costurilor legate de prestarea serviciului, care nu pot fi controlate de prestatorul de servicii respectiv, astfel încât acest regim nu elimină complet riscul ca prestatorul serviciilor să înregistreze pierderi care nu sunt eligibile pentru acordarea compensației?”
Cu privire la întrebarea preliminară
32 Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că se opune unui regim de compensare care, în cadrul unui contract de achiziții publice de servicii și în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, nu impune autorităților naționale competente să acorde unui prestator de servicii de transport de călători supus unor obligații de serviciu public o compensație integrală care să acopere, prin intermediul unei indexări periodice, orice creștere a costurilor legate de gestionarea și de exploatarea acestui serviciu care nu pot fi controlate de acesta.
33 Trebuie amintit că, potrivit articolului 1 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 1370/2007, acesta are ca scop definirea modului în care, în conformitate cu normele dreptului Uniunii, autoritățile competente pot acționa în domeniul transportului public de călători pentru a garanta prestarea de servicii de interes general care sunt printre altele mai numeroase, mai sigure, de calitate mai bună sau au costuri mai scăzute decât cele pe care le‑ar fi permis numai acțiunea forțelor pieței.
34 În acest scop, regulamentul menționat definește, în conformitate cu al doilea paragraf al acestui articol 1 alineatul (1), condițiile în care autoritățile naționale competente, atunci când impun sau contractează obligații de serviciu public, compensează operatorii de servicii publice pentru costurile suportate și/sau acordă drepturi exclusive în schimbul îndeplinirii obligațiilor de serviciu public.
35 Regulamentul nr. 1370/2007 conține astfel norme speciale care prevăd modalități de intervenție în regimurile generale de contracte de achiziții publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 octombrie 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, punctul 45), care au ca obiect instituirea unui cadru juridic pentru compensare și/sau drepturi exclusive pentru costurile generate de executarea obligațiilor de serviciu public [a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 octombrie 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Atribuirea directă a unui contract de serviciu public de transport), C‑515/18, EU:C:2019:893, punctul 31].
36 Printre dispozițiile care formează acest cadru juridic, articolul 3 alineatul (1) din acest regulament prevede că, în cazul în care o autoritate competentă a unui stat membru decide să acorde unui operator ales un drept exclusiv și/sau o compensație de orice natură pentru obligația de serviciu public în schimbul îndeplinirii unor obligații de serviciu public, autoritatea respectivă procedează astfel în cadrul unui contract de servicii publice, această dispoziție formulând astfel principiul potrivit căruia obligațiile de serviciu public și compensațiile aferente trebuie stabilite în cadrul unui asemenea contract (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, punctul 52).
37 Prin derogare de la acest articol 3 alineatul (1), alineatul (2) al articolului 3 menționat autorizează stabilirea, prin intermediul unor norme generale, a obligațiilor de serviciu public menite să instituie tarife maxime pentru toți călătorii sau pentru anumite categorii de călători, caz în care autoritatea competentă este obligată să compenseze operatorul de servicii publice în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, punctele 53-55 și 92).
38 Cu toate acestea, în speță, din decizia de trimitere reiese că litigiul principal privește încheierea, în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, a unui contract de servicii publice pentru prestarea de servicii de transport de călători cu autobuzul, așa încât articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1370/2007, amintit de instanța de trimitere în textul întrebării sale, este lipsit de relevanță pentru a răspunde la aceasta.
39 Din termenii expliciți ai articolului 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1370/2007 rezultă că compensația legată de un astfel de contract de servicii publice atribuit în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii trebuie să respecte cerințele prevăzute la articolul 4 din regulamentul menționat, al cărui alineat (1) precizează modalitățile unei asemenea compensații. Prin urmare, este necesar să se ia în considerare această dispoziție pentru a răspunde la întrebarea adresată.
40 Potrivit unei jurisprudențe constante, în vederea interpretării unei dispoziții de drept al Uniunii, trebuie să se țină seama nu numai de textul acesteia, ci și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte, precum și de contextul său [a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 octombrie 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Atribuirea directă a unui contract de serviciu public de transport), C‑515/18, EU:C:2019:893, punctul 23].
41 În ceea ce privește, în primul rând, modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, trebuie arătat că această dispoziție precizează că, în conformitate cu litera (b) primul paragraf punctul (i) din această dispoziție, contractele de servicii publice trebuie, pe de o parte, să stabilească în prealabil, în mod obiectiv și transparent, parametrii pe baza cărora urmează să se calculeze plata compensației, atunci când este prevăzută, și, pe de altă parte, în temeiul literei (c) a dispoziției menționate, să stabilească modalitățile de alocare a costurilor legate de prestarea de servicii, care pot include printre altele cheltuielile cu personalul, consumul de energie, redevențele aferente infrastructurii, întreținerea și reparațiile autovehiculelor de transport în comun, materialul rulant și instalațiile necesare pentru exploatarea serviciilor de transport de călători, costurile fixe, precum și o rentabilitate adecvată a capitalului.
42 Reiese cu claritate dintr‑un asemenea mod de redactare că autoritățile naționale competente, în măsura în care le revine sarcina de a stabili parametrii de calcul al compensației datorate unui prestator de serviciu de transport public și de a defini modalitățile de alocare a costurilor legate de prestarea acestuia, beneficiază, în cadrul unui contract de serviciu public, de o marjă de apreciere pentru a concepe mecanismul unei asemenea compensații.
43 În special, este necesar să se constate, după cum a procedat domnul avocat general la punctul 35 din concluzii, că posibilitatea de alocare a costurilor implică în mod necesar că autoritățile naționale competente nu sunt obligate să compenseze toate costurile, ci pot transfera prestatorului acestui serviciu public riscurile asociate evoluției unora dintre acestea, indiferent de natura lor și, prin urmare, indiferent dacă acest prestator poate sau nu, precum în cazul costului energiei sau al anumitor costuri sociale, să controleze pe deplin evoluția lor, din moment ce aceasta ține de circumstanțe exterioare prestatorului amintit.
44 Rezultă astfel din însuși modul de redactare a articolului 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007 că autoritățile naționale competente pot prevedea, în exercitarea marjei lor de apreciere, un regim de compensare care, ca urmare a parametrilor de calcul al acesteia și a modalităților de alocare a costurilor definite de aceste autorități, nu garantează în mod automat prestatorului serviciului public de transport acoperirea integrală a acestora.
45 În al doilea rând, în ceea ce privește obiectivul urmărit de Regulamentul nr. 1370/2007, trebuie amintit că, așa cum reiese din cuprinsul punctului 34 din prezenta hotărâre, acest regulament vizează, după cum rezultă în special din articolul 1 alineatul (1), din articolul 2a alineatul (2) și din cuprinsul punctului 7 din anexa la regulamentul menționat, interpretate în lumina considerentelor (4), (27), (7) și (34) ale acestuia, să definească condițiile acordării unei compensații pentru a asigura, în condiții de concurență echitabile, prestarea unui serviciu de transport public de călători eficient și rentabil din punct de vedere financiar, în vederea atingerii unui nivel ridicat de calitate a acestui serviciu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, punctele 69 și 70).
46 Rezultă că orice regim de compensare trebuie să urmărească nu numai să evite o supracompensare a costurilor, ci și să favorizeze o eficiență mai mare a prestatorului unui serviciu de transport public. Or, un regim de compensare care garantează, în toate împrejurările, acoperirea automată a tuturor costurilor legate de executarea unui contract de servicii publice nu conține un astfel de stimulent pentru o eficiență mai mare, din moment ce prestatorul în cauză nu este pus în situația de a‑și limita costurile.
47 În schimb, un sistem de compensare care, în lipsa unei indexări periodice, nu acoperă în mod automat toate aceste costuri, ci conduce la transferul anumitor riscuri către prestatorul serviciului public poate contribui la realizarea unui asemenea obiectiv. Astfel, chiar și în privința costurilor care nu pot fi controlate de prestatorul serviciului public în cauză, câștigurile de eficiență pe care le‑a dobândit îi vor permite să își consolideze viabilitatea financiară pentru a face față acestor costuri, ceea ce va contribui la asigurarea bunei executări a obligațiilor prevăzute de contractul de serviciu public.
48 În al treilea rând, în ceea ce privește contextul în care se înscrie articolul 4 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1370/2007, trebuie amintit, așa cum a procedat domnul avocat general la punctul 65 din concluzii, că Regulamentul nr. 1370/2007 nu conține norme specifice aplicabile metodei de calcul al compensației atunci când contractul de servicii publice este atribuit printr‑o procedură competitivă de atribuire. Așadar, într‑un asemenea caz, compensația, spre deosebire de cea legată de un contract de servicii publice atribuit direct sau în temeiul unei norme generale și, prin urmare, fără o procedură competitivă de atribuire, nu trebuie să fie conformă, în temeiul articolului 6 alineatul (1) a doua teză din acest regulament, cu normele mai detaliate cuprinse în anexa la acesta, care urmăresc să asigure, după cum reiese din considerentul (27) al acestuia, caracterul adecvat al cuantumului compensației.
49 Această diferență de regim instituită de legiuitorul Uniunii se întemeiază pe premisa potrivit căreia, în prezența unei proceduri competitive de atribuire, adoptarea unor norme mai precise privind calculul compensației pentru a asigura caracterul adecvat al cuantumului acesteia nu este necesară, din moment ce o astfel de procedură are ea însăși ca efect reducerea la minimum, din cauza acestei proceduri competitive, a cuantumului compensației datorate prestatorului serviciului de transport public, evitându‑se, așadar, printr‑o ajustare automată, nu numai o compensare excesivă, ci și o compensare insuficientă.
50 Astfel, după cum a arătat domnul avocat general la punctele 72 și 82-84 din concluzii, orice prestator de servicii care decide să participe la o procedură de cerere de ofertă în vederea executării unui contract de servicii publice stabilește el însuși termenii ofertei sale, în funcție de toți parametrii relevanți și în special de evoluția probabilă a costurilor, indiferent dacă acestea din urmă se află sau nu sub controlul său, susceptibile să afecteze prestarea serviciului, definind astfel nivelul de risc pe care este dispus să și‑l asume față de această evoluție. Prin urmare, se poate prezuma, fără a aduce atingere dispozițiilor dreptului Uniunii care permit autorităților naționale să înlăture oferte anormal de mici, că oferta sa va fi de natură să îi asigure, în cazul în care câștigă contractul, o rată de rentabilitate a capitalului angajat corespunzătoare nivelului de risc suportat.
51 Rezultă că un regim de compensare legat de un contract de servicii publice atribuit în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii este, în sine, de natură să garanteze prestatorului acestui serviciu public o acoperire a costurilor sale care îi asigură și o compensație adecvată, al cărei cuantum va varia în funcție de nivelul de risc suportat.
52 Prin urmare, rezultă din tot ceea ce precedă că autoritățile naționale competente nu sunt obligate, în cadrul unei proceduri competitive de atribuire, să compenseze automat, prin intermediul unei indexări periodice, toate costurile suportate de prestatorul unui serviciu de transport legate de executarea unui contract de serviciu public, indiferent dacă acestea se află sau nu sub controlul său, pentru ca acest contract să îi ofere o compensație adecvată.
53 În cadrul ședinței, Dobeles și alții au susținut, desigur, reluând în această privință îndoielile exprimate de instanța de trimitere, astfel cum au fost amintite la punctele 28-30 din prezenta hotărâre, că lipsa indexării periodice a costurilor legate de executarea unei obligații de serviciu public care nu se află sub controlul său ar putea conduce la situația în care prestatorul acestui serviciu public nu beneficiază de o compensație adecvată, în sensul că cuantumul acesteia ar putea deveni insuficient, ceea ce ar risca, așa cum se menționează la punctul 2.4.8 din Orientări, să aducă atingere viabilității sale financiare ori calității serviciului prestat sau chiar, încă din stadiul cererii de ofertă, să reducă în mod artificial numărul de ofertanți.
54 În această privință, trebuie, desigur, arătat că, în temeiul principiului proporționalității, care este un principiu general al dreptului Uniunii, consacrat, în ceea ce privește specificațiile obligațiilor de serviciu public, la articolul 2a alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1370/2007, la care se referă instanța de trimitere în întrebarea sa, autoritățile naționale competente nu pot impune condiții prestatorilor de servicii de transport însărcinați cu executarea acestor obligații, precum cele referitoare la modalitățile de compensare, care ar fi excesive sau nerezonabile.
55 Prin urmare, în conformitate cu acest principiu, cuantumul compensației, după cum reiese din cuprinsul punctului 51 din prezenta hotărâre, trebuie să varieze în funcție de riscul pe care prestatorul serviciului public este dispus să și‑l asume.
56 Cu toate acestea, inexistența unui mecanism de indexare periodică a costurilor nu poate fi considerată, în sine, ca reprezentând o încălcare a principiului proporționalității. Astfel, după cum s‑a arătat deja la punctul 50 din prezenta hotărâre, atunci când un prestator de servicii de transport decide să participe la o asemenea procedură, stabilește el însuși termenii ofertei sale. În special, acestuia îi revine sarcina de a examina nivelul de risc pe care este dispus să și‑l asume având în vedere modalitățile de compensare ce figurează în contractul de serviciu public, în special inexistența unui astfel de mecanism. Prin urmare, dacă o autoritate națională competentă ar preconiza, în cadrul unei proceduri competitive de atribuire, condiții nerezonabile sau excesive având în vedere riscurile care vor trebui să fie asumate de prestatorul serviciului public în cauză, ar fi puțin probabil că îi vor fi prezentate oferte, așa încât această autoritate ar trebui să modifice condițiile respective pentru a le face compatibile cu principiul proporționalității.
57 Cu toate acestea, în speță, nu rezultă, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 86 din concluzii, că caietul de sarcini în litigiu cuprindea asemenea condiții nerezonabile sau excesive, întrucât în cursul ședinței a reieșit de altfel că autoritățile naționale competente au primit aproximativ 100 de oferte depuse de întreprinderi de transport stabilite în mai multe state membre, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
58 În ceea ce privește riscurile menționate la punctul 53 din prezenta hotărâre, după cum confirmă indicațiile furnizate de instanța de trimitere ce figurează la punctul 30 din această hotărâre, acestea își au originea în eventualitatea ca un prestator de servicii de transport de călători, în speranța de a câștiga contractul, să propună un preț contractual care nu ține seama suficient de o viitoare creștere a costurilor. Or, eventualitatea ca un prestator al acestor servicii să propună un preț ce implică un risc de a se afla în imposibilitatea de a executa contractul în mod adecvat este inerentă fiecărei proceduri de cerere de ofertă și poate, în funcție de împrejurările speței, să determine aplicarea, dacă este cazul, a unor dispoziții ale dreptului Uniunii care să permită autorităților naționale să înlăture oferte anormal de mici. În schimb, această eventualitate nu justifică cerința ca contractele de servicii publice încheiate de autoritățile naționale competente, în cadrul unui contract de achiziții publice de servicii și în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, să cuprindă întotdeauna un mecanism de indexare periodică care să permită, în mod automat, garantarea unei compensații integrale a oricărei creșteri a costurilor legate de executarea lor, indiferent dacă acestea se află sau nu sub controlul prestatorului.
59 Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că Regulamentul nr. 1370/2007 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unui regim de compensare care, în cadrul unui contract de achiziții publice de servicii și în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, nu impune autorităților naționale competente să acorde unui prestator de servicii de transport de călători supus unor obligații de serviciu public o compensație integrală care să acopere, prin intermediul unei indexări periodice, orice creștere a costurilor legate de gestionarea și de exploatarea acestui serviciu care nu pot fi controlate de acesta.
Cu privire la cheltuielile de judecată
60 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:
Regulamentul (CE) nr. 1370/2007 al Parlamentului European și al Consiliului din 23 octombrie 2007 privind serviciile publice de transport feroviar și rutier de călători și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 1191/69 și nr. 1107/70 ale Consiliului, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2016/2338 al Parlamentului European și al Consiliului din 14 decembrie 2016,
trebuie interpretat în sensul că
nu se opune unui regim de compensare care, în cadrul unui contract de achiziții publice de servicii și în urma unei proceduri de cerere de ofertă deschise, transparente și nediscriminatorii, nu impune autorităților naționale competente să acorde unui prestator de servicii de transport de călători supus unor obligații de serviciu public o compensație integrală care să acopere, prin intermediul unei indexări periodice, orice creștere a costurilor legate de gestionarea și de exploatarea acestui serviciu care nu pot fi controlate de acesta.
Semnături