Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. KOKOTT
fremsat den 11. januar 2024 (1)
Sagerne C-725/20 P, C-198/21 P og C-391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
m.fl. (C-725/20 P),
Giacomo Santini
m.fl. (C-198/21 P)
og
Enrico Falqui (C-391/21 P)
mod
Europa-Parlamentet
»Appel – regler for institutionerne – fælles statut for medlemmerne af Europa-Parlamentet – medlemmer af Europa-Parlamentet, der er valgt i italienske valgkredse – afgørelse nr. 14/2018 om pension vedtaget af Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (præsidiet for deputeretkammeret, Italien) – ændring af pensionsbeløb for medlemmer af det nationale italienske parlament – Europa-Parlamentets tilsvarende ændring af pensionsbeløbet for visse tidligere medlemmer af Europa-Parlamentet, der er valgt i Italien – erstatning af Europa-Parlamentets omtvistede afgørelser under sagen for Domstolen – bortfald af sagens genstand og appellanternes søgsmålsinteresse«
Indhold
I. Indledning
II. Retsgrundlag
A. EU-ret
B. Italiensk ret
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten
A. Parlamentets omberegning af appellanternes pension henholdsvis efterladtepension
B. Sagerne for Retten
IV. Sagerne for Domstolen, parternes påstande og den videre udvikling efter afslutningen af den skriftlige procedure
V. Bedømmelse
A. Består sagens genstand og søgsmålsinteressen fortsat trods erstatningen af de omtvistede afgørelser?
B. Appellerne
1. Retsgrundlaget for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser og sondringen mellem retten til pension og dennes størrelse
2. Foreneligheden af Parlamentets gennemførelse af afgørelse nr. 14/2018 med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper
a) Retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt ejendomsretten
b) Forholdsmæssigheden
3. Kompetencen hos udstederen af de omtvistede afgørelser
4. Begrundelsen for de omtvistede afgørelser
5. Ida Panusas søgsmål i første instans
6. Foreløbig konklusion
C. Søgsmålene for Retten
D. Foreløbigt resultat
VI. Omkostninger
A. Sagsomkostningerne i appelsagerne
B. Sagsomkostningerne i første instans
VII. Forslag til afgørelse
I. Indledning
1. Før oprettelsen af et fælles pensionssystem for Europa-Parlamentets medlemmer kunne disse, hvis deres nationale system ikke fastsatte en alderspension, eller hvis den fastsatte pensions størrelse og/eller betingelser ikke stemte overens med det, der gjaldt for medlemmerne af deres medlemsstats nationale parlament, modtage en alderspension fra EU-budgettet, hvis størrelse og betingelser stemte overens med dem, der gjaldt for alderspensionen for medlemmerne af deres medlemsstats parlament.
2. De foreliggende appeller er baseret på situationen for tidligere medlemmer af Parlamentet, som var valgt i Italien, henholdsvis deres efterladte, hvis alderspension henholdsvis efterladtepension (herefter »pension«) ifølge denne ordning, som Retten betegner »reglen om overensstemmende pension«, er koblet til størrelsen af og betingelserne for de tidligere italienske medlemmers pension.
3. De foreliggende appelsager drejer sig om, hvorvidt det var retmæssigt, at Parlamentet under anvendelse af denne »regel om overensstemmende pension« nedsatte appellanternes pension, som disse allerede modtog, efter at præsidiet for det italienske parlament havde besluttet at nedsætte pensionerne for de tidligere italienske medlemmer.
4. Foruden spørgsmålet om, hvorvidt Retten med rette forkastede appellanternes søgsmål til prøvelse af de pågældende afgørelser fra Parlamentet, opstår også spørgsmålet, om de foreliggende sager bevarer deres genstand og appellanterne deres søgsmålsinteresse. Parlamentets omtvistede afgørelser er nemlig i mellemtiden, som følge af endnu en ændring af retsstillingen i Italien, blev erstattet af nye afgørelser.
5. Prøvelsen af de foreliggende appeller vil vise, at disse spørgsmål er uløseligt knyttet til hinanden. De retlige fejl, som appellanterne gør gældende, viser sig nemlig at være afgørende såvel for de appellerede dommes og de omtvistede afgørelsers lovlighed som for spørgsmålet om, hvorvidt de foreliggende sagers genstand er bortfaldet.
II. Retsgrundlag
A. EU-ret
6. Regulativ om omkostningsgodtgørelser og andre godtgørelser til Europa-Parlamentets medlemmer (herefter »omkostningsregulativet«) i den affattelse (2), der var gældende indtil den 14. juli 2009, bestemte i bilag III bl.a.:
»Artikel 1
1. Alle Europa-Parlamentets medlemmer er berettigede til en alderspension.
2. Indtil indførelsen af en endelig fællesskabspensionsordning for alle Europa-Parlamentets medlemmer, og såfremt den nationale ordning ikke berettiger til nogen pension, eller såfremt den fastsatte pensions størrelse og/eller betingelser ikke svarer til, hvad der gælder for medlemmerne af det nationale parlament i den medlemsstat, hvor det pågældende medlem er valgt, udbetales en foreløbig alderspension efter anmodning fra det pågældende medlem over Den Europæiske Unions budget, sektion Parlamentet.
Artikel 2
1. Størrelsen af og betingelserne for den foreløbige pension er overensstemmende med, hvad der gælder for den pension, som udbetales til medlemmer af parlamentet i den medlemsstat, hvor medlemmet af Europa-Parlamentet er valgt.
2. Ethvert medlem, der gør brug af bestemmelserne i artikel 1, stk. 2, skal som tilsluttet denne ordning indbetale et bidrag til Den Europæiske Unions budget, som beregnes på en sådan måde, at han i alt betaler samme beløb, som i henhold til de nationale regler betales af et medlem af parlamentet i den medlemsstat, hvor han er valgt.
Artikel 3
1. Ansøgninger om at blive tilsluttet denne foreløbige pensionsordning indgives inden for en frist på tolv måneder efter mandatets påbegyndelse.
Efter udløbet af denne frist betragtes det pågældende medlem som værende tilsluttet pensionsordningen fra den første dag i den måned, hvor ansøgningen modtoges.
2. Ansøgninger om udbetaling af pension indgives inden for en frist på seks måneder efter opnåelse af pensionsret.
Efter udløbet af denne frist udbetales den pågældendes pension fra den første dag i den måned, hvor ansøgningen modtoges.
[…]«
7. Statutten for Europa-Parlamentets medlemmer blev vedtaget ved Parlamentets afgørelse 2005/684/EF, Euratom af 28. september 2005 om vedtagelse af statutten for Europa-Parlamentets medlemmer (herefter »statutten for medlemmer«) (3) og trådte i kraft den 14. juli 2009, den første dag i den syvende valgperiode.
8. Ved afgørelser af 19. maj og 9. juli 2008 vedtog Parlamentets Præsidium gennemførelsesbestemmelser til statutten for medlemmer (4). I henhold til gennemførelsesbestemmelsernes artikel 73 trådte disse i kraft på samme dato som statutten, dvs. den 14. juli 2009.
9. Gennemførelsesbestemmelsernes artikel 74 præciserer, at bortset fra de i afsnit IV fastsatte overgangsbestemmelser, navnlig artikel 75 i disse gennemførelsesbestemmelser, ophæves omkostningsregulativet på datoen for statuttens ikrafttræden.
10. Artikel 75 i gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmer, som bl.a. omhandler pension, fastsætter i den ved Europa-Parlamentets Præsidiums afgørelse om ændring af gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmerne (5) ændrede affattelse:
»1. Efterladte- og invalidepension, supplerende invalidepension, der ydes til forsørgelsesberettigede børn, og alderspension tilkendt i henhold til omkostningsregulativets bilag I, II og III, vil fortsat blive udbetalt efter reglerne i disse bilag til de personer, der allerede modtog en sådan pension inden datoen for statuttens ikrafttræden.
Afgår et tidligere medlem, der modtager invalidepension, ved døden efter den 14. juli 2009, udbetales der efterladtepension til den pågældendes ægtefælle, partner i et fast ægteskabslignende forhold eller børn, over for hvem der består forsørgelsespligt, i overensstemmelse med bilag I til omkostningsregulativet.
2. De alderspensionsrettigheder, som i henhold til ovennævnte bilag III er erhvervet inden datoen for statuttens ikrafttræden, består uændret. De personer, der har erhvervet rettigheder under nævnte pensionsordning, modtager en pension beregnet på grundlag af de rettigheder, de har erhvervet i henhold til ovennævnte bilag III, fra det tidspunkt, hvor de opfylder de betingelser, som i så henseende er fastsat i den pågældende medlemsstats nationale lovgivning, og har indgivet en ansøgning som anført i artikel 3, stk. 2, i nævnte bilag III.«
11. Ifølge syvende betragtning til gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmerne skal det »i overgangsbestemmelserne sikres, at personer, der modtager bestemte ydelser i henhold til omkostningsregulativet, fortsat kan få udbetalt disse ydelser efter ophævelsen af regulativet i overensstemmelse med princippet om beskyttelse af berettigede forventninger. Det skal også sikres, at pensionsrettigheder erhvervet på grundlag af omkostningsregulativet før statuttens ikrafttræden respekteres. […]«.
B. Italiensk ret
12. Den 12. juli 2018 vedtog Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (præsidiet for deputeretkammeret, Italien) afgørelse nr. 14/2018 om en ny fastsættelse af størrelsen af livsvarige ydelser og af den livsvarige del af pro rata-pensionsydelser samt efterladteydelser for årene i valgperioden indtil den 31. december 2011 (herefter »afgørelse nr. 14/2018«).
13. Artikel 1 i afgørelse 14/2018 bestemmer:
»1. Fra den 1. januar 2019 beregnes størrelsen af livsvarige ydelser, direkte og til efterladte, og af den livsvarige del af pro rata-pensioner, direkte og til efterladte, der er opnået ret til på grundlag af den lovgivning, som var i kraft den 31. december 2011, i henhold til de nye bestemmelser, der er fastsat i denne afgørelse.
2. Den nye beregning, der er omhandlet i det foregående stykke, foretages ved at multiplicere det individuelle bidrag med en omregningskoefficient afhængig af medlemmets alder på det tidspunkt, hvor medlemmet opnåede ret til den livsvarige ydelse eller til pro rata-pensionsydelsen.
3. De omregningskoefficienter, der er anført i tabel 1 i bilaget til denne afgørelse, anvendes.
4. Størrelsen af livsvarige ydelser, direkte og til efterladte, og af den livsvarige del af pro rata-pensioner, direkte og til efterladte, der omberegnes i overensstemmelse med denne afgørelse, kan i intet tilfælde overstige størrelsen af den livsvarige ydelse, direkte og til efterladte, eller den livsvarige del af pro rata-pension, direkte og til efterladte, der for hvert medlem er fastsat i det regulativ, der var gældende på tidspunktet for begyndelsen af det parlamentariske mandat.
5. Størrelsen af livsvarige ydelser, direkte og til efterladte, og af den livsvarige del af pro rata-pensioner, direkte og til efterladte, der omberegnes i overensstemmelse med denne afgørelse, kan i intet tilfælde være lavere end det beløb, der beregnes ved at multiplicere de individuelle bidrag ændret i overensstemmelse med artikel 2 nedenfor, der er betalt af et medlem, der har udøvet det parlamentariske mandat i løbet af den XVII valgperiode, med omregningskoefficienten, der svarer til det fyldte 65. år, og som var gældende den 31. december 2018.
6. Hvis det omberegnede beløb for livsvarige ydelser, direkte og til efterladte, for den livsvarige del af pro rata-pensioner, direkte og til efterladte, der følger af den nye beregning som omhandlet i denne afgørelse, nedsættes med mere end 50% i forhold til størrelsen af den livsvarige ydelse, direkte og til efterladte, og til den livsvarige del af pro rata-pensionen, direkte og til efterladte, der for hvert medlem er fastsat i det regulativ, der var gældende på tidspunktet for begyndelsen af det parlamentariske mandat, forhøjes minimumsbeløbet fastsat i henhold til stk. 5 med halvdelen.
7. Præsidiet kan efter forslag fra kollegiet af medlemmernes kvæstorer forhøje de livsvarige ydelser, direkte og til efterladte, og den livsvarige del af pro rata-pensioner, direkte og til efterladte, med op til højst 50% af det i henhold til denne afgørelse omberegnede beløb til fordel for personer, der anmoder herom, og som opfylder følgende betingelser:
a) De oppebærer ikke andre årlige indtægter med et beløb, der er større end den årlige sociale bistand, bortset fra eventuelle indtægter af en hvilken som helst art fra fast ejendom, der anvendes som primær bopæl.
b) De lider af alvorlige sygdomme, som medfører behov for livsvigtig terapi i henhold til relevante dokumenter fra offentlige behandlingsinstitutioner, eller lider af sygdomme, der giver anledning til en invaliditetsgrad på 100%, der er anerkendt af de kompetente myndigheder.
8. Dokumentation for, at betingelserne i stk. 7 er opfyldt, skal fremsendes af ansøgeren på tidspunktet for ansøgningen og derefter senest den 31. december hvert år.«
III. De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisten
A. Parlamentets omberegning af appellanternes pension henholdsvis efterladtepension
14. Appellanterne er alle tidligere medlemmer af Parlamentet valgt i Italien eller disses efterladte, som modtager pension på grundlag af artikel 1 og 2 i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med artikel 75 i gennemførelsesbestemmelserne til statutten for Europa-Parlamentets medlemmer.
15. Denne pensions størrelse beregnes i henhold til artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet analogt til reglerne for beregning af pensionen for de tidligere italienske medlemmer. Denne bestemmelse fastsætter, at »størrelsen af og betingelserne for den foreløbige pension er overensstemmende med, hvad der gælder for den pension, som udbetales til medlemmer af parlamentet i den medlemsstat, hvor medlemmet af Europa-Parlamentet er valgt«.
16. Ifølge Parlamentets oplysninger i sagen for Retten blev de italienske medlemmers pension indtil 2012 beregnet på grundlag af bidragsbetalingernes varighed og ikke deres størrelse. Dette system blev fra den 1. januar 2012 ændret til fordel for en bidragsafhængig beregning. Da denne ændring imidlertid kun vedrørte pensionsrettigheder, som blev erhvervet efter den 1. januar 2012, havde den ikke indvirkning på situationen for de tidligere italienske medlemmer af Parlamentet. Da omkostningsregulativet blev ophævet ved ikrafttrædelsen af statutten for medlemmerne den 14. juli 2009, kunne der nemlig ikke længere optjenes pensionsrettigheder på grundlag af bilag III til regulativet.
17. Som Parlamentet endvidere har gjort gældende i sagen for Retten, besluttede det italienske parlaments præsidium imidlertid ved vedtagelsen af afgørelse nr. 14/2018 også at beregne pensionen for de tidligere italienske medlemmer for perioden før den 31. december 2011 på grundlag af et bidragsafhængigt system. På dette grundlag nedsatte den kompetente italienske instans pensionen for et stort antal tidligere italienske medlemmer markant fra den 1. januar 2019.
18. Den 16. oktober 2018 vedtog Ufficio di Presidenza del Senato (præsidiet for senatet, Italien) ved afgørelse nr. 6/2018 en lignende ændring.
19. Efterfølgende anfægtede talrige berørte afgørelse nr. 14/2018 for Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (deputeretkammerets jurisdiktionsråd, Italien) og afgørelse nr. 6/2018 for det kompetente udvalg ved det italienske senat.
20. Appellanterne i sag C-198/21 P og sag C-391/21 P samt en del af appellanterne i sag C-725/20 P modtog allerede deres pension før ikraftrædelsen af statutten for medlemmerne den 14. juli 2009; nogle yderligere appellanter i sag C-725/20 P modtog først deres pension fra et tidspunkt efter dens ikrafttrædelse. Alle pensioner, som de foreliggende appeller vedrører, blev imidlertid allerede modtaget af de berettigede ved det italienske parlaments præsidiums vedtagelse af afgørelse nr. 14/2018.
21. Ved at tilføje en kommentar til pensionsmeddelelserne for januar 2019 underrettede Parlamentet appellanterne om, at størrelsen af deres pensioner ville blive kontrolleret i henhold til de nyligt vedtagne afgørelser fra præsidierne for det italienske parlament og senatet, og at den nye beregning eventuelt kunne give anledning til tilbagesøgning af uberettiget udbetalte beløb.
22. Ved en udateret meddelelse fra chefen for enheden »Medlemmernes Vederlag og Sociale Rettigheder« i Parlamentets Generaldirektorat (GD) for Finans vedlagt som bilag til appellanternes pensionsopgørelser for februar 2019 meddelte Parlamentet dem for det første, at dets Juridiske Tjeneste havde tiltrådt, at afgørelse nr. 14/2018 automatisk fandt anvendelse på deres situation. I meddelelsen blev det tilføjet, at Parlamentet, så snart det havde modtaget de nødvendige oplysninger fra Camera dei deputati (deputeretkammeret, Italien), ville meddele appellanterne den nye fastsættelse af deres pensionsbeløb og foretage inddrivelse af den eventuelle forskel i løbet af de følgende 12 måneder. Endelig blev appellanterne underrettet om, at den endelige fastsættelse af deres pensioner ville ske ved en formel retsakt, som det ville være muligt at indgive en klage over i henhold til gennemførelsesbestemmelsernes artikel 72 eller et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF.
23. Ved meddelelser fra april 2019 meddelte chefen for enheden »Medlemmernes Vederlag og Sociale Rettigheder« i Parlamentets Generaldirektorat (GD) for Finans appellanterne, således som han havde oplyst i sin meddelelse fra februar 2019, at størrelsen af deres pension i henhold til artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med artikel 75 i gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmerne, ville blive tilpasset i henhold til afgørelse nr. 14/2018. Det fremgik ligeledes af de nævnte meddelelser, at størrelsen af appellanternes pensioner ville blive tilpasset fra april 2019 (og med tilbagevirkende kraft fra den 1.1.2019) i henhold til de forslag til fastsættelse af de nye pensionsbeløb, der var vedlagt som bilag til disse skrivelser (herefter »den første omberegning«). Endelig gav disse meddelelser appellanterne en frist på 30 dage, der løb fra modtagelsen, til at fremsætte deres bemærkninger. I mangel af sådanne bemærkninger ville virkningerne af disse meddelelser blive betragtet som endelige og navnlig indebære tilbagesøgning af de beløb, der med urette var modtaget for månederne januar til marts 2019.
24. Den 23. maj 2019 sendte Enrico Falqui, appellanten i sag C-391/21 P, Parlamentet sine bemærkninger. Ved skrivelse af 8. juli 2019 meddelte chefen for enheden »Medlemmernes Vederlag og Sociale Rettigheder« i Parlamentets Generaldirektorat (GD) for Finans Enrico Falqui, at hans bemærkninger ikke førte til en ændring i Parlamentets holdning, og at den nye beregning af hans pension i henhold til meddelelsen fra april 2019 således opretholdtes.
B. Sagerne for Retten
25. Appellanterne anlagde sager for Retten og nedlagde navnlig påstand om, at de i punkt 23 i dette forslag til afgørelse nævnte meddelelser henholdsvis, hvad angår Enrico Falqui, den i punkt 24 i dette forslag til afgørelse nævnte skrivelse fra Parlamentet (herefter »de omtvistede afgørelser«) skulle ophæves eller annulleres.
26. Parlamentet nedlagde navnlig påstand om, at sagerne skulle afvises som delvist uantagelige til realitetsbehandling og delvist ugrundede.
27. Parlamentet anmodede endvidere Retten om at udsætte sagerne, indtil afgørelsen fra deputeretkammerets jurisdiktionsråd om gyldigheden af afgørelse nr. 14/2018 forelå.
28. Retten efterkom ikke denne anmodning, afviste sagerne ved dom af 15. oktober 2020, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (T-389/19 – T-394/19, T-397/19, T-398/19, T-403/19, T-404/19, T-406/19, T-407/19, T-409/19 – T-414/19, T-416/19 – T-418/19, T-420/19 – T-422/19, T-425/19 – T-427/19, T-429/19 – T-432/19, T-435/19, T-436/19, T-438/19 – T-442/19, T-444/19 – T-446/19, T-448/19, T-450/19 – T-454/19, T-463/19 og T-465/19, EU:T:2020:494) (herefter »Coppo Gavazzi-dommen«), af 10. februar 2021, Santini m.fl. mod Parlamentet (T-345/19, T-346/19, T-364/19 – T-366/19, T-372/19 – T-375/19 og T-385/19, EU:T:2021:242), herefter »Santini-dommen«), og af 5. maj 2021, Falqui mod Parlamentet (T-695/19, EU:T:2021:242) (herefter »Falqui-dommen«) (herefter under ét »de appellerede domme«), og dømte sagsøgerne i første instans til at betale omkostningerne.
IV. Sagerne for Domstolen, parternes påstande og den videre udvikling efter afslutningen af den skriftlige procedure
29. Ved appelskrifter af 28. december 2020 (sag C-725/20 P), af 29. marts 2021 (sag C-198/21 P) og af 24. juni 2021 (sag C-391/21 P) iværksatte appellanterne appeller til prøvelse af de appellerede domme.
30. De 34 appellanter i sag C-725/20 P, som er opført i bilaget til dette forslag til afgørelse (6), har iværksat appel til prøvelse af Coppo Cavazzi-dommen, for så vidt som denne dom vedrører dem. Den pågældende dom, som er afsagt i 49 forenede sager, er for så vidt angår de 15 sager, der ikke er opført i bilaget, ikke genstand for den foreliggende appelprocedure.
31. Appellanterne i sag C-725/20 P har nedlagt følgende påstande:
– Coppo Gavazzi-dommen ophæves.
– Sag T-453/19, Panusa mod Parlamentet, hjemvises til Retten med henblik på, at denne tager stilling til sagens realitet.
– De omtvistede afgørelser annulleres for så vidt angår appellanterne med undtagelse af Ida Panusa.
– Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
32. Appellanterne i sag C-198/21 P har nedlagt følgende påstande:
– Santini-dommen ophæves.
– Følgelig annulleres samtlige omtvistede retsakter, meddelelser og/eller afgørelser, og påstandene i første instans tages til følge.
– Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
33. Appellanten i sag C-391/21 P har nedlagt følgende påstande:
– Falqui-dommen ophæves, og følgelig annulleres den omtvistede afgørelse (og i givet fald af udkastet til afgørelse og den udtalelse fra Parlamentets Juridiske Tjeneste, der ligger til grund for afgørelsen), hvoraf følger, at Parlamentet er forpligtet til tilbagebetaling af de pensionsbeløb, der er ulovligt tilbageholdt, samt at Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne i begge instanser.
34. Parlamentet har i alle tre sager nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
35. Efter afslutningen af den skriftlige procedure i de foreliggende appelsager har parterne forelagt dokumenter for Domstolen vedrørende det videre forløb af proceduren for omberegning af pensionen for de tidligere medlemmer henholdsvis deres efterladte på italiensk niveau samt på Parlamentets niveau.
36. Det drejer sig for det første om afgørelserne fra udvalgene i det italienske parlament og det italienske senat, som afgørelse nr. 14/2018 og afgørelse nr. 6/2018 var indbragt for (jf. ovenfor, punkt 19), nemlig deputeretkammerets jurisdiktionsråds afgørelse nr. 4/2021 af 23. december 2021 samt afgørelse nr. 253/2021 fra Consiglio di Garanzia del Senato (senatets garantiråd, Italien) af 12. januar 2022.
37. Deputeretkammerets jurisdiktionsråd erklærede i sin afgørelse nr. 4/2021 af 23. december 2021, som ikke er endelig, afgørelse nr. 14/2018 for delvis ulovlig. Denne delvise ulovlighed vedrørte bestemte vilkår for omberegningen af de berørtes pension. For så vidt angår andre retsspørgsmål, som sagsøgerne havde rejst, blev afgørelsen imidlertid udsat.
38. Desuden har parterne forelagt Domstolen afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer af 3. marts 2022, hvorved der med tilbagevirkende kraft pr. 1. januar 2019 endnu en gang blev foretaget en omberegning af pensionen for de tidligere italienske medlemmer, som var berørt af afgørelse nr. 14/2018, som følge af deputeretkammerets jurisdiktionsråds afgørelse nr. 4/2021.
39. Endelig har parterne meddelt Domstolen, at Parlamentet ved afgørelser fra september til november 2022 ligeledes endnu en gang har foretaget en omberegning (herefter »den anden omberegning«) af appellanternes pensioner som følge af afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer med tilbagevirkende kraft pr. 1. januar 2019.
40. Denne anden omberegning havde til følge, at pensionen for nogle appellanter atter blev sat op fuldstændigt til den oprindelige størrelse før den første omberegning. For andre appellanter forblev beløbene derimod fortsat lavere end før den første omberegning.
41. En del af appellanterne har indbragt Parlamentets afgørelser vedrørende den anden omberegning af deres pension som følge af afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer for Retten (7). De pågældende sager er i øjeblikket udsat på afgørelsen af de foreliggende appelsager.
42. Domstolen udsatte de foreliggende appelsager indtil Parlamentets anden omberegning af appellanternes pension som følge af afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer og har efterfølgende genoptaget dem.
43. Den har endvidere adspurgt parterne, om de foreliggende appelsager kan have mistet deres genstand i betragtning af erstatningen af de omtvistede afgørelser med Parlamentets ovenfor i punkt 39-42 nævnte afgørelser om den anden omberegning af appellanternes pension. Dette er ifølge samtlige parter i de foreliggende appelsager ikke tilfældet.
44. Domstolen har i henhold til artikel 76, stk. 2, i Domstolens procesreglement besluttet ikke at afholde mundtlig forhandling.
V. Bedømmelse
45. Som beskrevet indledningsvis rejser de foreliggende appeller spørgsmål om, hvorvidt det var lovligt, da Retten bekræftede, at Parlamentet handlede lovligt, da det under anvendelse af »reglen om overensstemmende pension« i henhold til artikel 1 og 2 i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med artikel 75 i gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmerne, nedsatte appellanternes pension, som disse allerede modtog, med virkning fra den 1. januar 2019, efter at præsidiet for det italienske deputeretkammer med afgørelse nr. 14/2018 havde nedsat pensionen for de tidligere italienske medlemmer fra den 1. januar 2019.
46. Som ligeledes nævnt i indledningen opstår derudover spørgsmålet om, hvorvidt de foreliggende appeller bevarer deres genstand og appellanterne deres søgsmålsinteresse, selv om de omtvistede afgørelser i mellemtiden er blevet erstattet af Parlamentets afgørelser vedrørende den anden omberegning af appellanternes pensioner, som er nævnt ovenfor i punkt 39-42.
47. Erstatningen af de omtvistede afgørelser alene fører ikke til, at de foreliggende sager mister deres genstand og appellanterne deres søgsmålsinteresse.
48. Om disse fortsat består afhænger tværtimod af, om det er muligt inden for rammerne af de foreliggende appeller at afklare endeligt, om ændringer i den nationale retsstilling i henhold til artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med artikel 75 i gennemførelsesbestemmelserne til statutten for medlemmerne, automatisk fører til ændring af pensionen for de tidligere medlemmer af Parlamentet, som er berørt af disse regler (jf. under A).
49. For at finde ud af dette er det hensigtsmæssigt først at prøve de appellerede dommes lovlighed ud fra de appelanbringender, der er gjort gældende. I denne forbindelse vil det vise sig, at Retten begik flere retlige fejl, navnlig da den bekræftede, at nedsættelsen af appellanternes pension er forenelig med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper (jf. under B).
50. I forbindelse med den efterfølgende prøvelse af søgsmålene i første instans undersøges det derefter, om det er muligt at prøve en sådan forenelighed uafhængigt af det respektive indhold af den nationale afgørelse, som Parlamentet skal gennemføre inden for rammerne af »reglen om overensstemmende pension«. Hvis dette ikke er tilfældet, er der ikke anledning til at træffe afgørelse i de i den foreliggende sag omhandlede søgsmål for Retten, da de omtvistede afgørelser er blevet erstattet (jf. under C).
A. Består sagens genstand og søgsmålsinteressen fortsat trods erstatningen af de omtvistede afgørelser?
51. Såvel appellanterne som Parlamentet er af den opfattelse, at de foreliggende appeller bevarer deres genstand og appellanterne deres søgsmålsinteresse, selv om de omtvistede afgørelser er blevet erstattet. Parlamentets nye afgørelser ændrede nemlig i forhold til de omtvistede afgørelser kun appellanternes pension hvad angår størrelsen. Grundlæggende hviler de imidlertid på den same retsopfattelse, hvorefter det var lovligt, da Parlamentet foretog en omberegning af appellanternes pension på grundlag af afgørelse nr. 14/2018 samt derefter på grundlag af afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer (ovenfor, punkt 38). Derfor har disse en interesse i, at Domstolen i forbindelse med den foreliggende sag præciserer, om denne dynamiske anvendelse af »reglen om overensstemmende pensioner« er lovlig.
52. Såvel en sagsøgers søgsmålsinteresse som sagens genstand skal ikke kun foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, men også indtil retsafgørelsen, idet det ellers findes ufornødent at træffe afgørelse. Dette forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe den part, der har anlagt det, en fordel (8).
53. Under forskellige omstændigheder har Domstolen allerede anerkendt, at en sagsøgers søgsmålsinteresse ikke nødvendigvis bortfalder som følge af, at den af den pågældende anfægtede retsakt ophører med at have virkninger under den verserende sag (9). Således kan en søgsmålsinteresse navnlig fortsat bestå for dermed at forhindre risikoen for gentagelse af den ulovlighed, hvormed den anfægtede retsakt påstås behæftet (10). Om en sådan søgsmålsinteresse fortsat består, skal bedømmes i forhold til omstændighederne i den konkrete sag (11). Navnlig med hensyn til risikoen for gentagelse skal det være præcist og konkret påvist, at der foreligger en risiko for, at den hævdede ulovlighed gentages (12).
54. Dette er ganske vist umiddelbart tilfældet i den foreliggende sag. Parlamentet gør nemlig gældende, at det er bundet af ændringer i de italienske pensionsregler, og det må derfor forventes, at det også vil gennemføre kommende ændringer og dermed gentage den påståede ulovlighed. Som anført i punkt 37 er deputeretkammerets jurisdiktionsråds afgørelse nr. 4/2021, hvorved afgørelse nr. 14/2018 blev erklæret delvis ulovlig, endnu ikke endelig. Det er derfor muligt, at der på italiensk plan vil ske endnu en ændring af retsstillingen, som Parlamentet så atter gennemfører, hvorved der sker en gentagelse.
55. Desuden er den foreliggende situation kendetegnet ved, at Parlamentet som gennemførelse af afgørelse nr. 150/2022 fra præsidiet for det italienske deputeretkammer (ovenfor, punkt 38) allerede for anden gang har foretaget en omberegning af appellanternes pension i forhold til de oprindelige omtvistede afgørelser og dermed allerede en gang har gentaget den ulovlighed, som appellanterne gør gældende. Som beskrevet i punkt 41 har en del af appellanterne anfægtet de afgørelser fra Parlamentet, som blev vedtaget i denne forbindelse, for Retten, og denne har udsat de pågældende sager på afgørelserne af de foreliggende appelsager.
56. Dermed ville det også være i overensstemmelse med det procesøkonomiske princip så vidt muligt at afklare det principielle spørgsmål om, hvorvidt Parlamentet kunne foretage en omberegning af appellanternes pension under anvendelse af afgørelse nr. 14/2018 samt den efterfølgende afgørelse nr. 150/2022, i forbindelse med de foreliggende appeller. Så kan Retten nemlig tage hensyn til Domstolens løsning i forbindelse med søgsmålene til prøvelse af de afgørelser, som de omtvistede afgørelser blev erstattet med.
57. Dette forudsætter imidlertid, at det er muligt at afklare dette principielle spørgsmål i forbindelse med de foreliggende appelsager. Om dette er muligt afhænger af, om spørgsmålet om, hvorvidt henvisningen til italiensk ret er dynamisk, kan afklares uafhængigt af indholdet af de pågældende italienske regler og Parlamentets afgørelser i det konkrete tilfælde. Den efterfølgende prøvelse vil vise, at dette ikke er tilfældet.
58. Desuagtet vil denne prøvelse vise, hvordan Retten for at handle i overensstemmelse med EU-retten skal gå frem i forbindelse med prøvelsen af de nu verserende sager vedrørende de afgørelser, som de omtvistede afgørelser blev erstattet af, og hvordan Parlamentet skal gå frem i forbindelse med den fornyede prøvelse af nationale afgørelsers anvendelighed i forbindelse med »reglen om overensstemmende pension«.
B. Appellerne
59. Ifølge appellanterne begik Retten en række retlige fejl, da den i de appellerede domme bekræftede de omtvistede afgørelsers lovlighed.
60. For det første overså den, at omkostningsregulativet fra det tidspunkt, hvor statutten for medlemmerne trådte i kraft, ikke længere dannede retsgrundlaget for vedtagelse af nye afgørelser (13), og den begik en retlig fejl, da den lagde en sondring mellem den grundlæggende ret til pension på den ene side og pensionens størrelse på den anden side (14) til grund (jf. under 1). Dernæst begik den en retlig fejl, da den bekræftede, at nedsættelsen af appellanternes pension ved de omtvistede afgørelser ikke er i strid med trinhøjere EU-retlige principper (15) (jf. under 2). Endelig begik den en retlig fejl, da den fastslog, at de omtvistede afgørelser blev vedtaget af den kompetente instans inden for Parlamentet (jf. under 3) og var tilstrækkeligt begrundede (16) (jf. under 4). I sag C-725/20 P gør appellanterne desuden gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den fandt, at Ida Panusas søgsmål ikke kunne antages til realitetsbehandling (17) (jf. under 5).
1. Retsgrundlaget for vedtagelsen af de omtvistede afgørelser og sondringen mellem retten til pension og dennes størrelse
61. Appellanterne har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den overså, at omkostningsregulativet ikke længere dannede retsgrundlag for vedtagelse af nye afgørelser fra det tidspunkt, hvor statutten for medlemmerne trådte i kraft. Med andre ord var henvisningen til italiensk ret ikke længere dynamisk fra dette tidspunkt. Derudover er de af den opfattelse, at Retten begik en retlig fejl, da den sondrede mellem erhvervelsen af retten til pension og dennes størrelse.
62. Disse påstande må forkastes.
63. Retten fastslog nemlig med rette, at omkostningsregulativet ganske vist i henhold til gennemførelsesbestemmelsernes artikel 74 blev ophævet på datoen for statuttens ikrafttræden, dvs. den 14. juli 2009, men at »reglen om overensstemmende pension« i bilag III til omkostningsregulativet opretholdtes i henhold til gennemførelsesbestemmelsernes artikel 74, sammenholdt med disses artikel 75, som en overgangsbestemmelse.
64. Desuden fastslog Retten med føje, at såvel artikel 75, stk. 1, som artikel 75, stk. 2, i gennemførelsesbestemmelserne garanterer de berørte fortsat betaling af pensionen (for dem, som modtog pensionen allerede før statuttens ikrafttræden) henholdsvis opretholdelsen af de pågældende rettigheder (for dem, som først modtog pensionen fra et tidspunkt efter statuttens ikrafttræden) »i henhold til bilag III til omkostningsregulativet«. I henhold til artikel 2, stk. 1, i dette bilag er, som allerede nævnt, »størrelsen af og betingelserne for den foreløbige pension [...] overensstemmende med, hvad der gælder for den pension, som udbetales til medlemmer af parlamentet i den medlemsstat, hvor medlemmet af Europa-Parlamentet er valgt«.
65. På dette grundlag fastslog Retten uden retlige fejl, at størrelsen af og betingelserne for de berørtes pension også efter statuttens ikrafttrædelse principielt fortsat er koblet til størrelsen af og betingelserne for pensionen for medlemmerne af parlamentet i den medlemsstat, hvor de pågældende blev valgt (18).
66. Således er henvisningen til de nationale regler i artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med gennemførelsesbestemmelsernes artikel 75, for så vidt principielt dynamisk, som denne regel blot garanterer de berørte medlemmer af Parlamentet en ret til en pension af samme størrelse som den, de tidligere medlemmer af det nationale parlament modtager. Derimod garanterer dette regelsæt ikke i sig selv en pension henholdsvis en ret til pension i en bestemt størrelse eller på størrelse med, hvad de berørte modtog på et bestemt tidspunkt, f.eks. på tidspunktet for erhvervelsen af rettighederne, sådan som appellanterne subsidiært gør gældende.
67. For så vidt er det i første omgang logisk at lægge til grund, at ændringer i den nationale ordning eventuelt også giver anledning i en ændring af udbetalingerne til de berørte tidligere medlemmer af Parlamentet. Som Retten korrekt konstaterede under henvisning til den præceptive formulering af bestemmelsen i artikel 2 i bilag III til omkostningsregulativet, har Parlamentet nemlig principielt ikke nogen skønsmargen med hensyn til en selvstændig beregningsmetode for de berørtes pension.
2. Foreneligheden af Parlamentets gennemførelse af afgørelse nr. 14/2018 med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper
68. Som Retten selv erkendte, gælder dette imidlertid kun med forbehold af overholdelse af trinhøjere EU-retlige bestemmelser, herunder de generelle retsprincipper og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Som Retten præciserede, er Parlamentet som EU-institution ved gennemførelsen af artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med gennemførelsesbestemmelsernes artikel 75, i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, forpligtet til at overholde chartrets bestemmelser (19). Derudover bliver ordningen for de tidligere italienske medlemmer ved henvisningen i dette bilag indført i EU-retten med henblik på dens anvendelse på de tidligere medlemmer af Parlamentet, og den skal derfor være i overensstemmelse med EU-rettens trinhøjere bestemmelser. Denne indførelse fører til, at Parlamentet ikke bare automatisk må anvende en national bestemmelse, som kan begrunde et indgreb i velerhvervede rettigheder. Tværtimod skal det i det konkrete tilfælde undersøge, om det kan gennemføre en nedsættelse, som kan udgøre et indgreb i velerhvervede rettigheder, eller om en sådan nedsættelse er i strid med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper.
69. Appellanterne har imidlertid hævdet, at Parlamentet ikke gennemførte en sådan undersøgelse før gennemførelsen af afgørelse nr. 14/2018, og at det ved den automatiske anvendelse af denne afgørelse foretog et uforholdsmæssigt indgreb i deres velerhvervede rettigheder og i denne forbindelse tilsidesatte retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt ejendomsretten [jf. under a)] og proportionalitetsprincippet [jf. under b)]. Retten begik efter deres opfattelse en retlig fejl, da den overså dette.
a) Retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning samt ejendomsretten
70. Principielt finder ændringslove til en lovbestemmelse, i mangel af modstående bestemmelse, anvendelse på fremtidige virkninger af situationer, som er opstået, mens den tidligere lov var gældende. Der gælder kun noget andet for situationer, der er opstået og endeligt realiseret, mens den tidligere lov, som skaber velerhvervede rettigheder, var gældende (20).
71. En rettighed er velerhvervet, når dens retsstiftende forhold er opstået før lovændringen. En rettighed, der er støttet på et retsstiftende forhold, der ikke faktisk er opstået, mens de retsforskrifter, der blev ændret, var gældende, anses derimod ikke for en velerhvervet rettighed, men kun som en rettighed under erhvervelse (21).
72. Appellanterne pension i den foreliggende sag, som blev nedsat, er således ikke længere blot rettigheder under erhvervelse, men velerhvervede rettigheder. Det retsstiftende forhold for appellanternes ret til disse udbetalinger, nemlig opfyldelse af betingelserne for at gå på pension og for udbetalingen af pensionen, var allerede opfyldt for appellanternes vedkommende ved vedtagelsen af afgørelse nr. 14/2018, da de allerede modtog deres pension på dette tidspunkt (jf. ovenfor, punkt 20) (22).
73. Som Domstolen allerede har fastslået, findes der ganske vist ikke et EU-retligt princip, hvorefter velerhvervede rettigheder under ingen omstændigheder kan ændres eller nedsættes. Det er imidlertid kun muligt at ændre sådanne rettigheder under bestemte betingelser, hvis de interesser, der er på spil, afvejes tilstrækkeligt over for hinanden (23), dvs. hvis proportionalitetsprincippet overholdes (24).
74. Ejendomsretten, som omfatter lovsikrede sociale ydelser, garanterer ganske vist heller ikke ret til at modtage en pension af en bestemt størrelse, men den kan ligeledes kun begrænses, hvis dette er berettiget og nødvendigt for formål af almen interesse (25).
b) Forholdsmæssigheden
75. Appellanterne har imidlertid gjort gældende, at Retten i den foreliggende sag begik en retlig fejl, da den bekræftede, at de omtvistede afgørelser er forenelige med proportionalitetsprincippet, hvilket de rejste tvivl om allerede i første instans. De vidtgående begrænsninger af deres rettigheder er overdrevne i forhold til de mål, der forfølges, og den italienske foranstaltning er usammenhængende, da den specielt er rettet mod de tidligere medlemmer af det nationale parlament og forlanger uforholdsmæssigt store ofre af dem i forhold til andre pensionsmodtagere.
76. Afgørelse nr. 14/2018 indfører nemlig ingen procentvis nedsættelse af de berørte alderspensioner eller solidaritetsbidraget. Tværtimod fastsætter den en komplet omberegning af disse alderspensioner med tilbagevirkende kraft på grundlag af en helt ny beregningsmetode og nye kriterier. Disse er ikke længere baseret på indtægterne under mandatets varighed, men på de betalte bidrag, som de imidlertid heller ikke tager tilstrækkeligt hensyn til.
77. Denne omberegning udgør en uforholdsmæssig stor belastning for de tidligere medlemmer i forhold til andre pensionsmodtagere. Således blev en bidragsafhængig ordning første gang indført i Italien i 1995, og den blev også her indført pro rata og først anvendt på flertallet af arbejdstagerne fra 2012. Ved afgørelse nr. 14/2018 blev dette system for de tidligere medlemmer derimod anvendt med tilbagevirkende kraft på langt tidligere perioder (for de tidligere medlemmer af Parlamentets vedkommende fra 1979) I denne forbindelse anførte appellanterne i første instans udtrykkeligt, at afgørelse nr. 14/2018 er en rent symbolsk, politisk motiveret foranstaltning, som kun er rettet mod de tidligere medlemmer og sigter mod at »straffe« disse, men hvis besparelsespotentiale er ubetydeligt i forhold til det italienske budgetunderskud.
78. Ifølge appellanterne burde Parlamentet have prøvet disse elementer, før det anvendte afgørelse nr. 14/2018 på dem. I mangel af en sådan prøvelse er det umuligt at prøve, om anvendelsen af denne afgørelse er forenelig med de trinhøjere EU-retlige principper og navnlig proportionalitetsprincippet, samt at undersøge, om de foretagne nedsættelser berører appellanternes velerhvervede rettigheder i deres kerne.
79. Parlamentet undlod imidlertid at foretage en sådan prøvelse og nøjedes med at bekræfte, at afgørelse nr. 14/2018 »automatisk« fandt anvendelse på appellanterne (jf. ovenfor, punkt 22). Retten begik en retlig fejl, da den billigede dette.
80. Appellanten i sag C-348/21 P har desuden gjort gældende, at der ikke foreligger en tilstrækkelig forbindelse mellem nedsættelserne af appellanternes pension, som betales af EU-budgettet, på den ene side, og det mål, der forfølges med gennemførelsen af besparelser til fordel for det italienske budget, på den anden side.
81. Sidstnævnte argument må isoleret set afvises. Ordningen i artikel 1 og 2 i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med gennemførelsesbestemmelsernes artikel 75, fastsætter nemlig, som beskrevet i punkt 66 og 67, overensstemmelse mellem udbetalingerne til de tidligere medlemmer af Parlamentet, som er berørt af denne ordning, og udbetalingerne til de tidligere medlemmer af det nationale parlament. Derfor må et mål, som er legitimt i forhold til national ret, principielt også kunne anses for legitimt i forhold til »reglen om overensstemmende pension«.
82. Som Domstolen allerede har fastslået i anden sammenhæng, skal spørgsmålet om, hvorvidt en national nedsættelsesforanstaltning er forenelig med EU-retten og navnlig er forholdsmæssig, imidlertid besvares inden for rammerne af en omfattende prøvelse af denne foranstaltnings konkrete indhold, dens opbygning og den sammenhæng, hvori den indgår.
83. Domstolen fastslog således i dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, at de nationale foranstaltninger til nedsættelse af de i denne dom omhandlede lønninger fastsatte en begrænset nedsættelse af lønnens størrelse efter en procentsats afhængig af lønniveauet. Derudover vedrørte disse foranstaltninger ikke kun sagsøgerne i hovedsagen, men også en række forskellige personer med offentlige hverv og personer, der udøver funktioner i den offentlige sektor, herunder repræsentanter for de lovgivende, udøvende og dømmende myndigheder. På denne baggrund konkluderede Domstolen, at disse foranstaltninger ikke kunne anses for at være vedtaget specifikt for sagsøgerne i hovedsagen, men at der derimod var tale om generelle foranstaltninger, der var truffet med henblik på, at hele den nationale offentlige forvaltning skulle bidrage til de besparelser, der var nødvendige for at nedbringe den nationale stats uforholdsmæssigt store underskud på statsbudgettet. Afslutningsvis fastslog Domstolen, at de pågældende nedsættelser havde en midlertidig karakter (26).
84. Hverken Parlamentet eller Retten har i den foreliggende sag foretaget en prøvelse, der lever op til denne standard.
85. I første omgang fastslog Retten ganske vist korrekt, at den ikke havde kompetence til at prøve, om afgørelse nr. 14/2018 er i overensstemmelse med italiensk ret, men til at fastslå, om Parlamentet tilsidesatte EU-retten ved at anvende denne afgørelses bestemmelser (27). Dette vil sige at undersøge, om dette indgreb respekterer det væsentligste indhold af sagsøgernes ejendomsret, om det opfylder et formål af almen interesse, og om det er nødvendigt med henblik herpå (28).
86. Derefter anførte Retten imidlertid, at den omstændighed, at Parlamentet ikke foretog denne prøvelse, var uden betydning for de foreliggende sager. En sådan efterprøvelse udgør nemlig ikke en obligatorisk proceduremæssig formalitet, som det var pålagt Parlamentet at foretage, inden det vedtog de omtvistede afgørelser. Det, der har betydning, er derimod, at disse afgørelsers konkrete virkninger ikke gør indgreb i det væsentligste indhold af appellanternes ejendomsret (29).
87. Dette er imidlertid ikke tilfældet, da nedsættelserne har det legitime formål at sænke det italienske budgets offentlige udgifter, og afgørelse nr. 14/2018 indeholder to bestemmelser om undtagelsestilfælde, hvoraf den ene blev anvendt på flere af appellanterne, og også de nye pensionsbeløb samt beregningsmetoden står i relation til appellanternes individuelle bidrag og varigheden af deres mandat (30). Retten henviste også til denne gennemførte efterprøvelse med hensyn til ejendomsretten i forbindelse med sin efterprøvelse af de omtvistede afgørelsers proportionalitet (31) henholdsvis gennemførte den i forbindelse med den foreliggende sag (32).
88. Appellanterne gør med rette gældende, at denne argumentation fra Rettens side er behæftet med flere retlige fejl.
89. Således er for det første Rettens opfattelse forkert, hvorefter det er uden betydning, at Parlamentet ikke efterprøvede, om anvendelsen af afgørelse nr. 14/2018 på appellanterne strider mod trinhøjere EU-retlige principper, og det alene er afgørende, om dette i sidste ende er tilfældet, hvilket Retten blot selv kan efterprøve. Denne opfattelse overser, at lovgiver som beskrevet i punkt 68 ved henvisningen til national ret i artikel 2, stk. 1, i bilag III i omkostningsregulativet pålagde Parlamentet en selvstændig efterprøvelsespligt. Ifølge denne skal Parlamentet i forbindelse med dette regelsæt forud for anvendelsen af en national bestemmelse, som kan udgøre et indgreb i velerhvervede rettigheder, efterprøve, om dette indgreb er foreneligt med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper.
90. Ganske vist er Rettens udtalelse om, at Parlamentet ikke foretog en sådan efterprøvelse, faktisk ukorrekt. Parlamentets Juridiske Tjeneste gennemførte en summarisk efterprøvelse af proportionaliteten af afgørelse nr. 14/2018. Dette fremgår af punkt 13 i denne tjenestes udtalelse, som appellanterne forelagde for Retten.
91. Parlamentet stillede imidlertid ikke denne udtalelse til rådighed for appellanterne, og Retten inddrog den derfor ulovligt i begrundelsen for de omtvistede afgørelser (jf. herom nedenfor, punkt 107-109). Derfor kan den nævnte udtalelse ikke anvendes som dokumentation for, at Parlamentet efterprøvede, om anvendelsen af afgørelse nr. 14/2018 var forenelig med EU-retten. Derudover er Den Juridiske Tjenestes efterprøvelse af denne afgørelses forholdsmæssighed i hvert fald utilstrækkelig. Tjenesten nøjedes nemlig med i et punkt at henvise til, at samme afgørelse fastsætter et minimumsbeløb for pensionen samt to bestemmelser om undtagelsestilfælde. En sådan summarisk efterprøvelse er ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at det er i overensstemmelse med EU-retten at gennemføre denne nationale ordning, som det i punkt 83 beskrevne eksempel viser. Tværtimod skal det til dette formål efterprøves i en omfattende udtalelse om den nationale ordning, om denne er vilkårlig, og om den er logisk og sammenhængende.
92. Den omhandlede opfattelse hos Retten tilsidesætter imidlertid navnlig dennes egen kompetence. Unionens retsinstanser kan nemlig under ingen omstændigheder sætte deres egen begrundelse i stedet for den, udstederen af den anfægtede retsakt har angivet (33).
93. Den foreliggende adfærd fra Rettens side indebærer imidlertid netop en sådan erstatning af begrundelsen. Retten støttede sig nemlig ved forkastelsen af anbringenderne i første instans på en bedømmelse, som ikke er indeholdt i begrundelsen for de omtvistede afgørelser, og som dermed udfylder en lakune i disse afgørelser. Ved at handle således overskred Retten grænserne for sin prøvelse (34).
94. Endelig er efterprøvelsen af, om de omtvistede afgørelser er forenelige med EU-retten, navnlig med hensyn til proportionaliteten af den nationale foranstaltning, der gennemføres ved disse afgørelser – en efterprøvelse, som Retten gennemførte selvstændigt uden at henvise til en tilsvarende begrundelse fra Parlamentet – i hvert fald utilstrækkelig i forhold til den standard, der er beskrevet ovenfor i punkt 83. Som det dér anførte eksempel viser, og som beskrevet allerede i punkt 91, kræver en sådan efterprøvelse nemlig en præcis og omfattende betragtning af den nationale foranstaltning, der skal gennemføres, i dens kontekst og dens konkrete virkninger for at fastslå, om denne er vilkårlig, samt om den er logisk og sammenhængende. En generel konstatering af, at foranstaltningens formål er budgetbesparelser, og at den indeholder bestemmelser om undtagelsestilfælde, opfylder ikke denne standard.
95. Det følger af det ovenstående, at Retten begik flere retlige fejl, da den bekræftede, at de omtvistede afgørelser var forenelige med trinhøjere EU-retlige bestemmelser og principper. De appelanbringender, der støttes herpå, må således tages til følge.
96. I betragtning af den centrale betydning, som de omtvistede afgørelsers forenelighed med EU-retten har, medfører den omstændighed, at disse appelanbringender er begrundede, allerede i sig selv, at de appellerede domme skal ophæves. Alligevel er det, navnlig med henblik på de for Retten verserende søgsmål til prøvelse af de afgørelser, som erstattede de omtvistede afgørelser (ovenfor, punkt 41), hensigtsmæssigt subsidiært også at prøve appellanternes øvrige appelanbringender.
3. Kompetencen hos udstederen af de omtvistede afgørelser
97. Ifølge appellanterne i sag C-725/20 P og sag C-198/21 P begik Retten yderligere en retlig fejl, da den bekræftede, at chefen for enheden »Medlemmernes Vederlag og Sociale Rettigheder« i Parlamentets Generaldirektorat (GD) for Finans har kompetence til at udstede de omtvistede afgørelser. Appellanterne gjorde i første instans gældende, at disse afgørelser i stedet burde have været udstedt af Parlamentets præsidium.
98. Retten støttede sin afvisning af dette anbringende på følgende begrundelse:
»Som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten har Parlamentet imidlertid med støtte i beviser anført, at chefen for kontoret »Vederlag og Sociale Rettigheder« i denne institutions Generaldirektorat for Økonomi var blevet udpeget som delegeret anvisningsberettiget for budgetpost 1030 vedrørende de alderspensioner, der er omhandlet i bilag III til omkostningsregulativet, ved afgørelse FINS/2019-01 truffet af Parlamentets generaldirektør for økonomi den 23. november 2018. I overensstemmelse med artikel 73, stk. 3, i forordning 2018/1046 anføres det i øvrigt udtrykkeligt i afgørelse FINS/2019-01, at denne videredelegering af kompetence bemyndiger chefen for kontoret »Vederlag og Sociale Rettigheder for medlemmerne« i Parlamentets Generaldirektorat for Økonomi til bl.a. at fastlægge retlige forpligtelser og budgetforpligtelser, opgøre udgifter og anvise betalinger, men også at udarbejde prognoser for fordringer, fastlægge de rettigheder, der skal inddrives, og udstede inddrivelsesordrer« (35).
99. I lyset af disse betragtninger fastslog Retten, at »[i] modsætning til det af sagsøgerne anførte havde chefen for kontoret »Vederlag og Sociale Rettigheder for medlemmerne« i Parlamentets Generaldirektorat for Finans således kompetence til at vedtage de anfægtede afgørelser« (36).
100. Det fremgår imidlertid ikke af Rettens begrundelse, som er citeret i punkt 98, og som blot gentager indholdet af afgørelse FINS/2019-01, hvorfor chefen for enheden efter Rettens opfattelse havde kompetence til at udstede de omtvistede afgørelser. Navnlig fremgår det ikke heraf, hvorfor overdragelsen af kompetencen ved afgørelse FINS/2019-01 efter Rettens opfattelse omfatter kompetencen til at efterprøve, om gennemførelsen af en national nedskæringsforanstaltning, som begrunder et indgreb i de tidligere medlemmer af Parlamentets velerhvervede rettigheder, er forenelig med EU-retten. Svaret på dette spørgsmål fremgår heller ikke af en simpel læsning af afgørelse FINS/2019-01. Rettens begrundelse giver derfor ikke Domstolen mulighed for at efterprøve, om Retten handlede lovligt, da den bekræftede den pågældende kontorchefs kompetence til at udstede de omtvistede afgørelser. Den anfører nemlig ikke de grunde, som Retten støttede denne opfattelse på.
101. Heraf følger, at den appellerede dom er behæftet med en begrundelsesmangel. En sådan utilstrækkelig begrundelse skal behandles ex officio (37). Appellanternes anbringende er således begrundet, for så vidt som de med rette gør gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den afviste deres anbringende med hensyn til kompetencen hos udstederen af de omtvistede afgørelser (38).
102. Domstolen kan imidlertid kun støtte ophævelsen af de appellerede domme på denne begrundelsesmangel, som er fastslået ex officio, hvis den forinden har hørt parterne om spørgsmålet (39). Da de appellerede domme som konstateret i punkt 96 imidlertid allerede skal ophæves af andre grunde, er en sådan høring ikke nødvendig i den foreliggende sag.
4. Begrundelsen for de omtvistede afgørelser
103. Appellanterne i sag C-725/20 P og sag C-198/21 P gør endvidere gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den fastslog, at de omtvistede afgørelser indeholdt en tilstrækkelig begrundelse. Disse afgørelser er tværtimod behæftet med en begrundelsesmangel, fordi Parlamentet ikke i afgørelserne dokumenterede en efterprøvelse af, om gennemførelsen af afgørelse nr. 14/2018 er forenelig med EU-retten.
104. Retten støttede i det væsentlige sin opfattelse af, at de omtvistede afgørelser var tilstrækkeligt begrundet, på, at disse afgørelser nævnte deres retsgrundlag samt gav udtryk for Parlamentets opfattelse, hvorefter afgørelse nr. 14/2018, henset til artikel 2, stk. 1, i bilag III til omkostningsregulativet, sammenholdt med gennemførelsesbestemmelsernes artikel 75, skulle anvendes på appellanterne (40).
105. Denne analyse fra Rettens side bygger på den antagelse, at Parlamentet ikke skulle foretage en yderligere prøvelse af, om anvendelsen af afgørelse nr. 14/2018 på appellanterne er forenelig med EU-retten. Som beskrevet i punkt 89 er denne antagelse imidlertid urigtig.
106. Tværtimod burde Parlamentet før udstedelsen af de omtvistede afgørelser have prøvet og deri begrundet, hvorfor disse afgørelser efter dets opfattelse er forenelige med den trinhøjere EU-ret, navnlig med proportionalitetsprincippet. Da der ikke var anført sådanne oplysninger, som kunne have gjort det muligt for Retten at foretage en sådan lovlighedskontrol uden at sætte sin egen bedømmelse i stedet for Parlamentets (jf. punkt 93 ovenfor), var begrundelsen for de omtvistede afgørelser utilstrækkelig.
107. Dette gælder så meget desto mere, som appellanterne med rette har gjort gældende, at Retten uretmæssigt inddrog udtalelsen fra Parlamentets Juridiske Tjeneste, hvori proportionaliteten af afgørelse nr. 14/2018 behandles, om end på utilstrækkelig vis, men dog i det mindste summarisk (jf. punkt 90 og 91 ovenfor) i bedømmelsen af begrundelsen for de omtvistede afgørelser (41). Denne udtalelse var nemlig ikke vedlagt afgørelserne og blev af Parlamentet ikke stillet til rådighed for appellanterne. Den blev kun nævnt indirekte over for dem. Således indeholdt den meddelelse, der var vedlagt som bilag til deres pensionsopgørelser for februar 2019 (jf. punkt 22 ovenfor), og som de omtvistede afgørelser henviser til, blot den oplysning, at Parlamentets Juridiske Tjeneste havde bekræftet, at afgørelse nr. 14/2018 automatisk fandt anvendelse på appellanterne. Denne meddelelse indeholdt imidlertid hverken en direkte henvisning til Den Juridiske Tjenestes udtalelse eller en oplysning om, at der kunne opnås indsigt i den, og hvor dette kunne ske (42).
108. Det er ganske vist rigtigt, at en retsakts begrundelse ikke kun skal prøves ud fra dens ordlyd, men også ud fra den sammenhæng, hvori den indgår (43). Et dokument, hvis eksistens adressaterne for en afgørelse skal »gætte sig til«, og som de selv skal skaffe sig adgang til, kan imidlertid ikke klassificeres som en del af den kendte sammenhæng, som denne afgørelse indgår i. Dette må gælde selv i tilfælde, hvor adressaterne forelægger det pågældende dokument i sagen for Unionens retsinstanser. Selv om denne omstændighed beviser, at de efterfølgende har fremskaffet det, kan det nemlig ikke fungere som bevis for, at den oprindelige afgørelse var tilstrækkeligt begrundet på tidspunktet for forkyndelsen for adressaterne, som er afgørende for, hvornår klagefristen begynder at løbe.
109. Unionens retsinstanser kan ved kontrollen af en afgørelses lovlighed kun tage hensyn til præciseringer, som leveres efterfølgende af dennes udsteder, hvis disse supplerer en begrundelse, som allerede er tilstrækkelig i sig selv (44). I den foreliggende sag var den oprindelige begrundelse imidlertid som ovenfor beskrevet netop ikke tilstrækkelig.
110. Alt i alt begik Retten derfor en retlig fejl, da den afviste, at den omtvistede afgørelse var behæftet med en begrundelsesmangel.
5. Ida Panusas søgsmål i første instans
111. Endelig har appellanterne i sag C-725/20 P gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den fandt, at Ida Panusas søgsmål i sag T-453/19 ikke kunne antages til realitetsbehandling på grund af manglende søgsmålsinteresse, idet den omtvistede afgørelse for Ida Panusas vedkommende ikke førte til en nedsættelse af hendes efterladtepension (45).
112. Ifølge appellanterne har Ida Panusa imidlertid en interesse i at få afklaret det spørgsmål, der blev behandlet i retsmødet for Retten, om, hvorvidt hendes efterladtepension skal beregnes på grundlag af bilag I til omkostningsregulativet i stedet for som hidtil på grundlag af bilag III til omkostningsregulativet. Hvis dette er tilfældet, kan hendes efterladtepension nemlig muligvis blive højere.
113. Som Parlamentet med rette har gjort gældende, indeholder Coppo Gavazzi-dommen imidlertid ingen oplysning om, at Ida Panusa i første instans gjorde gældende, at hendes efterladtepension skulle have været beregnet på grundlag af bilag I til omkostningsregulativet. Så vidt det fremgår, findes der heller ikke et sådant anbringende i Ida Panusas stævning i første instans. Med hensyn til Ida Panusas henvisning til retsmødet for Retten skal der mindes om, at nye anbringender i henhold til artikel 84 i Rettens procesreglement ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Ida Panusa har imidlertid ikke gjort sådanne synspunkter gældende.
114. Dermed må Ida Panusas anbringende i den foreliggende appelsag afvises, da der ikke må fremsættes nye anbringender i appelsagen, som ikke var genstand for sagen i første instans (46).
6. Foreløbig konklusion
115. Det følger af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at samtlige appellerede domme i samtlige forenede sager, som var genstand for disse domme og de foreliggende appelsager, er behæftet med retlige fejl og derfor skal ophæves, med undtagelse af Coppo Gavazzi-dommen for så vidt angår sag T-453/19, Panusa mod Parlamentet.
C. Søgsmålene for Retten
116. I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen, når den ophæver den af Retten trufne afgørelse, selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
117. Dette krav er opfyldt i den foreliggende sag.
118. Dette fremgår navnlig af prøvelsen af det anbringende, hvorefter Retten med urette fastslog, at nedsættelsen af appellanternes pensioner ved de omtvistede afgørelser ikke var i strid med trinhøjere EU-retlige principper og navnlig proportionalitetsprincippet (jf. punkt 75-95 ovenfor).
119. Som prøvelsen af dette anbringende har vist, begik Retten en retlig fejl, idet den fastslog, at det var uden betydning, at Parlamentet ikke gennemførte en prøvelse af, om anvendelsen af afgørelse nr. 14/2018 var forenelig med EU-retten (jf. punkt 89 ovenfor). Det fremgår tværtimod af Domstolens praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt en national nedsættelsesforanstaltning er i overensstemmelse med EU-retten, skal prøves inden for rammerne af en indgående undersøgelse af denne foranstaltnings konkrete indhold, dens opbygning og den sammenhæng, hvori den indgår (jf. punkt 82 og 83 ovenfor).
120. Af denne praksis fremgår det imidlertid nødvendigvis også, at en sådan prøvelse skal gennemføres i det konkrete tilfælde med hensyn til den konkrete omhandlede foranstaltning.
121. Som allerede beskrevet er afgørelse nr. 14/2018, som blev gennemført i de omtvistede afgørelser, imidlertid i mellemtiden blevet ændret på nationalt plan, og de omtvistede afgørelser er blevet erstattet med nye afgørelser fra Parlamentet (jf. punkt 35-41 ovenfor). Derfor kan prøvelsen af de omtvistede afgørelsers overensstemmelse med EU-retten ikke længere bibringe appellanterne en fordel. Der er således ikke anledning til at træffe afgørelse om søgsmålene i første instans til prøvelse af disse afgørelser.
122. Retten vil i stedet i forbindelse med søgsmålene til prøvelse af Parlamentets nye afgørelser (jf. punkt 41 ovenfor) skulle prøve, om Parlamentet før udstedelsen af disse afgørelser foretog en tilstrækkelig prøvelse af, om de nye italienske regler, der gennemføres med disse afgørelser, er i overensstemmelse med EU-retten. Såfremt dette ikke er tilfældet, skal de pågældende afgørelser fra Parlamentet annulleres. Parlamentet kan efterfølgende gennemføre den nødvendige prøvelse og, såfremt det bekræfter, at gennemførelsen af de nationale regler er i overensstemmelse med EU-retten, udstede nye afgørelser til gennemførelse af disse regler over for de berørte tidligere medlemmer, som så igen kan være genstand for en kontrol ved Retten.
123. Som beskrevet i punkt 41 er det kun en del af appellanterne, der har anfægtet Parlamentets nye afgørelser om den anden omberegning af deres pensioner. Såfremt prøvelsen af de pågældende søgsmål viser, at disse afgørelser skal annulleres, skal Parlamentet imidlertid ikke kun prøve, om den anden omberegning er i overensstemmelse med EU-retten for så vidt angår de tidligere medlemmer, som har anlagt sag til prøvelse af denne anden omberegning. Tværtimod skal Parlamentet i overensstemmelse med artikel 266 TEUF prøve, om gennemførelsen af de nye italienske regler er i overensstemmelse med EU-retten for så vidt angår alle berørte medlemmer, og i givet fald ændre samtlige afgørelser, som vedrører disse, tilsvarende. Det ville nemlig være ulovligt, hvis Parlamentet i hvert fald for fremtiden fortsat udbetaler nedsatte pensioner til tidligere medlemmer, selv om Unionens retsinstanser har fastslået, at de pågældende nedsættelser er ulovlige, om end med hensyn til andre tidligere medlemmer.
D. Foreløbigt resultat
124. Det følger af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at det er ufornødent at træffe afgørelse om appellanternes søgsmål for Retten, med undtagelse af søgsmålet i sag T-453/19.
VI. Omkostninger
A. Sagsomkostningerne i appelsagerne
125. Det bestemmes i artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at såfremt der ikke gives appellanten medhold, eller såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, træffer den afgørelse om sagsomkostningerne. I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
126. Da Parlamentet har tabt over for appellanterne, med undtagelse af Ida Panusa, skal det, som disse har nedlagt påstand om, dømmes til at bære sine egne omkostninger og betale appellanternes omkostninger, med undtagelse af Ida Panusa, i appelsagen. Ida Panusa bør derimod dømmes til at bære sine egne omkostninger samt at betale de omkostninger, som forholdsmæssigt er opstået for Parlamentet med hensyn til Ida Panusas appelsag.
B. Sagsomkostningerne i første instans
127. Da de appellerede domme ophæves, skal Domstolen også træffe afgørelse om fordeling af omkostningerne i sagerne i første instans, med undtagelse af sag T-453/19, Panusa mod Parlamentet, for hvilken omkostningsafgørelsen i første instans opretholdes.
128. Artikel 149 i Domstolens procesreglement, som i henhold til procesreglementets artikel 190, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bestemmer, at Domstolen træffer afgørelse om sagsomkostningerne, hvis den fastslår, at en sag ikke længere har nogen genstand, og at der ikke er anledning til at træffe afgørelse. Artikel 142 i Domstolens procesreglement, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, bestemmer, at finder Domstolen, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sagen, er den frit stillet i sin afgørelse om sagsomkostningerne.
129. Ganske vist har den foreliggende undersøgelse vist, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sagerne i første instans, men også, at Retten begik en retlig fejl, idet den bekræftede, at de omtvistede afgørelser var lovlige, selv om Parlamentet ikke havde gennemført en prøvelse af, om disse afgørelser var forenelige med EU-retten. På denne baggrund er det rimeligt, at Parlamentet dømmes til at bære sine egne omkostninger samt at betale appellanternes omkostninger, med undtagelse af Ida Panusas omkostninger, i sagerne i første instans.
VII. Forslag til afgørelse
130. På denne baggrund foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse i sag C-725/20 P:
»1) Punkt 2 og 3 i konklusionen i Den Europæiske Unions Rets dom af 15. oktober 2020, Coppo Gavazzi m.fl. mod Parlamentet (T-389/19 m.fl., EU:T:2020:494), ophæves, for så vidt som de vedrører samtlige de appellanter, der er opført i bilaget til dette forslag til afgørelse, med undtagelse af Ida Panusa.
2) Der er ikke anledning til at træffe afgørelse i den tvist, der ligger til grund for søgsmålene i første instans i de sager, med undtagelse af sag T-453/19, der er opført i bilaget til dette forslag til afgørelse.
3) Appellen i sag C-725/20 P afvises, for så vidt som den angår Ida Panusa.
4) Europa-Parlamentet bærer sine egne omkostninger og betaler appellanternes omkostninger i begge instanser, med undtagelse af Ida Panusas omkostninger samt de omkostninger, som forholdsmæssigt er opstået for Parlamentet med hensyn til Ida Panusas appelsag.
5) Ida Panusa bærer sine egne omkostninger i appelsagen og betaler de omkostninger, som forholdsmæssigt er opstået for Parlamentet med hensyn til Ida Panusas appelsag.«
131. Endvidere foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse i sag C-198/21 P:
»1) Den Europæiske Unions Rets dom af 10. februar 2021, Santini m.fl. mod Parlamentet (T-345/19, T-346/19, T-364/19 – T-366/19, T-372/19 – T-375/19 og T-385/19, EU:T:2021:78), ophæves.
2) Der er ikke anledning til at træffe afgørelse i den tvist, der ligger til grund for søgsmålene i første instans i de forenede sager T-345/19, T-346/19, T-364/19 – T-366/19, T-372/19 – T-375/19 og T-385/19.
3) Europa-Parlamentet bærer sine egne omkostninger og betaler appellanternes omkostninger i begge instanser.«
132. Endelig foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse i sag C-391/21 P:
»1) Den Europæiske Unions Rets dom af 5. maj 2021, Falqui mod Parlamentet (T-695/19, EU:T:2021:242), ophæves.
2) Der er ikke anledning til at træffe afgørelse i den tvist, der ligger til grund for søgsmålet i første instans i sag T-695/19.
3) Europa-Parlamentet bærer sine egne omkostninger og betaler appellantens omkostninger i begge instanser.«