Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
J. RICHARD DE LA TOUR
fremsat den 11. januar 2024 (1)
Sag C-808/21
Europa-Kommissionen
mod
Den Tjekkiske Republik
»Traktatbrud – unionsborgerskab – artikel 22 TEUF – valgret og valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land – unionsborgere, der har bopæl i Den Tjekkiske Republik, men ikke er tjekkiske statsborgere – manglende ret til at være medlem af et politisk parti – opstilling som kandidat ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet på andre betingelser end dem, der gælder for indenlandske statsborgere – artikel 10 TEU – det demokratiske princip – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 12, 39 og 40 – begrundelse – artikel 4, stk. 2, TEU«
Indhold
I. Indledning
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. EUF-traktaten
2. Chartret
3. Direktiv 93/109/EF
4. Direktiv 94/80/EF
B. Tjekkisk ret
1. Loven om politiske partier
2. Loven om valg til kommunalbestyrelser
3. Loven om valg til Europa-Parlamentet
III. Den administrative procedure
IV. Parternes påstande
V. Bedømmelse
A. Den Tjekkiske Republiks formalitetsindsigelse
1. Parternes argumenter
2. Stillingtagen
B. Realiteten
1. Realiteten med hensyn til traktatbrudsøgsmålet
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
2) Den Tjekkiske Republik
b) Stillingtagen
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettighederne
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
2) Den Tjekkiske Republik
b) Stillingtagen
3. Begrundelsen for at begrænse medlemskabet af et politisk parti
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
2) Den Tjekkiske Republik
3) Republikken Polen som intervenient
b) Stillingtagen
VI. Sagsomkostninger
VII. Forslag til afgørelse
VIII. Bilag I: Regler om finansiering af politiske partier fremlagt af Kommissionen
IX. Bilag II: Oplysninger fremlagt af Den Tjekkiske Republik om udarbejdelse af kandidatlister og valgte kandidater i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg
I. Indledning
1. har i henhold til artikel 258 TEUF anlagt søgsmål og med henvisning til artikel 22 TEUF nedlagt med påstand om, at det fastslås, at Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser, hvilket i det væsentlige begrundes med, at den ikke giver unionsborgere, som ikke er tjekkiske statsborgere, men har bopæl i Den Tjekkiske Republik (2), ret til at være medlem af et politisk parti, hvilket forringer deres chancer for at blive valgt ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet i forhold til tjekkiske statsborgere (3).
2. Jeg vil i dette forslag til afgørelse forklare, hvorfor Den Tjekkiske Republiks anskuelse om, at der alene skal foretages en ordlydsfortolkning af artikel 22 TEUF, således at denne bestemmelse kun omhandler de retlige betingelser for valgbarhed, ikke kan tiltrædes, og at det ud fra en kontekstuel og teleologisk gennemgang af de forpligtelser, der følger af denne bestemmelse, må fastslås, at Kommissionens klagepunkt om tilsidesættelsen af den effektive udøvelse af retten til at stille op til valg bør tages til følge.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. EUF-traktaten
3. Artikel 20 TEUF har følgende ordlyd:
»1. Der indføres et unionsborgerskab. Unionsborgerskab har enhver, der er statsborger i en medlemsstat. Unionsborgerskab er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette.
2. Unionsborgerne har de rettigheder og er underlagt de pligter, der er indeholdt i traktaterne. De har bl.a. følgende rettigheder:
[…]
b) de har valgret og er valgbare ved valg til Europa-Parlamentet og ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor de har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat
[…]
Disse rettigheder udøves med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i foranstaltninger vedtaget med henblik på deres gennemførelse.«
4. Artikel 22 TEUF bestemmer:
»1. Enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, har valgret og er valgbar ved kommunale valg i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.
2. Med forbehold af artikel 223, stk. 1, og gennemførelsesbestemmelserne hertil har enhver unionsborger, der har bopæl i en medlemsstat, hvor han ikke er statsborger, valgret og er valgbar ved valg til Europa-Parlamentet i den medlemsstat, hvor han har bopæl, på samme betingelser som statsborgerne i denne stat. Denne ret kan udøves med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet, der træffer afgørelse med enstemmighed efter en særlig lovgivningsprocedure og efter høring af Europa-Parlamentet, har vedtaget; de nærmere bestemmelser kan omfatte undtagelser, når specifikke problemer i en medlemsstat tilsiger dette.«
2. Chartret
5. Artikel 12 med overskriften »Forsamlings- og foreningsfrihed« i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (4) har følgende ordlyd:
»1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og til foreningsfrihed på alle niveauer, navnlig i forbindelse med politiske og faglige sammenslutninger og medborgersammenslutninger, hvilket indebærer, at enhver har ret til sammen med andre at oprette fagforeninger og at slutte sig hertil for at beskytte sine interesser.
2. Politiske partier på unionsplan bidrager til at udtrykke unionsborgernes politiske vilje.«
3. Direktiv 93/109/EF
6. Fjerde betragtning til Rådets direktiv 93/109/EF af 6. december 1993 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (5), er affattet således:
»EF-traktatens artikel 8 B, stk. 2, omhandler kun muligheden for at stemme og lade sig opstille ved valg til Europa-Parlamentet og foregriber på ingen måde, at der i henhold til i EF-traktatens artikel 138, stk. 3, skal fastsættes en ensartet valgmåde i alle medlemsstater; bestemmelsen har hovedsagelig til formål at ophæve det krav om indfødsret i landet, der [i] øjeblikket stilles i de fleste medlemsstater for at kunne udøve disse rettigheder.«
7. Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes bestemmelserne for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«
4. Direktiv 94/80/EF
8. Femte betragtning til Rådets direktiv 94/80/EF af 19. december 1994 om fastsættelse af de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved kommunale valg for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere (6), er affattet således:
»[T]raktatens artikel 8 B, stk. 1, tilsigter, at alle unionsborgere skal kunne udøve deres valgret og valgbarhed ved kommunale valg i deres bopælsland på samme vilkår, uanset om de er statsborgere i det pågældende land; de krav, bl.a. med hensyn til varighed af bopæl i landet samt bevis herfor, der stilles til statsborgere fra andre medlemsstater, må derfor være de samme som dem, der i givet fald stilles til landets egne statsborgere; der bør ikke gælde særlige betingelser for udenlandske statsborgere, medmindre det i særlige tilfælde er berettiget at behandle dem anderledes end landets egne statsborgere, fordi de befinder sig i en anden situation end landets egne statsborgere.«
9. Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»I dette direktiv fastsættes de nærmere bestemmelser om valgret og valgbarhed ved kommunale valg i bopælslandet for unionsborgere, der har bopæl i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere.«
B. Tjekkisk ret
1. Loven om politiske partier
10. § 1, stk. 1, i zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (lov nr. 424/1991 om sammenslutning i politiske partier og politiske bevægelser) af 2. oktober 1991, som ændret (7), fastsætter:
»Borgerne har ret til at slutte sig sammen i politiske partier og politiske bevægelser (herefter »partier og bevægelser«). Udøvelsen af denne ret gør det muligt for borgerne at deltage i det politiske liv i samfundet og navnlig at indgå i lovgivende forsamlinger og i organer under regionale og lokale myndigheder […]«
11. Denne lovs § 2, stk. 3, bestemmer:
»Borgere, der er fyldt 18 år, kan være medlemmer af et parti eller en bevægelse; de kan imidlertid kun være medlemmer af et enkelt parti eller en enkelt bevægelse.«
2. Loven om valg til kommunalbestyrelser
12. § 20, stk. 1, i zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (lov nr. 491/2001 om valg til kommunalbestyrelser og om ændring af visse love) af 6. december 2001, som ændret (8), bestemmer:
»Registrerede politiske partier og politiske bevægelser […], der ikke har indstillet deres aktiviteter, samt koalitioner mellem disse partier, løsgængere, sammenslutninger af løsgængere eller sammenslutninger af politiske partier eller politiske bevægelser og løsgængere kan udgøre valgpartier i henhold til denne lov.«
3. Loven om valg til Europa-Parlamentet
13. § 21, stk. 1, i zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (lov nr. 62/2003 om valg til Europa-Parlamentet og om ændring af visse love) (9) af 18. februar 2003 bestemmer:
»Registrerede politiske partier og politiske bevægelser, der ikke har indstillet deres aktiviteter […], samt koalitioner mellem disse partier og bevægelser […] kan fremlægge lister over kandidater til valg til Europa-Parlamentet […]«
14. Denne lovs § 22, stk. 2 og 3, fastsætter:
»(2) Kandidatlisten skal vedlægges dokumentation for kandidaternes nationalitet og en underskrevet erklæring fra hver kandidat med angivelse af, at kandidaten indvilger i at lade sig opstille, ikke har kendskab til hindringer for sit kandidatur, idet eventuelle hindringer skal være overvundet på datoen for valget til Europa-Parlamentet, og ikke har anmodet om at blive optaget på en anden liste over kandidater til valget til Europa-Parlamentet, selv om det er sket i en anden medlemsstat. Kandidaten skal i erklæringen ligeledes angive sin bopæl eller, hvis vedkommende er statsborger i en anden medlemsstat, sit opholdssted og sin fødselsdato. Kandidatens erklæring kan affattes på tjekkisk eller på et af Unionens arbejdssprog […] i overensstemmelse med artikel 4.
(3) Hvis kandidaten er statsborger i en anden medlemsstat, skal vedkommende i erklæringen, ud over de i stk. 2 nævnte oplysninger, angive sit fødested og sin seneste bopælsadresse i hjemlandet, vedlægge en erklæring, hvoraf det fremgår, at vedkommende ikke har mistet sin ret til at lade sig opstille i hjemlandet, og tilføje de dokumenter, der er anført i stk. 2, første punktum, til kandidatlisten.«
III. Den administrative procedure
15. I 2010 undersøgte Kommissionen som led i EU Pilot-systemet (sag 1300/10/JUST), om det er foreneligt med artikel 22 TEUF at begrænse retten til at være medlem af et politisk parti til tjekkiske statsborgere.
16. Da de oplysninger, der var blevet fremlagt af Den Tjekkiske Republik, ikke havde bortvejret Kommissionens tvivl om, hvorvidt den havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, sendte Kommissionen den 22. november 2012 en åbningsskrivelse til denne medlemsstat. Medlemsstaten anførte i sine bemærkninger af 22. januar 2013 til denne skrivelse, at den ikke havde tilsidesat EU-retten, eftersom den var uenig i fortolkningen af denne artikel og navnlig af udtrykket »på samme betingelser« heri. Den gjorde gældende, at denne artikel ikke forpligter medlemsstaterne til at gøre det muligt for borgere fra andre medlemsstater at blive medlemmer af politiske partier og at stifte politiske partier.
17. Den 22. april 2014 afgav Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den fastholdt, at Den Tjekkiske Republik havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet den ikke gav »mobile« unionsborgere ret til at stifte et politisk parti eller en politisk bevægelse og ret til at blive medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse.
18. Den Tjekkiske Republik angav i sit svar af 20. juni 2014, at de foranstaltninger, som den havde truffet, måtte anses for at være forholdsmæssige og dermed forenelige med EU-retten.
19. Ved skrivelse af 2. december 2020 anmodede EU-kommissæren for retlige anliggender Den Tjekkiske Republik om at underrette ham om, hvorvidt den havde ændret sin opfattelse eller foretaget lovændringer med henblik på at sikre de omhandlede rettigheder for »mobile« unionsborgere.
20. Da Kommissionen ikke har modtaget noget svar på denne skrivelse, har den anlagt den foreliggende sag, som kun vedrører den omstændighed, at medlemskabet af et politisk parti er begrænset til tjekkiske statsborgere. Kommissionen har med hensyn til spørgsmålet om »mobile« unionsborgeres ret til at stifte et politisk parti, som blev berørt i de tidligere faser af proceduren, forbeholdt sig muligheden for at rejse det i forbindelse med en særskilt procedure.
IV. Parternes påstande
21. Kommissionen har i sin stævning nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at »Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, idet den nægter unionsborgere, der ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl i [denne medlemsstat], retten til at være medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse [ (10)]«.
– Den Tjekkiske Republik tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
22. Den Tjekkiske Republik har nedlagt påstand om, principalt, at sagen afvises, og, subsidiært, at denne medlemsstat frifindes. Den har endvidere nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
23. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 19. maj 2022 har Republikken Polen fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Den Tjekkiske Republiks påstande.
24. I denne forbindelse har Republikken Polen i interventionsindlægget fremsat bemærkninger om udøvelsen af de rettigheder, der er omhandlet i artikel 22 TEUF, unionsborgeres ret til at stemme ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg i henhold til tjekkisk ret samt de beføjelser, der følger af artikel 22 TEUF og af »tilhørsforholdet« til et politisk parti.
25. Kommissionen har i sine bemærkninger til disse tre rækker af argumenter fastholdt de påstande, der er angivet i stævningen.
V. Bedømmelse
26. Kommissionen har til støtte for sit traktatbrudssøgsmål mod Den Tjekkiske Republik, der er baseret på artikel 22 TEUF og vedrører nationale regler om, at det kun er tjekkiske statsborgere, der har ret til at være medlem af et politisk parti, anført, at denne medlemsstat har tilsidesat denne bestemmelse, idet den ikke har iagttaget princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, som kræver, at den sikrer »mobile« unionsborgeres ret til at lade sig opstille til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som sine egne statsborgere.
27. Kommissionen har fremhævet, at det er vigtigt at have mulighed for at være medlem af et parti i forbindelse med valg, og bl.a. gjort gældende, at chartrets artikel 12, stk. 2, fastsætter, at politiske partier på unionsplan bidrager til at udtrykke unionsborgernes politiske vilje.
A. Den Tjekkiske Republiks formalitetsindsigelse
1. Parternes argumenter
28. Den Tjekkiske Republik har anført, at Kommissionen ganske vist formelt har støttet sit søgsmål på artikel 22 TEUF, men at den har påberåbt sig en række andre EU-retlige bestemmelser i selve stævningen.
29. Medlemsstaten har påpeget, at Kommissionen i mangel af argumenter, der kan støttes på artikel 22 TEUF, som ifølge Domstolens praksis (11) begrænser sig til at anvende princippet om forbud mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet på valgret og valgbarhed, reelt med hensyn til retten til at være medlem af et politisk parti har hævdet, at der er sket en tilsidesættelse af dette princip, der er fastsat i artikel 18 TEUF, og en tilsidesættelse af chartrets artikel 12, stk. 1.
30. Søgsmålets retsgrundlag er under disse omstændigheder ikke forståeligt og ikke det samme som det, der blev behandlet i den administrative fase af proceduren. Domstolen risikerer derfor at træffe afgørelse ultra petita.
31. Det fremgår efter Kommissionens opfattelse klart både af dens stævning og af dens påstande, at den tjekkiske lov, der kun giver tjekkiske statsborgere ret til at være medlem af et politisk parti, er uforenelig med artikel 22 TEUF, og at det ifølge Domstolens praksis tilkommer Kommissionen at inddrage andre bestemmelser i den primære ret, navnlig bestemmelserne i chartret, for at tage hensyn til den retlige sammenhæng, hvori de bestemmelser, der er afledt af traktaterne, indgår, og til de grundlæggende rettigheder (12).
2. Stillingtagen
32. Den Tjekkiske Republik har anført, at der er angivet forskellige retsgrundlag for søgsmålet i stævningens præmisser, hvilket er i modstrid med påstandene heri.
33. Domstolen har konsekvent fastslået (13), at:
– I henhold til artikel 120, litra c), i Domstolens procesreglement og Domstolens praksis om denne bestemmelse skal stævningen angive søgsmålets genstand, de fremførte anbringender og argumenter og en kort fremstilling af disse søgsmålsgrunde. Sådanne angivelser skal være tilstrækkeligt klare og præcise til, at sagsøgte kan tilrettelægge sit forsvar, og at Domstolen kan udøve sin kontrol. Følgelig skal de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som et søgsmål støttes på, fremgå af selve stævningen på en sammenhængende og forståelig måde, og påstandene heri skal være utvetydigt formuleret for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et klagepunkt.
– Et søgsmål, der anlægges i henhold til artikel 258 TEUF, skal indeholde en sammenhængende og præcis redegørelse for klagepunkterne, således at medlemsstaten og Domstolen har mulighed for at danne sig en klar opfattelse af omfanget af den hævdede tilsidesættelse af EU-retten, hvilket er en nødvendig forudsætning for, at medlemsstaten kan tage effektivt til genmæle, og at Domstolen kan efterprøve, om det hævdede traktatbrud er begået.
34. Det fremgår i det foreliggende tilfælde utvetydigt og i overensstemmelse med den begrundede udtalelse af stævningens præmisser, at artikel 22 TEUF, hvorpå stævningen er baseret, skal fortolkes i den rette sammenhæng og under hensyntagen til forbindelserne til chartret og navnlig til artikel 12, stk. 1, heri.
35. Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at en unionsborger, henset til den centrale og afgørende rolle, som de politiske partier spiller i medlemsstaternes valgsystemer og for deltagelsen i det politiske liv, ikke kan anses for at være valgbar i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land uden at have mulighed for at lade sig opstille som medlem af et politisk parti i det nævnte land, eftersom dette har en negativ indvirkning på udsigten til at blive valgt.
36. Det kan således ikke udledes heraf, at der påberåbes en tilsidesættelse af chartrets artikel 12, stk. 1 (14).
37. Den tvetydighed, hvortil Den Tjekkiske Republik har henvist, synes desuden at være forbundet med medlemsstatens egen vurdering af retsgrundlaget for det påberåbte traktatbrud, som efter dens opfattelse bør være artikel 18 TEUF. Der er derfor tale om en indsigelse, som denne medlemsstat med rette har kunnet fremsætte, og som skal indgå i realitetsbehandlingen og ikke i undersøgelsen af søgsmålets formalitet.
38. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen forkaster denne formalitetsindsigelse.
B. Realiteten
1. Realiteten med hensyn til traktatbrudsøgsmålet
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
39. Kommissionen har påpeget, at artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF indeholder et specifikt krav om, at »mobile« unionsborgere skal kunne opstille til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet »på samme betingelser« (15) som indenlandske statsborgere. Den har erkendt, at de konkrete bestemmelser, der skal sikre ligebehandling, ikke er præciseret i artikel 22 TEUF, men anført, at denne artikel fastsætter en generel og universel pligt til ligebehandling. Denne pligt indebærer, at medlemsstaterne i mangel af en udtømmende liste over krav, herunder kravet om at være medlem af et politisk parti, skal sørge for, at de eksisterende regler gør det muligt for unionsborgere at stemme og at lade sig opstille til kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet på samme betingelser som medlemsstaternes egne statsborgere.
40. For at kunne afgøre, om den nævnte pligt reelt er opfyldt, er det således nødvendigt at undersøge, om der i en medlemsstat foreligger retlige eller faktiske hindringer, som gør det umuligt eller vanskeligt for »mobile« unionsborgere at benytte sig af en af de formelle opstillingsformer, der er tilgængelige i henhold til national ret (16).
41. Kommissionen har ligeledes støttet sig på Domstolens praksis, hvoraf det for det første fremgår, at det på nuværende tidspunkt tilkommer medlemsstaterne at regulere de aspekter af valg til Europa-Parlamentet, der ikke er harmoniseret på EU-plan, men at de skal overholde EU-retten i denne forbindelse (17). For det andet kan en national foranstaltning, som kan begrænse de grundlæggende friheder, der er garanteret i traktaten, kun begrundes i almene hensyn i henhold til EU-retten, hvis denne foranstaltning er forenelig med de grundlæggende rettigheder, der er sikret ved EU-retten (18).
42. Den har i denne forbindelse gjort gældende, at begrænsninger i udøvelsen af retten til at stifte et politisk parti og af retten til at være medlem af et politisk parti udgør klare begrænsninger af den grundlæggende ret til foreningsfrihed, som er fastsat i chartrets artikel 12, stk. 1, der har samme ordlyd som artikel 11 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder (19).
43. Efter Kommissionens opfattelse kan en unionsborger nemlig, henset til de politiske partiers centrale og afgørende rolle i medlemsstaternes valgsystemer, ikke anses for at være valgbar i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land, hvis vedkommende ikke kan lade sig opstille som medlem af et politisk parti i det nævnte land.
44. Den har således gjort gældende
– at politiske partier i alle medlemsstater udgør en vigtig ramme for deltagelse i det politiske liv og den mest almindelige metode til at blive opstillet som kandidat ved et valg, og at
– at politiske partiers betydning således er blevet anerkendt i praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (herefter »Menneskerettighedsdomstolen«) (20) og fremhævet i Guidelines on Political Party Regulation (retningslinjer for regulering af politiske partier), som er udarbejdet af Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Ret (Venedigkommissionen) (21).
45. Kommissionen har tilføjet, at det er åbenbart, at de i EMRK’s artikel 11, stk. 2, nævnte forhold, som kan begrunde en begrænsning i udøvelsen af foreningsfriheden, og som skal tages i betragtning i henhold til chartrets artikel 52, stk. 3, ikke gør sig gældende i den foreliggende sag.
46. Som svar på argumenterne om artikel 22 TEUF’s begrænsede rækkevidde i forbindelse med politisk virksomhed (22) har Kommissionen for det første anført, at anvendelsesområdet for direktiv 93/109 og direktiv 94/80, som omhandler de pågældende valgrettigheders administrative og proceduremæssige aspekter, ikke indskrænker rækkevidden af det forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, der følger af artikel 22 TEUF. Dette anvendelsesområde kan ikke danne grundlag for eller begrunde en snæver fortolkning af den primære rets rækkevidde (23). Hertil kommer, at et sådant ræsonnement vil gøre det nødvendigt at tillade forskelsbehandling, som vedrører andre regler såsom reglerne om afholdelse af møder eller skiltning i forbindelse med valgkampagner. Den Tjekkiske Republik kan endvidere ikke konkludere ud fra Eman og Sevinger-dommen (24), at denne dom vedrører valgrettigheder for statsborgere fra andre medlemsstater.
47. Kommissionen har for det andet bestridt, at det i henhold til EMRK’s artikel 16 er tilladt at begrænse den politiske virksomhed, der udøves af statsborgere fra andre medlemsstater (25), og peget på det nuværende krav om, at der skal tages hensyn til begrebet »unionsborger« og de dertil hørende rettigheder. Den har i denne forbindelse ikke bestridt, at medlemsstaterne kan træffe foranstaltninger med det formål at begrænse »mobile« unionsborgeres deltagelse i valg til nationale lovgivende forsamlinger, men har fastholdt, at de foranstaltninger, der træffes, ikke må være så vidtrækkende, at disse borgere ikke får lige vilkår for at deltage i kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet. Kommissionen har ligeledes anført, at Den Tjekkiske Republik og en anden medlemsstat er de eneste medlemsstater, der har indført en sådan begrænsning.
48. Hvad for det tredje angår det forfatningsmæssige aspekt af begrænsningen af deltagelsen i politiske partier, henset til deres betydning på nationalt plan, som Den Tjekkiske Republik har støttet på en dom fra Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Den Tjekkiske Republik) (26), har Kommissionen påpeget, at det udtrykkeligt fremgår af denne doms præmis 9, at sagen vedrørte en beslutning om at ændre det pågældende partis vedtægter og ikke en »angivelig krænkelse af unionsborgeres rettigheder […] med hensyn til betingelserne for deres deltagelse i valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg«. Hvad angår Listina základních práv a svobod (charter om grundlæggende rettigheder og friheder), som indgår i den tjekkiske forfatningsorden, og som Nejvyšší správní soud (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har fortolket således, at det er forbudt for personer, der ikke er tjekkiske statsborgere, at være medlemmer af politiske partier, har Kommissionen påpeget, at Ústavní soud (forfatningsdomstol, Den Tjekkiske Republik) ikke har taget stilling til en sådan fortolkning, og at der er afgivet divergerende juridiske responsa herom (27).
2) Den Tjekkiske Republik
49. Ifølge denne medlemsstat omhandler artikel 22 TEUF ikke spørgsmålet om medlemskab af et politisk parti. Den har for det første støttet sig på denne bestemmelses tilblivelse og på dens uændrede indhold (28). Bestemmelserne om »mobile« unionsborgeres valgrettigheder har været affattet på samme måde lige fra deres første optagelse i den primære ret ved artikel 8 B EF, som ændret ved Maastrichttraktaten, til vedtagelsen af Lissabontraktaten, hvori de optræder i artikel 22 TEUF.
50. Den Tjekkiske Republik har for det andet gjort gældende, at dens fortolkning følger af ordlyden af artikel 22 TEUF og af EU-lovgivers hensigt, der fremgår klart af betragtningerne til direktiv 93/109 og direktiv 94/80 (29). Formålet er at fjerne ethvert krav om indfødsret med hensyn til udøvelse af valgret og valgbarhed, uden at det berører andre aspekter, herunder betingelserne for medlemskab af et politisk parti (30). EU-lovgiver har desuden udtrykkeligt anført, at der skal tages hensyn til proportionalitetsprincippet på dette område.
51. Den Tjekkiske Republik har for det tredje fremhævet, at EU-lovgiver således har præciseret i artikel 22 TEUF, at den pågældende valgret og valgbarhed udøves »med forbehold af de nærmere bestemmelser, som Rådet […] har vedtaget« (31). Der er imidlertid netop tale om de nærmere bestemmelser i direktiv 93/109 og direktiv 94/80, hvori der ikke hentydes til muligheden for, at den i artikel 22 TEUF omhandlede ret kan have konsekvenser for betingelserne for at være medlem af et politisk parti.
52. For det fjerde er den begrænsede rækkevidde af artikel 22 TEUF og af Unionens gennemførelsesbestemmelser i fuld overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, TEU (32), hvorefter Unionen skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer. Reglerne om politiske partiers funktion er imidlertid hjørnestenen i disse strukturer (33), og det fremgår ligeledes af EMRK’s § 16, at de kontraherende parter kan fastsætte indskrænkninger i fremmede statsborgeres politiske virksomhed. Artikel 22 TEUF udgør i denne henseende en undtagelse, som ikke kan fortolkes udvidende i den forstand, at den omfatter enhver politisk virksomhed (34). Det er ikke relevant – som Kommissionen har gjort – at påberåbe sig det antal medlemsstater, der ikke deler denne holdning.
53. Det følger desuden af Menneskerettighedsdomstolens praksis, hvortil Kommissionen har henvist, at politiske partier spiller en afgørende rolle i forbindelse med valg på nationalt plan. EU-retten finder imidlertid ikke anvendelse på denne praksis, hvilket Kommissionen har erkendt.
54. Endelig er medlemsstaternes ret til kun at give deres egne statsborgere adgang til den vigtigste platform for politisk virksomhed i landet, nemlig de politiske partier, direkte forbundet med muligheden for at begrænse retten til at være kandidat ved valg til den lovgivende forsamling, som Kommissionen har anerkendt, og muligheden for at udelukke »mobile« unionsborgere fra stillinger i kommuners forvaltningsorganer i overensstemmelse med artikel 5, stk. 3, i direktiv 94/80.
55. I duplikken har Den Tjekkiske Republik uddybet sine argumenter om, at det materielle retsgrundlag for det foreliggende søgsmål bør være artikel 18 TEUF (35). Den har for det første udledt af Eman og Sevinger-dommen (36), at denne artikel finder anvendelse på EU-retlige spørgsmål vedrørende en eventuel forskelsbehandling på grund af nationalitet, f.eks. i forbindelse med valgreklamer.
56. Ifølge Den Tjekkiske Republik fremgår det for det andet af Domstolens praksis, at det for at kunne afgøre, om bestemmelsen om det almindelige forbud mod forskelsbehandling eller en særlig bestemmelse i den primære ret er den gældende EU-retlige bestemmelse, er vigtigt at vide, om den berørte person har opnået en »status« (37), der er omhandlet i en særlige bestemmelse (38), såsom status som arbejdstager i henhold til artikel 45 TEUF eller status som etableret person i henhold til artikel 49 TEUF.
57. Efter Den Tjekkiske Republiks opfattelse finder artikel 22 TEUF som følge heraf kun anvendelse på en »mobil« unionsborger, hvis borgeren har opnået status som vælger eller kandidat i forbindelse med et valg. Unionsborgerens status som kandidat kan ikke afhænge af, om denne er medlem af et politisk parti, eftersom dette ikke garanterer, at den pågældende vil blive optaget på en kandidatliste (39).
b) Stillingtagen
58. Den foreliggende sag vedrører de konsekvenser, som det har for valgbarheden ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, at tjekkisk ret ikke giver »mobile« unionsborgere ret til at være medlem af et politisk parti. Medfører dette forbud, som Kommissionen har anført, at disse borgere ikke kan lade sig opstille ved disse valg »på samme betingelser« som tjekkiske statsborgere som omhandlet i artikel 22 TEUF?
59. Spørgsmålet om medlemskab af et politisk parti henhører på EU-rettens nuværende udviklingstrin under medlemsstaternes kompetence. Det fremgår imidlertid af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne under udøvelsen af deres kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (40).
60. Det skal derfor undersøges, hvilke krav der følger af artikel 22 TEUF, som Kommissionen har påberåbt sig.
61. Ifølge ordlyden af artikel 22 TEUF er dens anvendelsesområde begrænset til de valg, der er angivet, dvs. kommunale valg (stk. 1) og valg til Europa-Parlamentet (stk. 2), og den omfatter dermed ikke valg til lovgivende forsamlinger og præsidentvalg.
62. Domstolen anmodes i den foreliggende sag om at præcisere, om det lighedsprincip, der er omhandlet i artikel 22 TEUF, skal forstås således, at det omfatter alle betingelser for, at en »mobil« unionsborger kan opstille til et valg, eller om det kun vedrører de retlige betingelser for valgbarhed.
63. Det skal derfor afgøres, hvilken handlefrihed medlemsstaterne har, eftersom de nærmere regler for valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet (41) og kommunale valg er fastsat i henholdsvis direktiv 93/109 og direktiv 94/80.
64. Det argument, som Den Tjekkiske Republik har baseret på en ordlydsfortolkning af artikel 22 TEUF, nemlig at disse direktiver indskrænker det lighedsprincip, der er omhandlet i denne bestemmelse, kan – som Kommissionen med rette har anført – uden videre forkastes med henvisning til regelhierarkiet, hvorefter den afledte ret ikke kan begrænse en rettighed, der er anerkendt i traktaten (42).
65. De nævnte direktiver fastlægger således kun en minimumsramme, som konkretiserer lighedsprincippet i forbindelse med udøvelse af valgret og valgbarhed (43).
66. Det skal imidlertid påpeges, at navnlig tilblivelsen af artikel 22 TEUF og udviklingen i de lovrammer, hvori denne bestemmelse indgår, lige siden Lissabontraktaten har gjort det meget klart, at den nævnte bestemmelse skal fortolkes under hensyntagen til de to søjler, hvorpå den hviler, nemlig unionsborgerskabet og det repræsentative demokrati.
67. Hvad for det første angår unionsborgerskabet har Kommissionen med rette påberåbt sig anvendelsen af artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF, hvoraf det følger, at dette borgerskab (44) indebærer en række rettigheder, herunder valgret og valgbarhed ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg i bopælslandet på samme betingelser som statsborgerne i dette land.
68. Denne forbindelse til borgerrettighederne har eksisteret i den primære ret lige siden Maastrichttraktaten, der blev underskrevet den 7. februar 1992 (45). Borgerrettighederne har lige fra begyndelsen været knyttet til retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område (46) og til princippet om forbud mod forskelsbehandling på grund af nationalitet, som gælder for alle former for fri bevægelighed.
69. Denne forbindelse antog imidlertid en særlig dimension som følge af de ændringer, der blev foretaget ved Lissabontraktaten, hvor medlemsstaterne bl.a. ønskede at tillægge borgerrettigheder større vægt. EU-traktaten blev nemlig udvidet med et afsnit II med overskriften »Bestemmelser om de demokratiske principper«, hvori artikel 9 bestemmer, at »Unionen […] i alle sine aktiviteter [respekterer] princippet om lighed mellem dens borgere, der nyder lige stor opmærksomhed fra EU-institutionernes, ‑organernes, ‑kontorernes og ‑agenturernes side. Enhver, der er statsborger i en medlemsstat, har unionsborgerskab. Unionsborgerskabet er et supplement til det nationale statsborgerskab og træder ikke i stedet for dette«. De rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, er angivet i artikel 20 TEUF – 24 TEUF, som svarer til artikel 17 EF – 21 EF. De rettigheder, som »mobile« unionsborgere har ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, er beskrevet i artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF.
70. Disse rettigheder er desuden nævnt i chartrets afdeling V (47) med overskriften »Borgerrettigheder«. De rettigheder, som »mobile« unionsborgere har ved valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, er fastsat i generelle vendinger i chartrets artikel 39 (48) og 40 (49).
71. Efter Lissabontraktatens ikrafttræden skal de valgrettigheder, som unionsborgerne har i henhold til artikel 22 TEUF, som følge heraf betragtes som grundlæggende rettigheder og som et udtryk for ligebehandlingsprincippet, der er uløseligt forbundet med den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere (50).
72. Hensigten med at gentage disse rettigheder i EU-traktaten og chartret er ligeledes at forbinde dem med andre rettigheder eller principper, som er angivet heri, såsom ligestilling og demokrati, der indgår i medlemsstaternes fælles værdigrundlag, som Unionen bygger på (51).
73. Hvad for det andet angår de demokratiske principper har artikel 10 TEU siden Lissabontraktatens ikrafttræden i stk. 1 bestemt, at »Unionens funktionsmåde bygger på det repræsentative demokrati« (52), og i stk. 2 og 3 anerkendt europæiske borgeres ret til at være repræsenteret direkte i Europa-Parlamentet og til at deltage i Unionens demokratiske liv.
74. Eftersom Lissabontraktaten – i hvert fald med hensyn til valg til Europa-Parlamentet – sammenkæder valgret og valgbarhed i tilknytning til unionsborgerskabet med de demokratiske principper inden for EU, fremgår det således klart, at formålet er at sikre, at »mobile« unionsborgere repræsenteres på en passende måde.
75. Kommissionen har med rette gjort gældende, at denne repræsentativitet er en naturlig følge af »mobile« unionsborgeres integration i deres bopælsland, hvilket fremhæves i betragtningerne til direktiv 93/109 og direktiv 94/80 (53). De politiske rettigheder, som disse borgere er blevet tildelt, især på lokalt plan, skal fremme den sociale integrering af de nævnte borgere, som har valgt at bosætte sig i en medlemsstat, hvor de ikke er statsborgere. Der skal i denne sammenhæng ligeledes henvises til det formål, der er nævnt i de pågældende betragtninger, nemlig formålet om at »undgå enhver polarisering mellem nationale og ikke-nationale kandidatlister«.
76. Det er som følge heraf min opfattelse, at Kommissionen på grundlag af artikel 22 TEUF, sammenholdt med de rettigheder, der er knyttet til unionsborgerskabet, og de demokratiske principper, der er fastlagt i traktaterne, med rette kan gøre gældende, at princippet om lige valgrettigheder for unionsborgere, uden at det er nødvendigt at opstille en vejledende eller udtømmende liste over kriterier, skal udmøntes i en generel forpligtelse til ikke at afholde disse borgere fra at deltage i valg med henvisning til forskellige faktorer (54).
77. Artikel 22 TEUF skal med andre ord forstås således, at enhver hindring for udøvelse af valgrettigheder, som falder uden for de rammer, der er fastlagt i direktiv 93/109 og direktiv 94/80, og som baseres på nationalitet, udgør en forskelsbehandling inden for traktaternes anvendelsesområde (55), som er forbudt.
78. Eftersom de omhandlede nationale foranstaltninger skal undersøges i forhold til disse specifikke regler om forbud mod forskelsbehandling, som er fastsat i EUF-traktaten, finder denne traktats artikel 18, som Den Tjekkiske Republik har påberåbt sig, i henhold til Domstolens faste praksis ikke anvendelse (56). Der behøver desuden ikke at foreligge nogen særlig »status«, for at bestemmelserne i artikel 22 TEUF kan anvendes, eftersom en status som unionsborger sikrer lige rettigheder på valgområdet (57).
79. På denne baggrund vil jeg nu undersøge Kommissionens indvending om, at den manglende adgang til at være medlem af et politisk parti kan hindre udøvelsen af disse rettigheder.
80. Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt mellem parterne, at chancerne for at få et folkevalgt hverv på lokalt eller europæisk plan afhænger af, i hvilket omfang »mobile« unionsborgere har deltaget i det demokratiske liv i den medlemsstat, hvor de lader sig opstille, uanset om det sker som partimedlemmer eller som løsgængere.
81. Jeg er imidlertid enig med Kommissionen, der med støtte i Venedigkommissionens retningslinjer (58), som Den Tjekkiske Republik ikke har kritiseret, har anført, at adgangen til de midler, som politiske partier råder over, har afgørende betydning for, om borgerne lader sig opstille ved kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet (59).
82. Som Kommissionen har gjort gældende med henvisning til Menneskerettighedsdomstolens praksis, spiller politiske partier en afgørende rolle i forbindelse med udøvelse af politiske rettigheder i medlemsstaterne (60). På EU-plan anerkendes denne rolle klart i artikel 10, stk. 4, TEU (61), der svarer til chartrets artikel 12, stk. 2 (62).
83. Der er nemlig en åbenbar forbindelse mellem denne artikel i chartret og artikel 39 og 40 heri (63). De enkelte medlemsstater skal på denne baggrund og af de anførte grunde (64) samt under nøje iagttagelse af princippet om kompetencetildeling, der er fastsat i artikel 5, stk. 2, TEU, tage hensyn til disse bestemmelser for at sikre udøvelsen af de rettigheder, der er tildelt ved artikel 22 TEUF.
84. Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at dens søgsmål, der er baseret på artikel 22 TEUF, skal behandles i forhold til retten til foreningsfrihed, der er fastsat i chartrets artikel 12, stk. 1, sammenholdt med chartrets artikel 11 (65) vedrørende ytringsfriheden. Disse friheder beskyttes især på grund af deres afgørende betydning for borgernes deltagelse i demokratiet (66). I chartrets artikel 12, stk. 2, præciseres denne forbindelse med hensyn til politiske partier i Europa.
85. Denne ret til foreningsfrihed svarer til den, der sikres i EMRK’s artikel 11, stk. 1, og skal tillægges samme betydning og omfang som sidstnævnte i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3 (67).
86. Det fremgår af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at retten til foreningsfrihed udgør en af grundpillerne i et demokratisk og pluralistisk samfund, idet den gør det muligt for borgerne at handle kollektivt inden for områder af fælles interesse og derved bidrage til et velfungerende offentligt liv (68).
87. Det er således ligeledes i lyset af disse bestemmelser i EU-traktaten og chartret, at det skal vurderes, om »mobile« unionsborgeres manglende adgang efter loven til at være medlem af et politisk parti i Den Tjekkiske Republik, således som Kommissionen har anført, medfører, at de ikke er valgbare på samme betingelser som tjekkiske statsborgere ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet, bl.a. fordi de har betydeligt ringere chancer for at blive valgt.
2. Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettighederne
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
88. Kommissionen har konkret peget på tre typer fordele ved at være medlem af et politisk parti, når det gælder opstilling til valg.
89. For det første kan kandidater, der er medlemmer af et politisk parti, drage fordel af partiets forhistorie, image og socio-organisatoriske strukturer. Kommissionen har pointeret, at partiets navn, uanset hvem kandidaten er, i sig selv er tilstrækkelig til at signalere visse politiske værdier eller tilgange.
90. For det andet kan de pågældende kandidater benytte sig af de politiske partiers valgapparat og ressourcer. Partierne støtter således de kandidater, der opstilles til valgene, i kraft af deres erfaring, infrastruktur og særlige operationelle procedurer (f.eks. netværk, medier og kommunikationssystemer).
91. For det tredje nyder politiske partier som anerkendte politiske aktører ofte særlige privilegier i henhold til national ret såsom økonomiske fordele, en særlig skatteordning og adgang til medierne. Hvad angår finansieringen af politiske partier i Den Tjekkiske Republik har Kommissionen påberåbt sig en række bestemmelser herom (69).
92. Ifølge Kommissionen skal »mobile« unionsborgere, der er tvunget til at lade sig opstille som løsgængere i Den Tjekkiske Republik, i modsætning til borgere, der er medlemmer af etablerede politiske partier, som følge heraf forme og vinde opbakning til deres egen politiske identitet og udvikle deres egen organisation til at føre en valgkampagne uden særlig privilegeret adgang til finansiering og til medierne.
93. Kommissionen har endvidere peget på en række vanskeligheder, som løsgængere støder på i forbindelse med valglister. Den har præciseret, at det i forbindelse med kommunale valg kun er løsgængere, der skal indgive en ansøgning, som er underskrevet af vælgere, der støtter deres kandidatur. Antallet af underskrifter afhænger af størrelsen af den kommune, hvori kandidaten opstiller (70).
94. Efter Kommissionens opfattelse kan det desuden ikke bestrides, at løsgængere med hensyn til at blive optaget på et politisk partis liste befinder sig i en svagere situation end de kandidater, der er medlemmer af dette parti, eftersom de er afhængige af det nævnte partis beslutning om, hvorvidt de skal optages på dets liste, og hvordan de skal placeres på denne liste, uden at have nogen som helst indflydelse inden for det pågældende parti.
95. Den har ligeledes fremhævet, at der skal tages hensyn til, at det angives på kandidatlisterne og stemmesedlerne, at en person opstiller som løsgænger eller »person uden tilhørsforhold« på et politisk partis liste. Under disse omstændigheder har løsgængere med hensyn til valg af mærkesager eller politiske synspunkter lavere troværdighed end et partimedlem, der kan slå på sin aktive rolle inden for sit parti over for sine vælgere (71).
96. Kommissionen har endelig anført, at Kancelář Veřejného ochránce práv (den tjekkiske ombudsmands kontor) har konstateret, at »mobile« unionsborgere stilles ringere i forbindelse med valg, og udtalt, at de udsættes for direkte forskelsbehandling ved valg til Europa-Parlamentet, eftersom det kun er de politiske partier, der kan opstille kandidater (72).
97. I replikken har Kommissionen tilbagevist alle argumenter vedrørende valgpraksis. Den har for det første påpeget, at den ulige behandling skyldes den pågældende lov, hvoraf det fremgår, at en tjekkisk statsborger kan vælge mellem at være medlem af et politisk parti og repræsentere dette parti i forbindelse med et valg eller at være løsgænger og eventuelt acceptere et tilbud fra et politisk parti om at blive optaget som kandidat »uden tilhørsforhold« på dets liste, hvorimod en »mobil« unionsborger ikke har denne mulighed og skal lade sig opstille som løsgænger eller håbe på at modtage et tilbud fra det politiske parti, som vedkommende gerne ville have været medlem af, om at blive opstillet som kandidat »uden tilhørsforhold«.
98. For det andet har Kommissionen med hensyn til bevisbyrden anført, at det i forbindelse med en de jure-forskelsbehandling som den, der gøres gældende, ikke er nødvendigt for, at Domstolen kan fastslå en tilsidesættelse af EU-retten, at den forelægges statistiske oplysninger om det antal »mobile« unionsborgere, der i praksis har lidt skade som følge af direkte forskelsbehandling. Den har tilføjet, at det er praktisk umuligt at opgøre, hvor ofte »mobile« unionsborgere har afholdt sig fra at opstille til valg, fordi de ikke har haft mulighed for at blive medlemmer af et politisk parti (73).
99. For det tredje er de statistiske oplysninger, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt (74), efter Kommissionens opfattelse ikke relevante, når der er tale om de jure-forskelsbehandling. Eftersom disse oplysninger kun har en løs og indirekte tilknytning til denne medlemsstat, bekræfter de snarere Kommissionens holdning. Den har i denne henseende konstateret, at disse statistikker omhandler »personer uden politisk tilhørsforhold« i almindelighed, uden at det er muligt at fastslå, hvor mange af dem der kan henføres til de »mobile« unionsborgere, hvis situation er omhandlet i det foreliggende søgsmål. Kommissionen har desuden undersøgt disse oplysninger nærmere og i det væsentlige for så vidt angår valg til Europa-Parlamentet påpeget, at
– næsten to tredjedele af kandidaterne var blevet opstillet for et politisk parti
– ved tre ud af de fire valg til Europa-Parlamentet havde andelen af valgte løsgængere været mindre end andelen af valgte medlemmer af politiske partier
– løsgængere, der vælges til Europa-Parlamentet, er ofte personligheder, som er meget kendte og populære (75).
100. Med hensyn til kommunale valg har Kommissionen erkendt, at kendskabet til lokale personligheder gør det lettere for vælgerne at træffe deres valg. Efter dens opfattelse viser dette imidlertid, at »mobile« unionsborgere netop har et større behov for at være medlemmer af et politisk parti for at forbedre deres chancer for at blive valgt.
2) Den Tjekkiske Republik
101. Efter at denne medlemsstat på ny har anført, at den foreliggende sag ikke vedrører de retlige betingelser for udøvelse af valgrettigheder, har den indledningsvis fremhævet, at personer, der ikke er medlemmer af et politisk parti, kan udnytte de fordele, som Kommissionen har beskrevet i sin stævning, fuldt ud ved at blive optaget på et hvilket som helst partis kandidatliste, og at der er tale om en almindelig praksis på medlemsstatens område (76).
102. Den Tjekkiske Republik har dernæst anført, at den tilsidesættelse, som Kommissionen har gjort gældende, er baseret på udokumenterede formodninger og anbringender (77). Kommissionen har desuden ikke taget hensyn til de redegørelser for lokale forhold, som allerede blev fremlagt under den administrative procedure, selv om de godtgør, at den ikke med rette kan anse det for ubestridt, at løsgængere befinder sig i en svag situation.
103. Den Tjekkiske Republik har fremført en række konkrete omstændigheder for at godtgøre, at »personer uden politisk tilhørsforhold« i Den Tjekkiske Republik jævnligt sættes øverst på de store politiske partiers valglister, og at de ofte vælges, hvorefter de bliver ansvarlige for vigtige funktioner i den institution, hvortil de er blevet valgt (78). Medlemsstaten har heraf konkluderet, at spørgsmålet om, hvorvidt det lykkes for en kandidat at blive valgt, ikke afhænger af, om vedkommende er medlem af et politisk parti, men af andre faktorer såsom holdninger og personlighed.
b) Stillingtagen
104. Den Tjekkiske Republik har, støttet af Republikken Polen, gjort gældende, at Kommissionen ikke har fremlagt beviser for, hvilke praktiske virkninger de omhandlede lovbestemmelser har for »mobile« unionsborgeres valgbarhed.
105. Domstolen har imidlertid fastslået, at eksistensen af et traktatbrud, såfremt det udspringer af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse ikke bestrides, kan godtgøres ved hjælp af en juridisk analyse af bestemmelserne i denne lovgivning (79).
106. I det foreliggende tilfælde udspringer det traktatbrud, som Kommissionen har foreholdt Den Tjekkiske Republik, af vedtagelsen af lovgivning, hvis eksistens og anvendelse denne medlemsstat ikke har bestridt, og hvis bestemmelser er genstand for en juridisk analyse i stævningen.
107. Det skal desuden vurderes, i hvilket omfang denne lovgivning har afskrækkende virkninger for opstilling af kandidater i forbindelse med valg, hvilket ikke kan kvantificeres.
108. Den Tjekkiske Republik kan derfor ikke med rette foreholde Kommissionen, at den ikke har fremlagt beviser for, hvilke praktiske virkninger den lov, der kun gør det muligt for tjekkiske statsborgere at være medlemmer af et politisk parti, har for »mobile« unionsborgeres valgrettigheder.
109. Det er efter min opfattelse klart, at den omhandlede tjekkiske lov, som kun giver tjekkiske statsborgere ret til at være medlemmer af et politisk parti, resulterer i ulige behandling i forhold til valgrettigheder, når tjekkiske statsborgere frit kan vælge, om de vil lade sig opstille til kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet, enten som medlemmer af et politisk parti eller som løsgængere, hvorimod »mobile« unionsborgere kun kan vælge den sidstnævnte mulighed. Som jeg tidligere har nævnt, gør adgangen til politiske partier det muligt at udøve valgrettigheder mere effektivt med henblik på at deltage i det demokratiske liv.
110. Ingen af de afhjælpende foranstaltninger, som Den Tjekkiske Republik har nævnt, kan ændre ved denne vurdering. Den omstændighed, at »mobile« unionsborgere kan optages som kandidater på et partis liste, kan nemlig ikke opveje denne begrænsning af deres handlemuligheder, eftersom de – som Kommissionen har forklaret – er underlagt særlige kriterier, der skal være opfyldt.
111. Jeg er desuden enig med Kommissionen i, at selv om det antages, at det foreliggende søgsmål kan vurderes på grundlag af de præcise taloplysninger om valgte kandidater, som Den Tjekkiske Republik har fremlagt (80), kan disse oplysninger ikke godtgøre, at der er sket ligebehandling af »mobile« unionsborgere. Statistikkerne belyser ganske vist de særlige lokale forhold, der gør sig gældende i forbindelse med kommunale valg. Det er imidlertid ikke muligt at drage relevante konklusioner heraf om situationen for de »mobile« unionsborgere, der er genstand for det foreliggende søgsmål. Det følger for det første af de anførte eksempler, at de kandidater, som ikke er medlemmer af partier, og som er blevet valgt til Europa-Parlamentet, overvejende (eller udelukkende) er tjekkiske statsborgere. Der skal for det andet tages hensyn til de vanskeligheder, som opstår, når en kandidat ikke tilhører et politisk parti, navnlig med hensyn til at blive optaget på en kandidatliste, og som er en direkte følge af de lovbestemmelser, som de skribenter, hvortil Kommissionen har henvist, har betegnet som »diskriminerende« (81).
112. Jeg foreslår som følge heraf, at Domstolen fastslår, at Kommissionen på tilstrækkelig vis har godtgjort, at der foreligger en begrænsning i udøvelsen af valgrettigheder, som er til skade for »mobile« unionsborgere, der befinder sig i samme situation som indenlandske statsborgere.
113. Det følger heraf, at Den Tjekkiske Republik, da den vedtog de omhandlede nationale bestemmelser som led i udøvelsen af sin kompetence, ikke overholdt de krav, der følger af EU-retten, og som skal sammenholdes med chartrets artikel 12, 39 og 40.
3. Begrundelsen for at begrænse medlemskabet af et politisk parti
a) Parternes argumentation
1) Kommissionen
114. Det er for det første Kommissionens opfattelse, at Den Tjekkiske Republiks argument om, at begrænsningen af »mobile« unionsborgeres medlemskab af et politisk parti er begrundet i behovet for at beskytte indenrigspolitiske anliggender mod »indblanding« fra disse borgere som følge af deres medlemskab af et politisk parti, hvor der træffes beslutninger, som er vigtige for valg til den lovgivende forsamling (82).
115. Kommissionen anser denne begrundelse for at være i direkte modstrid med selve ånden i og formålet med traktaternes bestemmelser om borgerrettigheder. De politiske rettigheder, som de omhandler, skal netop sikre, at »mobile« unionsborgere kan integrere sig og spille en aktiv politisk rolle i deres bopælsland ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.
116. Kommissionen har i denne forbindelse fremhævet, at forpligtelsen til at sikre ligebehandling i artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og artikel 22 TEUF, som skal fortolkes i lyset af chartrets artikel 11 og 12, der sikrer deltagelse i politiske partier, på ingen måde forhindrer medlemsstaterne i at forbeholde retten til at opstille ved valg til den lovgivende forsamling eller til regionale myndigheder for personer, der er statsborgere i værtslandet.
117. For det andet har Kommissionen som svar på argumentet om beskyttelse af den nationale identitet, som er baseret på artikel 4, stk. 2, TEU, for så vidt som de politiske partiers funktion og den frie konkurrence mellem dem er fastsat i Ústava (forfatningen), påpeget, at denne bestemmelse skal fortolkes i overensstemmelse med de øvrige bestemmelser i traktaterne, som medlemsstaterne forpligtede sig til at overholde, da de tiltrådte Unionen, herunder artikel 22 TEUF, der ikke finder anvendelse på valg til den lovgivende forsamling (83). De valgrettigheder, som »mobile« unionsborgere har, kan derfor ikke anses for at være til skade for princippet om respekt for den nationale identitet.
118. Hvad for det tredje angår Den Tjekkiske Republiks indsigelse om, at Kommissionen ikke har peget på en mindre indgribende foranstaltning, som gør det muligt at nå det mål, der forfølges, tvivler Kommissionen på, at en medlemsstat kan begrunde en national foranstaltning, som fraviger kravene i artikel 20, stk. 2, litra b), TEUF og i artikel 22 TEUF, og som indebærer direkte forskelsbehandling på grund af nationalitet. Det tilkommer desuden medlemsstaten at påvise, at dens foranstaltninger er forholdsmæssige (84).
119. Kommissionen har i øvrigt påpeget, at Den Tjekkiske Republik under den administrative procedure ikke har godtgjort, at der – bl.a. under de foreliggende omstændigheder – ikke findes nogen specifik samfundsinteresse i at forbyde »mobile« unionsborgere at være medlemmer af et politisk parti. Den har heraf udledt, at der hverken er redegjort for det mål, der forfølges med dette forbud, eller for dets nødvendighed eller forholdsmæssighed.
120. I replikken har Kommissionen endvidere med hensyn til det »grundlæggende princip om ligestilling af medlemmerne af et politisk parti«, som Den Tjekkiske Republik har påberåbt sig, indvendt, at det er helt forkert og meningsløst at kvalificere det som uforholdsmæssig forskelsbehandling, når unionsborgere får mulighed for at deltage i politiske partier på et niveau, der svarer til deres politiske rettigheder efter EU-retten, og eksempelvis kun får adgang til at træffe visse af det politiske partis beslutninger, men at kvalificere det absolutte forbud mod »mobile« unionsborgeres medlemskab af et politisk parti som forholdsmæssig forskelsbehandling.
2) Den Tjekkiske Republik
121. Den Tjekkiske Republik har fremført følgende tre argumenter: »For det første forfølger den nationale lovgivning et legitimt mål om kun at give tjekkiske statsborgere adgang til den vigtigste platform for politisk virksomhed på nationalt plan, hvilket er i fuld overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, TEU. Dette anerkendte Kommissionen i øvrigt i det væsentlige i den begrundede udtalelse […] For det andet er valget om alene at tillade tjekkiske borgere at være medlemmer af et politisk parti en foranstaltning, der er egnet til at opnå dette mål, eftersom den fokuserer direkte på dets substans. For det tredje er den nævnte nationale lovgivning forholdsmæssig. Den berører ikke indholdet af den valgret, der er omhandlet i artikel 22 TEUF, idet den ikke ændrer ved mobile unionsborgeres fulde valgret og valgbarhed […] og i praksis gør det muligt at udøve disse rettigheder fuldt ud […] Den omhandlede lovgivning er som følge heraf i fuld overensstemmelse med den retspraksis, hvortil Kommissionen har henvist […]« (85).
122. Den Tjekkiske Republik har præciseret, at det tilstræbte legitime mål ikke kan opnås ved hjælp af en mindre indgribende foranstaltning, eftersom det ikke er muligt at tillade »mobile« unionsborgere at være medlemmer af et politisk parti, når de kun skal deltage i en beskeden del af den politiske virksomhed, som alene omfatter kommunale valg eller valg til Europa-Parlamentet. En sådan lovgivning er efter medlemsstatens opfattelse i strid med det grundlæggende princip om ligebehandling af medlemmerne af et politisk parti. Den vil desuden ikke give disse borgere den stærke position i det politiske parti, som Kommissionen med urette finder nødvendig. Medlemsstaten har påpeget, at Kommissionen ikke selv har været i stand til at oplyse, hvilken foranstaltning der i denne henseende kan anses for mindre indgribende.
3) Republikken Polen som intervenient
123. Med hensyn til den begrænsning af »mobile« unionsborgeres aktivitetsområde inden for politiske partier, som Kommissionen imødeser, har Republikken Polen gjort gældende, at »tilhørsforholdet« til et politisk parti dækker et langt bredere spektrum af aktiviteter end dem, der finder sted forud for visse valg. Disse aktiviteter sigter mod at påvirke den nationale politik, herunder politikområder, der henhører under medlemsstaternes enekompetence. En medlemsstat har imidlertid ikke pligt til at give disse borgere mulighed for at påvirke resultaterne af parlaments- og præsidentvalg via partisystemet.
b) Stillingtagen
124. Den Tjekkiske Republiks argumenter kræver en præcisering af, under hvilke omstændigheder det kan være begrundet at begrænse det ligebehandlingsprincip, der er fastsat i artikel 22 TEUF.
125. Denne medlemsstat har påberåbt sig artikel 4, stk. 2, TEU og i det væsentlige gjort gældende, at EU-retten, således som den fortolkes af Kommissionen, medfører, at »mobile« unionsborgere deltager i det offentlige liv på et andet niveau end det, som medlemsstaterne er enedes om, og navnlig gør det muligt for disse borgere at anvende de politiske partier som løftestang til at få indflydelse på nationale beslutninger.
126. Det skal påpeges, at Unionen i henhold til artikel 4, stk. 2, TEU skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer.
127. Organiseringen af det nationale politiske liv, hvortil de politiske partier bidrager, udgør imidlertid en del af den nationale identitet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, TEU. I denne forbindelse giver respekten for denne identitet sig udslag i en begrænsning af »mobile« unionsborgeres deltagelse i valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg, uden at det er formålet at harmonisere medlemsstaternes valgordninger (86). EU-lovgiver har også taget hensyn til den indvirkning, som adgangen til disse valg kan have på balancen i bopælslandets politiske liv, ved at bestemme, at medlemsstaterne kan foretage visse afgrænsede og midlertidige tilretninger (87), som begunstiger deres egne statsborgere.
128. Med hensyn til spørgsmålet om, hvilke konsekvenser »mobile« unionsborgeres medlemskab af politiske partier vil få på nationalt plan som følge af de potentielle virkninger for disse partier, skal det påpeges, at parterne er enige om, at dette er op til de politiske partier. De kan nemlig frit bestemme, hvordan de vil organisere sig, og hvordan de vælger deres kandidater (88). Det bør fremhæves, at Den Tjekkiske Republik blot har anført, men ikke godtgjort, at det er umuligt at begrænse partimedlemmers aktivitetsområde til visse valg, når der er tale om »mobile« unionsborgere.
129. Jeg er som følge heraf enig med Kommissionen i, at det ikke kan krænke Den Tjekkiske Republiks nationale identitet, at det tillades »mobile« unionsborgere at være medlemmer af et politisk parti for at sikre den effektive virkning af deres rettigheder i forbindelse med kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet.
130. Hvis det antages, at der foreligger en sådan krænkelse, skal artikel 4, stk. 2, TEU desuden læses således, at der tages hensyn til bestemmelser af samme rang som denne (89).
131. Artikel 4, stk. 2, TEU kan derfor ikke fritage medlemsstaterne for at overholde de grundlæggende rettigheder, der bekræftes i chartret (90), heriblandt det demokratiske princip og lighedsprincippet, som er omhandlet i artikel 22 TEUF (91) og følger af unionsborgerskabet, med hensyn til udøvelse af valgbarhed ved kommunale valg og valg til Europa-Parlamentet. Disse principper er grundlæggende værdier i Unionen (92).
132. Med hensyn til Den Tjekkiske Republiks argumenter om den omtvistede nationale lovgivnings forholdsmæssighed skal det endvidere tilføjes, at det kun er muligt at undersøge, om en begrænsning af de rettigheder, der tildeles ved artikel 22 TEUF, er begrundet, ud fra de betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse.
133. De valgrettigheder, der anerkendes i chartrets artikel 39 og 40, er genstand for specifikke bestemmelser i EUF-traktaten, nemlig artikel 22. De tilretninger af udøvelsen af disse rettigheder, som er fastsat i den afledte ret, hvortil der henvises i denne artikel (93), vedrører alene de retlige betingelser for valgret eller valgbarhed (94).
134. Jeg foreslår på grundlag af det ovenfor anførte, at Domstolen giver Kommissionen medhold i søgsmålet.
VI. Sagsomkostninger
135. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Domstolen efter min opfattelse bør give Kommissionen medhold i dens påstand, bør det pålægges Den Tjekkiske Republik at betale sagsomkostningerne.
136. Republikken Polen bør i overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bære sine egne omkostninger.
VII. Forslag til afgørelse
137. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Den Tjekkiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 22 TEUF, idet den nægter unionsborgere, som ikke er tjekkiske statsborgere, men som har bopæl i Den Tjekkiske Republik, retten til at være medlem af et politisk parti eller en politisk bevægelse.
2) Den Tjekkiske Republik betaler sagsomkostningerne.
3) Republikken Polen bærer sine egne omkostninger.«
VIII. Bilag I: Regler om finansiering af politiske partier fremlagt af Kommissionen
1. Politiske partier, der har opnået mindst 1% af stemmerne ved et valg til Europa-Parlamentet, modtager 30 tjekkiske koruna (CZK) (ca. 1,20 EUR) for hver stemme som tilskud til deres valgomkostninger (§ 65 i loven om valg til Europa-Parlamentet).
2. Politiske partier, der opnår mindst 1,5% af stemmerne ved et valg til Poslanecká sněmovna (deputeretkammeret, Den Tjekkiske Republik), modtager 100 CZK (ca. 4 EUR) for hver stemme som tilskud til deres valgomkostninger (§ 85 i lov nr. 247/1995 om valg til Den Tjekkiske Republiks parlament og om ændring af visse love).
3. Politiske partier, der har opnået 3% af stemmerne ved det seneste valg til deputeretkammeret, modtager ligeledes et årligt statstilskud på 6 000 000 CZK (ca. 245 430 EUR), som udbetales til partiet eller bevægelsen, og partiet eller bevægelsen modtager samtidig 200 000 CZK (ca. 8 180 EUR) årligt for hver yderligere andel på 0,1% af stemmerne (§ 20, stk. 6 i loven om politiske partier).
4. Hvis et parti eller en bevægelse opnår mere end 5% af stemmerne, øges tilskuddet ikke, og partiet eller bevægelsen modtager 10 000 000 CZK (ca. 409 000 EUR) (§ 20, stk. 6, i loven om politiske partier).
5. Politiske partier modtager ligeledes et årligt tilskud på 900 000 CZK (ca. 36 800 EUR) for hvert opnået mandat i deputeretkammeret eller senatet og et tilskud på 250 000 CZK (ca. 10 200 EUR) for hvert mandat i regionsrådet og byrådet i Prag (§ 20, stk. 7, i loven om politiske partier).
6. Politiske partier og bevægelser kan på visse betingelser ligeledes modtage et årligt tilskud til dækning af et politisk instituts aktiviteter, som svarer til 10% af det samlede tilskud til partiets eller bevægelsens aktiviteter (§ 20, stk. 5 og 8, i loven om politiske partier).
IX. Bilag II: Oplysninger fremlagt af Den Tjekkiske Republik om udarbejdelse af kandidatlister og valgte kandidater i forbindelse med valg til Europa-Parlamentet og kommunale valg
1. Der blev afholdt valg til Europa-Parlamentet i 2004, 2009, 2014 og 2019.
1. Kandidater uden politisk tilhørsforhold, som var optaget på de politiske partiers eller politiske koalitioners lister, udgjorde følgende andel:
a) I 2004 var 37,22% af kandidaterne uden politisk tilhørsforhold.
b) I 2009 var 38,28% af kandidaterne uden politisk tilhørsforhold.
c) I 2014 var 30,27% af kandidaterne uden politisk tilhørsforhold.
d) I 2019 var 33,89% af kandidaterne uden politisk tilhørsforhold.
2. De valgte kandidater omfattede:
a) i 2004 syv kandidater uden politisk tilhørsforhold, dvs. 29,17% af alle valgte personer i Den Tjekkiske Republik
b) i 2009 en kandidat uden politisk tilhørsforhold, dvs. 4,55% af alle valgte personer i Den Tjekkiske Republik
c) i 2014 otte kandidater uden politisk tilhørsforhold, dvs. 38,10% af alle valgte personer i Den Tjekkiske Republik
d) i 2019 fire kandidater uden politisk tilhørsforhold, dvs. 19,05% af alle valgte personer i Den Tjekkiske Republik.
3. Kandidater uden politisk tilhørsforhold stod ofte øverst på kandidatlisterne, bl.a. for de store politiske partier. Der var konkret tale om:
a) i 2004 tre personer, der blev valgt som medlemmer af Europa-Parlamentet og var opført på listen for partiet Sdružení nezávislých a evropští demokraté (unionen af uafhængige kandidater og europæiske demokrater) (SNK), heriblandt spidskandidaten, Josef Zieleniec, og Jana Hybášková, der stod næstøverst på listen, og derudover Vladimír Remek, der stod næstøverst på kandidatlisten for partiet Komunistická strana Čech a Moravy (det kommunistiske parti i Bøhmen og Mæhren) (KSČM)
b) i 2009 Vladimír Remek, der stod næstøverst på KSČM’s kandidatliste
c) i 2014 spidskandidaten på listen for partiet TOP 09 a Starostové (Top 09 og borgmestre), Luděk Niedermayer, og Jiří Pospíšil, der stod næstøverst på denne liste; Jan Keller, der var spidskandidat på listen for partiet Česká strana sociálně demokratická (det tjekkiske socialdemokratiske parti) (ČSSD), som var det største parti i Den Tjekkiske Republiks regering på daværende tidspunkt; og derudover fire valgte medlemmer fra listen for ANO-partiet, der var det næststørste parti i regeringen på daværende tidspunkt, hvis spidskandidat, Pavel Telička, efterfølgende blev valgt til næstformand for Europa-Parlamentet, og
d) i 2019 tre personer, som blev valgt til Europa-Parlamentet, og som var placeret som de tre første kandidater på ANO’s liste, heriblandt spidskandidaten, Dita Charanzová, der efterfølgende blev valgt til næstformand for Europa-Parlamentet.
4. I 2004 blev den tyske statsborger Franz Stros valgt til Europa-Parlamentet for Den Tjekkiske Republik.
2. Der blev afholdt kommunale valg (i kommuner, mindre købstæder og byer) i 2006, 2010, 2014 og 2018.
1. Kandidater og valgte personer uden politisk tilhørsforhold udgjorde følgende andel:
a) i 2006 79,85% af kandidaterne og 84,51% af de valgte
b) i 2010 81,25% af kandidaterne og 86,15% af de valgte
c) i 2014 84,13% af kandidaterne og 88,30% af de valgte og
d) i 2018 84,97% af kandidaterne og 89,96% af de valgte.
2. Den høje andel af kandidater og valgte personer uden politisk tilhørsforhold er et fænomen, der også kan observeres på de store politiske partiers lister. Ser man på de kommunale valg i 2018, gjorde følgende sig gældende:
a) på kandidatlisterne for ČSSD, som er det ældste politiske parti i Den Tjekkiske Republik med en fast forankring i kommunalpolitikken, var 54,58% personer uden politisk tilhørsforhold, og 57,31% af de valgte fra disse lister var uden politisk tilhørsforhold
b) på kandidatlisterne for partiet Občanská demokratická strana (det borgerlige demokratiske parti) (ODS), som er et traditionelt konservativt parti med en fast forankring i kommunalpolitikken, var 59,47% personer uden politisk tilhørsforhold, og 52,93% af de valgte fra disse lister var uden politisk tilhørsforhold, og
c) på kandidatlisterne for partiet Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (den kristelige og demokratiske union – det tjekkoslovakiske folkeparti) (KDU-ČSL), som er et traditionelt parti, der har det største antal kandidater og valgte inden for kommunalpolitik, var 73,62% personer uden politisk tilhørsforhold, og 72,49% af de valgte fra disse lister var uden politisk tilhørsforhold.
3. Med hensyn til tjekkiske storbyer blev Bohuslav Svoboda, der var kandidat uden politisk tilhørsforhold, i 2010 udpeget til spidskandidat på listen for ODS, der var det største parti i Den Tjekkiske Republiks regering på daværende tidspunkt; han blev efterfølgende borgmester i Prag. I 2014 blev Adriana Krnáčová, som var kandidat uden politisk tilhørsforhold og spidskandidat på ANO’s liste, borgmester i Prag, mens Tomáš Macura, som var kandidat uden politisk tilhørsforhold og spidskandidat på ANO’s liste, borgmester i Ostrava, der er den tredjestørste by i Den Tjekkiske Republik.