Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
11 päivänä tammikuuta 2024 (1)
Asia C‑808/21
Euroopan komissio
vastaan
Tšekin tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Unionin kansalaisuus – SEUT 22 artikla – Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilö asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla – Tšekin tasavallassa asuvat unionin kansalaiset, joilla ei ole Tšekin kansalaisuutta – Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevan oikeuden puuttuminen – Ehdokkuus kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa eri edellytyksin kuin maan omilla kansalaisilla – SEU 10 artikla – Demokratian periaate – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 12, 39 ja 40 artikla – Oikeuttamisperuste – SEU 4 artiklan 2 kohta
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
2. Perusoikeuskirja
3. Direktiivi 93/109/EY
4. Direktiivi 94/80/EY
B Tšekin oikeus
1. Poliittisia puolueita koskeva laki
2. Kunnanvaltuustojen vaaleja koskeva laki
3. Euroopan parlamentin vaaleja koskeva laki
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
IV Asianosaisten vaatimukset
V Asian tarkastelu
A Tšekin tasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite
1. Asianosaisten lausumat
2. Asian arviointi
B Pääasia
1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen perusta
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
2) Tšekin tasavalta
b) Asian arviointi
2. Vaalioikeuksien käytön rajoittaminen
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
2) Tšekin tasavalta
b) Asian arviointi
3. Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevan rajoituksen oikeuttaminen
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
2) Tšekin tasavalta
3) Väliintulijana oleva Puolan tasavalta
b) Asian arviointi
VI Oikeudenkäyntikulut
VII Ratkaisuehdotus
VIII Liite I: Komission esittämät poliittisten puolueiden rahoitusta koskevat säännöt
IX Liite II: Tšekin tasavallan toimittamat tiedot Euroopan parlamentin vaalien ja kunnallisvaalien listojen sisällöstä sekä näissä vaaleissa valituista ehdokkaista
I Johdanto
1. Euroopan komissio vaatii SEUT 258 artiklan mukaisesti nostamallaan ja SEUT 22 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tšekin tasavalta on jättänyt noudattamatta sille tämän viimeksi mainitun artiklan nojalla kuuluvia velvoitteita lähinnä sillä perusteella, että se on evännyt Euroopan unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin kansalaisia mutta jotka asuvat tässä valtiossa,(2) oikeuden liittyä poliittiseen puolueeseen, jolloin heidän mahdollisuutensa tulla valituksi kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa ovat pienemmät kuin Tšekin kansalaisilla.(3)
2. Selitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt siihen, miksi Tšekin tasavallan näkemystä, jonka mukaan SEUT 22 artiklaa on tulkittava pelkästään sanamuodon mukaisesti siten, että siinä määrätään vain vaalikelpoisuuden lakisääteisistä edellytyksistä, ei voida hyväksyä, ja totean, että kyseisen määräyksen mukaisten velvollisuuksien asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tarkastelun perusteella on päinvastoin katsottava, että komission väite, jonka mukaan vaalikelpoisuuden tosiasiallista toteuttamista koskevaa oikeutta on loukattu, on perusteltu.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
3. SEUT 20 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.
2. Unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa:
– –
b) äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla;
– –
Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.”
4. SEUT 22 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.
2. Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 223 artiklan 1 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”
2. Perusoikeuskirja
5. Euroopan unionin perusoikeuskirjan(4) 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.
2. Unionin tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen.”
3. Direktiivi 93/109/EY
6. Niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 6.12.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/109/EY(5) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”EY:n perustamissopimuksen 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan mahdollisuudesta käyttää äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perustamissopimuksen 138 artiklan 3 kohtaa, jossa määrätään yhdenmukaisen vaalimenettelyn käyttöön ottamisesta kaikissa jäsenvaltioissa; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa näiden oikeuksien harjoittamisen edellytys.”
7. Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä maassa.”
4. Direktiivi 94/80/EY
8. Niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, 19.12.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/80/EY(6) johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”perustamissopimuksen 8 b artiklan 1 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia vai ei; tämän vuoksi muille kuin asuinvaltion kansalaisille asetettavien erityisesti asumisen kestoa ja asumisen todistamista koskevien vaatimusten on oltava samat kuin mitä kyseisen jäsenvaltion omilta kansalaisilta tarvittaessa vaaditaan; muille kuin asuinvaltion kansalaisille ei saa asettaa erityisvaatimuksia, jollei asuinvaltion omien kansalaisten ja muiden erilainen kohtelu ole poikkeuksellisesti perusteltavissa viimeksi mainituille ominaisilla olosuhteilla, jotka erottavat heidät ensiksi mainituista”.
9. Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset, jotka eivät ole tämän jäsenvaltion kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa tämän maan kunnallisvaaleissa.”
B Tšekin oikeus
1. Poliittisia puolueita koskeva laki
10. Järjestäytymisestä poliittisiksi puolueiksi ja poliittisiksi liikkeiksi 2.10.1991 annetun lain nro 424/1991 (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), sellaisena kuin se on muutettuna,(7) 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kansalaisilla on oikeus järjestäytyä poliittisiksi puolueiksi ja poliittisiksi liikkeiksi (jäljempänä puolueet ja liikkeet). Tämän oikeuden käyttäminen antaa kansalaisille mahdollisuuden osallistua yhteiskunnan poliittiseen elämään, erityisesti lainsäädäntöelinten ja alue- ja paikallisyhteisöjen elinten perustamiseen – –”.
11. Lain 2 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokainen yli 18-vuotias kansalainen voi liittyä puolueen tai liikkeen jäseneksi; hän voi kuitenkin liittyä vain yhteen puolueeseen tai liikkeeseen.”
2. Kunnanvaltuustojen vaaleja koskeva laki
12. Kunnanvaltuustojen vaaleista ja tiettyjen lakien muuttamisesta 6.12.2001 annetun lain nro 491/2001 (zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů), sellaisena kuin se on muutettuna,(8) 20 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tämän lain mukaisia vaaleihin osallistuvia puolueita voivat olla rekisteröidyt poliittiset puolueet ja rekisteröidyt poliittiset liikkeet – –, joiden toimintaa ei ole keskeytetty, sekä näiden puolueiden, riippumattomien ehdokkaiden, riippumattomien ehdokkaiden yhdistysten tai poliittisten puolueiden taikka poliittisten liikkeiden yhdistysten ja riippumattomien ehdokkaiden vaaliliitot.”
3. Euroopan parlamentin vaaleja koskeva laki
13. Euroopan parlamentin vaaleista ja tiettyjen lakien muuttamisesta 18.2.2003 annetun lain nro 62/2003 (zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů)(9) 21 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Euroopan parlamentin vaalien ehdokaslistoja voivat esittää sellaiset rekisteröidyt poliittiset puolueet ja rekisteröidyt poliittiset liikkeet, joiden toimintaa ei ole keskeytetty – –, sekä niiden vaaliliitot – –”.
14. Saman lain 22 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(2) Ehdokaslistaan on liitettävä todistus ehdokkaan kansalaisuudesta sekä ehdokkaan allekirjoittama vakuutus siitä, että hän hyväksyy ehdokkuuden, että hän ei ole tietoinen vaalikelpoisuuttaan koskevista esteistä, että mahdolliset esteet ovat poistuneet Euroopan parlamentin vaalipäivänä ja että hän ei ole pyytänyt tulla merkityksi toiseen Euroopan parlamentin vaalien ehdokaslistaan, ei myöskään toisessa jäsenvaltiossa. Ehdokkaan on ilmoitettava vakuutuksessaan myös asuinpaikkansa tai, jos kyseessä on toisen jäsenvaltion kansalainen, oleskelupaikkansa ja syntymäaikansa. Ehdokas voi laatia vakuutuksen tšekin kielellä tai jollakin unionin työkielistä – – 4 §:n mukaisesti.
(3) Jos ehdokas on toisen jäsenvaltion kansalainen, hänen on 2 momentissa säädettyjen tietojen lisäksi ilmoitettava vakuutuksessaan syntymäpaikkansa ja viimeisimmän oleskelupaikkansa osoite alkuperäjäsenvaltiossaan, liitettävä mukaan vakuutus siitä, että hän ei ole menettänyt vaalikelpoisuutta alkuperäjäsenvaltiossaan, ja liitettävä ehdokaslistaan 2 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetut asiakirjat.”
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
15. Komissio tutki vuonna 2010 EU Pilot 1300/10/JUST -järjestelmän yhteydessä, oliko SEUT 22 artiklan kanssa yhteensopivaa rajoittaa oikeus liittyä poliittiseen puolueeseen ainoastaan Tšekin kansalaisiin.
16. Koska Tšekin tasavallan toimittamat tiedot eivät hälventäneet komission epäilyjä siitä, ettei kyseinen jäsenvaltio ollut noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, komissio lähetti sille 22.11.2012 virallisen huomautuksen. Tšekin tasavalta kiisti tiistaina 22.1.2013 päivätyssä vastauksessa esittämissään huomautuksissa unionin oikeuden rikkomisen, koska se oli eri mieltä kyseisen artiklan ja erityisesti siinä käytetyn ilmaisun ”samoin edellytyksin” tulkinnasta. Se väitti, että mainittu artikla ei merkitse, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus antaa muiden jäsenvaltioiden kansalaisille mahdollisuus liittyä poliittisiin puolueisiin ja perustaa poliittisia puolueita.
17. Komissio antoi 22.4.2014 perustellun lausunnon, jossa se väitti, että Tšekin tasavalta oli jättänyt noudattamatta SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli evännyt liikkuvilta unionin kansalaisilta oikeuden perustaa poliittinen puolue tai poliittinen liike ja oikeuden liittyä poliittisen puolueen tai poliittisen liikkeen jäseneksi.
18. Tšekin tasavalta väitti 20.6.2014 päivätyssä vastauksessaan, että sen toteuttamia toimenpiteitä oli pidettävä oikeasuhteisina ja siten unionin oikeuden mukaisina.
19. Oikeusasioista vastaava Euroopan komission jäsen pyysi 2.12.2020 päivätyllä kirjeellä Tšekin tasavaltaa ilmoittamaan hänelle sen kannan mahdollisesta muuttumisesta tai hyväksytyistä lainsäädäntömuutoksista, joilla aiottiin taata kyseiset oikeudet liikkuville unionin kansalaisille.
20. Koska kirjeeseen ei saatu vastausta, komissio nosti nyt käsiteltävän kanteen ja rajasi sen koskemaan sitä, että poliittisten puolueiden jäsenyys on mahdollinen vain Tšekin kansalaisille. Komissio täsmensi pidättävänsä itsellään mahdollisuuden käsitellä erillisessä menettelyssä kysymystä, joka koskee liikkuvien unionin kansalaisten oikeutta perustaa poliittinen puolue ja joka oli tuotu esiin menettelyn aikaisemmissa vaiheissa.
IV Asianosaisten vaatimukset
21. Komissio vaatii kannekirjelmässään, että unionin tuomioistuin
– toteaa, että ”Tšekin tasavalta ei ole noudattanut [SEUT] 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on kieltänyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin tasavallan kansalaisia mutta jotka asuvat tässä valtiossa, oikeuden liittyä poliittiseen puolueeseen tai osallistua poliittiseen liikkeeseen[(10)]”, ja
– velvoittaa Tšekin tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
22. Tšekin tasavalta vaatii ensisijaisesti kanteen tutkimatta jättämistä ja toissijaisesti sen hylkäämistä perusteettomana. Se vaati myös, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
23. Unionin tuomioistuimen presidentin 19.5.2022 tekemällä päätöksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Tšekin tasavallan vaatimuksia.
24. Puolan tasavalta esitti tätä varten väliintulokirjelmässään huomautuksia SEUT 22 artiklassa määrättyjen oikeuksien käyttämisestä, Tšekin oikeudessa säädetystä unionin kansalaisten vaalioikeuksista Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa sekä SEUT 22 artiklasta ja poliittiseen puolueeseen kuulumisesta johdetusta toimivallasta.
25. Komissio toteaa lopuksi näitä kolmea väitteiden ryhmää koskevissa huomautuksissaan pysyttävänsä kanteessaan esitetyt vaatimukset.
V Asian tarkastelu
26. Komission Tšekin tasavaltaa vastaan SEUT 22 artiklan perusteella nostamassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessa on kyse kansallisesta lainsäädännöstä, jonka mukaan vain Tšekin kansalaisilla on oikeus liittyä poliittiseen puolueeseen, ja kanteensa tueksi komissio väittää Tšekin tasavallan rikkovan kyseistä määräystä, koska se ei noudata kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa periaatetta, jonka mukaan sen on taattava liikkuville unionin kansalaisille oikeus asettua ehdolle kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen.
27. Komissio korostaa, että on tärkeää voida liittyä puolueeseen vaalien yhteydessä, ja korostaa erityisesti, että perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen.
A Tšekin tasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite
1. Asianosaisten lausumat
28. Tšekin tasavalta väittää, että vaikka komissio perustaa kanteensa muodollisesti SEUT 22 artiklaan, se vetoaa kuitenkin kannekirjelmässään useiden muiden unionin oikeuden säännösten ja määräysten rikkomiseen.
29. Tšekin tasavalta katsoo, että koska komissio ei ole esittänyt väitteitä, jotka perustuisivat SEUT 22 artiklaan, jossa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(11) vain sovelletaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa äänioikeuteen ja vaalikelpoisuuteen, se on tosiasiallisesti vedonnut poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan oikeuden osalta SEUT 18 artiklan mukaisen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteen loukkaamiseen ja perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan rikkomiseen.
30. Näin ollen kanteen perusta ei Tšekin tasavallan mukaan ole ymmärrettävä, ja se eroaa oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä käsitellystä perustasta. Tšekin tasavallan mukaan vaarana on, että unionin tuomioistuin lausuu kanteen ulkopuolisesta seikasta.
31. Komission mukaan sekä sen kannekirjelmästä että sen vaatimuksista ilmenee selvästi, että Tšekin laki, jonka mukaan vain Tšekin kansalaisilla on oikeus liittyä poliittiseen puolueeseen, on yhteensopimaton SEUT 22 artiklan kanssa, ja että komission on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti tarkasteltava muita primaarioikeuden määräyksiä, erityisesti perusoikeuskirjan määräyksiä, voidakseen ottaa huomioon perussopimuksiin perustuvien säännösten ja määräysten oikeudellisen asiayhteyden sekä perusoikeudet.(12)
2. Asian arviointi
32. Tšekin tasavalta katsoo, että kanteen eri perustat ovat seurausta kannekirjelmässä esitetyistä perusteluista, jotka ovat ristiriidassa siinä esitettyjen vaatimusten kanssa.
33. Unionin tuomioistuin on vakiintuneesti katsonut,(13) että
– unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdan ja kyseistä määräystä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kannekirjelmässä on mainittava oikeudenkäynnin kohde sekä perusteet ja perustelut, joihin asiassa vedotaan, ja yhteenveto kyseisistä perusteista. Näiden mainintojen on oltava riittävän selkeitä ja täsmällisiä, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja jotta unionin tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Tästä johtuu, että niiden oleellisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin kanne perustuu, on ilmettävä johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmän tekstistä ja että kanteessa esitetyt vaatimukset on muotoiltava yksiselitteisesti, jottei unionin tuomioistuin lausuisi kanteen ulkopuolelta tai jättäisi lausumatta jostakin perusteesta, ja
– SEUT 258 artiklaan perustuvassa kanteessa on esitettävä väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta jäsenvaltio ja unionin tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla.
34. Nyt käsiteltävässä asiassa kannekirjelmän perusteluista ilmenee yksiselitteisesti ja perustellun lausunnon kanssa yhtäpitävästi, että kannekirjelmän perustana olevaa SEUT 22 artiklaa on tulkittava asiayhteydessään ja ottaen huomioon yhteydet perusoikeuskirjaan ja erityisesti sen 12 artiklan 1 kohtaan.
35. Komissio on väittänyt tästä, että kun otetaan huomioon poliittisten puolueiden keskeinen ja perustavanlaatuinen rooli jäsenvaltioiden vaalijärjestelmissä ja poliittiseen elämään osallistumisessa, unionin kansalaisella ei voida katsoa olevan mahdollisuutta asettua ehdolle asuinvaltionsa vaaleissa samoin edellytyksin kuin tämän valtion omilla kansalaisilla, jos hän ei voi esiintyä poliittisen puolueen jäsenenä mainitussa valtiossa, koska tämä tilanne vaikuttaa kielteisesti mahdollisuuksiin tulla valituksi.
36. Tästä ei siis seuraa, että esitettäisiin väite perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan rikkomisesta.(14)
37. Lisäksi Tšekin tasavallan väite epäselvyydestä näyttää liittyvän sen omaan arviointiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, johon on vedottu, perustasta, jonka pitäisi sen mukaan olla SEUT 18 artikla. Kyseessä on siis puolustautumisperuste, johon kyseinen valtio on voinut vedota asianmukaisesti ja joka on tutkittava asiakysymyksenä eikä kanteen tutkittavaksi ottamisen vaiheessa.
38. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää Tšekin tasavallan oikeudenkäyntiväitteen.
B Pääasia
1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen perusta
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
39. Komissio muistuttaa, että SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja SEUT 22 artiklassa määrätään nimenomaisesti, että liikkuvat unionin kansalaiset voivat asettua ehdolle kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa ”samoin edellytyksin”(15) kuin valtion omat kansalaiset. Se myöntää, että SEUT 22 artiklassa ei täsmennetä erilaisia konkreettisia yksityiskohtaisia sääntöjä, joiden mukaisesti yhdenvertainen kohtelu on taattava, mutta katsoo, että siinä määrätään yleinen ja yleismaailmallinen yhdenvertaista kohtelua koskeva velvollisuus. Tämä velvollisuus edellyttää, että jos ei ole olemassa tyhjentävää luetteloa vaatimuksista, kuten vaatimus liittyä poliittiseen puolueeseen, jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että voimassa olevat säännöt antavat unionin kansalaisille mahdollisuuden äänestää ja asettua ehdolle kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin omille kansalaisilleen.
40. Jotta mainittu velvollisuus voidaan siis katsoa tosiasiallisesti täytetyksi, on tarpeen tarkastella kysymystä siitä, onko jäsenvaltiossa sellaisia oikeudellisia tai tosiasiallisia esteitä, joiden vuoksi liikkuvien unionin kansalaisten on mahdotonta tai vaikeaa käyttää jotakin niistä ehdolle asettumisen tavoista, joita kansallisen oikeuden nojalla on virallisesti käytettävissä.(16)
41. Komissio nojautuu myös unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan on yhtäältä niin, että vaikka on nykyisin jäsenvaltioiden tehtävä säännellä Euroopan parlamentin vaaleihin liittyviä näkökohtia, joita ei ole yhdenmukaistettu unionissa, niiden on niitä säännellessään noudatettava unionin oikeutta.(17) On toisaalta niin, että sellainen kansallinen toimenpide, jolla voidaan rajoittaa perussopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä, voidaan oikeuttaa unionin oikeuden kannalta yleistä etua koskevilla syillä vain silloin, kun tämä toimenpide on yhteensopiva unionin oikeudessa taattujen perusoikeuksien kanssa.(18)
42. Komissio väittää tällä perusteella, että rajoitukset, jotka koskevat oikeutta perustaa poliittinen puolue ja oikeutta liittyä poliittiseen puolueeseen, ovat selvästi perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa, jonka sanamuoto vastaa ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen(19) 11 artiklaa, tarkoitetun yhdistymisvapautta koskevan perusoikeuden rajoituksia.
43. Komissio nimittäin katsoo, että kun otetaan huomioon poliittisten puolueiden keskeinen ja perustavanlaatuinen rooli jäsenvaltioiden vaalijärjestelmissä, unionin kansalaisella ei voida katsoa olevan mahdollisuutta asettua ehdolle asuinvaltionsa vaaleissa samoin edellytyksin kuin tämän valtion omilla kansalaisilla, jos hän ei voi esiintyä poliittisen puolueen jäsenen mainitussa valtiossa.
44. Näin ollen komissio väittää seuraavaa:
– kaikissa jäsenvaltioissa poliittiset puolueet ovat edelleen olennainen poliittiseen elämään osallistumisen muoto ja yleisimmin käytetty tapa asettua ehdolle vaaleissa, ja
– poliittisten puolueiden merkitys on siten tunnustettu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä,(20) ja niiden merkitystä on korostettu poliittisten puolueiden sääntelyä koskevissa Demokratiaa oikeusteitse -komission (Venetsian komissio) suuntaviivoissa.(21)
45. Komissio lisää, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 2 kappaleessa mainittuja perusteluja, joilla voidaan oikeuttaa yhdistymisvapautta koskevan oikeuden käytön rajoittaminen ja joihin on viitattava perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan nojalla, ei selvästikään voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.
46. Vastauksena väitteisiin SEUT 22 artiklan rajoitetusta soveltamisalasta, joka liittyy jäsenvaltioiden toimivaltaan poliittisen toiminnan alalla,(22) komissio väittää ensinnäkin, että kyseessä olevia vaalioikeuksia koskevia hallinnollisia ja menettelyllisiä kysymyksiä sääntelevien direktiivien 93/109 ja 94/80 soveltamisala ei ole yhtä laaja kuin SEUT 22 artiklassa määrätyn kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon ulottuvuus. Kyseistä soveltamisalaa ei voida käyttää perustana tai perusteluna primaarioikeuden soveltamisalaa koskevalle suppealle tulkinnalle.(23) Lisäksi tällainen päättely johtaisi yhtäältä siihen, että olisi hyväksyttävä syrjintä, joka koskisi muita sääntöjä, kuten vaalikampanjoihin liittyviä kokous- tai vaalimainontasääntöjä. Tšekin tasavalta ei toisaalta voi päätellä tuomiosta Eman ja Sevinger,(24) että se koskisi muiden jäsenvaltioiden kansalaisten vaalioikeuksia.
47. Komissio kiistää toiseksi sen, että muiden jäsenvaltioiden kansalaisten poliittisen toiminnan rajoittaminen voitaisiin hyväksyä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklan(25) nojalla, ja korostaa, että vastedes on otettava huomioon myös unionin kansalaisuuden käsite ja siihen liittyvät oikeudet. Se muistuttaa tästä, ettei se kiistä sitä, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä rajoittaakseen liikkuvien unionin kansalaisten osallistumista kansallisiin parlamenttivaaleihin, mutta korostaa, että toteutettujen toimenpiteiden ulottuvuus ei voi olla niin laaja, että se vaarantaisi yhdenvertaiset edellytykset kyseisten kansalaisten osallistumiselle kunnallisvaaleihin ja Euroopan parlamentin vaaleihin. Se toteaa myös, että Tšekin tasavaltaa ja erästä toista jäsenvaltiota lukuun ottamatta missään jäsenvaltiossa ei säädetä tällaisesta rajoituksesta.
48. Sen perustuslaillisen näkökohdan osalta, joka koskee poliittisiin puolueisiin osallistumisen rajoittamista niiden kansallisen merkityksen vuoksi, mitä Tšekin tasavalta perustelee viittaamalla Nejvyšší správní soudin (ylin hallintotuomioistuin, Tšekin tasavalta) tuomioon,(26) komissio korostaa, että kyseisen tuomion 9 kohdassa todetaan nimenomaisesti, että menettely koski päätöstä kyseisen puolueen perussäännön muuttamisesta eikä ”väitettä unionin kansalaisten oikeuksien loukkaamisesta – – siltä osin kuin on kyse edellytyksistä, joilla he voivat osallistua Euroopan parlamentin vaaleihin ja kunnallisvaaleihin”. Nejvyšší správní soudin tulkinnasta, joka koskee Tšekin perustuslailliseen järjestykseen kuuluvaa perusoikeuksien ja vapauksien peruskirjaa (Listina základních práv a svobodia) ja jonka mukaan muiden kuin Tšekin kansalaisten liittyminen on kielletty, komissio huomauttaa, että Ústavní soud (perustuslakituomioistuin, Tšekin tasavalta) ei ole lausunut tällaisesta tulkinnasta ja että siitä on annettu toisistaan poikkeavia oikeudellisia lausuntoja.(27)
2) Tšekin tasavalta
49. Tšekin tasavallan mukaan poliittiseen puolueeseen liittymistä koskeva kysymys ei kuulu SEUT 22 artiklan soveltamisalaan. Se perustelee tätä ensinnäkin kyseisen määräyksen sisällön syntyhistorialla ja pysyvyydellä.(28) Liikkuvien unionin kansalaisten vaalioikeudet on ilmaistu samoin sanamuodoin siitä lähtien, kun ne ensimmäisen kerran lisättiin EY 8 b artiklaan, sellaisena kuin se on muutettuna Maastrichtin sopimuksella, aina Lissabonin sopimukseen, jonka vaikutuksesta ne sisällytettiin SEUT 22 artiklaan.
50. Tšekin tasavalta väittää toiseksi, että sen tulkinta perustuu SEUT 22 artiklan sanamuotoon ja unionin lainsäätäjän tarkoitukseen, joka on ilmaistu yksiselitteisesti direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osan perustelukappaleissa.(29) Tarkoituksena on poistaa äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käytölle asetettu kansalaisuutta koskeva vaatimus ilman, että sillä on vaikutusta muihin näkökohtiin, kuten poliittiseen puolueeseen liittymisen edellytyksiin.(30) Lisäksi unionin lainsäätäjä on nimenomaisesti todennut, että asiassa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate.
51. Tšekin tasavalta korostaa kolmanneksi, että unionin lainsäätäjä on näin ollen täsmentänyt SEUT 22 artiklassa, että kyseessä olevia äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta käytetään ”niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa”.(31) Kyse on nimenomaisesti direktiiveissä 93/109 ja 94/80 säädetyistä yksityiskohtaisista säännöistä, eikä näissä direktiiveissä viitata lainkaan siihen mahdollisuuteen, että SEUT 22 artiklassa määrätty oikeus voisi millään tavalla vaikuttaa poliittiseen puolueeseen liittymisen edellytyksiin.
52. On neljänneksi todettava, että SEUT 22 artiklan ja unionin täytäntöönpanosäännöstön soveltamisalan rajoittaminen tällä tavoin vastaa täysin SEU 4 artiklan 2 kohtaa,(32) jonka mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita. Poliittisten puolueiden toimintaa koskeva säännöstö on kuitenkin kyseisten rakenteiden kulmakivi,(33) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklassa tunnustetaan myös, että sopimuspuolet voivat rajoittaa ulkomaalaisten poliittista toimintaa. SEUT 22 artikla on tältä osin poikkeus, jota ei voida tulkita laajasti siten, että kaikki poliittinen toiminta kuuluu sen soveltamisalaan.(34) Sillä, että vedotaan komission tavoin niiden jäsenvaltioiden määrään, jotka eivät ole omaksuneet tällaista kantaa, ei ole merkitystä.
53. Lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä, johon komissio viittaa, ilmenee, että poliittisilla puolueilla on olennainen merkitys kansallisella tasolla pidettävien vaalien kannalta. Unionin oikeutta ei kuitenkaan sovelleta tällä tasolla, kuten komissio myöntää.
54. Jäsenvaltioiden oikeus rajata ainoastaan niiden omiin kansalaisiin osallistuminen kansallisen poliittisen toiminnan kannalta keskeiselle foorumille eli poliittisiin puolueisiin liittyy suoraan mahdollisuuteen rajoittaa ehdolle asettumista lainsäädäntöelimen vaaleissa, minkä komissio hyväksyy, ja sulkea liikkuvat unionin kansalaiset pois kuntien täytäntöönpanoelinten tehtävistä direktiivin 94/80 5 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
55. Vastauskirjelmässään Tšekin tasavalta täydentää väitettään, jonka mukaan nyt käsiteltävän kanteen aineellisena oikeusperustana pitäisi olla SEUT 18 artikla.(35) Se päättelee tuomiosta Eman ja Sevinger(36) yhtäältä, että SEUT 18 artiklaa sovelletaan mahdollisen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän osalta unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluviin kysymyksiin, kuten esimerkiksi vaalimainontaan.
56. Tšekin tasavalta katsoo toisaalta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on niin, että kun sovellettavaksi unionin oikeuden määräykseksi valitaan joko yleistä syrjintäkieltoa koskeva määräys tai jokin primaarioikeuden erityismääräys, on olennaista tietää, onko asianomainen henkilö saanut aseman,(37) jota erityismääräyksessä(38) tarkoitetaan, kuten muun muassa SEUT 45 artiklassa tarkoitetun työntekijän aseman tai SEUT 49 artiklassa tarkoitetun jäsenvaltion alueelle sijoittautuneen henkilön aseman.
57. Tšekin tasavallan mukaan SEUT 22 artiklaa sovelletaan näin ollen liikkuvaan unionin kansalaiseen vain, jos hän saa vaaleissa äänestäjän tai ehdokkaan aseman. Ehdokkaan asema ei voi riippua liittymisestä poliittiseen puolueeseen, koska liittyminen ei takaa sitä, että asianomainen henkilö otetaan ehdokaslista.(39)
b) Asian arviointi
58. Nyt käsiteltävä kanne koskee seurauksia, joita poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevalla oikeudella, jota ei Tšekin lain mukaan myönnetä liikkuville unionin kansalaisille, on vaalikelpoisuuden kannalta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa. Vaikuttaako tämä kielto – kuten komissio väittää – siihen, että nämä kansalaiset eivät toteuta vaalikelpoisuuttaan kyseisissä vaaleissa SEUT 22 artiklassa tarkoitetuin ”samoin edellytyksin” kuin Tšekin kansalaiset?
59. Tällä hetkellä voimassa olevan unionin oikeuden mukaan poliittiseen puolueeseen liittyminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on noudatettava niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita.(40)
60. Näin ollen on määritettävä, mitä vaatimuksia aiheutuu SEUT 22 artiklasta, johon komissio vetoaa.
61. SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaan kyseisen artiklan soveltamisala rajoittuu ainoastaan siinä tarkoitettuihin vaaleihin eli kunnallisvaaleihin (1 kohta) ja Euroopan parlamentin vaaleihin (2 kohta), ja samalla sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät parlamentti- ja presidentinvaalit.
62. Nyt käsiteltävässä kanteessa unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään, onko SEUT 22 artiklassa määrätty yhdenvertaisuusperiaate ymmärrettävä siten, että se kattaa kaikki edellytykset, joiden täyttyessä jokainen liikkuva unionin kansalainen voi asettua ehdolle vaaleissa, vai koskeeko se ainoastaan lakiin perustuvia vaalikelpoisuuden edellytyksiä.
63. Jäsenvaltioille annettu harkintavalta on siis määriteltävä sen vuoksi, että yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa(41) ja kunnallisvaaleissa, säädetään ensiksi mainittujen vaalien osalta direktiiveissä 93/109 ja jälkimmäisten vaalien osalta direktiivissä 94/80.
64. Tšekin tasavallan väite, joka perustuu SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaiseen tulkintaan ja jonka mukaan direktiiveillä 93/109 ja 94/80 rajoitetaan kyseisessä määräyksessä vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, on hylättävä suoralta kädeltä oikeusnormihierarkiaan liittyvällä perusteella, jota komissio perustellusti tukee ja jonka mukaan johdetulla oikeudella ei voida rajoittaa perussopimuksessa tunnustettua oikeutta.(42)
65. Näin ollen edellä mainituissa direktiiveissä vain määritellään vähimmäispuitteet, joiden rajoissa yhdenvertaisen kohtelun periaate äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käyttämistä varten konkretisoituu.(43)
66. Ennen kaikkea SEUT 22 artiklan syntyhistoria ja niiden oikeussääntöjen kehitys, joihin kyseisen määräyksen sisältö liittyy, osoittavat kuitenkin hyvin selvästi Lissabonin sopimuksesta lähtien, että kyseistä määräystä tulkittaessa on otettava huomioon sen kaksi peruspilaria eli unionin kansalaisuus ja edustuksellinen demokratia.
67. Unionin kansalaisuuden osalta komissio vetoaa ensinnäkin perustellusti SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamiseen; kyseisen määräyksen mukaan unionin kansalaisuus(44) antaa muiden oikeuksien ohella äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilö asuu, samoin edellytyksin kuin joilla ne on tämän valtion kansalaisilla.
68. Yhteys kansalaisuuteen on sisältynyt primaarioikeuteen 7.2.1992 allekirjoitetusta Maastrichtin sopimuksesta(45) lähtien. Se on alusta alkaen liittynyt oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella(46) ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteeseen, joka kuuluu osana kuhunkin liikkumisvapauteen.
69. Edellä mainittu yhteys kansalaisuuteen on kuitenkin saanut erityisen ulottuvuuden Lissabonin sopimuksella tehtyjen muutosten vuoksi, koska jäsenvaltioiden tarkoituksena on ollut muun muassa antaa kansalaisuudelle ratkaiseva asema. EU-sopimusta on nimittäin yhtäältä täydennetty II osastolla, jonka otsikko on ”Määräykset demokratian periaatteista” ja johon sisältyvän 9 artiklan mukaan ”unioni noudattaa kaikessa toiminnassaan kansalaistensa yhdenvertaisuuden periaatetta, jonka mukaan sen toimielimet, elimet ja laitokset kohtelevat kansalaisia yhdenvertaisesti. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.” Unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeudet on lueteltu SEUT 20–24 artiklassa, jotka vastaavat EY 17–21 artiklaa. Liikkuvien unionin kansalaisten oikeuksista Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa määrätään SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja SEUT 22 artiklassa.
70. Jokainen näistä oikeuksista mainitaan toisaalta myös perusoikeuskirjan V osastossa,(47) jonka otsikko on ”Kansalaisten oikeudet”. Liikkuvien unionin kansalaisten oikeudet Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa vahvistetaan yleisesti perusoikeuskirjan V osastossa olevissa 39(48) ja 40 artiklassa.(49)
71. Lissabonin sopimuksen tultua voimaan SEUT 22 artiklassa vahvistettuja unionin kansalaisten vaalioikeuksia on näin ollen tarkasteltava perusoikeuksina ja jäsenvaltioiden kansalaisten perustavaa laatua olevaan asemaan erottamattomasti kuuluvan yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ilmentymänä.(50)
72. Toistamalla nämä oikeudet EU-sopimuksessa ja perusoikeuskirjassa pyritään myös luomaan yhteyksiä muihin niissä määrättyihin oikeuksiin tai periaatteisiin, kuten tasa-arvoon ja demokratiaan, jotka ovat unionin perustana olevia jäsenvaltioiden yhteisiä arvoja.(51)
73. Demokratian periaatteista on toiseksi todettava, että Lissabonin sopimuksesta lähtien SEU 10 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan”,(52) ja sen 2 ja 3 kohdassa tunnustetaan unionin kansalaisten oikeus siihen, että Euroopan parlamentti edustaa suoraan heitä, sekä heidän oikeutensa osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa.
74. Koska Lissabonin sopimuksessa on ainakin Euroopan parlamentin vaalien osalta yhdistetty toisiinsa unionin kansalaisuuteen liittyvät äänioikeus ja vaalikelpoisuus ja demokratian periaatteet unionissa, tavoite liikkuvien unionin kansalaisten tosiasiallisen edustavuuden takaamisesta on ilmaistu selvästi.
75. Komissio väittää perustellusti, että tosiasiallinen edustavuus on välitön seuraus liikkuvien unionin kansalaisten listoilleottamisesta heidän asuinvaltiossaan, kuten direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osan perustelukappaleissa korostetaan.(53) Liikkuville unionin kansalaisille myönnetyillä poliittisilla oikeuksilla pyritään etenkin paikallistasolla edistämään näiden kansalaisten sopeutumista yhteiskuntaan heidän valittuaan asuinpaikakseen sellaisen jäsenvaltion, jonka kansalaisia he eivät ole. Tältä kannalta on myös korostettava kyseisissä johdanto-osan perustelukappaleissa mainittua tavoitetta eli pyrkimystä ”välttää kahtiajakoa jäsenvaltion kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden ja muista kuin kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden kesken”.
76. Näin ollen komissio voi mielestäni SEUT 22 artiklan perusteella – kun sitä tarkastellaan unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien ja perussopimuksissa vahvistettujen demokratian periaatteiden asiayhteydessä – oikeutetusti väittää, että unionin kansalaisten vaalioikeuksien yhdenvertaisuus on taattava ilman, että olisi tarpeen laatia ohjeellista saati tyhjentävää luetteloa, yleisellä velvollisuudella olla vähentämättä erilaisilla tekijöillä halukkuutta osallistua vaaleihin.(54)
77. SEUT 22 artikla on toisin sanoen ymmärrettävä siten, että kaikki kansalaisuuteen perustuvat esteet vaalioikeuksien käytölle direktiiveissä 93/109 ja 94/80 määriteltyjen puitteiden ulkopuolella merkitsevät perussopimusten soveltamisalaan kuuluvaa(55) kiellettyä syrjintää.
78. Koska kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden tarkastelussa on otettava huomioon EUT-sopimuksessa määrätyt syrjintäkieltoa koskevat erityismääräykset, kyseisen sopimuksen 18 artiklaa, johon Tšekin tasavalta vetoaa, ei unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti voida soveltaa.(56) SEUT 22 artiklan määräysten täytäntöön panemiseksi ei myöskään ole tarpeen pyrkiä mihinkään erityiseen ”asemaan”, koska yhdenvertaiset oikeudet vaaleja koskevissa asioissa perustuvat unionin kansalaisen asemaan.(57)
79. Tässä tilanteessa on nyt tutkittava komission arviointi, jonka mukaan se, ettei ole mahdollista liittyä poliittiseen puolueeseen, on omiaan estämään näiden oikeuksien käytön.
80. Tässä tapauksessa asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että mahdollisuudet päästä vaaleilla täytettäviin tehtäviin paikallisella tai Euroopan tasolla riippuvat siitä, missä määrin liikkuvat unionin kansalaiset osallistuvat demokratian toteuttamiseen siinä jäsenvaltiossa, jossa he ovat ehdolla joko puolueeseen kuuluvina tai sitoutumattomina ehdokkaina.
81. Olen kuitenkin samaa mieltä kuin komissio, joka tukeutuu Venetsian komission suuntaviivoihin,(58) joita Tšekin tasavalta ei ole arvostellut, että mahdollisuus hyödyntää poliittisten puolueiden käytettävissä olevia resursseja on olennainen tekijä, jolla edistetään ehdokkuuksia kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa.(59)
82. Kuten komissio on lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella todennut, poliittisilla puolueilla on jäsenvaltioissa ensiarvoisen tärkeä rooli poliittisten oikeuksien käyttämisessä.(60) Unionin tasolla kyseinen rooli on tunnustettu selvästi SEU 10 artiklan 4 kohdassa,(61) jota vastaa perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohta.(62)
83. On nimittäin niin, että perusoikeuskirjan 12 artiklan ja sen 39 ja 40 artiklan välillä on selvä yhteys.(63) Näin ollen ja edellä jo esitetyistä syistä(64) sekä annetun toimivallan periaatetta, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 5 artiklan 2 kohdassa, tarkasti noudattaen kunkin jäsenvaltion on otettava nämä määräykset huomioon taatakseen SEUT 22 artiklassa annettujen oikeuksien käyttämisen.
84. Olen näin ollen komission kanssa yhtä mieltä siitä, että sen SEUT 22 artiklaan perustuvaa kannetta arvioitaessa on otettava huomioon yhdistymisvapautta koskeva oikeus, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 11 artiklan,(65) joka koskee sananvapautta, kanssa. Näiden vapauksien erityinen suoja perustuu siihen, että niillä on ensiarvoisen tärkeä merkitys kansalaisten osallistumiselle demokratiaan.(66) Perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohdassa määrätään tästä yhteydestä unionin tason poliittisten puolueiden osalta.
85. Oikeus yhdistymisvapauteen vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleessa taattua oikeutta, ja ensiksi mainitulle oikeudelle on siis perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava sama merkitys ja ulottuvuus kuin viimeksi mainitulle oikeudelle.(67)
86. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeus yhdistymisvapauteen on yksi demokraattisen ja moniarvoisen yhteiskunnan kulmakivistä, koska se mahdollistaa sen, että kansalaiset voivat toimia yhdessä aloilla, joilla niillä on yhteisiä intressejä, ja tällä tavoin myötävaikuttaa yhteiskuntaelämän moitteettomaan toimintaan.(68)
87. Näin ollen on arvioitava myös näiden EU-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten valossa, vaarantaako – kuten komissio väittää – se, että liikkuvien unionin kansalaisten on lain mukaan mahdotonta liittyä Tšekin tasavallassa poliittisiin puolueisiin, näiden kansalaisten ja Tšekin kansalaisten yhdenvertaiset edellytykset asettua ehdolle kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa erityisesti siksi, että se heikentää merkittävästi liikkuvien unionin kansalaisten mahdollisuuksia tulla valituksi.
2. Vaalioikeuksien käytön rajoittaminen
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
88. Komissio korostaa kolmentyyppisiä konkreettisia etuja, joita poliittiseen puolueeseen liittymisellä on vaaleissa ehdokkaaksi asettumisen kannalta.
89. Asemansa vakiinnuttaneeseen poliittisen puolueeseen kuuluvat ehdokkaat voivat ensinnäkin hyötyä kyseiseen puolueeseen liittyvästä perinteestä ja imagosta sekä sen sosiaalis-organisatorisista rakenteista. Komissio korostaa, että jo pelkkä puolueen nimi ilman yhteyttä yksilöön riittää kuvaamaan tiettyjä politiikan arvoja tai lähestymistapoja.
90. Puolueisiin kuuluvat ehdokkaat voivat toiseksi hyötyä vaalikoneistosta ja poliittisten puolueiden resursseista. Näin ollen puolueet tukevat vaaliehdokkaita kokemuksensa, infrastruktuurinsa ja erityisten toimintamenetelmiensä (esimerkiksi verkostot, tiedotusvälineet ja viestintäjärjestelmät) ansiosta.
91. On kolmanneksi todettava, että koska poliittiset puolueet ovat tunnustettuja poliittisia toimijoita, niillä on usein kansallisen lainsäädännön nojalla erityisiä etuoikeuksia, kuten taloudellisia etuja, erityinen verojärjestelmä ja pääsy tiedotusvälineisiin. Tšekin tasavallassa myönnettävän rahoituksen osalta komissio vetoaa useisiin puolueita koskeviin säännöksiin.(69)
92. Komission mukaan tästä seuraa, että asemansa vakiinnuttaneiden poliittisten puolueiden jäseninä olevista kansalaisista poiketen liikkuvien unionin kansalaisten, joiden on Tšekin tasavallassa pakko asettua ehdolle sitoutumattomina, on luotava ja vakiinnutettava oma poliittinen identiteettinsä sekä rakennettava oma organisaationsa toteuttaakseen vaalikampanjan, jonka osalta he hankkivat ilman erityisiä etuoikeuksia rahoituksen ja pääsyn tiedotusvälineisiin.
93. Lisäksi komissio korostaa useita sitoutumattomien ehdokkaiden listoihin liittyviä vaikeuksia. Se täsmentää, että kunnallisvaaleissa vain kyseisten ehdokkaiden on jätettävä ehdokkuuttaan tukevien valitsijoiden allekirjoittama vetoomus. Allekirjoitusten lukumäärä riippuu sen kunnan koosta, jossa henkilö asettuu ehdolle.(70)
94. Komission mukaan on lisäksi kiistatonta, että sitoutumattomat ehdokkaat ovat poliittisen puolueen ehdokaslistaan merkitsemisen osalta heikommassa asemassa kyseiseen puolueeseen kuuluviin ehdokkaisiin nähden, koska sitoutumattomat ehdokkaat ovat riippuvaisia kyseisen puolueen päätöksestä merkitä heidät listaansa ja valita heidän paikkansa tässä listassa ilman, että heillä on minkäänlaista vaikutusvaltaa samassa puolueessa.
95. Komissio korostaa myös, että on otettava huomioon, että ehdokaslistoissa ja äänestyslipukkeissa mainitaan, että henkilö on ehdolla poliittisen puolueen listoilla sitoutumattomana ehdokkaana tai puolueisiin kuulumattomana henkilönä. Näin ollen sitoutumattomien ehdokkaiden uskottavuus on poliittisten painopisteiden tai poliittisen linjan osalta heikompi kuin puolueen jäsenellä, joka voi vedota äänestäjiensä parissa aktiiviseen rooliinsa puolueessa.(71)
96. Lopuksi komissio mainitsee Tšekin oikeusasiamiehen viraston (Kancelář Veřejného ochránce práv) toteamuksen, jonka mukaan liikkuvat unionin kansalaiset ovat vaaleissa epäedullisemmassa asemassa, sekä sen lausunnon, joka koskee heidän välitöntä syrjintäänsä Euroopan parlamentin vaaleissa sen vuoksi, että vain poliittiset puolueet nimeävät ehdokkaita.(72)
97. Komissio kiistää vastauskirjelmässään kaikki vaalikäytäntöjä koskevat väitteet. Se muistuttaa ensinnäkin, että erilainen kohtelu johtuu kyseessä olevasta laista, josta seuraa, että Tšekin kansalainen voi päättää liittyä poliittiseen puolueeseen ja edustaa tätä puoluetta vaaleissa tai pysyä sitoutumattomana ja mahdollisesti hyväksyä tarjouksen tulla merkityksi puolueeseen kuulumattomana henkilönä sellaisen puolueen listoille, joka pyytää sitä, kun taas liikkuvalla unionin kansalaisella ei ole tätä mahdollisuutta, ja hän voi asettua ehdolle vain sitoutumattomana tai toivoa saavansa poliittiselta puolueelta, jonka jäseneksi hän olisi halunnut liittyä, tarjouksen siitä, että se asettaisi hänet ehdokkaaksi puolueeseen kuulumattomana henkilönä.
98. Komissio katsoo toiseksi todistustaakasta, että sellaisen lakiin perustuvan syrjinnän tapauksessa, johon nyt on vedottu, unionin oikeuden rikkomisen toteaminen ei edellytä, että unionin tuomioistuimelle toimitetaan tilastotietoja niiden liikkuvien unionin kansalaisten lukumäärästä, joille on käytännössä aiheutunut vahinkoa tällaisen välittömän syrjinnän vuoksi. Se lisää, että on käytännössä mahdotonta pitää kirjaa tilanteista, joissa ehdolle asettuminen vaaleissa on ollut liikkuvien unionin kansalaisten kannalta vähemmän houkuttelevaa sen vuoksi, että he eivät voi liittyä poliittiseen puolueeseen.(73)
99. Komissio katsoo kolmanneksi, että Tšekin tasavallan toimittamilla tilastotiedoilla(74) ei ole merkitystä, kun kyseessä on lakiin perustuva syrjintä. Koska tiedot liittyvät kyseiseen syrjintään epämääräisesti ja välillisesti, ne pikemminkin vahvistavat komission kannan. Komissio toteaa tältä osin, että tilastotiedot koskevat yleisesti puolueeseen kuulumattomia henkilöitä, eikä ole mahdollista yksilöidä, kuinka monet heistä ovat liikkuvia unionin kansalaisia, joiden tilannetta nyt käsiteltävä kanne koskee. Lisäksi komissio toteaa näiden tietojen yksityiskohtaisen tarkastelun perusteella Euroopan parlamentin vaalien osalta lähinnä seuraavaa:
– lähes kaksi kolmasosaa ehdokkaista oli asettunut ehdolle poliittisen puolueen kautta
– kolmessa neljästä Euroopan parlamentin vaalista sitoutumattomien ehdokkaiden osuus valituista ehdokkaista on pienempi kuin poliittisiin puolueisiin kuuluvien ehdokkaiden osuus, ja
– Euroopan parlamenttiin valitut sitoutumattomat ehdokkaat ovat hyvin usein poikkeuksellinen tunnettuja ja suosittuja julkisuuden henkilöitä.(75)
100. Kunnallisvaalien osalta komissio on samaa mieltä siitä, että paikallisten merkkihenkilöiden tunteminen ratkaisee helpommin äänestäjien valinnan. Se katsoo tämän kuitenkin osoittavan nimenomaisesti, että liikkuvilla unionin kansalaisilla on suurempi tarve liittyä poliittiseen puolueeseen varmistaakseen parhaat mahdollisuudet tulla valituksi.
2) Tšekin tasavalta
101. Huomautettuaan uudestaan, että nyt käsiteltävä kanne ei koske vaalioikeuksien käyttämisen lakiin perustuvia edellytyksiä, Tšekin tasavalta korostaa ensin, että henkilöt, jotka eivät ole poliittisen puolueen jäseniä, voivat hyötyä täysimääräisesti eduista, jotka komissio yksilöi kannekirjelmässään, kun heidät merkitään minkä tahansa puolueen ehdokaslistaan, ja että kyseessä on yleinen käytäntö sen alueella.(76)
102. Tšekin tasavalta korostaa seuraavaksi, että rikkominen, johon komissio vetoaa, perustuu toteen näyttämättömiin olettamuksiin ja väitteisiin.(77) Komissio ei myöskään ole ottanut huomioon oikeudenkäyntiä edeltävästä menettelystä alkaen esitettyjä selvityksiä, jotka koskevat paikallisia olosuhteita, vaikka ne osoittavat komission olevan väärässä väittäessään, että sitoutumattomien ehdokkaiden asema on kiistatta heikko.
103. Tšekin tasavalta esittää erilaisia konkreettisia seikkoja perustellakseen sitä, että poliittisiin puolueisiin kuulumattomat henkilöt ovat siellä säännöllisesti suurimpien poliittisten puolueiden ehdokaslistojen kärjessä, että he tulevat usein valituiksi ja hoitavat sen jälkeen tärkeitä tehtäviä siinä toimielimessä, johon heidät on valittu.(78) Tšekin tasavalta toteaa tästä lopuksi, että ehdokkaan menestyminen vaaleissa ei riipu poliittisen puolueen jäsenyydestä vaan pikemminkin hänen näkemystensä ja persoonallisuutensa kaltaisista tekijöistä.
b) Asian arviointi
104. Puolan tasavallan tukeman Tšekin tasavallan mukaan komissio ei esitä näyttöä kyseessä olevien oikeussääntöjen käytännön vaikutuksista liikkuvien unionin kansalaisten vaalikelpoisuuteen.
105. Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan näyttää toteen silloin, kun se perustuu sellaisten lakien tai asetusten antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista ei ole kiistetty, kyseisen toimen säännösten oikeudellisella arvioinnilla.(79)
106. Nyt käsiteltävässä asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon komissio katsoo Tšekin tasavallan syyllistyneen, perustuu sellaisen lainsäädäntötoimen antamiseen, jonka olemassaoloa tai soveltamista kyseinen jäsenvaltio ei kiistä ja jonka säännöksiä arvioidaan oikeudellisesti kannekirjelmässä.
107. Lisäksi on arvioitava, missä määrin tällä säännöstöllä on ehkäiseviä vaikutuksia mahdollisiin vaaliehdokkuuksiin, mitä ei voida arvioida määrällisesti.
108. Näin ollen Tšekin tasavalta ei voi perustellusti väittää, ettei komissio ole esittänyt näyttöä siitä, että lailla, jolla poliittisen puolueen jäsenyys rajataan Tšekin kansalaisiin, olisi käytännön vaikutuksia liikkuvien unionin kansalaisten vaalioikeuksiin.
109. Kyseessä olevassa Tšekin laissa, jossa oikeus liittyä poliittiseen puolueeseen rajataan Tšekin kansalaisiin, epäyhdenvertainen kohtelu vaalioikeuksien osalta johtuu mielestäni jo pelkästä toteamuksesta, jonka mukaan Tšekin kansalaiset voivat vapaasti valita ehdokkuuden kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa joko poliittisen puolueen jäseninä tai sitoutumattomina ehdokkaina, kun taas liikkuvilla unionin kansalaisilla on käytettävissään ainoastaan viimeksi mainittu vaihtoehto. Edellä esitetyn mukaisesti oikeus liittyä poliittisiin puolueisiin mahdollistaa vaalioikeuksien tehokkaamman käytön demokratian toteuttamiseen osallistumiseksi.
110. Yksikään Tšekin tasavallan esittämistä lievennyksistä ei voi muuttaa tätä arviointia. Etenkään se, että liikkuvat unionin kansalaiset voivat asettua ehdolle jonkin puolueen listalla, ei nimittäin ole omiaan korvaamaan heidän toimintamahdollisuuksiensa rajoittamista, koska he ovat riippuvaisia erityisten edellytysten täyttymisestä, sellaisina kuin komissio on ne esittänyt.
111. Lisäksi katson komission tavoin, että vaikka oletettaisiin, että nyt käsiteltävää kannetta voitaisiin arvioida Tšekin tasavallan toimittamien, valittuja ehdokkaita koskevien numerotietojen ja yksityiskohtaisten tietojen perusteella,(80) ne eivät mielestäni ole omiaan osoittamaan liikkuvien unionin kansalaisten yhdenvertaista kohtelua. Tilastoissa tosin tuodaan esiin kunnallisvaaleille ominaiset paikalliset erityisolosuhteet. Niistä ei kuitenkaan voida tehdä päätelmiä, joilla olisi merkitystä nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevan liikkuvien unionin kansalaisten tilanteen kannalta. Annetuista esimerkeistä ilmenee yhtäältä, että ehdokkaat, jotka eivät ole puolueiden jäseniä ja jotka valitaan Euroopan parlamenttiin, ovat valtaosin (tai ainoastaan) Tšekin kansalaisia. Toisaalta on otettava huomioon vaikeudet, jotka on ratkaistava, ellei henkilö kuulu poliittiseen puolueeseen, erityisesti ehdokaslistoihin merkitsemiseen liittyvät vaikeudet, jotka ovat suoraan seurausta oikeussäännöistä, jotka ovat komission lainaamien kirjoittajien mukaan ”syrjiviä”.(81)
112. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo komission näyttäneen riittävällä tavalla toteen sen, että vaalioikeuksien käyttöä on rajoitettu oman maan kansalaisten kanssa samassa tilanteessa olevien liikkuvien unionin kansalaisten vahingoksi.
113. Tästä seuraa, että antaessaan kyseessä olevat kansalliset säännökset toimivaltaansa käyttäessään Tšekin tasavalta ei ole noudattanut vaatimuksia, jotka johtuvat unionin oikeudesta, eli SEUT 22 artiklan, jota on luettava yhdessä perusoikeuskirjan 12, 39 ja 40 artiklan kanssa, vaatimuksia.
3. Poliittisen puolueen jäsenyyttä koskevan rajoituksen oikeuttaminen
a) Asianosaisten lausumat
1) Komissio
114. Komission mukaan on ensinnäkin hylättävä Tšekin tasavallan väite siitä, että poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevaa rajoitusta, joka on asetettu liikkuville unionin kansalaisille, voidaan perustella tarpeella suojata kansalliseen politiikkaan kuuluvia asioita siltä, etteivät kyseiset kansalaiset ”puuttuisi” niihin liittymällä sellaiseen poliittiseen puolueeseen, jossa tehdään lainsäädäntöelimen vaalien kannalta tärkeitä päätöksiä.(82)
115. Komissio katsoo, että tämä perustelu on täysin ristiriidassa kansalaisuutta koskevien perussopimusten määräysten perushengen ja tarkoituksen kanssa. Niissä määrätyillä poliittisilla oikeuksilla pyritään nimenomaan varmistamaan, että liikkuvat unionin kansalaiset voivat integroitua asuinjäsenvaltioonsa ja osallistua aktiivisesti asuinvaltionsa politiikkaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
116. Komissio korostaa tässä yhteydessä, että velvollisuus varmistaa yhdenvertainen kohtelu, josta määrätään SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja SEUT 22 artiklassa, joita on tulkittava poliittisiin puolueisiin liittymistä koskevan oikeuden turvaavien perusoikeuskirjan 11 ja 12 artiklan valossa, ei millään tavalla estä sitä, että jäsenvaltiot rajaavat mahdollisuuden asettua ehdolle lainsäädäntöelinten ja alue- ja paikallisyhteisöjen vaaleissa niihin henkilöihin, jotka ovat vastaanottavan jäsenvaltion kansalaisia.
117. Vastauksena kansallisen identiteetin suojelua koskevaan väitteeseen, joka perustuu SEU 4 artiklan 2 kohtaan siltä osin kuin poliittisten puolueiden toiminta ja vapaa kilpailu on kirjattu Tšekin perustuslakiin (Ústava), komissio muistuttaa, että kyseistä määräystä on tulkittava niiden perussopimusten muiden määräysten mukaisesti, joita jäsenvaltiot ovat sitoutuneet noudattamaan liittyessään unioniin, mukaan lukien SEUT 22 artikla, jota ei sovelleta lainsäädäntöelimen vaaleihin.(83) Liikkuvien unionin kansalaisten vaalioikeuksien ei siis voida katsoa loukkaavan kansallisen identiteetin kunnioittamisen periaatetta.
118. Tšekin tasavallan väitteestä, jonka mukaan komissio ei ole määritellyt vähemmän rajoittavaa toimenpidettä, jolla tavoiteltu päämäärä voitaisiin saavuttaa, on kolmanneksi todettava, että komissio epäilee, että jäsenvaltio voisi oikeuttaa kansallisen toimenpiteen, jolla poiketaan SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja SEUT 22 artiklan vaatimuksista ja joka on syrjivä suoraan kansalaisuuden perusteella. Komission mukaan jäsenvaltion on lisäksi perusteltava toimenpiteidensä oikeasuhteisuus.(84)
119. Komissio toteaa lisäksi, ettei Tšekin tasavalta ole osoittanut oikeudenkäyntiä edeltävässä menettelyssä – etenkään käsiteltävän asian olosuhteissa – että olisi olemassa erityinen yleinen etu, jonka perusteella voitaisiin kieltää liikkuvien unionin kansalaisten liittyminen poliittiseen puolueeseen. Komissio päättelee tästä, ettei kyseisellä kiellolla tavoiteltua päämäärää eikä kiellon tarpeellisuutta tai oikeasuhteisuutta ole selitetty.
120. Lisäksi komissio katsoo vastauskirjelmässään poliittisen puolueen jäsenten yhdenvertaisuuden perusperiaatteesta, johon Tšekin tasavalta vetoaa, että on täysin virheellistä ja epäjohdonmukaista pitää suhteettomana syrjintänä sitä, että unionin kansalaisten osallistuminen poliittisten puolueiden toimintaan vahvistetaan tasolle, joka vastaa heidän unionin oikeuteen perustuvia poliittisia oikeuksiaan, esimerkiksi rajoittamalla heidän osallistumistaan tiettyihin poliittisen puolueen päätöksiin, ja sitä vastoin oikeasuhteisena syrjintänä liikkuvien unionin kansalaisten ehdotonta kieltoa liittyä poliittiseen puolueeseen.
2) Tšekin tasavalta
121. Tšekin tasavalta tukee seuraavia kolmea väitettä: ”Kyseessä olevan kansallisen säännöstön hyväksyttävänä tavoitteena on ensinnäkin rajata osallistuminen kansallisen poliittisen toiminnan kannalta keskeiselle foorumille Tšekin kansalaisiin, mikä on täysin SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaista – –. Tämän komissio sitä paitsi myöntää perustellussa lausunnossa – –. Poliittisen puolueen jäsenyyden salliminen ainoastaan Tšekin kansalaisille on toiseksi tämän tavoitteen saavuttamiseen soveltuva toimenpide, koska se täyttää tavoitteen ytimen pääosin suoraan. Kyseinen kansallinen säännöstö on kolmanneksi oikeasuhteinen. Sillä ei heikennetä SEUT 22 artiklan mukaisten vaalioikeuksien olennaista sisältöä, koska sillä ei muuteta liikkuvien unionin kansalaisten täysiä aktiivisia ja passiivisia vaalioikeuksia – – ja koska se mahdollistaa käytännössä sen, että näitä oikeuksia voidaan käyttää kokonaisuudessaan – –. Näin ollen kyseinen lainsäädäntö on täysin komission mainitseman oikeuskäytännön mukainen– –”.(85)
122. Tšekin tasavalta täsmentää, että hyväksyttävää tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavalla toimenpiteellä, koska ei voida ajatella, että liikkuville unionin kansalaisille annettaisiin mahdollisuus liittyä poliittiseen puolueeseen osallistuakseen vain poliittisen toiminnan pieneen osaan, joka rajoittuu kunnallisvaaleihin tai Euroopan parlamentin vaaleihin. Se katsoo, että tällainen lainsäädäntö olisi vastoin poliittisen puolueen jäsenten yhdenvertaisen kohtelun perusperiaatetta. Se ei myöskään tarjoa näille kansalaisille vahvaa asemaa poliittisessa puolueessa, minkä komissio katsoo virheellisesti olevan tarpeen. Tšekin tasavalta toteaa, että komissio ei ole itse kyennyt ilmoittamaan, mitä toimenpidettä voitaisiin tältä osin pitää vähemmän rajoittavana.
3) Väliintulijana oleva Puolan tasavalta
123. Puolan tasavalta väittää komission tarkoittamasta liikkuvien unionin kansalaisten toiminta-alan rajoittamisesta poliittisissa puolueissa, että poliittisen puolueen jäsenyys kattaa paljon laajemman joukon toimia kuin tietyt vaaleja edeltävät toimet. Ne liittyvät kansallista politiikkaa koskevaan vaikutusvaltaan, mukaan lukien politiikanalat, jotka kuuluvat edelleen jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Jäsenvaltiolla ei kuitenkaan ole mitään velvollisuutta antaa kyseisille kansalaisille mahdollisuutta vaikuttaa parlamentti- ja presidentinvaalien tuloksiin puoluejärjestelmän kautta.
b) Asian arviointi
124. Tšekin tasavallan väitteillä täsmennetään, millä edellytyksillä voisi olla oikeutettua rajoittaa SEUT 22 artiklassa määrättyä yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.
125. Tšekin tasavalta vetoaa SEU 4 artiklan 2 kohtaan ja väittää lähinnä, että unionin oikeudesta, sellaisena kuin komissio sitä tulkitsee, seuraisi, että liikkuvat unionin kansalaiset osallistuisivat julkiseen elämään muulla kuin jäsenvaltioiden hyväksymällä tasolla, ja erityisesti, että he voisivat saada painoarvoa kansallisessa päätöksenteossa hyödyntämällä poliittisia puolueita.
126. On pidettävä mielessä, että SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita.
127. On kuitenkin totta, että kansallisen poliittisen elämän järjestäminen, johon poliittiset puolueet osallistuvat, on osa SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä. Tältä osin kyseisen identiteetin kunnioittaminen merkitsee sitä, että liikkuvien unionin kansalaisten osallistuminen rajoitetaan ainoastaan Euroopan parlamentin vaaleihin ja kunnallisvaaleihin, eikä tavoitteena ole jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien täydellinen yhdenmukaistaminen.(86) Unionin lainsäätäjä on myös ottanut huomioon sen, mikä vaikutus helpotetulla pääsyllä kyseisiin vaaleihin on asuinjäsenvaltion poliittisen elämän tasapainoon, säätäessään, että jäsenvaltiot voivat hyväksyä omia kansalaisiaan hyödyttäviä rajattuja(87) ja tilapäisiä järjestelyjä.
128. Siltä osin kuin on kyse liikkuvien unionin kansalaisten poliittisiin puolueisiin liittymisen vaikutuksesta kansallisella tasolla niiden mahdollisten vaikutusten vuoksi, joita sillä on kyseisissä puolueissa, huomautan, että kaikkien asianosaisten mielestä asia kuuluu näiden puolueiden toimivaltaan. Ne voivat nimittäin määritellä vapaasti organisaationsa ja ehdokkaidensa valintatavat.(88) Korostan, että Tšekin tasavalta ainoastaan väittää sitä toteen näyttämättä, että puolueiden jäsenten, jotka ovat liikkuvia unionin kansalaisia, toiminta-alaa on mahdotonta rajata tiettyihin vaaleihin.
129. Näin ollen olen komission kanssa yhtä mieltä siitä, että se, että hyväksytään liikkuvien unionin kansalaisten liittyminen poliittiseen puolueeseen heidän tosiasiallisten oikeuksiensa takaamiseksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, ei ole omiaan vaarantamaan Tšekin tasavallan kansallista identiteettiä.
130. Vaikka lisäksi oletettaisiin, että tällainen vaarantaminen näytettäisiin toteen, SEU 4 artiklan 2 kohtaa tulkittaessa on otettava huomioon sen kanssa samantasoiset määräykset.(89)
131. Näin ollen SEU 4 artiklan 2 kohta ei voi vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta kunnioittaa perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia,(90) kuten demokratian periaatetta ja yhdenvertaisuusperiaatetta, josta määrätään SEUT 22 artiklassa(91) ja joka perustuu unionin kansalaisuuteen, jotta vaalikelpoisuutta voidaan hyödyntää kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa. Nämä periaatteet kuuluvat unionin perusarvoihin.(92)
132. Riidanalaisen kansallisen lainsäädännön oikeasuhteisuutta koskevien Tšekin tasavallan väitteiden perusteella on vielä lisättävä, että SEUT 22 artiklassa annettujen oikeuksien rajoittamisen oikeuttamisperustetta voidaan tutkia vain kyseisessä määräyksessä asetettujen edellytysten mukaisesti.
133. Perusoikeuskirjan 39 ja 40 artiklassa tunnustettuja vaalioikeuksia säännellään nimittäin erikseen EUT-sopimuksessa, nimittäin sen 22 artiklassa. Ainoat näiden oikeuksien käyttöä koskevat järjestelyt, joista säädetään johdetussa oikeudessa, johon kyseisessä artiklassa viitataan,(93) koskevat vain äänestämisen tai vaalikelpoisuuden lakiin perustuvia edellytyksiä.(94)
134. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa komission kanteen perustelluksi.
VI Oikeudenkäyntikulut
135. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska unionin tuomioistuimen on mielestäni hyväksyttävä komission vaatimukset, Tšekin tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
136. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Puolan tasavallan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
137. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Tšekin tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on kieltänyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Tšekin tasavallan kansalaisia mutta jotka asuvat tässä valtiossa, oikeuden liittyä poliittiseen puolueeseen tai poliittiseen liikkeeseen.
2) Tšekin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3) Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VIII Liite I: Komission esittämät poliittisten puolueiden rahoitusta koskevat säännöt
1. Poliittiset puolueet, jotka ovat saaneet vähintään 1 prosenttia äänistä Euroopan parlamentin vaaleissa, saavat 30 Tšekin korunaa (CZK) (noin 1,20 euroa) kutakin ääntä kohden korvauksena vaalimenoista (Euroopan parlamentin vaaleja koskevan lain 65 §).
2. Poliittiset puolueet, jotka ovat saaneet vähintään 1,5 prosenttia äänistä Poslanecká sněmovnan (edustajainhuone, Tšekin tasavalta) vaaleissa, saavat 100 CZK (noin 4 euroa) kutakin ääntä kohden korvauksena vaalimenoista (Tšekin tasavallan parlamenttivaaleista ja tiettyjen lakien muuttamisesta ja täydentämisestä annetun lain nro 247/1995 85 §).
3. Poliittiset puolueet, jotka ovat saaneet 3 prosenttia äänistä edustajainhuoneen viimeisimmissä vaaleissa, saavat myös 6 000 000 CZK:n (noin 245 430 euroa) suuruisen valtionavustuksen puolueelle tai liikkeelle, ja samanaikaisesti puolue tai liike saa vuosittain 200 000 CZK (noin 8 180 euroa) jokaisesta 0,1 prosentista lisä-ääniä (poliittisia puolueita koskevan lain 20 §:n 6 momentti).
4. Jos puolue tai liike saa yli 5 prosenttia äänistä, avustus ei kasva ja puolue tai liike saa 10 000 000 CZK (noin 409 000 euroa) (poliittisia puolueita koskevan lain 20 §:n 6 momentti).
5. Poliittiset puolueet saavat lisäksi vuotuisen 900 000 CZK:n (noin 36 800 euroa) avustuksen kansanedustajan tai senaattorin toimikautta varten ja 250 000 CZK:n (noin 10 200 euroa) avustuksen Prahan aluevaltuuston jäsenen ja Prahan kaupunginvaltuuston jäsenen toimikautta varten (poliittisia puolueita koskevan lain 20 §:n 7 momentti).
6. Poliittiset puolueet ja liikkeet saavat tietyin edellytyksin myös poliittisen instituution toiminnan tukemiseen vuotuisen avustuksen, joka on 10 prosenttia tällaisen puolueen tai liikkeen toimintaan myönnettävän rahoitusosuuden kokonaismäärästä (poliittisia puolueita koskevan lain 20 §:n 5 ja 8 momentti).
IX Liite II: Tšekin tasavallan toimittamat tiedot Euroopan parlamentin vaalien ja kunnallisvaalien listojen sisällöstä sekä näissä vaaleissa valituista ehdokkaista
1. Euroopan parlamentin vaalit pidettiin Tšekin tasavallassa vuosina 2004, 2009, 2014 ja 2019.
1. Puolueisiin kuulumattomien ehdokkaiden osuus poliittisten puolueiden tai poliittisten liittoumien listoista oli seuraava:
a) vuonna 2004 ehdokkaista 37,22 prosenttia oli puolueisiin kuulumattomia
b) vuonna 2009 ehdokkaista 38,28 prosenttia oli puolueisiin kuulumattomia
c) vuonna 2014 ehdokkaista 30,27 prosenttia oli puolueisiin kuulumattomia, ja
d) vuonna 2019 ehdokkaista 33,89 prosenttia oli puolueisiin kuulumattomia.
2. Valituiksi tuli
a) vuonna 2004 seitsemän puolueisiin kuulumatonta ehdokasta, mikä on 29,17 prosenttia Tšekin tasavallassa valituista henkilöistä
b) vuonna 2009 yksi puolueisiin kuulumaton ehdokas, mikä on 4,55 prosenttia Tšekin tasavallassa valituista henkilöistä
c) vuonna 2014 kahdeksan puolueisiin kuulumatonta ehdokasta, mikä on 38,10 prosenttia Tšekin tasavallassa valituista henkilöistä, ja
d) vuonna 2019 neljä puolueisiin kuulumatonta ehdokasta, mikä on 19,05 prosenttia Tšekin tasavallassa valituista henkilöistä.
3. Puolueisiin kuulumattomat ehdokkaat olivat usein ehdokaslistojen kärjessä, myös suurimpien poliittisten puolueiden osalta. Erityisesti voidaan todeta seuraavaa:
a) vuonna 2004 kyse oli kolmesta edustajasta, jotka valittiin Euroopan parlamenttiin sitoutumattomien ehdokkaiden ja Euroopan demokraattien liiton (Sdružení nezávislých a evropští demokraté, SNK) ehdokaslistasta, mukaan lukien listan kärkiehdokas Josef Zieleniec ja sen toisella sijalla ollut Jana Hybášková tai Böömin ja Määrin kommunistisen puolueen (Komunistická strana Čech a Moravy, KSČM) ehdokaslistan toisella sijalla ollut Vladimír Remek
b) vuonna 2009 kyseessä oli KSČM:n ehdokaslistassa toisella sijalla ollut Vladimír Remek
c) vuonna 2014 kyseessä olivat TOP 09 a Starostové (TOP 09 ja pormestarit) -puolueen ehdokaslistan kärkiehdokas Luděk Niedermayer ja saman listan toisella sijalla ollut Jiří Pospíšil sekä Tšekin sosialidemokraattisen puolueen (Česká strana sociálně demokratická, ČSSD) eli tuolloisen Tšekin tasavallan hallituksen vahvimman puolueen ehdokaslistan kärkiehdokas Jan Keller tai neljä edustajaa, jotka valittiin ANO-puolueen ehdokaslistasta; se oli tuolloin hallituksen toiseksi vahvin puolue, jonka johtaja Pavel Telička valittiin myöhemmin Euroopan parlamentin varapuhemieheksi, ja
d) vuonna 2019 kyseessä oli kolme Euroopan parlamenttiin valittua edustajaa, jotka olivat ANO-puolueen ehdokaslistan kolmella ensimmäisellä sijalla; ANO-puolueen johtaja Dita Charanzová valittiin myöhemmin Euroopan parlamentin varapuhemieheksi.
4. Saksan kansalainen Franz Stros valittiin vuonna 2004 Euroopan parlamenttiin Tšekin tasavallassa.
2. Kunnallisvaalit (kunnat ja kaupungit), jotka järjestettiin vuosina 2006, 2010, 2014 ja 2018.
1. Puolueeseen kuulumattomien ehdokkaiden ja valittujen ehdokkaiden osuudet olivat seuraavat:
a) vuonna 2006 ehdokkaista 79,85 prosenttia ja valituista ehdokkaista 84,51 prosenttia
b) vuonna 2010 ehdokkaista 81,25 prosenttia ja valituista ehdokkaista 86,15 prosenttia
c) vuonna 2014 ehdokkaista 84,13 prosenttia ja valituista ehdokkaista 88,30 prosenttia, ja
d) vuonna 2018 ehdokkaista 84,97 prosenttia ja valituista ehdokkaista 89,96 prosenttia.
2. Puolueisiin kuulumattomien ehdokkaiden ja valittujen ehdokkaiden suuri osuus on ilmiö, joka on havaittavissa myös suurimpien poliittisten puolueiden ehdokaslistoissa. Esimerkiksi vuoden 2018 kunnallisvaaleissa
a) Tšekin vanhimman poliittisen puolueen, ČSSD:n, joka on vahvasti sidoksissa kunnallispolitiikkaan, ehdokaslistoissa puolueeseen kuulumattomia oli 54,58 prosenttia ehdokkaista, ja 57,31 prosenttia näistä listoista valituista ehdokkaista oli puolueeseen kuulumattomia
b) kansandemokraattisen puolueen (Občanská demokratická strana, ODS), joka on vahvasti kunnallispolitiikkaan sidoksissa oleva perinteinen konservatiivipuolue, ehdokaslistoissa puolueeseen kuulumattomia oli 59,47 prosenttia ehdokkaista, ja 52,93 prosenttia näistä listoista valituista ehdokkaista oli puolueeseen kuulumattomia, ja
c) Kristillisdemokraattisen liiton – Tšekin kansanpuolueen (Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová, KDU-ČSL), joka on perinteinen poliittinen puolue, jolla on eniten ehdokkaita ja valittuja ehdokkaita kunnallispolitiikassa, ehdokaslistassa puolueeseen kuulumattomia oli 73,62 prosenttia ehdokkaista, ja 72,49 prosenttia näistä listoista valituista ehdokkaista oli puolueeseen kuulumattomia.
3. Tšekin suurista kaupungeista Prahassa puolueisiin kuulumaton ehdokas, Bohuslav Svoboda, valittiin vuonna 2010 Tšekin tasavallan hallituksen tuolloin vahvimman puolueen, ODS:n, ehdokaslistan kärkiehdokkaaksi; hänestä tuli tämän jälkeen Prahan pormestari. ANO-puolueen ehdokaslistan kärkiehdokkaasta, puolueeseen kuulumattomasta Adriana Krnáčovásta, tuli Prahan pormestari, ja puolueeseen kuulumattomasta Tomáš Macurasta, joka oli ANO-puolueen listan kärkiehdokas, tuli Tšekin kolmanneksi suurimman kaupungin, Ostravan, pormestari vuonna 2014.