Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 11 januari 2024 (1)
Zaak C‑808/21
Europese Commissie
tegen
Tsjechische Republiek
„Niet-nakoming – Burgerschap van de Unie – Artikel 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat – Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de Tsjechische nationaliteit te bezitten – Geen recht om lid te worden van een politieke partij – Kandidaatstelling voor gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement onder andere voorwaarden dan die welke voor de eigen onderdanen gelden – Artikel 10 VEU – Democratiebeginsel – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 12, 39 en 40 – Rechtvaardiging – Artikel 4, lid 2, VEU”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. VWEU
2. Handvest
3. Richtlijn 93/109/EG
4. Richtlijn 94/80/EG
B. Tsjechisch recht
1. Wet betreffende de politieke partijen
2. Wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen
3. Wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement
III. Precontentieuze procedure
IV. Conclusies van partijen
V. Analyse
A. Door de Tsjechische Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
2. Beoordeling
B. Ten gronde
1. Grondslag van het beroep wegens niet-nakoming
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
2) Tsjechische Republiek
b) Beoordeling
2. Beperking op de uitoefening van de kiesrechten
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
2) Tsjechische Republiek
b) Beoordeling
3. Rechtvaardiging voor de beperking op het lidmaatschap van een politieke partij
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
2) Tsjechische Republiek
3) Republiek Polen, interveniërende partij
b) Beoordeling
VI. Kosten
VII. Conclusie
VIII. Bijlage I: Door de Commissie verstrekte regels inzake de financiering van politieke partijen
IX. Bijlage II: De door de Tsjechische Republiek verstrekte informatie over de samenstelling van de lijsten en de kandidaten die zijn verkozen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen
I. Inleiding
1. Met haar overeenkomstig artikel 258 VWEU ingestelde beroep dat gebaseerd is op artikel 22 VWEU, verzoekt de Europese Commissie het Hof om vast te stellen dat de Tsjechische Republiek de krachtens laatstgenoemde bepaling op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, in wezen op grond dat zij de burgers van de Europese Unie die niet de Tsjechische nationaliteit bezitten maar wel verblijven op het grondgebied van Tsjechië(2), niet het recht toekent om lid te worden van een politieke partij, waardoor zij minder kans hebben dan Tsjechische onderdanen om te worden verkozen bij de gemeenteraadsverkiezingen of verkiezingen voor het Europees Parlement.(3)
2. In deze conclusie zal ik uitleggen waarom het standpunt van de Tsjechische Republiek dat artikel 22 VWEU enkel letterlijk moet worden gelezen, in die zin dat het alleen de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid regelt, niet kan worden aanvaard en dat de contextuele en teleologische analyse van de verplichtingen die uit die bepaling voortvloeien juist tot de slotsom leidt dat de grief die is ontleend aan de door de Commissie aangevoerde schending van de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht gegrond is.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. VWEU
3. Artikel 20 VWEU bepaalt:
„1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
2. De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
[...]
b) het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar zij verblijf houden, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat;
[...]
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.”
4. Artikel 22 VWEU luidt:
„1. Iedere burger van de Unie die verblijf houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, bezit het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat.
2. Onverminderd artikel 223, lid 1, en de bepalingen ter uitvoering daarvan, heeft iedere burger van de Unie die verblijft houdt in een lidstaat waarvan hij geen onderdaan is, het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat waar hij verblijft, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat. Dit recht wordt uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad met eenparigheid van stemmen, volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, na raadpleging van het Europees Parlement vastgestelde nadere regelingen; deze nadere regelingen kunnen voorzien in afwijkingen wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een bepaalde lidstaat.”
2. Handvest
5. Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(4) draagt het opschrift „De vrijheid van vergadering en vereniging” en bepaalt:
„1. Eenieder heeft op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied, het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten.
2. Politieke partijen op het niveau van de Unie dragen bij tot de uiting van de politieke wil van de burgers van de Unie.”
3. Richtlijn 93/109
6. In richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn(5), staat in de vierde overweging te lezen:
„Overwegende dat artikel 8 B, lid 2, van het EG-Verdrag uitsluitend betrekking heeft op de mogelijkheid tot de uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zonder af te doen aan de toepassing van artikel 138, lid 3, van het EG-Verdrag, volgens hetwelk in alle lidstaten een eenvormige procedure voor deze verkiezingen moet worden vastgesteld; dat het er in wezen toe strekt de nationaliteitsvoorwaarde waaraan de uitoefening van deze rechten momenteel in de meeste lidstaten onderworpen is, op te heffen”.
7. In artikel 1, lid 1, van deze richtlijn wordt bepaald:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen uitoefenen.”
4. Richtlijn 94/80
8. In de vijfde overweging van richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten(6) staat te lezen:
„Overwegende dat met artikel 8 B, lid 1, van het EG-Verdrag wordt beoogd dat alle burgers van de Unie, onverschillig of zij al dan niet onderdaan van de lidstaat van verblijf zijn, aldaar onder gelijke voorwaarden hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen en dat bijgevolg de voorwaarden, met name die betreffende de duur en het bewijs van het verblijf, welke voor niet-onderdanen gelden, dezelfde moeten zijn als die waaraan in voorkomend geval de onderdanen van de betrokken lidstaat zijn onderworpen; dat de niet-onderdanen niet mogen worden onderworpen aan specifieke voorwaarden, tenzij een verschillende behandeling van onderdanen en niet-onderdanen uitzonderlijk gerechtvaardigd is door specifieke omstandigheden welke betrekking hebben op de laatsten en hen onderscheiden van de eersten”.
9. In artikel 1, lid 1, van deze richtlijn wordt bepaald:
„In deze richtlijn worden de nadere regels vastgesteld volgens welke de burgers van de Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn, in die lidstaat hun actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen kunnen uitoefenen.”
B. Tsjechisch recht
1. Wet betreffende de politieke partijen
10. § 1, lid 1, van zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (wet nr. 424/1991 betreffende de vereniging in politieke partijen en politieke bewegingen) van 2 oktober 1991, zoals gewijzigd(7), bepaalt:
„Burgers hebben het recht om zich te verenigen in politieke partijen en politieke bewegingen (hierna: ‚partijen en bewegingen’). De uitoefening van dit recht stelt de burgers in staat deel te nemen aan het politieke leven van de samenleving, met name aan de samenstelling van wetgevende organen en organen van regionale en lokale overheden [...].”
11. § 2, lid 3, van deze wet bepaalt:
„Iedere burger van 18 jaar of ouder kan lid worden van een partij of beweging, doch slechts van één partij of beweging.”
2. Wet betreffende de gemeenteraadsverkiezingen
12. § 20, lid 1, van zákon č. 491/2001 Sb. o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (wet nr. 491/2001 betreffende de gemeenteraadsverkiezingen en tot wijziging van bepaalde wetten) van 6 december 2001, zoals gewijzigd(8), bepaalt:
„Krachtens deze wet kan een verkiesbare partij worden gevormd door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen [...] waarvan de activiteiten niet zijn opgeschort, alsmede door coalities van dergelijke partijen, van onafhankelijke kandidaten, van verenigingen van onafhankelijke kandidaten of van verenigingen van politieke partijen of politieke bewegingen en onafhankelijke kandidaten.”
3. Wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement
13. § 21, lid 1, van zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (wet nr. 62/2003 betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement en tot wijziging van bepaalde wetten)(9) van 18 februari 2003, bepaalt:
„Kandidatenlijsten voor de verkiezingen voor het Europees Parlement kunnen worden ingediend door geregistreerde politieke partijen en politieke bewegingen waarvan de activiteiten niet zijn opgeschort [...], alsmede door coalities daarvan [...].”
14. In § 22, leden 2 en 3, van die wet staat te lezen:
„(2) De kandidatenlijst moet vergezeld gaan van een bewijs van de nationaliteit van de kandidaat en van een door de kandidaat ondertekende verklaring waaruit blijkt dat hij ermee instemt zich kandidaat te stellen, dat hij niet op de hoogte is van enig beletsel dat zijn verkiesbaarheid in de weg staat, dat in voorkomend geval dit beletsel op de dag van de verkiezingen voor het Europees Parlement zal zijn weggenomen, en dat hij zich niet kandidaat heeft gesteld op een andere kandidatenlijst voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, ook niet in een andere lidstaat. De kandidaat vermeldt in zijn verklaring ook zijn woonplaats of, indien hij onderdaan is van een andere lidstaat, zijn verblijfplaats, alsmede zijn geboortedatum. De verklaring van de kandidaat mag overeenkomstig § 4 worden opgesteld in de Tsjechische taal of in een van de werktalen van de Unie [...].
(3) Indien de kandidaat onderdaan van een andere lidstaat is, vermeldt hij in zijn verklaring, naast de in lid 2 genoemde gegevens, zijn geboorteplaats en het adres van zijn laatste verblijfplaats in zijn lidstaat van herkomst, voegt hij daaraan een verklaring toe waaruit blijkt dat hij zijn passief kiesrecht in zijn lidstaat van herkomst niet heeft verloren, en voegt hij bij de kandidatenlijst de in lid 2, eerste volzin, genoemde documenten.”
III. Precontentieuze procedure
15. In 2010 heeft de Commissie in het kader van het EU Pilot-systeem 1300/10/JUST onderzocht of het feit dat het recht om lid te worden van een politieke partij wordt beperkt tot Tsjechische staatsburgers, verenigbaar is met artikel 22 VWEU.
16. Aangezien de door de Tsjechische Republiek verstrekte informatie de twijfels van de Commissie over de vraag of deze republiek haar verplichtingen krachtens artikel 22 VWEU was nagekomen, niet heeft weggenomen, heeft de Commissie haar op 22 november 2012 een ingebrekestelling doen toekomen. In haar opmerkingen van 22 januari 2013 in antwoord op die ingebrekestelling heeft de Tsjechische Republiek betwist dat het Unierecht was geschonden, omdat zij het niet eens is met de uitlegging van voornoemd artikel en meer in het bijzonder de daarin voorkomende uitdrukking „onder dezelfde voorwaarden”. Zij heeft aangevoerd dat dit artikel de lidstaten niet verplicht om burgers van andere lidstaten toe te staan lid te worden van een politieke partij of een politieke partij op te richten.
17. Op 22 april 2014 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij bleef bij haar standpunt dat de Tsjechische Republiek de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door „mobiele” Unieburgers het recht te ontzeggen om een politieke partij of een politieke beweging op te richten, alsmede het recht om lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging.
18. In haar antwoord van 20 juni 2014 heeft de Tsjechische Republiek verklaard dat de door haar genomen maatregelen als evenredig en dus in overeenstemming met het Unierecht moeten worden beschouwd.
19. Bij brief van 2 december 2020 heeft de Europese commissaris voor Justitie de Tsjechische Republiek verzocht om hem in kennis te stellen van eventuele wijzigingen van haar standpunt of van wetswijzigingen die zijn aangenomen om „mobiele” Unieburgers de betreffende rechten te garanderen.
20. Aangezien de Commissie geen antwoord heeft ontvangen op deze brief, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld, dat enkel betrekking heeft op de beperking van het lidmaatschap van een politieke partij tot Tsjechische staatsburgers. De Commissie heeft gespecificeerd dat zij zich het recht voorbehoudt om de kwestie van het recht van „mobiele” Unieburgers om een politieke partij op te richten, die is genoemd in de eerdere fasen van de procedure, in een afzonderlijke procedure aan de orde te stellen.
IV. Conclusies van partijen
21. De Commissie verzoekt het Hof:
– vast te stellen dat „de Tsjechische Republiek in de krachtens artikel 22 [VWEU] op haar rustende verplichtingen is tekortgeschoten door Unieburgers die geen Tsjechische staatsburgers zijn maar wel verblijven in Tsjechië, het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of deel te nemen aan een politieke beweging[(10)]”, en
– de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten.
22. De Tsjechische Republiek vordert primair niet-ontvankelijkverklaring en subsidiair ongegrondverklaring van het beroep. Voorts concludeert zij tot verwijzing van de Commissie in de kosten.
23. Bij beschikking van de president van het Hof van 19 mei 2022 is de Republiek Polen toegelaten tot interventie aan de zijde van de Tsjechische Republiek.
24. Daartoe heeft de Republiek Polen in haar memorie in interventie opmerkingen ingediend over de uitoefening van de in artikel 22 VWEU neergelegde rechten, over het stemrecht dat Unieburgers krachtens het Tsjechische recht bezitten bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen, en over de bevoegdheden die worden ontleend aan artikel 22 VWEU en aan de „aansluiting” bij een politieke partij.
25. De Commissie sluit haar opmerkingen over deze drie reeksen argumenten af door de conclusies van haar verzoekschrift te handhaven.
V. Analyse
26. Ter ondersteuning van het op artikel 22 VWEU gebaseerde beroep wegens niet-nakoming dat de Commissie heeft ingesteld tegen de Tsjechische Republiek en dat ziet op een nationale regeling die alleen Tsjechische staatsburgers het recht toekent om lid te worden van een politieke partij, betoogt zij dat die lidstaat die bepaling schendt doordat zij het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit niet eerbiedigt. Dit beginsel houdt in dat de lidstaat „mobiele” Unieburgers het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen of bij verkiezingen voor het Europees Parlement moet garanderen onder dezelfde voorwaarden als die welke voor zijn eigen onderdanen gelden.
27. De Commissie onderstreept het belang van de mogelijkheid om bij verkiezingen lid te worden van een partij en voert met name aan dat artikel 12, lid 2, van het Handvest bepaalt dat politieke partijen op het niveau van de Unie bijdragen tot de uiting van de politieke wil van de Unieburgers.
A. Door de Tsjechische Republiek opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid
1. Argumenten van partijen
28. De Tsjechische Republiek betoogt dat de Commissie haar beroep weliswaar formeel gesproken baseert op artikel 22 VWEU, maar in de tekst van haar verzoekschrift schending van verschillende andere Unierechtelijke bepalingen aanvoert.
29. Die lidstaat is van mening dat er geen argumenten kunnen worden ontleend aan artikel 22 VWEU, dat zich er volgens de rechtspraak van het Hof(11) toe beperkt op het actief en passief kiesrecht het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit toe te passen, zodat de Commissie met betrekking tot het recht om lid te worden van een politieke partij in feite schending van dit in artikel 18 VWEU vastgelegde beginsel en schending van artikel 12, lid 1, van het Handvest heeft aangevoerd.
30. In deze omstandigheden is de grondslag van het beroep niet begrijpelijk en wijkt hij af van de grondslag die in de precontentieuze fase van de procedure aan de orde was. Dit brengt het risico met zich mee dat het Hof ultra petita uitspraak doet.
31. Volgens de Commissie blijkt zowel uit haar verzoekschrift als uit haar conclusies duidelijk dat de Tsjechische wet waarbij het recht om lid te worden van een politieke partij enkel wordt toegekend aan Tsjechische staatsburgers, onverenigbaar is met artikel 22 VWEU en dat zij overeenkomstig de rechtspraak van het Hof moet kijken naar andere regels van primair recht – met name de bepalingen van het Handvest – om rekening te houden met de juridische context van de bepalingen die zijn ontleend aan de Verdragen en met de grondrechten.(12)
2. Beoordeling
32. De Tsjechische Republiek is van mening dat verschillende gronden voor het beroep voortvloeien uit de motivering van het verzoekschrift, die in tegenspraak is met de conclusies ervan.
33. Volgens vaste rechtspraak van het Hof(13):
– moet elk inleidend verzoekschrift – overeenkomstig artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en zijn rechtspraak over deze bepaling – het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen bevatten. Deze vermeldingen moeten zodanig duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en dat het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke feitelijke en juridische elementen waarop een beroep gebaseerd is, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze geformuleerd moeten zijn teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen, en
– moeten in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU de grieven coherent en nauwkeurig worden uiteengezet opdat de betrokken lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, wat noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de gestelde niet-nakoming kan beoordelen.
34. In casu blijkt uit de motivering van het verzoekschrift, die ondubbelzinnig is en in overeenstemming is met het met redenen omkleed advies, dat artikel 22 VWEU, waarop het verzoekschrift gebaseerd is, moet worden uitgelegd door het in zijn context te plaatsen en rekening te houden met het verband met het Handvest en in het bijzonder artikel 12, lid 1, ervan.
35. In dit verband heeft de Commissie aangevoerd dat, gelet op de centrale en fundamentele rol die politieke partijen spelen in de kiesstelsels van de lidstaten en met het oog op hun deelname aan het politieke leven, een Unieburger niet kan worden geacht zich in zijn staat van verblijf verkiesbaar te kunnen stellen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, indien hij zich in die staat niet verkiesbaar kan stellen als lid van een politieke partij, aangezien deze situatie een negatief effect heeft op de mogelijkheden om verkozen te worden.
36. Hieruit volgt dus niet dat wordt gesteld dat artikel 12, lid 1, van het Handvest is geschonden.(14)
37. Bovendien lijkt de door de Tsjechische Republiek vermelde dubbelzinnigheid verband te houden met haar eigen analyse van de grondslag van de gestelde niet-nakoming, die volgens deze analyse artikel 18 VWEU moet zijn. Er is dus sprake van een verweer dat die staat nuttig heeft kunnen voeren en dat niet in het stadium van de ontvankelijkheid van het beroep, maar ten gronde moet worden onderzocht.
38. Derhalve geef ik het Hof in overweging om deze exceptie van niet-ontvankelijkheid af te wijzen.
B. Ten gronde
1. Grondslag van het beroep wegens niet-nakoming
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
39. De Commissie herinnert eraan dat artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU specifiek bepalen dat „mobiele” Unieburgers zich „onder dezelfde voorwaarden”(15) als de eigen onderdanen kandidaat moeten kunnen stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen of bij de verkiezingen voor het Europees Parlement. Zij erkent dat artikel 22 VWEU niet preciseert op welke verschillende concrete manieren de gelijke behandeling moet worden gewaarborgd, maar is van mening dat dit artikel een algemene en universele verplichting tot gelijke behandeling vaststelt. Deze verplichting houdt in dat de lidstaten, bij gebreke van een uitputtende lijst van vereisten – waaronder het vereiste van lidmaatschap van een politieke partij – erop moeten toezien dat de bestaande regels Unieburgers in staat stellen om onder dezelfde voorwaarden als hun eigen onderdanen te stemmen en zich verkiesbaar te stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.
40. Om na te gaan of deze verplichting daadwerkelijk wordt nagekomen, moet dus worden onderzocht of er in een lidstaat juridische of feitelijke belemmeringen bestaan die het „mobiele” Unieburgers onmogelijk of moeilijk maken om gebruik te maken van een van de formeel in het nationale recht beschikbare vormen van kandidaatstelling.(16)
41. De Commissie beroept zich tevens op de rechtspraak van het Hof, volgens welke het thans weliswaar aan de lidstaten staat om de aspecten van de verkiezingen voor het Europees Parlement te regelen die niet op het niveau van de Unie zijn geharmoniseerd, maar zij daarbij het Unierecht moeten eerbiedigen.(17) Voorts kan een nationale maatregel die de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden kan beperken, krachtens het Unierecht alleen door het algemeen belang worden gerechtvaardigd wanneer die maatregel verenigbaar is met de door het Unierecht gewaarborgde grondrechten.(18)
42. In dit verband betoogt zij dat de beperkingen van de uitoefening van het recht om een politieke partij op te richten en het recht om lid te worden van een politieke partij duidelijk beperkingen zijn van het fundamentele recht op vrijheid van vereniging, dat is neergelegd in artikel 12, lid 1, van het Handvest, waarvan de bewoordingen overeenkomen met die van artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)(19).
43. De Commissie is namelijk van mening dat, gelet op de centrale en fundamentele rol die politieke partijen spelen in de kiesstelsels van de lidstaten, een Unieburger niet kan worden geacht zich in zijn staat van verblijf verkiesbaar te kunnen stellen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat, indien hij zich in die staat niet verkiesbaar kan stellen als lid van een politieke partij.
44. Zij voert namelijk aan dat:
– politieke partijen in alle lidstaten nog steeds een wezenlijke vorm van deelname aan het politieke leven zijn en het meest gebruikte middel zijn om als kandidaat aan verkiezingen deel te nemen, en
– het belang van politieke partijen aldus is erkend in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM)(20) en tevens is benadrukt in de richtsnoeren voor de regulering van politieke partijen van de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië)(21).
45. De Commissie voegt daaraan toe dat de in artikel 11, lid 2, EVRM genoemde gronden die een beperking van de uitoefening van het recht op vrijheid van vereniging kunnen rechtvaardigen, waarnaar krachtens artikel 52, lid 3, van het Handvest moet worden verwezen, in casu duidelijk niet van toepassing zijn.
46. In antwoord op de argumenten die zien op de beperkte werkingssfeer van artikel 22 VWEU met betrekking tot de bevoegdheid van de lidstaten op het gebied van politieke activiteiten(22), betoogt de Commissie in de eerste plaats dat de werkingssfeer van de richtlijnen 93/109 en 94/80 – die administratieve of procedurele kwesties in verband met de betreffende kiesrechten regelen – de draagwijdte van het in artikel 22 VWEU neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit niet volledig benut. Deze werkingssfeer kan niet als grondslag of reden dienen voor een restrictieve uitlegging van de draagwijdte van het primaire recht.(23) Bovendien zou een dergelijke redenering er om te beginnen toe leiden dat discriminatie met betrekking tot andere regels – zoals in een verkiezingscampagne bijvoorbeeld regels inzake bijeenkomsten of affiches – zou moeten worden toegestaan. Daarnaast kan de Tsjechische Republiek uit het arrest Eman en Sevinger(24) niet afleiden dat dit betrekking heeft op de kiesrechten van onderdanen van andere lidstaten.
47. In de tweede plaats betwist de Commissie dat de beperking van de politieke activiteiten van onderdanen van andere lidstaten kan worden aanvaard op grond van artikel 16 EVRM(25) en benadrukt zij dat rekening moet worden gehouden met het begrip „burgerschap van de Unie” en de daaraan verbonden rechten. In zoverre brengt zij in herinnering dat zij niet betwist dat de lidstaten maatregelen kunnen nemen om de deelname van „mobiele” Unieburgers aan de nationale parlementsverkiezingen te beperken, maar zij beklemtoont dat de draagwijdte van de vastgestelde maatregelen niet zo ver mag gaan dat de gelijke voorwaarden voor deelname van Unieburgers aan de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in het gedrang komen. Voorts herinnert zij eraan dat, met uitzondering van de Tsjechische Republiek en één andere lidstaat, geen enkele lidstaat een dergelijke beperking stelt.
48. In de derde plaats merkt de Commissie ten aanzien van het grondwettelijke aspect van de beperking van de deelname aan politieke partijen wegens hun belang op nationaal niveau, dat door de Tsjechische Republiek wordt aangetoond door te verwijzen naar het arrest van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië)(26), op dat in punt 9 van dat arrest uitdrukkelijk wordt verklaard dat het voorwerp van dat geding het besluit tot wijziging van de statuten van de betrokken partij was en niet een „vermeende schending van de rechten van Unieburgers [...] in de voorwaarden voor hun deelname aan de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen”. Met betrekking tot de uitlegging van de Listina základních práv a svobod (handvest van de grondrechten en fundamentele vrijheden) – die deel uitmaakt van de Tsjechische grondwettelijke orde – door de Nejvyšší správní soud, die inhoudt dat personen die geen Tsjechische staatsburgers zijn, geen lid mogen worden van een politieke partij, merkt de Commissie voorts op dat de Ústavní soud (grondwettelijk hof, Tsjechië) zich niet over die uitlegging heeft uitgesproken en dat daarover verschillende rechtsopvattingen bestaan.(27)
2) Tsjechische Republiek
49. Volgens de Tsjechische Republiek is artikel 22 VWEU niet van toepassing op de kwestie van het lidmaatschap van een politieke partij. Zij baseert zich in de eerste plaats op de totstandkomingsgeschiedenis en de onveranderlijkheid van de inhoud van die bepaling.(28) Vanaf de eerste opname van de kiesrechten van „mobiele” Unieburgers in het primaire recht – in artikel 8 B EG, zoals gewijzigd bij het Verdrag van Maastricht – tot het Verdrag van Lissabon, waarbij zij zijn opgenomen in artikel 22 VWEU, zijn zij in dezelfde bewoordingen geformuleerd.
50. In de tweede plaats betoogt de Tsjechische Republiek dat haar uitlegging voortvloeit uit de bewoordingen van artikel 22 VWEU en uit de bedoeling van de Uniewetgever, zoals die ondubbelzinnig tot uitdrukking is gebracht in de overwegingen van de richtlijnen 93/109 en 94/80.(29) Het doel is elke nationaliteitsvoorwaarde voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht af te schaffen, zonder dat dit van invloed is op andere aspecten, waaronder de voorwaarden voor het lidmaatschap van een politieke partij.(30) Bovendien heeft de Uniewetgever uitdrukkelijk verklaard dat in deze kwestie rekening moet worden gehouden met het evenredigheidsbeginsel.
51. In de derde plaats onderstreept de Tsjechische Republiek dat de Uniewetgever in artikel 22 VWEU heeft gepreciseerd dat het actief en passief kiesrecht in kwestie moet worden uitgeoefend „onder voorbehoud van de door de Raad [...] vastgestelde nadere regelingen”.(31) Dat zijn precies de regelingen van de richtlijnen 93/109 en 94/80, waarin op geen enkele wijze wordt verwezen naar de mogelijkheid dat het in artikel 22 VWEU bedoelde recht gevolgen heeft voor de voorwaarden voor het lidmaatschap van een politieke partij.
52. In de vierde plaats is de beperkte werkingssfeer van artikel 22 VWEU en van de uitvoeringsregeling van de Unie volledig in overeenstemming met artikel 4, lid 2, VEU(32), waarin is bepaald dat de Unie de nationale identiteit van de lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, moet eerbiedigen. De regeling voor het functioneren van politieke partijen vormt de hoeksteen van deze structuren(33) en ook artikel 16 EVRM erkent dat de verdragsluitende partijen beperkingen kunnen opleggen aan politieke activiteiten van vreemdelingen. In dit opzicht vormt artikel 22 VWEU een uitzondering die niet zodanig ruim kan worden uitgelegd dat elke politieke activiteit eronder valt.(34) Het is irrelevant om, zoals de Commissie doet, te verwijzen naar het aantal lidstaten dat niet een dergelijk standpunt heeft ingenomen.
53. Bovendien volgt uit de door de Commissie aangehaalde rechtspraak van het EHRM dat politieke partijen van fundamenteel belang zijn voor verkiezingen op nationaal niveau. Op dit niveau is niet het Unierecht van toepassing, zoals de Commissie erkent.
54. Ten slotte houdt het recht van de lidstaten om de deelname aan het belangrijkste platform voor nationale politieke activiteiten – te weten politieke partijen – voor te behouden aan hun onderdanen rechtstreeks verband met de door de Commissie erkende mogelijkheid om de kandidaatstelling voor de verkiezingen van de wetgevende macht te beperken en met de mogelijkheid om „mobiele” Unieburgers overeenkomstig artikel 5, lid 3, van richtlijn 94/80 uit te sluiten van functies in bestuursorganen van de gemeente.
55. In haar memorie van dupliek vervolledigt de Tsjechische Republiek haar betoog dat de materiële rechtsgrondslag van het onderhavige beroep artikel 18 VWEU moet zijn.(35) Ten eerste leidt zij uit het arrest Eman en Sevinger(36) af dat dit artikel van toepassing is op kwesties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen vanuit het oogpunt van mogelijke discriminatie op grond van nationaliteit, zoals bijvoorbeeld verkiezingsreclame.
56. Ten tweede is de Tsjechische Republiek van mening dat het, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof, voor de keuze tussen het algemene discriminatieverbod en de bijzondere bepalingen van primair recht als toepasselijke Unierechtelijke bepaling, van wezenlijk belang is of de betrokkene een „hoedanigheid”(37) heeft verworven waarin een bijzondere bepaling voorziet(38), zoals onder meer die van werknemer in de zin van artikel 45 VWEU of die van gevestigd persoon in de zin van artikel 49 VWEU.
57. Artikel 22 VWEU is volgens de Tsjechische Republiek dan ook enkel van toepassing op een „mobiele” Unieburger wanneer hij de hoedanigheid van kiezer of kandidaat bij een verkiezing verkrijgt. De hoedanigheid van kandidaat kan niet afhangen van het lidmaatschap van een politieke partij, aangezien dit niet waarborgt dat de betrokkene op een kandidatenlijst zal worden opgenomen.(39)
b) Beoordeling
58. Het onderhavige beroep heeft betrekking op de gevolgen voor het passief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement die voortvloeien uit het recht om lid te worden van een politieke partij, dat naar Tsjechisch recht niet wordt verleend aan „mobiele” Unieburgers. Heeft deze uitsluiting tot gevolg dat deze burgers hun passief kiesrecht bij die verkiezingen – zoals de Commissie stelt – niet uitoefenen „onder dezelfde voorwaarden” als Tsjechische onderdanen, in de zin van artikel 22 VWEU?
59. Bij de huidige stand van het Unierecht behoort het lidmaatschap van een politieke partij tot de bevoegdheid van de lidstaten. Uit vaste rechtspraak van het Hof blijkt evenwel dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen moeten nakomen.(40)
60. Daarom moet worden vastgesteld welke vereisten voortvloeien uit artikel 22 VWEU, waarop de Commissie zich beroept.
61. Volgens de bewoordingen van artikel 22 VWEU is de werkingssfeer van dit artikel beperkt tot de verkiezingen die erin worden genoemd, te weten de gemeenteraadsverkiezingen (lid 1) en de verkiezingen voor het Europees Parlement (lid 2), zodat parlements- of presidentsverkiezingen uitgesloten zijn van de werkingssfeer van dat artikel.
62. Met het onderhavige beroep wordt het Hof verzocht te verduidelijken of het in artikel 22 VWEU neergelegde gelijkheidsbeginsel aldus moet worden opgevat dat het zich uitstrekt tot alle voorwaarden waaronder elke „mobiele” Unieburger zich verkiesbaar kan stellen, dan wel of het enkel betrekking heeft op de juridische voorwaarden voor verkiesbaarheid.
63. Het komt er dus op aan de beoordelingsmarge vast te stellen die de lidstaten wordt geboden doordat de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement(41) en bij de gemeenteraadsverkiezingen is vastgelegd in respectievelijk de richtlijnen 93/109 en 94/80.
64. Het argument van de Tsjechische Republiek dat is ontleend aan een letterlijke lezing van artikel 22 VWEU en dat inhoudt dat deze richtlijnen het in dit artikel neergelegde gelijkheidsbeginsel beperken, moet bij voorbaat worden verworpen op grond van de door de Commissie terecht verdedigde overweging die verband houdt met de hiërarchie van de normen, die met zich meebrengt dat het afgeleide recht een door het Verdrag erkend recht niet mag beperken.(42)
65. Voormelde richtlijnen definiëren dus enkel een minimumkader waarbinnen het gelijkheidsbeginsel wordt geconcretiseerd bij de uitoefening van het actief en passief kiesrecht.(43)
66. Vooral uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 22 VWEU en de ontwikkeling van het juridische kader waarbinnen de inhoud van deze bepaling past, blijkt evenwel – sinds het Verdrag van Lissabon zeer duidelijk – dat die bepaling moet worden uitgelegd in het licht van de twee pijlers waarop zij berust, te weten het burgerschap van de Unie en de representatieve democratie.
67. Wat in de eerste plaats het burgerschap van de Unie betreft, beroept de Commissie zich terecht op de toepassing van artikel 20, lid 2, onder b), VWEU, dat bepaalt dat Unieburgers ten gevolge van dit burgerschap(44) onder meer het actief en passief kiesrecht hebben bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat.
68. Dit verband met het burgerschap maakt sinds het op 7 februari 1992 ondertekende Verdrag van Maastricht deel uit van het primaire recht.(45) Het is vanaf het begin gekoppeld aan het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten(46) en aan het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, dat deel uitmaakt van elk van de vrijheden van verkeer.
69. Dit verband heeft evenwel een bijzondere dimensie gekregen door de bij het Verdrag van Lissabon ingevoerde wijzigingen, ten gevolge van de wens van de lidstaten om met name een belangrijke plaats te geven aan het burgerschap. Ten eerste is het EU-Verdrag verrijkt met een Titel II, met als opschrift „Bepalingen inzake de democratische beginselen”. Van deze titel maakt artikel 9 deel uit. Daarin is bepaald: „De Unie eerbiedigt in al haar activiteiten het beginsel van gelijkheid van haar burgers, die gelijke aandacht genieten van haar instellingen, organen en instanties. Burger van de Unie is eenieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap en treedt niet in de plaats daarvan.” De rechten die verbonden zijn aan het burgerschap van de Unie, zijn neergelegd in de artikelen 20 tot en met 24 VWEU, die overeenkomen met de artikelen 17 tot en met 21 EG. De rechten van „mobiele” Unieburgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen zijn neergelegd in artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU.
70. Ten tweede komt elk van deze rechten ook voor in titel V van het Handvest(47), met als opschrift „Burgerschap”. De rechten van „mobiele” Unieburgers bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen zijn in het Handvest in algemene bewoordingen neergelegd in de artikelen 39(48) en 40(49).
71. Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon moeten de in artikel 22 VWEU neergelegde kiesrechten van de Unieburgers bijgevolg worden geanalyseerd als grondrechten en als uitdrukking van het beginsel van gelijke behandeling, dat inherent is aan de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten.(50)
72. De herhaling van deze rechten in het VEU en in het Handvest heeft eveneens tot doel een verband te leggen met andere daarin neergelegde rechten of beginselen, zoals gelijkheid en democratie, waarden die de lidstaten gemeen hebben en waarop de Unie berust.(51)
73. Wat in de tweede plaats de democratische beginselen betreft, wordt sinds het Verdrag van Lissabon in lid 1 van artikel 10 VEU bepaald dat „[d]e werking van de Unie is gegrond op de representatieve democratie”(52) en wordt in de leden 2 en 3 van dat artikel erkend dat de Europese burgers het recht hebben om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en om aan het democratisch bestel van de Unie deel te nemen.
74. Doordat het Verdrag van Lissabon, althans wat de verkiezingen voor het Europees Parlement betreft, het actief en passief kiesrecht dat aan het burgerschap van de Unie verbonden is, koppelt aan de democratische beginselen binnen de Unie, komt de doelstelling om een doeltreffende vertegenwoordiging van de „mobiele” Unieburgers te waarborgen dus duidelijk tot uiting.
75. De Commissie betoogt op goede gronden dat deze representativiteit een uitvloeisel is van de integratie van „mobiele” Unieburgers in het land van verblijf, zoals wordt benadrukt in de overwegingen van richtlijn 93/109 en richtlijn 94/80.(53) Meer in het bijzonder wordt met de aan deze burgers toegekende politieke rechten op lokaal niveau beoogd de sociale integratie te bevorderen van die burgers, die ervoor hebben gekozen om in een lidstaat te verblijven waarvan zij geen onderdaan zijn. In dit verband dient eveneens te worden gewezen op de in de overwegingen genoemde doelstelling om „elke polarisatie tussen kandidatenlijsten van onderdanen en niet-onderdanen te voorkomen”.
76. Bijgevolg heeft de Commissie naar mijn mening het recht om op grond van artikel 22 VWEU, bezien in de context van de aan het burgerschap van de Unie verbonden rechten en de in de Verdragen neergelegde democratische beginselen, te stellen dat de waarborg van gelijke kiesrechten voor de Unieburgers tot uitdrukking moet komen – zonder dat een indicatieve of zelfs uitputtende lijst van criteria hoeft te worden opgesteld – in de algemene verplichting om de deelname aan verkiezingen niet door verschillende factoren te ontmoedigen.(54)
77. Met andere woorden, artikel 22 VWEU moet aldus worden opgevat dat elke belemmering van de uitoefening van de kiesrechten op grond van nationaliteit – buiten de in de richtlijnen 93/109 en 94/80 vastgestelde kaders – gelijkstaat aan discriminatie binnen de werkingssfeer van de Verdragen(55), die verboden is.
78. Aangezien de nationale maatregelen in kwestie moeten worden getoetst aan deze bijzondere non-discriminatieregels van het VWEU, is artikel 18 van dit Verdrag – waarop de Tsjechische Republiek zich beroept – volgens vaste rechtspraak van het Hof niet van toepassing.(56) Bovendien hoeft voor de toepassing van artikel 22 VWEU niet te worden onderzocht of er sprake is van een bijzondere „hoedanigheid”, aangezien gelijke rechten op het gebied van verkiezingen voortvloeien uit de hoedanigheid van Unieburger.(57)
79. Derhalve moet thans de analyse van de Commissie dat de onmogelijkheid om lid te worden van een politieke partij ertoe leidt dat de uitoefening van die rechten wordt belemmerd, worden onderzocht.
80. In casu zijn partijen het erover eens dat de kansen voor „mobiele” Unieburgers op toegang tot lokale of Europese functies die worden verkregen door verkiezing, afhangen van de mate waarin zij deelnemen aan het democratische bestel van de lidstaat waar zij zich kandidaat stellen, binnen een partij dan wel onafhankelijk.
81. Net zoals de Commissie – die zich baseert op de richtsnoeren van de Commissie van Venetië(58), die niet door de Tsjechische Republiek zijn bekritiseerd – ben ik evenwel van mening dat de toegang tot de middelen waarover politieke partijen beschikken, een essentieel element is ter bevordering van de kandidaatstelling voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement.(59)
82. Bovendien is de rol van politieke partijen – zoals de Commissie op basis van de rechtspraak van het EHRM heeft betoogd – van cruciaal belang voor de uitoefening van politieke rechten in de lidstaten.(60) Op het niveau van de Unie wordt deze rol duidelijk erkend in artikel 10, lid 4, VEU(61), waarmee artikel 12, lid 2, van het Handvest overeenstemt(62).
83. Er bestaat een onmiskenbaar verband tussen die bepaling van het Handvest en de artikelen 39 en 40 ervan.(63) Om de reeds uiteengezette redenen(64) moet elke lidstaat deze bepalingen – met strikte inachtneming van het in artikel 5, lid 2, VEU vastgelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling – dan ook in aanmerking nemen om de uitoefening van de bij artikel 22 VWEU verleende rechten te waarborgen.
84. Derhalve ben ik het met de Commissie eens dat haar beroep krachtens artikel 22 VWEU moet worden beoordeeld uit het oogpunt van het recht op vrijheid van vereniging dat is neergelegd in artikel 12, lid 1, van het Handvest, in samenhang met artikel 11 ervan(65), dat ziet op de vrijheid van meningsuiting. Deze vrijheden worden met name beschermd wegens hun essentiële rol voor de deelname van de burgers aan de democratie.(66) Artikel 12, lid 2, van het Handvest bevat een afgeleide van dit verband wat de Europese politieke partijen betreft.
85. Dit recht op vrijheid van vereniging komt overeen met het recht dat wordt gewaarborgd door artikel 11, lid 1, EVRM en heeft bijgevolg overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte als laatstgenoemd recht.(67)
86. Volgens de rechtspraak van het EHRM is het recht op vrijheid van vereniging een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving, omdat het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven.(68)
87. Derhalve moet ook in het licht van die bepalingen van het VEU en het Handvest worden vastgesteld of – zoals de Commissie stelt – de juridische onmogelijkheid voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een politieke partij in Tsjechië het risico met zich meebrengt dat de voorwaarden waaronder zij zich verkiesbaar kunnen stellen bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement, niet identiek zijn aan die welke voor Tsjechische staatsburgers gelden, met name in die zin dat zij daardoor aanzienlijk minder kans hebben om te worden verkozen.
2. Beperking op de uitoefening van de kiesrechten
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
88. De Commissie wijst concreet op drie soorten voordelen die het lidmaatschap van een politieke partij oplevert bij de kandidaatstelling.
89. Ten eerste kunnen kandidaten die lid zijn van een gevestigde politieke partij profiteren van de traditie, het imago en de sociaal-organisatorische structuren van deze partij. De Commissie beklemtoont dat alleen al de naam van de partij, zonder enig verband met een individu, volstaat om bepaalde waarden of benaderingen van de politiek te karakteriseren.
90. Ten tweede kunnen deze kandidaten profiteren van het verkiezingsapparaat en de middelen van de politieke partijen. Deze ondersteunen namelijk de kandidaten bij de verkiezingen met hun ervaring, infrastructuur en specifieke operationele procedures (bijvoorbeeld netwerken, media en communicatiesystemen).
91. Ten derde zijn politieke partijen erkende politieke actoren, zodat zij krachtens het nationale recht vaak specifieke voorrechten genieten, zoals financiële voordelen, een speciale belastingregeling en toegang tot de media. Wat de financiering in Tsjechië betreft, verwijst de Commissie naar verschillende bepalingen over de partijen.(69)
92. Volgens de Commissie worden „mobiele” Unieburgers in Tsjechië, die zich daar als onafhankelijke kandidaat verkiesbaar moeten stellen, anders dan burgers die lid zijn van gevestigde politieke partijen dan ook gedwongen om hun eigen politieke identiteit te creëren en ingang te doen vinden alsook om hun eigen organisatie te ontwikkelen voor het voeren van een verkiezingscampagne, met een toegang tot financiering en tot de media waarbij er geen sprake is van bijzondere voorrechten.
93. Daarnaast wijst de Commissie op verschillende problemen die onafhankelijke kandidaten ondervinden in verband met de lijsten. Zij verduidelijkt dat alleen onafhankelijke kandidaten bij de gemeenteraadsverkiezingen een petitie moeten indienen die is ondertekend door kiezers die hun kandidatuur ondersteunen. Het aantal vereiste handtekeningen hangt af van de grootte van de gemeente waarin de betrokkene zich kandidaat stelt.(70)
94. Zij is bovendien van mening dat het voor onafhankelijke kandidaten ontegenzeggelijk moelijker is om zich op de lijst van een politieke partij te laten plaatsen dan voor kandidaten die lid zijn van deze partij, aangezien zij voor plaatsing op die lijst en de vaststelling van hun plaats op die lijst afhankelijk zijn van de beslissing van die partij, zonder dat zij enige invloed kunnen uitoefenen binnen de partij zelf.
95. Tevens wijst de Commissie erop dat in aanmerking moet worden genomen dat op kandidatenlijsten en stembiljetten wordt vermeld dat een persoon zich verkiesbaar stelt als onafhankelijke kandidaat of „persoon zonder label” op de lijst van een politieke partij. Derhalve zijn onafhankelijke kandidaten, wat hun keuze van politieke prioriteiten of richtingen betreft, minder geloofwaardig dan leden van een politieke partij, die zich jegens hun kiezers kunnen beroepen op hun actieve rol binnen hun partij.(71)
96. Ten slotte verwijst de Commissie naar de bevinding van de Kancelář Veřejného ochránce práv (Tsjechisch bureau van de ombudsman) dat „mobiele” Unieburgers bij verkiezingen worden benadeeld, alsmede naar zijn standpunt over de directe discriminatie die zij bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ondervinden doordat alleen politieke partijen kandidaten aanwijzen.(72)
97. In haar memorie van repliek verwerpt de Commissie elk argument dat gebaseerd is op verkiezingspraktijken. In de eerste plaats brengt zij in herinnering dat het verschil in behandeling voortvloeit uit de wet in kwestie, waaruit volgt dat een Tsjechische staatsburger ervoor kan kiezen om lid te worden van een politieke partij en deze partij bij verkiezingen te vertegenwoordigen, dan wel om onafhankelijk te blijven en eventueel in te gaan op een aanbod om als „niet-partijgebonden” kandidaat te worden geplaatst op de lijst van een politieke partij die hem daarom verzoekt, terwijl een „mobiele” Unieburger deze mogelijkheid niet heeft en zich alleen als onafhankelijke kandidaat verkiesbaar kan stellen of moet hopen op een aanbod van de politieke partij waarvan hij lid had willen worden om hem op te nemen als „niet-partijgebonden” kandidaat.
98. Wat in de tweede plaats de bewijslast betreft, is de Commissie van mening dat het in geval van juridische discriminatie – zoals de discriminatie waarvan er sprake is – voor de vaststelling van schending van het Unierecht niet noodzakelijk is om het Hof statistische gegevens te verstrekken over het aantal „mobiele” Unieburgers die in de praktijk schade hebben geleden ten gevolge van dergelijke directe discriminatie. Zij voegt daaraan toe dat het vrijwel onmogelijk is om een lijst op te stellen van situaties waarin „mobiele” Unieburgers ervan worden weerhouden om zich verkiesbaar te stellen doordat zij geen lid konden worden van een politieke partij.(73)
99. In de derde plaats stelt de Commissie zich op het standpunt dat de door de Tsjechische Republiek verstrekte statistische gegevens(74) irrelevant zijn wanneer er sprake is van juridische discriminatie. Aangezien zij daarmee vaag en indirect verband houden, bevestigen zij veeleer haar zienswijze. In zoverre stelt de Commissie vast dat de statistieken in het algemeen betrekking hebben op „niet-partijgebonden personen”, zonder dat kan worden vastgesteld hoeveel van hen „mobiele” Unieburgers zijn, van wie de situatie het voorwerp van het onderhavige beroep vormt. Bovendien leidt zij uit een gedetailleerd onderzoek van die gegevens voornamelijk af dat, wat de verkiezingen voor het Europees Parlement betreft:
– bijna twee derde van de kandidaten zich verkiesbaar had gesteld binnen het kader van een politieke partij;
– bij drie van de vier verkiezingen voor het Europees Parlement er onder de onafhankelijken procentueel gezien minder kandidaten worden verkozen dan onder de leden van een politieke partij, en
– de onafhankelijke kandidaten die worden verkozen voor het Europees Parlement, veelal persoonlijkheden met een uitzonderlijke bekendheid en populariteit zijn.(75)
100. Wat de gemeenteraadsverkiezingen betreft, erkent de Commissie dat de bekendheid met de lokale persoonlijkheden de keuze voor kiezers vergemakkelijkt. Zij is echter van mening dat hieruit blijkt dat „mobiele” Unieburgers juist een grotere behoefte hebben om lid te worden van een politieke partij, teneinde een zo groot mogelijke kans te maken om te worden verkozen.
2) Tsjechische Republiek
101. Nadat de Tsjechische Republiek nogmaals heeft opgemerkt dat het onderhavige beroep geen betrekking heeft op de juridische voorwaarden voor de uitoefening van de kiesrechten, onderstreept zij om te beginnen dat personen die geen lid zijn van een politieke partij ten volle kunnen gebruikmaken van de door de Commissie in haar verzoekschrift beschreven voordelen, door zich op de kandidatenlijst van welke partij ook te laten plaatsen, en dat dit op haar grondgebied gebruikelijk is.(76)
102. Vervolgens wijst de Tsjechische Republiek erop dat de door de Commissie aangevoerde schending gebaseerd is op veronderstellingen en ongegronde beweringen.(77) Bovendien heeft de Commissie geen rekening gehouden met de toelichting die in de precontentieuze fase is gegeven bij de lokale omstandigheden, terwijl daaruit blijkt dat de Commissie ten onrechte stelt dat de onafhankelijke kandidaten zich onbetwistbaar in een zwakke positie bevinden.
103. Zij draagt verschillende concrete bewijzen aan voor het feit dat „niet-partijgebonden personen” in de Tsjechische Republiek regelmatig bovenaan de lijsten van grote politieke partijen staan, alsmede dat zij vaak worden verkozen en vervolgens belangrijke functies bekleden in de instelling waarin zij zijn verkozen.(78) De Tsjechische Republiek leidt daaruit af dat het succes van een kandidaat bij verkiezingen niet afhangt van zijn lidmaatschap van een politieke partij, maar veeleer van factoren zoals zijn opvattingen en persoonlijkheid.
b) Beoordeling
104. Volgens de Tsjechische Republiek, daarin ondersteund door de Republiek Polen, heeft de Commissie geen bewijs geleverd van de praktische gevolgen die de wettelijke bepalingen in kwestie hebben voor de verkiesbaarheid van „mobiele” Unieburgers.
105. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat wanneer een niet-nakoming voortvloeit uit de vaststelling van een wettelijke of bestuursrechtelijke maatregel waarvan het bestaan en de toepassing niet worden betwist, het bestaan van die niet-nakoming kan worden aangetoond aan de hand van een juridische analyse van de bepalingen van die maatregel.(79)
106. In casu vloeit de door de Commissie aan de Tsjechische Republiek verweten niet-nakoming voort uit de vaststelling van een wettelijke maatregel waarvan die lidstaat het bestaan noch de toepassing betwist en waarvan de bepalingen juridisch worden geanalyseerd in het inleidend verzoekschrift.
107. Daarnaast gaat het om de beoordeling in hoeverre deze regeling een ontradend effect heeft op mogelijke kandidaatstellingen voor verkiezingen, wat niet kwantificeerbaar is.
108. Derhalve verwijt de Tsjechische Republiek de Commissie ten onrechte dat deze geen bewijs heeft geleverd van de praktische gevolgen die de wet op grond waarvan het lidmaatschap van een politieke partij wordt voorbehouden aan Tsjechische staatsburgers, heeft voor de kiesrechten van „mobiele” Unieburgers.
109. Wat betreft de Tsjechische wet in kwestie, die het recht om lid te worden van een politieke partij voorbehoudt aan Tsjechische staatsburgers, vloeit de ongelijke behandeling met betrekking tot de kiesrechten mijns inziens voort uit het loutere feit dat Tsjechische staatsburgers vrijelijk kunnen kiezen op welke wijze zij zich kandidaat stellen voor de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement, te weten als lid van een politieke partij dan wel als onafhankelijke, terwijl „mobiele” Unieburgers alleen over de laatste mogelijkheid beschikken. Zoals hierboven is uiteengezet, maakt de toegang tot politieke partijen het mogelijk om de kiesrechten doeltreffender uit te oefenen teneinde aan het democratische bestel deel te nemen.
110. De door de Tsjechische Republiek vermelde verzachtende maatregelen doen aan deze beoordeling niet af. Met name het feit dat „mobiele” Unieburgers zich kandidaat kunnen stellen op een partijlijst, kan deze beperking van hun actieradius namelijk niet compenseren, aangezien zij aan specifieke criteria moeten voldoen, zoals die door de Commissie zijn uiteengezet.
111. Bovendien ben ik in navolging van de Commissie van mening dat, gesteld al dat het onderhavige beroep zou kunnen worden beoordeeld op basis van de door de Tsjechische Republiek verstrekte gedetailleerde cijfers over de gekozen kandidaten(80), uit deze cijfers niet blijkt dat „mobiele” Unieburgers gelijk worden behandeld. Uit de statistieken komen weliswaar specifieke lokale omstandigheden van de gemeenteraadsverkiezingen naar voren, maar deze zijn niet relevant voor de situatie van de „mobiele” Unieburgers waarop het onderhavige beroep betrekking heeft. Uit de gegeven voorbeelden volgt namelijk om te beginnen dat de niet-partijgebonden kandidaten die in het Europees Parlement worden verkozen, in meerderheid of zelfs uitsluitend Tsjechische staatsburgers zijn. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de moeilijkheden die moeten worden overwonnen door wie geen lid is van een politieke partij, in het bijzonder met betrekking tot de inschrijving op de kandidatenlijsten. Deze moeilijkheden vloeien rechtstreeks voort uit de wettelijke bepalingen, die als „discriminerend” worden aangemerkt door de auteurs die de Commissie heeft aangehaald.(81)
112. Derhalve geef ik het Hof in overweging te oordelen dat de Commissie voldoende heeft aangetoond dat de uitoefening van de kiesrechten wordt beperkt ten nadele van „mobiele” Unieburgers die zich in dezelfde situatie bevinden als de eigen staatsburgers.
113. Hieruit volgt dat de Tsjechische Republiek – doordat zij in de uitoefening van haar bevoegdheid de litigieuze nationale bepalingen heeft vastgesteld – niet heeft voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit het Unierecht, te weten die van artikel 22 VWEU, dat moet worden gelezen in samenhang met de artikelen 12, 39 en 40 van het Handvest.
3. Rechtvaardiging voor de beperking op het lidmaatschap van een politieke partij
a) Argumenten van partijen
1) Commissie
114. In de eerste plaats is de Commissie van mening dat niet kan worden ingestemd met het argument van de Tsjechische Republiek dat de beperking op het lidmaatschap van politieke partijen voor „mobiele” Unieburgers wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om nationale politieke aangelegenheden te beschermen tegen „inmenging” door die burgers, die zou voortvloeien uit het lidmaatschap van een politieke partij, waarbinnen belangrijke beslissingen voor de verkiezingen van de wetgevende macht worden genomen.(82)
115. Zij is van mening dat deze rechtvaardiging rechtstreeks in strijd is met de geest en het doel van de bepalingen van de Verdragen die betrekking hebben op het burgerschap. De bij deze bepalingen toegekende politieke rechten hebben juist tot doel te waarborgen dat „mobiele” Unieburgers kunnen integreren en in de lidstaat van verblijf een actieve politieke rol kunnen spelen bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.
116. In dit verband onderstreept de Commissie dat de verplichting om de gelijke behandeling te waarborgen die wordt voorgeschreven door artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU – die moeten worden uitgelegd in het licht van de artikelen 11 en 12 van het Handvest, waarin de deelname aan politieke partijen wordt gewaarborgd – zich er geenszins tegen verzet dat de lidstaten de mogelijkheid om zich kandidaat te stellen voor de verkiezingen van de wetgevende macht of van de regionale overheden voor te behouden aan personen die de nationaliteit van het gastland bezitten.
117. In de tweede plaats brengt de Commissie, in antwoord op het argument inzake de bescherming van de nationale identiteit, dat gebaseerd is op artikel 4, lid 2, VEU en dat inhoudt dat het functioneren van politieke partijen en de vrije concurrentie tussen deze partijen zijn vastgelegd in de Ústava (grondwet), in herinnering dat deze bepaling moet worden uitgelegd in overeenstemming met de overige bepalingen van de Verdragen die de lidstaten bij hun toetreding tot de Unie hebben toegezegd te zullen naleven, waaronder artikel 22 VWEU, dat niet van toepassing is op verkiezingen voor de wetgevende macht.(83) De kiesrechten van „mobiele” Unieburgers kunnen dus niet worden geacht afbreuk te doen aan het beginsel van eerbiediging van de nationale identiteit.
118. In de derde plaats betwijfelt de Commissie, wat betreft het bezwaar van de Tsjechische Republiek dat de Commissie geen minder beperkende maatregel heeft genoemd waarmee het nagestreefde doel kan worden bereikt, of een lidstaat een nationale maatregel kan rechtvaardigen die afwijkt van de vereisten van artikel 20, lid 2, onder b), en artikel 22 VWEU en die direct discrimineert op grond van nationaliteit. Bovendien is het aan de betrokken lidstaat om de evenredigheid van zijn maatregelen aan te tonen.(84)
119. Voorts merkt de Commissie op dat de Tsjechische Republiek in de precontentieuze procedure niet heeft aangetoond dat het verbod voor „mobiele” Unieburgers om lid te worden van een politieke partij – met name in de omstandigheden van de onderhavige zaak – een specifiek openbaar belang dient. Zij leidt daaruit af dat noch het nagestreefde doel, noch de noodzaak of de evenredigheid van dit verbod is toegelicht.
120. Bovendien stelt de Commissie – in haar memorie van repliek – met betrekking tot het „fundamentele beginsel van gelijkheid van de leden van een politieke partij” waarop de Tsjechische Republiek zich beroept, dat het volstrekt onjuist en inconsistent is om de vaststelling van de deelname van Unieburgers aan politieke partijen op een niveau dat overeenkomt met de politieke rechten die zij aan het Unierecht ontlenen, waarbij bijvoorbeeld hun deelname aan bepaalde besluiten van een politieke partij wordt beperkt, als onevenredige discriminatie aan te merken, en daarentegen een absoluut verbod op het lidmaatschap van een politieke partij voor „mobiele” Unieburgers als evenredige discriminatie aan te merken.
2) Tsjechische Republiek
121. De Tsjechische Republiek voert de volgende drie argumenten aan: „In de eerste plaats wordt met de nationale regeling in kwestie het legitieme doel nagestreefd om de deelname aan een belangrijk platform voor politieke activiteit op nationaal niveau voor te behouden aan Tsjechische burgers, hetgeen volledig in overeenstemming is met artikel 4, lid 2, VEU. Dit wordt in wezen overigens ook erkend door de Commissie in haar met redenen omkleed advies [...]. In de tweede plaats is het feit dat alleen Tsjechische staatsburgers lid mogen worden van een politieke partij, een passende maatregel om dat doel te verwezenlijken, aangezien het de kern ervan rechtstreeks verwezenlijkt. In de derde plaats is de nationale regeling in kwestie evenredig. Zij doet geen afbreuk aan de essentie van het stemrecht krachtens artikel 22 VWEU, aangezien zij het volledige actieve en passieve stemrecht van mobiele Unieburgers geenszins wijzigt [...] en het in de praktijk mogelijk maakt dat die rechten volledig worden uitgeoefend [...]. Derhalve is de regeling in kwestie volledig in overeenstemming met de door de Commissie aangehaalde rechtspraak [...].”(85)
122. De Tsjechische Republiek preciseert dat het nagestreefde legitieme doel niet kan worden verwezenlijkt met een minder beperkende maatregel, omdat het ondenkbaar is dat het „mobiele” Unieburgers wordt toegestaan om lid te worden van een politieke partij teneinde deel te nemen aan slechts een marginaal deel van de politieke activiteiten, te weten de gemeenteraadsverkiezingen of de verkiezingen voor het Europees Parlement. Zij is van mening dat een regeling van die strekking in strijd zou zijn met het fundamentele beginsel van gelijke behandeling van de leden van een politieke partij. Bovendien zou het deze burgers niet de sterke positie in de politieke partij verschaffen die de Commissie – ten onrechte – noodzakelijk acht. De Tsjechische Republiek merkt op dat de Commissie zelf niet in staat was aan te geven welke maatregel in dit opzicht als minder beperkend zou kunnen worden beschouwd.
3) Republiek Polen, interveniërende partij
123. Wat betreft de door de Commissie bedoelde beperking van de actieradius van „mobiele” Unieburgers binnen politieke partijen, betoogt de Republiek Polen dat het „gebonden” zijn aan een politieke partij een veel breder spectrum van activiteiten bestrijkt dan de activiteiten die voorafgaan aan bepaalde verkiezingen. Deze activiteiten houden verband met de beïnvloeding van het nationale beleid, daaronder begrepen beleidsterreinen die nog steeds tot de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten behoren. Een lidstaat is evenwel geenszins verplicht om „mobiele” Unieburgers in staat te stellen de uitslag van de parlements- en presidentsverkiezingen via het partijenstelsel te beïnvloeden.
b) Beoordeling
124. De argumenten van de Tsjechische Republiek leiden ertoe dat moet worden verduidelijkt onder welke voorwaarden een beperking van het in artikel 22 VWEU neergelegde beginsel van gelijke behandeling kan worden gerechtvaardigd.
125. Deze lidstaat beroept zich op artikel 4, lid 2, VEU en betoogt in wezen dat het Unierecht – zoals dit wordt uitgelegd door de Commissie – ertoe zou leiden dat „mobiele” Unieburgers op een ander niveau aan het openbare leven deelnemen dan de lidstaten toestaan, en hun met name de mogelijkheid zou bieden om invloed uit te oefenen op nationale besluiten door te profiteren van het vehikel van politieke partijen.
126. In herinnering dient te worden gebracht dat de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU verplicht is om de nationale identiteit van haar lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, te eerbiedigen.
127. Het is juist dat de organisatie van het nationale politieke bestel, waartoe politieke partijen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit in de zin van artikel 4, lid 2, VEU. In dit verband komt de eerbiediging van deze identiteit tot uiting in het feit dat de deelname van „mobiele” Unieburgers aan de verkiezingen beperkt is tot de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen, zonder dat wordt gestreefd naar harmonisatie van de kiesstelsels van de lidstaten.(86) De Uniewetgever heeft ook rekening gehouden met de gevolgen van een gemakkelijkere toegang tot deze verkiezingen voor het evenwicht van het politieke stelsel van de lidstaat van verblijf, door te bepalen dat de lidstaten binnen bepaalde kaders(87) ten gunste van hun onderdanen bepaalde overgangsregelingen kunnen vaststellen.
128. Ten aanzien van de vraag welke gevolgen het lidmaatschap van „mobiele” Unieburgers van politieke partijen heeft op nationaal niveau – wegens de mogelijke effecten binnen deze partijen – merk ik op dat dit volgens alle partijen een zaak van die politieke partijen zelf is. Zij zijn namelijk vrij om hun organisatie en de wijze waarop hun kandidaten worden gekozen, te bepalen.(88) Ik merk op dat de Tsjechische Republiek slechts stelt – zonder daarvoor bewijs aan te dragen – dat het onmogelijk is om de actieradius van leden die „mobiele” Unieburgers zijn, te beperken tot bepaalde verkiezingen.
129. Ik ben het dan ook met de Commissie eens dat de nationale identiteit van de Tsjechische Republiek niet wordt aangetast indien het „mobiele” Unieburgers wordt toegestaan om lid te worden van een politieke partij teneinde de doeltreffendheid van hun rechten bij gemeenteraadsverkiezingen en verkiezingen voor het Europees Parlement te waarborgen.
130. Bovendien dient artikel 4, lid 2, VEU – gesteld al dat van een dergelijke aantasting zou gebleken zijn – te worden gelezen in het licht van de bepalingen die dezelfde juridische waarde hebben.(89)
131. Derhalve kan artikel 4, lid 2, VEU de lidstaten niet ontslaan van de verplichting om de in het Handvest herbevestigde grondrechten(90) te eerbiedigen, waaronder het beginsel van democratie en het gelijkheidsbeginsel(91), dat tot uiting komt in artikel 22 VWEU en dat voortvloeit uit het burgerschap van de Unie, wat betreft de uitoefening van het passief kiesrecht voor de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Deze beginselen maken deel uit van de fundamentele waarden van de Unie.(92)
132. Gelet op de argumenten van de Tsjechische Republiek die zien op de evenredigheid van de litigieuze nationale regeling, moet daaraan bovendien worden toegevoegd dat een rechtvaardiging voor een beperking van de bij artikel 22 VWEU toegekende rechten alleen kan worden onderzocht in de in die bepaling genoemde omstandigheden.
133. De in de artikelen 39 en 40 van het Handvest erkende kiesrechten zijn namelijk het voorwerp van specifieke bepalingen van het VWEU, te weten artikel 22. De enige aanpassingen aan de uitoefening van die rechten die door het in dat artikel bedoelde afgeleide recht worden aangebracht(93), betreffen alleen de juridische voorwaarden voor de uitoefening van het actief en passief kiesrecht.(94)
134. Gelet op al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging te oordelen dat het beroep van de Commissie gegrond is.
VI. Kosten
135. Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien ik van mening ben dat het Hof de vordering van de Commissie dient toe te wijzen, moet de Tsjechische Republiek worden verwezen in de kosten.
136. Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering draagt de Republiek Polen haar eigen kosten.
VII. Conclusie
137. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging te oordelen als volgt:
„1) De Tsjechische Republiek is in de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen tekortgeschoten doordat zij Unieburgers die geen Tsjechische staatsburgers zijn maar wel verblijf houden in Tsjechië, het recht ontzegt om toe te treden tot een politieke partij of deel te nemen aan een politieke beweging.
2) De Tsjechische Republiek wordt verwezen in de kosten.
3) De Republiek Polen draagt haar eigen kosten.”
VIII. Bijlage I: Door de Commissie verstrekte regels inzake de financiering van politieke partijen
1. Politieke partijen die bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten minste 1 % van de stemmen behalen, ontvangen 30 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 1,20 EUR) per stem als bijdrage in de verkiezingskosten (§ 65 van de wet betreffende de verkiezingen voor het Europees Parlement).
2. Politieke partijen die bij de verkiezingen voor de Poslanecká sněmovna (kamer van afgevaardigden, Tsjechische Republiek) ten minste 1,5 % van de stemmen behalen, ontvangen 100 CZK (ongeveer 4 EUR) per stem als bijdrage in de verkiezingskosten (§ 85 van wet nr. 247/1995 betreffende de verkiezingen voor het parlement van de Tsjechische Republiek en tot wijziging en aanvulling van bepaalde wetten.
3. Politieke partijen die bij de laatste verkiezingen voor de kamer van afgevaardigden 3 % van de stemmen hebben behaald, ontvangen bovendien een jaarlijkse overheidsbijdrage van 6 000 000 CZK (ongeveer 245 430 EUR) voor de partij of de beweging. Tegelijkertijd ontvangt de partij of de beweging 200 000 CZK (ongeveer 8 180 EUR) per jaar voor elke extra 0,1 % van de stemmen (§ 20, lid 6, van de wet betreffende de politieke partijen).
4. Indien een partij of beweging meer dan 5 % van de stemmen behaalt, wordt de bijdrage niet verhoogd en ontvangt de partij of beweging 10 000 000 CZK (ongeveer 409 000 EUR) (§ 20, lid 6, van de wet betreffende de politieke partijen).
5. Politieke partijen ontvangen tevens een jaarlijkse bijdrage van 900 000 CZK (ongeveer 36 800 EUR) voor het ambt van een afgevaardigde of senator, en 250 000 CZK (ongeveer 10 200 EUR) voor het ambt van een lid van de regionale raad of een lid van de gemeenteraad van Praag (§ 20, lid 7, van de wet betreffende de politieke partijen).
6. Onder bepaalde voorwaarden ontvangen politieke partijen en bewegingen eveneens een jaarlijkse bijdrage ter ondersteuning van de activiteiten van een politiek instituut, ten belope van 10 % van het totale bedrag van de bijdrage aan de activiteiten van een dergelijke partij of beweging (§ 20, leden 5 en 8, van de wet betreffende de politieke partijen).
IX. Bijlage II: Door de Tsjechische Republiek verstrekte informatie over de samenstelling van de lijsten en de kandidaten die zijn verkozen bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraadsverkiezingen
1. In Tsjechië zijn in 2004, 2009, 2014 en 2019 verkiezingen voor het Europees Parlement gehouden.
1. Het percentage niet-partijgebonden kandidaten op de lijsten van politieke partijen of politieke coalities was als volgt:
a) in 2004 was 37,22 % van de kandidaten niet-partijgebonden;
a) in 2009 was 38,28 % van de kandidaten niet-partijgebonden;
c) in 2014 was 30,27 % van de kandidaten niet-partijgebonden, en
d) in 2019 was 33,89 % van de kandidaten niet-partijgebonden.
2. Het aantal verkozen niet-partijgebonden kandidaten was als volgt:
a) in 2004 7, dat wil zeggen 29,17 % van de in Tsjechië verkozen personen;
b) in 2009 1, dat wil zeggen 4,55 % van de in Tsjechië verkozen personen;
a) in 2014 8, dat wil zeggen 38,10 % van de in Tsjechië verkozen personen, en
d) in 2019 4, dat wil zeggen 19,05 % van de in Tsjechië verkozen personen.
3. Niet-partijgebonden kandidaten stonden vaak bovenaan de kandidatenlijsten, ook bij de grote politieke partijen. Concreet ging het:
a) in 2004 om drie in het Europees Parlement verkozen afgevaardigden op de lijst van de partij Sdružení nezávislých a evropští demokraté (unie van onafhankelijke kandidaten en Europese democraten) (SNK) – onder wie de lijstaanvoerder, Zieleniec, en de tweede persoon op de lijst, Hybášková – alsook om Remek, de tweede op de kandidatenlijst van de partij Komunistická strana Čech a Moravy (communistische partij van Bohemen en Moravië) (KSČM);
b) in 2009 om Remek, de tweede op de kandidatenlijst van de KSČM;
c) in 2014 om de lijstaanvoerder van de partij TOP 09 a Starostové (Top 09 en burgemeesters), Niedermayer, en Pospíšil, de tweede op die lijst; Keller, de lijstaanvoerder van de partij Česká strana sociálně demokratická (Tsjechische sociaal-democratische partij) (ČSSD), destijds de grootste partij in de regering van de Tsjechische Republiek, en vier verkozen afgevaardigden op de lijst van de partij ANO, destijds de op een na grootste partij in de regering, waarvan de leider, Pavel Telička, vervolgens werd verkozen tot vicevoorzitter van het Europees Parlement, en
d) in 2019 om drie in het Europees Parlement verkozen afgevaardigden die op de eerste drie plaatsen van de lijst van ANO stonden, waarvan de leider, Dita Charanzová, vervolgens werd verkozen tot vicevoorzitter van het Europees Parlement.
4. In 2004 is de Duitse staatsburger Stros in Tsjechië verkozen tot lid van het Europees Parlement.
2. Wat betreft de gemeenteraadsverkiezingen (gemeenten, dorpen en steden), die zijn gehouden in 2006, 2010, 2014 en 2018, geldt het volgende.
1. Het percentage niet-partijgebonden kandidaten en verkozenen was als volgt:
a) in 2006 79,85 % van de kandidaten en 84,51 % van de verkozenen;
b) in 2010 81,25 % van de kandidaten en 86,15 % van de verkozenen;
c) in 2014 84,13 % van de kandidaten en 88,30 % van de verkozenen, en
d) in 2018 84,97 % van de kandidaten en 89,96 % van de verkozenen.
2. Het hoge percentage niet-partijgebonden kandidaten en verkozenen is een verschijnsel dat zich ook voordoet op de lijsten van de grote politieke partijen. Bijvoorbeeld bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2018:
a) de kandidatenlijsten van de ČSSD, de oudste Tsjechische politieke partij met sterke wortels in de gemeentepolitiek, bevatten 54,58 % niet-partijgebonden personen en 57,31 % van de verkozenen van die lijsten waren niet-partijgebonden;
b) de kandidatenlijsten van de parti Občanská demokratická strana (democratische burgerpartij) (ODS), een traditionele conservatieve politieke partij met sterke wortels in de gemeentepolitiek, bevatten 59,47 % niet-partijgebonden personen en 52,93 % van de verkozenen van die lijsten waren niet-partijgebonden; en
c) de kandidatenlijsten van de parti Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (christendemocratische unie – Tsjechoslowaakse volkspartij) (KDU-ČSL), een traditionele politieke partij met het grootste aantal kandidaten en verkozenen in de gemeentepolitiek, bevatten 73,62 % niet-partijgebonden personen en 72,49 % van de verkozenen van die lijsten waren niet-partijgebonden.
3. Wat de grote Tsjechische steden betreft, is in 2010 in Praag de niet-partijgebonden kandidaat Bohuslav Svoboda verkozen tot lijstaanvoerder van de ODS, destijds de grootste partij in de regering van de Tsjechische Republiek. Naderhand is hij burgemeester van Praag geworden. In 2014 werd Adriana Krnáčová, een niet-partijgebonden kandidaat en lijstaanvoerder van de ANO, burgemeester van Praag en werd Tomáš Macura, een niet-partijgebonden kandidaat en lijstaanvoerder van de ANO, burgemeester van Ostrava, de op twee na grootste stad van Tsjechië.