Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JEAN RICHARD DE LA TOUR
esitatud 11. jaanuaril 2024(1)
Kohtuasi C‑814/21
Euroopa Komisjon
versus
Poola Vabariik
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 22 – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel – Poola Vabariigis elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust – Erakonda astumise õiguse puudumine – Kandideerimine kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel liikmesriigi kodanike jaoks ette nähtutest teistsugustel tingimustel – ELL artikkel 10 – Demokraatia põhimõte – Euroopa Liidu põhiõiguste harta – Artiklid 12, 39 ja 40 – Põhjendus – ELL artikli 4 lõige 2
Sisukord
I. Sissejuhatus
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. EL toimimise leping
2. Harta
3. Direktiiv 93/109/EÜ
4. Direktiiv 94/80/EÜ
B. Poola õigus
1. Erakonnaseadus
2. Valimisseadustik
3. Ringhäälinguseadus
4. Mittetulundusühingute seadus
III. Kohtueelne menetlus
IV. Poolte nõuded
V. Analüüs
A. Tšehhi Vabariigi esitatud vastuvõetamatuse vastuväide
1. Poolte argumendid
2. Hinnang
B. Sisu
1. Poolte argumendid
a) Komisjon
1) Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi alus
2) Liikmesriikide pädevuse teostamine
b) Poola Vabariik
1) ELTL artikli 22 sõnastusest ei tulene õigust erakonda astuda
2) Erakonda astumise piirang on põhjendatud vajadusega piirata „liikuvate“ liidu kodanike mõju riigi poliitilisele elule
3) Erakonna liikmeks mitteolevad kandidaadid ei ole liikmetega võrreldes eriliselt halvemas olukorras
c) Menetlusse astunud Tšehhi Vabariigi erilised argumendid ning vastuseks esitatud komisjoni märkused
1) ELTL artikli 22 ulatus
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
ii) Komisjoni märkused
2) Kohaldatav õiguslik alus
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
ii) Komisjoni märkused
3) Väidetava rikkumise tõendamine
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
ii) Komisjoni märkused
4) ELTL artikliga 22 tagatud õiguste teostamise piiramine
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
ii) Komisjoni märkused
5) Olukord teistes liikmesriikides
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
ii) Komisjoni märkused
2. Hinnang
a) ELTL artikli 22 ulatus
b) Valimisõiguste teostamise piirangu esinemine
c) Erakonda astumise piirangu põhjendatus
VI. Kohtukulud
VII. Ettepanek
I. Sissejuhatus
1. ELTL artikli 258 alusel esitatud ELTL artiklile 22 tugineva hagiga palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Poola Vabariik on rikkunud viimati nimetatud sättest tulenevaid kohustusi sisuliselt sel põhjusel, et ta ei ole neile Euroopa Liidu kodanikele, kellel pole Poola kodakondsust, ent kes elavad Poola Vabariigi territooriumil(2), andnud õigust kuuluda erakonda, mistõttu on nende võimalus kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel valituks osutuda väiksem kui Poola kodanikel(3).
2. Käesolevas ettepanekus selgitan, miks ei saa nõustuda Poola Vabariigi arvamusega, et piirduda tuleb ELTL artikli 22 grammatilise tõlgendamisega selliselt, et see säte reguleerib üksnes neid õigusnormides sätestatud tingimusi, millest sõltub õigus kandideerida, ning miks, vastupidi, tuleb sellest sättest tulenevate kohustuste teleoloogilise ja kontekstist lähtuva analüüsi pinnalt teha järeldus, et kandideerimisõiguse tegeliku teostamise piiramist puudutav komisjoni etteheide on põhjendatud.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. EL toimimise leping
3. ELTL artikkel 20 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
2. Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas:
[…]
b) õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel;
[…]
Nimetatud õigusi kasutatakse vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega.“
4. ELTL artiklis 22 on sätestatud:
„1. Igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.
2. Ilma et see piiraks artikli 223 lõike 1 ja selle rakendamiseks vastuvõetud sätete kohaldamist, on igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.“
2. Harta
5. Euroopa Liidu põhiõiguste harta(4) artikkel 12 „Kogunemis- ja ühinemisvabadus“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ning moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas; see kätkeb igaühe õigust oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.
2. Liidu tasandi poliitilised erakonnad toetavad liidu kodanike poliitilise tahte väljendamist.“
3. Direktiiv 93/109/EÜ
6. Nõukogu 6. detsembri 1993. aasta direktiivi 93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel(5), neljandas põhjenduses on märgitud:
„EÜ asutamislepingu artikli 8b lõige 2 käsitleb ainult võimalust kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ega piira EÜ asutamislepingu artikli 138 lõike 3 kohaldamist, millega nähakse ette nendeks valimisteks ühtse menetluse kehtestamine kõikides liikmesriikides; selle peamine eesmärk on kaotada kodakondsusnõue, mis praegu nende õiguste kasutamiseks peab enamikus liikmesriikides täidetud olema.“
7. Selle direktiivi artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad selles riigis kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.“
4. Direktiiv 94/80/EÜ
8. Nõukogu 19. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/80/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel(6), viiendas põhjenduses on märgitud:
„artikli 8b lõike 1 eesmärk on tagada, et kõik liidu kodanikud hoolimata sellest, kas nad on elukohaliikmesriigi kodanikud või mitte, saaksid selles riigis samadel tingimustel õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel; mittekodanike suhtes kohaldatavad, sealhulgas elamisperioodi ja elukohatõendiga seotud tingimused peaksid olema samasugused kui vajaduse korral asjaomaste liikmesriikide kodanike suhtes kohaldatavad tingimused; mittekodanikele ei tohi esitada eritingimusi, kui kodanike ja mittekodanike erinev kohtlemine ei ole erandlikult põhjendatud viimati nimetatutele omaste asjaoludega, mis eristavad neid esimesena nimetatutest“.
9. Selle direktiivi artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel.“
B. Poola õigus
1. Erakonnaseadus
10. 27. juuni 1997. aasta erakonnaseaduse (ustawa o partiach politycznych)(7) artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Erakonna liikmeks võib olla vähemalt 18aastane Poola Vabariigi kodanik.“
11. Selle seaduse artiklis 5 on sätestatud:
„Erakondadele on eriseadustes sätestatud tingimustel tagatud pääs avalik-õiguslikesse raadio- ja televisioonikanalitesse.“
12. Kõnealuse seaduse artikkel 24 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Erakond saab oma rahalised vahendid liikmemaksudest, annetustest, päranditest või annakutest, omandilt saadud tulust ning seadusega ette nähtud toetustest ja subsiidiumidest.
2. Erakonna rahalisi vahendeid võib kasutada üksnes põhikirjas määratletud või heategevuslikel eesmärkidel.
[…]
4. Erakond võib oma varalt saada üksnes järgmist tulu:
1) arveldusarvetel ja tähtajalistel hoiustel hoiustatud summadelt makstav intress;
2) tulu kauplemisest Poola riigikassa (Skarbu Państwa) lühiajaliste ja keskmise pikkusega võlakirjadega;
3) tulu vara võõrandamisest;
[…]“.
13. Sama seaduse artikli 28 lõikes 1 on sätestatud:
„Erakonnal, mis:
1) moodustas Sejmi (seim, Poola parlamendi alamkoda) valimisteks oma valimiskomitee ning mille saadikukandidaatide ringkonnanimekirjade poolt anti üleriigiliselt vähemalt 3% kehtivatest häältest või
2) osales seimi valimistel valimisliidus, mille saadikukandidaatide ringkonnanimekirjade poolt anti üleriigiliselt vähemalt 6% kehtivatest häältest,
on käesolevas seaduses sätestatud korras ja tingimustel õigus saada seimi koosseisu ametiaja jooksul […] riigieelarvest rahalist toetust oma põhikirjaliseks tegevuseks.
[…]“.
14. Erakonnaseaduse artikli 36 lõikes 1 on sätestatud:
„Erakonna valimisfondi vahendid võivad koosneda erakonna tehtud sissemaksetest ning annetustest ja päritud ja annakuna saadud summadest.“
2. Valimisseadustik
15. 5. jaanuari 2011. aasta valimisseadustikku käsitleva seaduse (ustawa Kodeks wyborczy)(8) (edaspidi „valimisseadustik“) artiklis 84 on sätestatud:
„1. Valimistel on kandidaatide esitamise õigus valimiskomiteedel. Valimiskomiteed täidavad ka muid valimistega seotud ülesandeid ja eelkõige viivad ainuõiguslikkuse põhimõtte alusel läbi kandidaatide valimiskampaaniat.
2. Seimi ja senati valimistel ning Poola Vabariigis toimuvatel Euroopa Parlamendi valimistel võivad valimiskomiteesid moodustada erakonnad ja erakondade valimisliidud ning valijad.
[…]
4. Piirkondlike omavalitsuste esindusorganite valimistel ja linnapeade valimistel võivad valimiskomiteesid moodustada erakonnad ja erakondade valimisliidud, ühiskondlikud ühendused ja organisatsioonid (edaspidi „organisatsioonid“) ning valijad.“
16. Selle seadustiku artikli 87 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Erakonnad võivad ühiste kandidaatide esitamiseks moodustada valimisliidu. Erakond võib kuuluda ainult ühte valimisliitu.
2. Valimisliidu nimel täidab valimistega seotud ülesandeid valimisliidu valimiskomitee, mille moodustavad erakondade organid, kellel on volitus vastavat erakonda avalikkuse ees esindada.“
17. Nimetatud seadustiku artikli 89 lõikes 1 on sätestatud:
„Vähemalt 15 hääleõiguslikku kodanikku võivad moodustada valijate valimiskomitee.“
18. Sama seadustiku artikli 117 lõikes 1 on sätestatud:
„Valimiskomiteedel, kelle kandidaadid on registreeritud, on õigus alates 15. päevast enne valimispäeva kuni valimiskampaania viimase päevani tutvustada oma valimisprogramme avalik-õiguslikes raadio- ja televisioonikanalites ringhäälinguorganisatsioonide kulul tasuta.“
19. Valimisseadustiku artikli 119 lõikes 1 on sätestatud:
„Artikli 117 lõikes 1 nimetatud õigusest sõltumata võib iga valimiskomitee alates päevast, mil valimiste läbiviimiseks pädev organ on saanud teate selle valimiskomitee moodustamisest, kuni valimiskampaania viimase päevani tutvustada oma valimisprogrammi avalik-õiguslikes raadio- ja televisioonikanalites tasu eest.“
20. Selle seadustiku artikkel 126 on sõnastatud järgmiselt:
„Valimiskomiteed tasuvad valimistega seoses tehtud kulude eest oma vahenditest.“
21. Nimetatud seadustiku artiklis 130 on sätestatud:
„1. Valimiskomitee rahaliste kohustuste eest vastutab finantsesindaja.
2. Ilma finantsesindaja kirjaliku nõusolekuta ei või valimiskomitee nimel ja tema eest võtta ühtki rahalist kohustust.
3. Kui finantsesindaja käsutuses olevast varast ei piisa valimiskomitee võlgade tasumiseks, siis:
1) vastutab erakonna või organisatsiooni valimiskomitee rahaliste kohustuste eest kõnealuse valimiskomitee moodustanud erakond või organisatsioon;
2) vastutavad valimisliidu valimiskomitee rahaliste kohustuste eest solidaarselt selle valimisliidu liikmeks olevad erakonnad;
3) vastutavad valijate valimiskomitee rahaliste kohustuste eest solidaarselt selle komitee liikmed.
[…]“.
22. Sama seadustiku artiklis 132 on sätestatud:
„1. Erakonna valimiskomitee rahalised vahendid võivad tulla üksnes selle erakonna valimisfondist, mis on moodustatud vastavalt [erakonna]seaduse sätetele.
2. Valimisliidu valimiskomitee rahalised vahendid võivad tulla üksnes valimisliidu moodustanud erakondade valimisfondist.
3. Rahalised vahendid, mida kasutab
1) organisatsiooni valimiskomitee,
2) valijate valimiskomitee,
võivad tulla üksnes maksetest, mille on teinud Poola kodanikud, kes elavad alaliselt Poola Vabariigi territooriumil, samuti üksnes valimiste tarbeks võetud pangalaenudest.
[…]“.
23. Valimisseadustiku artiklis 133 on sätestatud:
„1. Erakonna või valimisliidu valimiskomitee võib valimiskampaania ajal tasuta kasutada erakonna ruume ning kontoritarbeid.
2. Valijate valimiskomitee võib valimiskampaania ajal tasuta kasutada ühe selle komitee liikme ruume ning kontoritarbeid.
3. Organisatsiooni valimiskomitee võib valimiskampaania ajal tasuta kasutada selle organisatsiooni ruume ja kontoritarbeid.“
24. Selle seadustiku artikkel 341 on sõnastatud järgmiselt:
„Euroopa Parlamendi valimistel võib kandidaate esitada:
1) erakonna valimiskomitee;
2) valimisliidu valimiskomitee;
3) valijate valimiskomitee.“
25. Vastavalt kõnealuse seadustiku artiklile 343 peavad kandidaatide nimekirja oma allkirjaga toetama vähemalt 10 000 püsivalt asjaomases valimisringkonnas elavat valijat.
26. Kohalike omavalitsuste esindajate valimistega seoses on sama seadustiku artiklis 399 sätestatud, et volikogu liikme kandidaadi esitamise õigus on erakondade valimiskomiteedel, valimisliitude valimiskomiteedel, organisatsioonide valimiskomiteedel ja valijate valimiskomiteedel.
27. Valimisseadustiku artikli 400 lõike 1 kohaselt peab erakonna valimiskomitee teatama enda moodustamisest Państwowa Komisja Wyborczale (riigi valimiskomisjon) ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päevaga ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva.
28. Selle seadustiku artikli 401 lõikes 1 on sätestatud, et valimisliidu valimiskomitee võib moodustada ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päeval ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva ning valimisliidu valimisesindaja teatab sellest riigi valimiskomisjonile hiljemalt 55. päeval enne valimispäeva.
29. Selle seadustiku artikli 402 lõike 1 kohaselt peab organisatsiooni valimiskomitee teatama enda moodustamisest selle organisatsiooni asukoha järgi pädevale valimisvolinikule ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päevaga ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva.
30. Sama seadustiku artikli 403 lõigetes 1–3 on sätestatud:
„1. Vähemalt 15 hääleõiguslikku kodanikku võivad moodustada valijate valimiskomitee.
2. Olles kogunud vähemalt 1000 valijate valimiskomitee loomist toetava hääleõigusliku kodaniku allkirjad, teatab valimisesindaja riigi valimiskomisjonile komitee moodustamisest, kui lõikest 3 ei tulene teisiti. Teade tuleb esitada hiljemalt 55. päeval enne valimispäeva.
3. Kui valijate valimiskomitee moodustati kandidaatide esitamiseks ainult ühes vojevoodkonnas, siis:
1) on lõikes 1 nimetatud kodanike arvuks 5;
2) on lõikes 2 nimetatud allkirjade arvuks 20 ning lõikes 2 nimetatud teade esitatakse komitee asukoha järgi pädevale valimisvolinikule.“
3. Ringhäälinguseadus
31. 29. detsembri 1992. aasta ringhäälinguseaduse (ustawa o radiofonii i telewizji)(9) artikli 23 lõikes 1 on sätestatud, et avalik-õiguslikud raadio- ja televisioonikanalid annavad erakondadele võimaluse väljendada oma seisukohti põhimõttelistes riigielu küsimustes.
4. Mittetulundusühingute seadus
32. Vastavalt 7. aprilli 1989. aasta mittetulundusühingute seaduse (ustawa Prawo o stowarzyszeniach)(10) artikli 4 lõikele 1 võivad mittetulundusühingutesse koonduda ka Poolas elavad välismaalased.
III. Kohtueelne menetlus
33. Komisjon tegi 16. aprillil 2012 projekti EU Pilot raames Poola asutustele teatavaks oma esialgse arvamuse, mis puudutas seda, et Poola õigusaktid, mille kohaselt on erakonna asutamise ja erakonda astumise õigus üksnes Poola kodanikel, ei ole kooskõlas ELTL artikliga 22.
34. Vastust saamata saatis komisjon 26. aprillil 2013 Poola Vabariigile samateemalise ametliku kirja. Oma 24. juuli 2013. aasta vastuses eitas see liikmesriik liidu õiguse mis tahes rikkumist.
35. Komisjon andis 22. aprillil 2014 põhjendatud arvamuse, milles ta jäi seisukohale, et Poola Vabariik on rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, kuna ta on jätnud „liikuvad“ liidu kodanikud ilma õigusest erakonda asutada ja õigusest erakonda astuda.
36. Oma 16. juuni 2014. aasta vastuses leidis Poola Vabariik, et ELTL artikkel 22 ei anna „liikuvatele“ liidu kodanikele õigust elukohaliikmesriigis erakonda asutada ega erakonda astuda.
37. Euroopa Komisjoni õigusvolinik palus 2. detsembri 2020. aasta kirjas Poola Vabariigil teatada oma seisukoha võimalikust muutumisest või „liikuvate“ liidu kodanike asjaomaste õiguste tagamiseks vastu võetud seadusemuudatustest.
38. Pärast seda, kui Poola asutused olid 26. jaanuari 2021. aasta kirjas teatanud komisjonile, et jäävad oma varasema seisukoha juurde, otsustas viimane esitada käesoleva hagi, määratledes selle esemena vaid piirangu, mille kohaselt võivad erakonna liikmeks olla üksnes Poola kodanikud. Komisjon täpsustas, et mis puudutab menetluse varasemates etappides esile kerkinud küsimust „liikuvate“ liidu kodanike õigusest erakonda asutada, siis selles osas jätab ta endale võimaluse tõstatada see eraldiseisvas menetluses.
IV. Poolte nõuded
39. Hagis palub komisjon Euroopa Kohtul:
– tuvastada, et „kuna Poola Vabariik on jätnud Euroopa Liidu kodanikud, kellel pole Poola kodakondsust, ent kes elavad Poola Vabariigi territooriumil, ilma õigusest saada erakonna liikmeks, on [see liikmesriik] rikkunud [ELTL] artiklist 22 tulenevaid kohustusi“, ning
– mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.
40. Poola Vabariik palub hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata jätta ning mõista kohtukulud välja komisjonilt.
41. Euroopa Kohtu presidendi 10. mai 2022. aasta otsusega lubati Tšehhi Vabariigil astuda menetlusse Poola Vabariigi nõuete toetuseks.
42. Menetlusse astuja seisukohtades esitas Tšehhi Vabariik vastuvõetamatuse vastuväite, arendas edasi mõnesid Poola Vabariigi argumente ning vastas mõnedele komisjoni esitatud argumentidele.
43. Komisjon esitas nende seisukohtade kohta oma märkused, piirdudes üksnes uute küsimustega ning jäädes kokkuvõttes hagis esitatud nõuete juurde.
V. Analüüs
A. Tšehhi Vabariigi esitatud vastuvõetamatuse vastuväide
1. Poolte argumendid
44. Erinevalt Poola Vabariigist leiab Tšehhi Vabariik menetlusse astuja seisukohtades, et liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi on vastuvõetamatu, kuna sellest ei nähtu selgelt, millised sätted on selle aluseks. See liikmesriik märgib, et kuigi esitatud nõuetes tugineb komisjon ELTL artikli 22 rikkumisele, on ta oma hagiavalduse põhjendustes osutanud ka ELTL artikli 20 lõike 2 punktile b ning harta artiklitele 11 ja 12.
45. Komisjon leiab, et on ühemõtteliselt tuginenud sellele, et „liikuvate“ liidu kodanike erakonda astumise keeld on vastuolus ELTL artikliga 22. Poola Vabariik on seda mõistnud ning oma seisukohtades sellele lisaks ka selgelt vastu vaielnud. Komisjon täpsustab kõigepealt, et tema hagi aluse õigeks tõlgendamiseks tuleb süsteemselt arvesse võtta teisi esmase õiguse sätteid. Seejärel viitab ta ka hartale, juhtimaks tähelepanu sellele, et kehtestades ELTL artikliga 22 tagatud poliitiliste õiguste teostamist reguleerivaid õigusnorme, rakendavad liikmesriigid liidu õigust ja peavad seega järgima põhiõigusi. Viimaks ei sea see kuidagi kahtluse alla käesoleva kohtuasja ulatust, mis kajastub hagiavalduse nõuetes (petitum), mille kohaselt tuleb vaidlusaluseid kodakondsuse alusel otseselt diskrimineerivaid õigusnorme käsitada ELTL artikli 22 rikkumisena.
2. Hinnang
46. Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 40 neljandas lõigus on sätestatud, et „[m]enetlusse astumise avaldus piirdub ühe poole nõuete toetamisega“(11). Kuna Poola Vabariik ei ole hagi vastuvõetamatusele tuginenud, on Tšehhi Vabariigi vastuväide seega vastuvõetamatu(12).
47. Pidades siiski silmas Euroopa Kohtu põhikirja artikli 120 punktis c ja Euroopa Kohtu kohtupraktikas sõnastatud nõudeid(13), tuleb hinnata, kas komisjoni hagis on etteheited esitatud selgelt ja täpselt, et Poola Vabariik ja Euroopa Kohus saaksid täpselt aru etteheidetud liidu õiguse rikkumise ulatusest, mis on vajalik tingimus selleks, et see liikmesriik saaks tulemuslikult esitada oma vastuväited ja Euroopa Kohus saaks kontrollida, kas väidetav rikkumine on toimunud.
48. Nagu komisjon väidab, nähtub käesoleval juhul hagiavalduse põhjendustest selgelt, et hagi aluseks oleva ELTL artikli 22 tõlgendamisel tuleb see asetada konteksti, mille loob ELTL artikli 20 lõike 2 punkt b, ning võtta arvesse olemasolevaid seoseid harta artiklitega 11 ja 12. Niisiis ei tulene sealt, et komisjon väidaks, et neid sätteid on rikutud(14).
B. Sisu
1. Poolte argumendid
a) Komisjon
1) Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi alus
49. Komisjon on hagi aluseks võtnud ELTL artikli 22 järgmistel põhjustel:
– see annab „liikuvatele“ liidu kodanikele õiguse teostada valimisõigusi kohaliku omavalitsuse ja Euroopa Parlamendi valimistel samadel tingimustel nende elukohaks oleva liikmesriigi kodanikega;
– sellega on kehtestatud üldine ja üldkehtiv võrdse kohtlemise põhimõte, mis ei piirdu üksnes nende praktiliste, haldus- ja menetluslike eeskirjadega, mis on sätestatud eelkõige direktiivides 93/109 ja 94/80 ning mis ei eelda üksikasjalikku täpsustamist kõigis konkreetsetes valimistel osalemist puudutavates aspektides;
– selle tõttu on keelatud kõik kodakondsuse kriteeriumile tuginevad meetmed, mis takistavad „liikuvatel“ liidu kodanikel kasutada oma õigust kandideerida samadel tingimustel oma elukohaks oleva liikmesriigi kodanikega, ning
– see, et „liikuvad“ liidu kodanikud ei saa erakonnaseaduse artikli 2 lõikest 1 tulenevalt erakonda astuda – mistõttu ei ole neil võimalust pääseda valimistel osalemise seisukohast põhimõttelise tähtsusega organisse – kahjustab Poola kodanikega võrreldes nende võimalusi valituks osutuda. Seetõttu jääb nende kodanike jaoks avaldumata mõju, mis oli aluslepinguga nende õiguste andmise eesmärgiks ja mis on seotud nende kohanemisega elukohaliikmesriigis.(15)
50. Ta rõhutab, et ei väida, et liidu õigus tunnustab „liikuvate“ liidu kodanike õigust osaleda poliitilises elus. Seevastu toob ta esile erakondade esmatähtsa rolli valimissüsteemides, liikmesriikide poliitilises elus ja üldisemalt nende panuse esindusdemokraatiasse. Sellega seoses tugineb ta Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale(16) ning erakondade tegevuse reguleerimist käsitlevatele Euroopa Nõukogu komisjoni „Demokraatia õiguse kaudu“ (Veneetsia komisjon) soovitustele(17).
51. Ta järeldab sellest, et „liikuv“ liidu kodanik ei saa kandideerida valimistel liikmesriigis, kus ta elab, selle riigi kodanikega samadel tingimustel, kui ta ei saa neil valimistel kandideerida mõne erakonna liikmena.
52. Seejuures väidab ta, et vastupidi järeldustele, mille Poola Vabariik on teinud teatavate organisatsioone puudutavate riigisiseste sätete pinnalt(18), annab erakonda kuulumine valimistel kandideerijale mitmeid konkreetseid eeliseid, millega samaväärsed väljaspool sellist erakonda puuduvad. Need trumbid on järgmised:
– erakonna nime avalik tuntus, tema ajaloolised juured ja maine ning sidemed ühiskondlik-organisatsiooniliste struktuuridega (näiteks ametiühingud, mis võivad ajalooliselt olla seotud mõne erakonnaga, noorteorganisatsioonid jne);
– erakonna valimisaparaadi ning inimressursside ja rahaliste vahendite kasutamine ning
– liikmesriigi õigusega antud erilised eesõigused, mis puudutavad rahastamisvõimalusi, meediakanalitesse pääsemist või maksustamist.
53. Mis puudutab rahastamist Poolas, siis märgib komisjon, et erakondadel, kes on saanud seimi valimistel teatava arvu hääli, on seimi koosseisu ametiaja jooksul õigus saada toetust vastavalt erakonnaseaduse artiklile 28. Selle seaduse artikli 24 kohaselt on neil võimalik kasutada palju suuremat hulka rahastusallikaid kui need, mis on kättesaadavad valijate ja organisatsioonide valimiskomiteedele ning mida võib kasutada muu hulgas valimiskampaania rahastamiseks tänu nende valimisfondidele, kuhu laekuvad ka annetused ning pärandina ja annakuna saadud summad vastavalt kõnealuse seaduse artiklile 36.
54. Komisjon rõhutab seejuures veel kahte valimiskomiteedega seotud erilist piirangut, milleks on:
– see, et kohalikel valimistel peavad valijad, kes soovivad valimiskomitee moodustada, koguma vähemalt 1000 allkirja vastavalt valimisseadustiku artiklile 403;
– Poola kodanikeks mitteolevatel kandidaatidel ei ole õigust organisatsioonide või valijate valimiskomiteesid rahaliselt toetada, mis tähendab, et nad ei või sellele komiteele raha anda, isegi mitte iseenda kampaania tarvis, ning see piirang vähendab veelgi enam nende võimalusi valituks osutuda(19).
55. Meediaga seoses osutab komisjon iseäranis sellele, et üldjuhul on erakondadel rohkem raha, mida kasutada oma kandidaatide reklaamimisele suunatud tegevusteks või mille eest osta reklaami erakanalites või tegutseda aktiivselt sotsiaalmeedias. Lisaks sellele on erakondadel vastavalt erakonnaseaduse artiklile 5 ja ringhäälinguseaduse artiklile 23 tagatud alaline võimalus pääseda avalikku teenust pakkuvatesse meediakanalitesse ja seega saavad nad avalik-õiguslikes raadio- ja televisioonikanalites väljendada oma seisukohti olulistes riigielu küsimustes, isegi kui need ei ole konkreetse valimiskampaaniaga seotud. Komisjoni hinnangul annavad kõik need vahendid erakonna liikmetele suuremad võimalused olla tuntud ja laialt levitada oma valimisprogrammi sisu.
56. Lisaks sellele on komisjon arvamusel, et asjaolu, et mõnedest tehtud küsitlustest paistab nähtuvat, et valija lähtub hääletades pigem kandidaadi isikuomadustest kui tema kuulumisest teatavasse erakonda, ei saa ümber lükata tõdemust, et Poola õigusaktid toovad kaasa kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel oma kandidatuuri üles seada soovivate „liikuvate“ liidu kodanike otsese diskrimineerimise kodakondsuse alusel. Konkreetselt tuleb arvesse võtta ka asjaolu, et need kodanikud võivad olla vastuvõtvas riigis vähem tuntud.
2) Liikmesriikide pädevuse teostamine
57. Komisjon juhib tähelepanu sellele, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt:
– peavad liikmesriigid oma pädevuse teostamisel järgima liidu õigust(20) ning
– aluslepingutega tagatud põhivabaduste teostamist piirata võiva riigisisese meetme kohaldamine saab liidu õiguse seisukohast põhjendatud olla vaid juhul, kui selle meetme kohaldamine ei too kaasa liidu õiguskorras kaitstud põhiõiguste rikkumist(21).
58. Sellega seoses leiab ta, et kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õigust puudutavate sätete vastu võtmisel peab Poola Vabariik arvesse võtma ELTL artikli 20 lõike 2 punktist b ning artiklist 22 tulenevaid kohustusi, mis tähendab, et kohaldamisele kuulub liidu õigus harta artikli 51 lõike 1 tähenduses(22).
59. Erakonda kuulumise näol on tegemist vastavalt harta artikli 12 lõikes 1(23) ja artiklis 11 sõnastatud ühinemisvabaduse ja sõnavabaduse teostamisega. Komisjoni arvates tuleb ELTL artikli 20 lõike 2 punkti b ja artikli 22 kohaldamisala ning neist tulenevaid nõudeid tõlgendada kõnealuseid harta sätteid arvesse võttes(24).
60. Komisjon leiab, et erakonda astumise õigusest ilma jätmine piirab ilmselgelt põhiõigust ühinemisele. Vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 ei tohi selline piirang minna kaugemale piirangutest, mis on lubatavad vastavalt EIÕK‑le. Ta juhib tähelepanu ka sellele, et Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on tunnustatud liidu liikmesriikide eripära(25).
61. Lisaks juhib komisjon tähelepanu sellele, et kodakondsusega seotud EL toimimise lepingu sätetesse poliitiliste õiguste lisamise eesmärk oli teha nii, et „liikuvad“ liidu kodanikud saaksid kohaneda selles liikmesriigis, kus nad elavad, ja mängida aktiivset poliitilist rolli kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, mistõttu on väär mis tahes idee sekkumisest riigielu küsimustesse.
62. Pealegi on liikmesriikidel võimalus jätta oma kodanikele ainuõigus kandideerida üleriigilistel (või teatud juhtudel piirkondlikel) valimistel, mis on kooskõlas põhimõttega, mis keelab poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele omase rahvusliku identiteedi kahjustamise. Sellega seoses märgib komisjon, et Poola Vabariik ei ole sellise kahjustamise kohta esitanud ühtki tõendit, olgugi et peale tema ning Tšehhi Vabariigi ei ole ükski teine liikmesriik erakonda astumise tingimusi piiranud. Lisaks märgib komisjon, et ta ei ole soovinud väita, et elukohaliikmesriigis poliitilises elus osalemise õigus on piiramatu. Ta leiab ka, et miski ei takista piiramast erakonna liikmeks olevate „liikuvate“ liidu kodanike tegevusvälja näiteks üleriigilisteks seadusandliku organi valimisteks kandidaatide nimekirjade koostamisel.
63. Viimaks ei pane asjaolu, et erakonna liikmeks mitteolevad kandidaadid võidakse kanda mõne erakonna valimiskomitee nimekirja, neid võrdsesse olukorda erakonna liikmeks olevate kandidaatidega, kuna piisab tõdemusest, et viimati nimetatud seavad oma kandidatuuri üles kui erakonna liikmed ning esimesed sõltuvad kokkuleppest, mis sõlmitakse pärast seda, kui erakonna liikmed on teinud seda soosiva otsuse, mida nemad „seestpoolt“ mõjutada ei saa.
b) Poola Vabariik
64. See liikmesriik esitab kolm argumentide rühma.
1) ELTL artikli 22 sõnastusest ei tulene õigust erakonda astuda
65. Poola Vabariigi hinnangul ei ole ELTL artikkel 22 vahetult kohaldatav, kuna selle mõlemad lõiked nõuavad täiendavate seadusandlike aktide vastuvõtmist, mille eesmärk ei ole liikmesriikide valimissüsteemide täielik ühtlustamine(26). See puudutab üksnes liikmesriigis kandideerimise õiguse tekkimise formaalseid tingimusi, mitte aga konkreetseid seal valituks osutumise võimalusi. Laiendav tõlgendus, mille kohaselt hõlmab ELTL artikkel 22 ka erakonda astumise õigust, oleks vastuolus ELL artikli 5 lõikes 2 ning artikli 4 lõigetes 1 ja 2 nimetatud pädevuse andmise põhimõttega.
2) Erakonda astumise piirang on põhjendatud vajadusega piirata „liikuvate“ liidu kodanike mõju riigi poliitilisele elule
66. Poola Vabariik leiab, et tulenevalt erakondade rollist poliitikas ja nende eesmärgist teostada avalikku võimu, avaldab „liikuvate“ liidu kodanike erakonda astumine mõju eelkõige parlamendi- ja presidendivalimiste tulemusele, mis oleks vastuolus ELTL artikliga 22, mille kohaldamisala piirdub ainult teatavate valimistega, ning ELL artikli 4 lõikega 2.
67. Seejuures väidab ta, et mis puudutab erakondadesse kuulumist, siis tagab Poola Vabariigi põhiseaduse (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) artikli 11 lõige 1 õiguse asutada erakondi ja nende tegevusvabaduse, tingimusel, et erakondadesse kuuluvad vaba osalemise ja võrdsuse põhimõtteid järgides Poola kodanikud, selleks et demokraatlike meetoditega mõjutada riigi poliitikat.
68. Poola Vabariik vaidleb vastu komisjoni analüüsile, mille kohaselt piirab erakonda astumise õigusest ilma jätmine harta artikliga 12 ja EIÕK artikliga 11 tagatud ühinemisvabadust. Esiteks leiab ta, et kõnealuse konventsiooni osalisriigid võivad välismaalaste poliitilise tegevuse suhtes piiranguid kehtestada(27). Teiseks ei kohaldu harta artikkel 12, kuna puudub erakonda astumise õigust puudutav liidu õiguse säte.
3) Erakonna liikmeks mitteolevad kandidaadid ei ole liikmetega võrreldes eriliselt halvemas olukorras
69. Poola Vabariik väidab esiteks, et Poola õiguse kohaselt ei sõltu võimalus end kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel kandidaadina üles seada erakonda kuulumisest.
70. Teiseks peaks komisjon tõendama oma väiteid, et erakonda kuulumine annab parimad võimalused kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel valituks osutuda, olgugi et uuringud näitavad, et valijate valik lähtub hoopis sellest, millise mulje kandidaadid oma ühiskondlikus ja poliitilises elus osalemise pinnalt valijatele jätavad,(28) ehk teisisõnu nende tuntusest. Lisaks sellele on komisjoni näide, kus „liikuvad“ liidu kodanikud on koondunud ühte ühendusse, mis võib kaitsta sarnaseid arvamusi nagu mõne erakonna omad, ebarealistlik, kuna see lähtub eeldusest, et ükski Poola kodanik selle liikmeks ei ole.
71. Kolmandaks märgib Poola Vabariik, et „liikuv“ liidu kodanik võidakse kanda mõne erakonna või erakondade valimisliidu esitatavasse kandidaatide nimekirja(29).
72. Neljandaks rõhutab Poola Vabariik vastuseks rahastamist puudutavatele komisjoni argumentidele ühelt poolt, et komisjon on tähelepanuta jätnud valimisseadustiku kohaselt erakondade ja valimisliitude valimiskomiteedele kehtestatud kulude lävendid, kui ta väidab, et valijate ja organisatsioonide valimiskomiteed on eelnimetatutega võrreldes rahaliselt ebasoodsamas olukorras. Teiselt poolt on tõsi, et erakonda võivad rahastada ainult Poola kodanikud, ent vastavalt erakonnaseaduse artikli 25 lõikele 1 peavad nad põhimõtteliselt elama alaliselt Poola territooriumil.
73. Viiendaks leiab Poola Vabariik, et kuigi erakondade, valimisliitude ja organisatsioonide valimiskomiteede puhul ei ole valimiskomitee moodustamiseks 1000 allkirja kogumise tingimust kehtestatud, välja arvatud mõnes olukorras(30), on „liikuvatel“ liidu kodanikel võimalus moodustada organisatsioonide valimiskomiteesid, mille kaudu nad saavad oma kandidatuuri üles seada ja mille infrastruktuure nad saavad kasutada.
74. Kuuendaks, mis puudutab meediakanaleid, siis märgib Poola Vabariik kõigepealt, et valimisseadustiku artiklites 116 jj ning konkreetseid valimisi käsitlevates selle seaduse erisätetes on meediakanalitesse pääs reguleeritud valimiskomiteedel vahet tegemata. Seejärel märgib Poola Vabariik seoses õigusega esineda avalik-õiguslikes kanalites väljaspool valimiskampaaniat, et see tuleneb erakondade rollist riigi poliitilises süsteemis ning see valdkond on liikmesriikide ainupädevuses. Viimaks rõhutab ta, et kõigil on võrdsed võimalused kasutada sotsiaalmeediat, mis on mõjukas nii valimiskampaaniate ajal kui väljaspool neid.
c) Menetlusse astunud Tšehhi Vabariigi erilised argumendid ning vastuseks esitatud komisjoni märkused
1) ELTL artikli 22 ulatus
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
75. See liikmesriik väidab, et direktiividest 93/109 ja 94/80, millest ELTL artikli 22 tõlgendamisel juhinduda tuleb, ilmneb, et kodakondsuse tingimus puudutab õigust hääletada ja kandideerida, mitte aga muid asjaolusid, sealhulgas erakonda astumise tingimusi. Seda analüüsi toetab Euroopa Kohtu praktika(31).
ii) Komisjoni märkused
76. Komisjon leiab, et teisene õigus küll kahtlemata reguleerib valimistega seotud liidu kodanike õiguste teatavaid aspekte, ent teisesele õigusele tuginedes ei saa väita, et ELTL artikli 22 ja seeläbi ka ELTL artikli 20 lõike 2 punkti b ulatus piirdub ainult konkreetsete kõnealuse teisese õigusega reguleeritud küsimustega. Teisese õiguse lubatud kohaldamisala määratleb alusleping, mitte vastupidi(32).
2) Kohaldatav õiguslik alus
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
77. See liikmesriik leiab, et kui liidu õigus käesolevas kohtuasjas kohaldamisele kuulub, siis tuleks seda kohtuasja käsitleda, lähtudes ELTL artiklis 18 sisalduvast üldisest kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelust, mitte aga ELTL artiklist 22, kus on sätestatud eriline diskrimineerimise keeld, mis puudutab „liikuvate“ liidu kodanike õigust teatavatel valimistel hääletada ja kandideerida. Kuivõrd erakonda astumine ei anna „liikuvale“ liidu kodanikule valimistel kandidaadi staatust, on sellise staatuse puudumise korral kohaldatav ainult ELTL artikkel 18(33).
ii) Komisjoni märkused
78. Komisjon ei pea asjasse puutuvaks kohtupraktikat, millele Tšehhi Vabariik oma argumentatsiooni toetamiseks on osundanud. Asjaolu, et Euroopa Kohus on tuvastanud ELTL artiklile 18 vastavate sätetega vastuolus oleva diskrimineerimise, ei tähenda seda, et käesolevas asjas vaidluse all olevaid diskrimineerivaid sätteid, mis puudutavad ELTL artikliga 22 „liikuvatele“ liidu kodanikele tagatud poliitiliste õiguste teostamise tingimusi, ei võiks käsitada selles sättes sõnaselgelt ette nähtud võrdse kohtlemise kohustuse rikkumisena. Liidu seadusandja on direktiivis 93/109 täpsustanud, et „[praeguse ELTL artikli 22 lõikes 2] sätestatud õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel on kodanike ja mittekodanike vahelise mittediskrimineerimise põhimõtte kohaldamine“(34). Pealegi oleks tõlgendus, mille kohaselt kuuluvad ELTL artikli 22 kohaldamisalasse üksnes kandidaadi staatusega kodanikud, vastuolus selle sätte sõnastusega, kus nimetatakse õigust kandideerida [samadel] tingimustel, mis hõlmavad ka võimalust saada kandidaadiks, keda on seejärel võimalik valida(35).
3) Väidetava rikkumise tõendamine
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
79. See liikmesriik juhib tähelepanu sellele, et Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab komisjon tõendama väidetava rikkumise ega või tugineda mis tahes eeldustele(36). Seetõttu ei saa põhjendatuks pidada hagiavalduses kajastatud tõendamata väiteid ja eeldusi, mis puudutavad erakonna liikmeks mitteolevate „liikuvate“ liidu kodanike ebasoodsat olukorda.
ii) Komisjoni märkused
80. Komisjon märgib, et Poola Vabariigile ette heidetav diskrimineerimine tuleneb otseselt siduvatest õigusaktide sätetest, mitte halduspraktikast. Seega ei ole vaja esitada Euroopa Kohtule statistilisi andmeid selle kohta, kui paljudele „liikuvatele“ liidu kodanikele selline diskrimineerimine on de facto kahju tekitanud. Sellistel juhtudel nagu käesolevas asjas, kus diskrimineeriv meede on teatavat käitumist pärssivat laadi, ei ole see ka praktikas võimalik. Nimelt on võimatu täpselt kindlaks teha, kui paljud „liikuvad“ liidu kodanikud ei püüdnud valimistel kandideerida seetõttu, et neid heidutas erakonda astumise keeld(37).
4) ELTL artikliga 22 tagatud õiguste teostamise piiramine
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
81. Selle liikmesriigi hinnangul ei saa asjasse puutuvaks pidada komisjoni osundatud kohtupraktikat ehk 27. aprilli 2006. aasta kohtuotsust komisjon vs. Saksamaa(38) ning ta rõhutab, et ühelgi juhul ei kahjusta see, et „liikuvatel“ liidu kodanikel puudub võimalus erakonna liikmeks olla, ELTL artiklis 22 sätestatud valimisõiguste olemust ning et Poola õigusaktid võimaldavad neid õigusi täielikult teostada.
ii) Komisjoni märkused
82. Komisjon jääb seisukohale, et kui liikmesriigid kehtestavad ELTL artikliga 22 tagatud poliitiliste õiguste teostamist puudutavaid õigusnorme, peab see toimuma kooskõlas selle sätte nõuetega ning põhiõigusi järgides. Komisjon lisab, et kohtupraktikast, millele ta oma hagiavalduses viitas ja mis puudutab liikmesriikide kohustust nende õigustega arvestada, tuleneb viimati nimetatutele kohustus teostada kaalutlusõigust selliselt, et kõnealuste õiguste järgimine oleks tagatud(39).
5) Olukord teistes liikmesriikides
i) Tšehhi Vabariigi argumendid
83. Komisjoni argument, et erakonda kuulumise piirangud on ette näinud üksnes kaks liikmesriiki, ei ole ELTL artikli 22 tõlgendamise seisukohast asjasse puutuv. See argument kinnitab vastupidi seda, et komisjon soovib ühiskondliku konteksti arengutele tuginedes anda teistsugust tõlgendust sättele, mille sõnastus on olnud väga pikka aega muutumatu. Sellised arengud võivad anda põhjust üksnes kõnealuse sätte muutmiseks, mitte aga põhimõttelise muudatuse tegemiseks selle sätte tõlgendamisel.
ii) Komisjoni märkused
84. Komisjoni hinnangul näib see argument arusaamatu. Vastupidi, asjaolu, et valdav enamik liikmesriike „liikuvate“ liidu kodanike erakonda astumise võimalust ei piira, kinnitab seda, et komisjoni valitud tõlgendus on asjakohane.
2. Hinnang
85. Käesolev hagi puudutab seda, kuidas mõjutab kohaliku omavalitsuse ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise õigust õigus astuda erakonda, mida Poola seaduse kohaselt „liikuvatele“ liidu kodanikele antud ei ole. Kas sellest keelust tingituna ei saa need kodanikud – nagu komisjon leiab – teostada neil valimistel oma kandideerimisõigust Poola kodanikega „samadel tingimustel“ ELTL artikli 22 tähenduses?
86. Liidu õiguse praeguses seisus kuulub erakonda astumise reguleerimine liikmesriikide pädevusse. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb siiski, et oma pädevuse teostamisel peavad liikmesriigid järgima neile liidu õigusest tulenevaid kohustusi(40).
87. Seega tuleb kindlaks teha, millised nõuded tulenevad ELTL artiklist 22, millele komisjon tugineb, ning kas saab väita, et need nõuded võivad mõjutada liikmesriigi rahvuslikku identiteeti ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses.
a) ELTL artikli 22 ulatus
88. Sätte sõnastuse kohaselt piirdub ELTL artikli 22 kohaldamisala üksnes seal nimetatud valimistega ehk kohalike valimistega (lõige 1) ja Euroopa Parlamendi valimistega (lõige 2) ning sellest kohaldamisalast jäävad välja seadusandliku organi valimised ja presidendivalimised.
89. Käesoleva hagiga palutakse Euroopa Kohtul täpsustada, kas ELTL artiklis 22 sätestatud võrdsuse põhimõtet tuleb mõista nii, et see hõlmab kõiki tingimusi, millistel iga „liikuv“ liidu kodanik valimistel oma kandidatuuri üles seada saab, või puudutab see üksnes neid õigusnormides sätestatud tingimusi, millest sõltub õigus kandideerida.
90. Seega tuleb kindlaks teha, milline kaalutlusõigus on liikmesriikidel tulenevalt sellest, et Euroopa Parlamendi valimistel(41) ning kohalikel valimistel hääletamis- ja kandideerimisõiguse teostamise üksikasjalik kord on kehtestatud vastavalt direktiivides 93/109 ja 94/80.
91. Poola Vabariigi argument, mis lähtub ELTL artikli 22 grammatilisest tõlgendusest, mille kohaselt piiravad need direktiivid selles sättes sõnastatud võrdsuse põhimõtet, tuleb kohe tagasi lükata – nagu komisjon õigesti leiab – põhjusel, mis tuleneb normide hierarhiast, mille kohaselt ei saa teisene õigus aluslepinguga antud õigust piirata(42).
92. Seega on kõnealustes direktiivides määratletud üksnes minimaalne raamistik, milles on konkretiseeritud hääletamis- ja kandideerimisõiguse teostamisega seotud võrdsuse põhimõtet(43).
93. Eelkõige näitavad aga ELTL artikli 22 kujunemislugu ning seda sätet ümbritseva õigusliku raamistiku areng alates Lissaboni lepingust väga selgelt, et kõnealuse sätte tõlgendamisel tuleb arvesse võtta kahte sammast, millele see tugineb, ehk liidu kodakondsust ja esindusdemokraatiat.
94. Mis puudutab esimesena liidu kodakondsust, siis on komisjon õigesti leidnud, et kohaldamisele kuulub ELTL artikli 20 lõike 2 punkt b, kus on sätestatud, et muude õiguste hulgas annab see kodakondsus(44) õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel.
95. See seos kodakondsusega sisaldub esmases õiguses alates 7. veebruaril 1992. aastal allkirjastatud Maastrichti lepingust(45). Algusest peale on see olnud seotud õigusega liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada(46) ning kõigi liikumisvabaduste osaks oleva kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu põhimõttega.
96. Erilise mõõtme omandas see seos siiski muudatustega, mis tehti Lissaboni lepinguga tulenevalt liikmesriikide tahtest anda kodakondsusele oluliselt suurem tähtsus. Nimelt, esiteks lisati EL lepingusse II jaotis „Sätted demokraatia põhimõtete kohta“, mis sisaldab artiklit 9, kus on sätestatud, et „[l]iit järgib kogu oma tegevuses oma kodanike võrdsuse põhimõtet, mille kohaselt kohtlevad liidu institutsioonid, organid ja asutused kodanikke võrdselt. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust“. Liidu kodakondsusega seotud õigused on paigutatud ELTL artiklitesse 20–24, mis vastavad EÜ artiklitele 17–21. „Liikuvate“ liidu kodanike õigused Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel on sätestatud ELTL artikli 20 lõike 2 punktis b ja artiklis 22.
97. Teiseks on kõiki neid õigusi nimetatud ka harta(47) V jaotises „Kodanike õigused“. „Liikuvate“ liidu kodanike õigusi Euroopa Parlamendi valimistel ning kohalikel valimistel on üldises sõnastuses käsitletud harta artiklites 39(48) ja 40(49).
98. Seega tuleb Lissaboni lepingu jõustumisega ELTL artiklis 22 sätestatud liidu kodanike valimisõigusi käsitleda kui põhiõigusi ja liikmesriikide kodanike põhistaatusega lahutamatult seotud võrdse kohtlemise põhimõtte väljendust(50).
99. Nende kordamisega EL lepingus ja hartas on loodud ka side teiste seal sõnastatud õiguste või põhimõtetega, nagu võrdsus ja demokraatia, mis on liikmesriikide ühised väärtused, millel liit rajaneb(51).
100. Teisena, mis puudutab demokraatlikke põhimõtteid, siis alates Lissaboni lepingust on ELL artikli 10 lõikes 1 sätestatud, et „[l]iit toimib esindusdemokraatia alusel“,(52) ning selle lõigetes 2 ja 3 tunnustatakse Euroopa kodanike õigust olla otseselt esindatud Euroopa Parlamendis ja osaleda liidu demokraatias.
101. Seega, kuna vähemalt Euroopa Parlamendi valimiste osas on Lissaboni lepingus liidu kodakondsusega seotud hääletamis- ja kandideerimisõigused seotud liidu demokraatlike põhimõtetega, on selgelt väljendatud eesmärki tagada „liikuvate“ liidu kodanike tõhus esindatus.
102. Komisjon leiab õigesti, et selline esindatus on seotud „liikuvate“ liidu kodanike kohanemisega nende elukohaliikmesriigis, mida rõhutatakse direktiivide 93/109 ja 94/80 põhjendustes(53). Konkreetsemalt kohalikul tasandil on neile kodanikele poliitiliste õiguste andmise eesmärk julgustada kaasama ühiskonda kõnealuseid kodanikke, kes on otsustanud elada liikmesriigis, mille kodakondsust neil ei ole. Sellest vaatenurgast tuleb esile tuua ka eelviidatud põhjendustes osutatud eesmärk ehk eesmärk „vältida igasugust vastandamist riigi kodakondsusega ja kodakondsuseta kandidaatide nimekirjade vahel“.
103. Seetõttu saab komisjon aluslepingutes sõnastatud liidu kodakondsusega seotud õiguste ja demokraatlike põhimõtete konteksti asetatud ELTL artiklile 22 tuginedes minu arvates põhjendatult väita, et liidu kodanikele võrdsete valimisõiguste tagamine peab tähendama üldist kohustust mitte pärssida erinevate tegurite kaudu valimistel osalemist, ning seda ilma, et selleks oleks vaja kehtestada mingisugust näitlikku või lausa ammendavat kriteeriumide loetelu(54).
104. Teisisõnu tuleb ELTL artiklit 22 mõista nii, et igasugune direktiivides 93/109 ja 94/80 määratletud piiridest väljapoole jääv kodakondsusest tingitud piirang valimisõiguste teostamisel on käsitatav diskrimineerimisena aluslepingute kohaldamisel(55), mis on keelatud(56).
105. Neil asjaoludel tuleb järgmisena kontrollida komisjoni analüüsi, mille kohaselt piirab erakonda astumise võimaluse puudumine nende õiguste teostamist.
106. Käesoleval juhul on pooled ühel meelel selles, et võimalus pääseda kohalikul või Euroopa tasandil valitavasse ametisse sõltub sellest, mil määral osalevad „liikuvad“ liidu kodanikud demokraatlikus elus seal liikmesriigis, kus nad kandideerivad, olgu siis erakonnas või iseseisvalt.
107. Sarnaselt komisjonile, kes tugineb Veneetsia komisjoni suunistele(57), mille osas Poola Vabariik vastuväiteid esitanud ei ole, leian siiski, et võimalus kasutada vahendeid, mis on erakondadel, on üks oluline element, mis soodustab kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel(58) kandideerimist.
108. Pealegi on erakondadel, nagu komisjon Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikale tuginedes väitis, liikmesriikides poliitiliste õiguste teostamisel esmatähtis roll(59). Liidu tasandil on seda rolli selgelt tunnustatud ELL artikli 10 lõikes 4(60), millele vastab harta artikli 12 lõige 2(61).
109. Harta nimetatud artiklil on nimelt ilmselge seos harta artiklitega 39 ja 40(62). Neil asjaoludel ja juba esitatud põhjustel(63) ning rangelt ELL artikli 5 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtet järgides peab iga liikmesriik ELTL artikliga 22 antud õiguste teostamise tagamiseks neid sätteid järgima.
110. Jagan seega komisjoni arvamust, et tema poolt ELTL artikli 22 alusel esitatud hagi lahendamisel tuleb silmas pidada õigust ühinemisvabadusele, mis on sõnastatud harta artikli 12 lõikes 1 koosmõjus selle artikliga 11(64), mis puudutab sõnavabadust. Need vabadused on erilise kaitse all, kuna neil on esmatähtis roll kodanike osalemises demokraatias(65). Euroopa erakondade osas väljendub see seos harta artikli 12 lõikes 2.
111. Nimetatud õigus ühinemisvabadusele vastab EIÕK artikli 11 lõikega 1 tagatud õigusele ning vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 tuleb sellele seega omistada viimati nimetatuga samasugune tähendus ja ulatus(66).
112. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast tuleneb, et õigus ühinemisvabadusele on üks demokraatliku ja pluralistliku ühiskonna põhialuseid, kuna see võimaldab kodanikel ühist huvi pakkuvates valdkondades kollektiivselt tegutseda ja seeläbi avaliku elu nõuetekohasesse toimimisse panustada(67).
113. Niisiis tuleb ka neist EL lepingu ja harta sätetest lähtudes hinnata, kas see, et „liikuvatel“ liidu kodanikel ei ole Poola Vabariigis võimalik erakonda astuda, muudab – nagu komisjon leiab – nende kodanike jaoks Poola kodanikega võrreldes kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimise tingimused ebavõrdseks eelkõige seeläbi, et see vähendab märkimisväärselt nende võimalust valituks osutuda.
b) Valimisõiguste teostamise piirangu esinemine
114. Poola Vabariik, keda toetab Tšehhi Vabariik, leiab et komisjon ei ole esitanud tõendeid vaidlusaluste seadusesätete tegeliku mõju kohta „liikuvate“ liidu kodanike kandideerimisõigusele.
115. Euroopa Kohus on aga leidnud, et liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist võib siiski juhul, kui rikkumine tuleneb seadusandliku või muu regulatiivse meetme vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist ei ole eitatud, tõendada selle meetme sätete õigusliku analüüsiga(68).
116. Käesoleval juhul on komisjoni poolt Poola Vabariigile ette heidetava rikkumise algpõhjus teatava seadusandliku meetme vastuvõtmine, kusjuures see liikmesriik ei vaidlusta ei selle meetme olemasolu ega rakendamist, ning hagiavaldus sisaldab vastavate sätete õiguslikku analüüsi.
117. Pealegi on tegemist hinnangu andmisega sellele, kuivõrd on neil õigusnormidel valimistel kandideerimist pärssiv mõju, mis ei ole mõõdetav.
118. Seega ei ole põhjendatud Poola Vabariigi etteheide, et komisjon ei ole esitanud tõendeid selle kohta, et seadusel, mis lubab erakonda astuda üksnes Poola kodanikel, on praktiline mõju „liikuvate“ liidu kodanike valimisõigustele.
119. Kõnealuse Poola seaduse puhul, mille kohaselt võivad erakonda astuda üksnes Poola kodanikud, tuleneb valimisõigustega seotud ebavõrdne kohtlemine minu arvates lihtsalt sellest, et viimased saavad kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimiseks valida, kas teha seda erakonna liikmena või üksikkandidaadina, samas kui „liikuvad“ liidu kodanikud saavad kasutada ainult viimati nimetatud võimalust. Nagu aga eespool märgitud, annab erakonda pääsemine võimaluse demokraatlikus elus osalemiseks oma valimisõigusi tõhusamalt teostada.
120. Ükski Poola Vabariigi kirjeldatud leevendav meede seda hinnangut muuta ei saa. Eelkõige see, et „liikuvatel“ liidu kodanikel võidakse lubada kandideerida mõne erakonna nimekirjas, ei saa nende tegutsemisvõime piiramist kompenseerida, kuna nad sõltuvad sellest, kas on täidetud konkreetsed kriteeriumid, nagu need, millele on osutanud komisjon. Lisaks sellele ei ole erakonna liikmeks mitteolevatele isikutele pühendunud organisatsioonidel, millele Poola Vabariik osutab, samaväärse ulatusega rolli nagu erakondadel.
121. Komisjon on ka põhjendanud seda, et esineb otseselt seaduse sätetest tulenev valimiskomiteede rahastamist puudutav ebavõrdsus, mida komisjoni viidatud aruande autorid käsitasid ilmse takistusena(69).
122. Seetõttu teen Euroopa Kohtule ettepaneku asuda seisukohale, et komisjon on piisavalt tõendanud, et „liikuvate“ liidu kodanike puhul esineb valimisõiguste teostamise piirang, mida samasuguses olukorras olevate liikmesriigi kodanike puhul ei esine.
123. Sellest tuleneb, et võttes oma pädevust teostades vastu vaidlusaluse riigisisese sätte, ei järginud Poola Vabariik kohustusi, mis tulevad liidu õigusest ehk ELTL artiklist 22, mida tuleb vaadata koosmõjus harta artiklitega 12, 39 ja 40.
c) Erakonda astumise piirangu põhjendatus
124. „Liikuvate“ liidu kodanike erinevat kohtlemist, mis on tingitud otsusest lubada erakonda astuda üksnes oma kodanikel, põhjendab Poola Vabariik aluslepingutest tulenevate ja eriti liikmesriigi rahvusliku identiteedi austamisega seotud põhjustega.
125. Nimetatud liikmesriik osutab ELL artikli 4 lõikele 2 ning väidab sisuliselt, et kui liidu õigust tõlgendada nii, nagu komisjon seda teeb, tooks see kaasa „liikuvate“ liidu kodanike osalemise avalikus elus erineval tasandil sellest, mida liikmesriigid on lubanud, ning konkreetselt annaks neile erakondade kaudu võimaluse saada teatav kaal riigi tasandi otsuste tegemisel.
126. Tuleb tähele panna, et ELL artikli 4 lõike 2 kohaselt austab liit liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele.
127. On tõsi, et erakondade osalusel toimuva liikmesriigi poliitilise elu korraldus on osa rahvuslikust identiteedist ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses. Selle identiteedi austamine väljendub selles, et „liikuvatel“ liidu kodanikel võimaldatakse osaleda üksnes Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel ning seejuures ei ole eesmärgiks liikmesriikide valimiskorralduse ühtlustamine(70). Samuti on liidu seadusandja arvesse võtnud neil valimistel lihtsustatud osalemise võimaldamise mõju elukohaliikmesriigi poliitilise elu tasakaalule, nähes ette, et liikmesriigid võivad oma kodanike kasuks kehtestada piiritletud(71) üleminekumeetmeid.
128. Mis puudutab „liikuvate“ liidu kodanike erakondadesse astumise mõju liikmesriigi tasandil tulenevalt selle potentsiaalsetest tagajärgedest neis erakondades, siis märgin, et kõigi poolte arvates on see erakondade pädevusse kuuluv küsimus. Nimelt võivad erakonnad vabalt määratleda, kuidas oma tegevus korraldada ja kuidas oma kandidaadid välja valida(72). Toon esile, et Poola Vabariik on piirdunud tõendamata väitega, et „liikuvatest“ liidu kodanikest erakonda astujate tegevusvälja ei ole võimalik piirata ainult teatavate valimistega.
129. Seetõttu jagan komisjoni seisukohta, et see, kui „liikuvatel“ liidu kodanikel lubatakse astuda erakonda selleks, et tagada neile võimalus kohaliku omavalitsuse ja Euroopa Parlamendi valimistel oma õigusi reaalselt teostada, ei saa Poola Vabariigi rahvuslikku identiteeti kahjustada.
130. Pealegi, kui selline kahjustamine ka ilmneks, tuleks ELL artikli 4 lõike 2 tõlgendamisel arvesse võtta sellega samasse järku kuuluvaid sätteid(73).
131. Seega ei saa ELL artikli 4 lõige 2 vabastada liikmesriike kohustusest austada põhiõigusi, mis on sõnastatud hartas(74) ja mille hulgas on ka demokraatia põhimõte ja võrdsuse põhimõte, mis väljendub ELTL artiklis 22(75) ning mille annab liidu kodakondsus, teostamaks õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel. Need põhimõtted on osa liidu alusväärtustest(76).
132. Kõigil neil kaalutlustel teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et komisjoni hagi on põhjendatud.
VI. Kohtukulud
133. Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Euroopa Kohus peaks minu arvates komisjoni nõuded rahuldama, tuleb kohtukulud välja mõista Poola Vabariigilt.
134. Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 jäävad Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
VII. Ettepanek
135. Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Kuna Poola Vabariik on jätnud Euroopa Liidu kodanikud, kellel pole Poola kodakondsust, ent kes elavad Poola Vabariigis, ilma õigusest olla erakonna liige, on see liikmesriik rikkunud kohustusi, mis tulenevad ELTL artiklist 22.
2. Mõista kohtukulud välja Poola Vabariigilt.
3. Jätta Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.