Ediție provizorie
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 11 ianuarie 2024(1)
Cauza C‑814/21
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Polone
„Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru – Cetățenia Uniunii – Articolul 22 TFUE – Dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru de reședință în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat – Cetățeni ai Uniunii care au reședința în Polonia fără a avea cetățenia poloneză – Inexistența dreptului de a adera la un partid politic – Candidatură la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European în condiții diferite de cele prevăzute pentru cetățeni – Articolul 10 TUE – Principiul democrației – Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene – Articolele 12, 39 și 40 – Justificare – Articolul 4 alineatul (2) TUE”
Cuprins
I. Introducere
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Tratatul FUE
2. Carta
3. Directiva 93/109/CE
4. Directiva 94/80/CE
B. Dreptul polonez
1. Legea privind partidele politice
2. Codul electoral
3. Legea privind radiodifuziunea
4. Legea privind asociațiile
III. Procedura precontencioasă
IV. Concluziile părților
V. Analiză
A. Cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Republica Cehă
1. Argumentația părților
2. Apreciere
B. Cu privire la fond
1. Argumentația părților
a) Comisia
1) Cu privire la temeiul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor
2) Cu privire la exercitarea de către statele membre a competenței lor
b) Republica Polonă
1) Modul de redactare a articolului 22 TFUE nu conferă dreptul de a adera la un partid politic
2) Restricția privind aderarea la un partid politic este justificată de preocuparea de a limita sfera de influență a cetățenilor „mobili” ai Uniunii asupra vieții politice naționale
3) Candidații care nu sunt membri ai unui partid politic nu sunt dezavantajați în mod special în raport cu membrii
c) Argumentele speciale ale Republicii Cehe, intervenientă, și răspunsul Comisiei
1) Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE
i) Argumentele Republicii Cehe
ii) Observațiile Comisiei
2) Cu privire la temeiul juridic aplicabil
i) Argumentele Republicii Cehe
ii) Observațiile Comisiei
3) Cu privire la dovada pretinsei neîndepliniri a obligațiilor
i) Argumentele Republicii Cehe
ii) Observațiile Comisiei
4) Cu privire la restrângerea exercițiului drepturilor conferite de articolul 22 TFUE
i) Argumentele Republicii Cehe
ii) Observațiile Comisiei
5) Cu privire la situația din celelalte state membre
i) Argumentele Republicii Cehe
ii) Observațiile Comisiei
2. Apreciere
a) Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE
b) Cu privire la existența unei restrângeri a exercițiului drepturilor electorale
c) Cu privire la justificarea restricției privind aderarea la un partid politic
VI. Cu privire la cheltuielile de judecată
VII. Concluzie
I. Introducere
1. Prin acțiunea exercitată în aplicarea articolului 258 TFUE și întemeiată pe articolul 22 TFUE, Comisia Europeană solicită Curții să constate că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul acestei din urmă dispoziții pentru motivul, în esență, că, prin neacordarea dreptului de a fi membru al unui partid politic cetățenilor Uniunii Europene care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința pe teritoriul său(2), șansele acestora de a fi aleși la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European sunt mai reduse decât cele ale resortisanților polonezi(3).
2. În prezentele concluzii vom explica motivele pentru care opinia Republicii Polone potrivit căreia trebuie să ne limităm la o interpretare literală a articolului 22 TFUE, în sensul că acesta reglementează numai condițiile legale de eligibilitate, nu poate fi reținută și că, dimpotrivă, analiza contextuală și teleologică a obligațiilor care rezultă din dispoziția menționată conduce la concluzia că motivul întemeiat pe atingerea adusă exercitării efective a dreptului de a fi ales, susținut de Comisie, este fondat.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Tratatul FUE
3. Articolul 20 TFUE are următorul cuprins:
„(1) Se instituie cetățenia Uniunii. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia.
(2) Cetățenii Uniunii au drepturile și obligațiile prevăzute în tratate. Aceștia se bucură, printre altele, de:
[…]
(b) dreptul de a alege și de a fi aleși în Parlamentul European, precum și la alegerile locale în statul membru unde își au reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat;
[…]
Aceste drepturi se exercită în condițiile și limitele definite prin tratate și prin măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestora.”
4. Articolul 22 TFUE prevede:
„(1) Orice cetățean al Uniunii care își are reședința într‑un stat membru și care nu este resortisant al acestuia are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile locale din statul membru în care își are reședința în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat. Acest drept se va exercita în condițiile adoptate de Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială și după consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziții derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.
(2) Fără a aduce atingere dispozițiilor articolului 223 alineatul (1) și dispozițiilor adoptate pentru aplicarea acestuia, orice cetățean al Uniunii care își are reședința într‑un stat membru și care nu este resortisant al acestuia, are dreptul de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European în statul membru în care își are reședința, în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat. Acest drept se va exercita în condițiile adoptate de Consiliu, hotărând în unanimitate în conformitate cu o procedură legislativă specială și după consultarea Parlamentului European; aceste norme de aplicare pot prevedea dispoziții derogatorii în cazul în care probleme specifice ale unui stat membru justifică acest lucru.”
2. Carta
5. Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(4), intitulat „Libertatea de întrunire și de asociere”, are următorul cuprins:
„(1) Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire pașnică și la libertatea de asociere la toate nivelurile și în special în domeniile politic, sindical și civic, ceea ce implică dreptul oricărei persoane de a înființa împreună cu alte persoane sindicate și de a se afilia la acestea pentru apărarea intereselor sale.
(2) Partidele politice la nivelul Uniunii contribuie la exprimarea voinței politice a cetățenilor Uniunii.”
3. Directiva 93/109/CE
6. Directiva 93/109/CE a Consiliului din 6 decembrie 1993 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți(5) enunță în al patrulea considerent:
„întrucât articolul 8b alineatul (2) din tratat nu se referă decât la posibilitatea exercitării dreptului de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European, fără a aduce atingere aplicării articolului 138 alineatul (3) din Tratatul CE, care prevede stabilirea unei proceduri uniforme în toate statele membre în privința acestor alegeri; întrucât acesta vizează în special desființarea condiției cetățeniei care, în prezent, este obligatorie în cea mai mare parte a statelor membre pentru exercitarea acestor drepturi.”
7. Articolul 1 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă stabilește normele prin care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru în care nu sunt resortisanți își pot exercita dreptul de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European.”
4. Directiva 94/80/CE
8. Directiva 94/80/CE a Consiliului din 19 decembrie 1994 de stabilire a normelor de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile locale pentru cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru a cărui cetățenie nu o dețin(6) enunță în al cincilea considerent:
„întrucât articolul 8b alineatul (1) din tratat are ca obiect toți cetățenii Uniunii, fie că sunt sau nu sunt resortisanți în statul membru de reședință, care își pot exercita dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale în aceleași condiții, în statul respectiv; întrucât este necesar, în consecință, ca mai ales condițiile legate de durata rezidenței și de dovada reședinței valabile pentru neresortisanți să fie identice celor aplicabile, după caz, resortisanților din statul membru în cauză; întrucât cetățenii care nu sunt resortisanți nu trebuie să se conformeze unor condiții specifice, cu excepția cazului în care, în mod excepțional, tratamentul diferit al resortisanților și neresortisanților se justifică prin circumstanțele specifice acestora din urmă, care îi disting de primii.”
9. Articolul 1 alineatul (1) din această directivă prevede:
„Prezenta directivă stabilește normele prin care cetățenii Uniunii care au reședința într‑un stat membru, fără a avea cetățenia acestui stat, își pot exercita dreptul de a alege și de a fi aleși la alegerile locale.”
B. Dreptul polonez
1. Legea privind partidele politice
10. Articolul 2 alineatul 1 din ustawa o partiach politycznych (Legea privind partidele politice)(7) din 27 iunie 1997 prevede:
„Resortisanții Republicii Polone cu vârsta peste 18 ani pot fi membri ai unui partid politic.”
11. Articolul 5 din această lege prevede:
„Accesul la posturile publice de radio și de televiziune este garantat partidelor politice în conformitate cu normele stabilite prin legi distincte.”
12. Articolul 24 din legea menționată prevede:
„1. Patrimoniul partidelor politice provine din cotizațiile membrilor lor, din donații, succesiuni sau legate, din veniturile din proprietăți, precum și din fonduri și din subvenții prevăzute de lege.
2. Patrimoniul partidelor politice poate fi utilizat numai în scopurile definite în statute sau în scopuri caritabile.
[…]
4. Un partid politic nu poate obține venituri din patrimoniul său decât în ceea ce privește:
1) dobânzile generate de fondurile deținute în conturi bancare și de depozitele la termen;
2) tranzacționarea obligațiunilor Skarbu Państwa [Trezoreria Statului, Polonia] și a bonurilor de trezorerie;
3) transferul de active;
[…]”
13. Articolul 28 alineatul 1 din aceeași lege prevede:
„Un partid politic care:
1) constituindu‑și propriul comitet electoral în vederea alegerilor pentru Sejm [Seimul, Polonia], a obținut, la nivel național, cel puțin 3 % din voturile valabil exprimate în favoarea listei sale de circumscripție de candidați la funcția de deputat sau
2) a aderat la o coaliție electorală în vederea alegerilor pentru Seim, ale cărei liste de circumscripție de candidați la funcția de deputat au obținut, la nivel național, cel puțin 6 % din voturile valabil exprimate,
are dreptul să beneficieze, pe durata legislaturii și în conformitate cu modalitățile și cu normele definite în prezenta lege, de o subvenție finanțată de la bugetul de stat […] pentru realizarea activităților sale statutare.
[…]”
14. Articolul 36 alineatul 1 din Legea privind partidele politice prevede:
„Fondul electoral al partidului politic poate fi constituit din plăți efectuate de acesta, precum și din donații, succesiuni și legate.”
2. Codul electoral
15. Articolul 84 din ustawa Kodeks wyborczy (Legea privind Codul electoral)(8) din 5 ianuarie 2011 (denumită în continuare „Codul electoral”) prevede:
„1. Dreptul de a desemna candidați la alegeri aparține comitetelor electorale. Comitetele electorale exercită și alte activități electorale și, printre altele, pe baza principiului exclusivității, desfășoară campania electorală în numele candidaților.
2. La alegerile pentru Seim și pentru Senat și la alegerile pentru Parlamentul European din Republica Polonă, comitetele electorale pot fi constituite din partidele politice și din coalițiile de partide politice, precum și din alegători.
[…]
4. La alegerile pentru organele reprezentative ale colectivităților teritoriale, precum și la alegerile pentru primari, comitetele electorale pot fi constituite din partidele politice și din coalițiile de partide politice, din asociații și organizații sociale (denumite în continuare «organizațiile»), precum și din alegători.”
16. Articolul 87 alineatele 1 și 2 din acest cod prevede:
„1. Partidele politice pot forma o coaliție electorală în vederea desemnării unor candidați comuni. Un partid politic nu poate aparține decât unei singure coaliții electorale.
2. Activitățile electorale în numele unei coaliții electorale sunt desfășurate de comitetul electoral al coaliției constituit din organele partidelor politice abilitate să reprezinte fiecare partid în fața publicului.”
17. Articolul 89 alineatul 1 din codul menționat prevede:
„Cel puțin cincisprezece resortisanți, care sunt titulari ai dreptului de a alege, pot forma un comitet electoral al alegătorilor.”
18. Articolul 117 alineatul 1 din același cod prevede:
„Comitetele electorale ai căror candidați au fost înregistrați au dreptul, începând cu a 15‑a zi care precedă data scrutinului și până la data încheierii campaniei electorale, să își prezinte gratuit programele electorale pe posturile publice de radio și de televiziune, pe cheltuiala organismelor de radiodifuziune.”
19. Articolul 119 alineatul 1 din Codul electoral prevede:
„Fără a aduce atingere dreptului prevăzut la articolul 117 alineatul 1, fiecare comitet electoral poate, de la data primirii de către autoritatea electorală competentă a notificării privind înființarea sa și până la data încheierii campaniei electorale, să își prezinte programul electoral pe posturile publice și private de radio și de televiziune în schimbul unei plăți.”
20. Potrivit articolului 126 din acest cod:
„Comitetele electorale suportă cheltuielile efectuate în vederea alegerilor din propriile resurse.”
21. Articolul 130 din codul menționat prevede:
„1. Răspunderea pentru obligațiile financiare ale comitetului electoral revine mandatarului financiar.
2. Nicio obligație financiară nu poate fi contractată în numele și pe seama comitetului electoral fără acordul scris al mandatarului financiar.
3. În cazul în care activele aflate la dispoziția mandatarului financiar nu sunt suficiente pentru a acoperi creanțele față de comitetul electoral:
1) răspunderea pentru angajamentele financiare ale comitetului electoral al partidului politic sau al organizației revine partidului politic sau organizației care a constituit comitetul respectiv;
2) răspunderea pentru angajamentele financiare ale comitetului electoral al coaliției revine în solidar partidelor politice care fac parte din această coaliție;
3) răspunderea pentru angajamentele financiare ale unui comitet electoral al alegătorilor revine în solidar membrilor comitetului.
[…]”
22. Articolul 132 din același cod prevede:
„1. Resursele financiare ale comitetului electoral al unui partid politic pot proveni numai din fondul electoral al acelui partid, constituit în conformitate cu dispozițiile [Legii privind partidele politice].
2. Resursele financiare ale comitetului electoral al unei coaliții pot proveni numai din fondul electoral al partidelor care o compun.
3. Resursele financiare
1) ale comitetului electoral al unei organizații,
2) ale unui comitet electoral al alegătorilor
nu pot proveni decât din contribuțiile resortisanților polonezi care au reședința permanentă pe teritoriul Republicii Polone, precum și din împrumuturi bancare contractate numai în scopul alegerilor.
[…]”
23. Articolul 133 din Codul electoral prevede:
„1. Comitetul electoral al unui partid politic sau al unei coaliții poate utiliza gratuit spațiile și echipamentele de birou ale partidului politic în timpul campaniei electorale.
2. Comitetul electoral al alegătorilor poate utiliza gratuit spațiile și echipamentele de birou ale unui membru al acestui comitet în timpul campaniei electorale.
3. Comitetul electoral al unei organizații poate utiliza gratuit spațiile și echipamentele de birou ale acestei organizații în timpul campaniei electorale.”
24. Potrivit articolului 341 din acest cod:
„Au dreptul de a desemna candidați la alegerile pentru Parlamentul European:
1) comitetul electoral al unui partid politic;
2) comitetul electoral al unei coaliții;
3) un comitet electoral al alegătorilor.”
25. Conform articolului 343 din codul menționat, lista candidaților trebuie să fie susținută de semnăturile a cel puțin 10 000 de alegători care au reședința permanentă în circumscripția electorală în cauză.
26. În ceea ce privește alegerile reprezentanților colectivităților teritoriale, articolul 399 din același cod prevede că dreptul de a desemna candidați pentru funcția de consilier revine comitetelor electorale ale partidelor politice, comitetelor electorale ale coalițiilor, comitetelor electorale ale organizațiilor și comitetelor electorale ale alegătorilor.
27. În temeiul articolului 400 alineatul 1 din Codul electoral, comitetul electoral al unui partid politic este obligat să notifice Państwowa Komisja Wyborcza (Comisia Electorală Națională) înființarea sa începând de la data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor până la a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
28. Articolul 401 alineatul 1 din acest cod prevede că se poate constitui un comitet electoral al unei coaliții în perioada cuprinsă între data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor și a 55‑a zi care precedă data scrutinului, cu privire la care mandatarul electoral al comitetului electoral al coaliției informează comisia electorală națională cel târziu în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
29. În conformitate cu articolul 402 alineatul 1 din codul menționat, comitetul electoral al unei organizații are obligația să notifice înființarea sa comisarului electoral competent, ținând seama de sediul acestei organizații, începând de la data publicării regulamentului privind organizarea alegerilor până în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
30. Articolul 403 alineatele 1-3 din același cod prevede:
„1. Cel puțin cincisprezece resortisanți, care sunt titulari ai dreptului de a alege, pot forma un comitet electoral al alegătorilor.
2. După ce a obținut cel puțin 1 000 de semnături de la resortisanții titulari ai dreptului de a alege care sprijină crearea unui comitet electoral al alegătorilor, mandatarul electoral informează comisia electorală națională cu privire la înființarea acestui comitet, sub rezerva dispozițiilor alineatului 3. Notificarea poate fi efectuată cel târziu în a 55‑a zi care precedă data scrutinului.
3. În cazul în care comitetul electoral al alegătorilor a fost înființat în scopul desemnării candidaților într‑un singur voievodat:
1) numărul de resortisanți menționat la alineatul 1 este de 5;
2) numărul de semnături menționat la alineatul 2 este de 20, iar notificarea menționată la alineatul 2 este adresată comisarului electoral competent, ținând seama de sediul comitetului.”
3. Legea privind radiodifuziunea
31. Ustawa o radiofonii i telewizji (Legea privind radiodifuziunea)(9) din 29 decembrie 1992 prevede la articolul 23 alineatul 1 că posturile publice de radio și de televiziune oferă partidelor politice posibilitatea de a se exprima cu privire la chestiuni fundamentale care intră în domeniul afacerilor publice.
4. Legea privind asociațiile
32. În conformitate cu articolul 4 alineatul 1 din ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Legea privind asociațiile)(10) din 7 aprilie 1989, se pot reuni în asociații și străinii care au reședința în Polonia.
III. Procedura precontencioasă
33. La 16 aprilie 2012, în cadrul unui proiect EU Pilot, Comisia a comunicat autorităților poloneze avizul său preliminar cu privire la incompatibilitatea cu articolul 22 TFUE a legislației poloneze care rezervă resortisanților polonezi dreptul de a înființa un partid politic și dreptul de a adera la un partid politic.
34. În lipsa unui răspuns, la 26 aprilie 2013, Comisia a adresat Republicii Polone o scrisoare de punere în întârziere având același obiect. În răspunsul său din 24 iulie 2013, acest stat membru a contestat orice încălcare a dreptului Uniunii.
35. La 22 aprilie 2014, Comisia a emis un aviz motivat în care afirma în continuare că Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE prin faptul că a refuzat cetățenilor „mobili” ai Uniunii dreptul de a înființa un partid politic și dreptul de a adera la un partid politic.
36. În răspunsul său din 16 iunie 2014, Republica Polonă a susținut că articolul 22 TFUE nu conferă cetățenilor „mobili” ai Uniunii, în statul membru de reședință, dreptul de a înființa un partid politic și de a adera la un partid politic.
37. Prin scrisoarea din 2 decembrie 2020, comisarul european pentru justiție a solicitat Republicii Polone să îl informeze cu privire la o eventuală evoluție a poziției sale sau a modificărilor legislative adoptate în vederea garantării drepturilor în cauză acestor cetățeni „mobili” ai Uniunii.
38. După ce, prin scrisoarea din 26 ianuarie 2021, autoritățile poloneze au informat Comisia cu privire la reiterarea opiniei lor, aceasta a decis să introducă prezenta acțiune, restrângând obiectul ei la limitarea calității de membru al unui partid politic numai la resortisanții polonezi. Comisia a precizat că, în ceea ce privește chestiunea înființării unui partid politic de către cetățenii „mobili” ai Uniunii, evocată în etapele anterioare ale procedurii, își rezerva posibilitatea de a o invoca în cadrul unei proceduri distincte.
IV. Concluziile părților
39. Prin cererea introductivă, Comisia solicită Curții:
– constatarea că, „refuzând cetățenilor Uniunii Europene care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința pe teritoriul Republicii Polone dreptul de a fi membru al unui partid politic, [acest stat membru] nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 [TFUE]” și
– obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
40. Republica Polonă solicită respingerea acțiunii ca nefondată și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
41. Prin decizia președintelui Curții din 10 mai 2022 a fost admisă cererea de intervenție în susținerea concluziilor Republicii Polone formulată de Republica Cehă.
42. În memoriul său în intervenție, Republica Cehă a ridicat o excepție de inadmisibilitate, a dezvoltat anumite argumente ale Republicii Polone și a răspuns la anumite argumente invocate de Comisie.
43. Această instituție își încheie observațiile referitoare la memoriul în intervenție menționat, limitate la chestiunile noi, în sensul că își menține concluziile cererii sale introductive.
V. Analiză
A. Cu privire la excepția de inadmisibilitate ridicată de Republica Cehă
1. Argumentația părților
44. Spre deosebire de Republica Polonă, Republica Cehă susține în memoriul său în intervenție că acțiunea în constatarea neîndeplinirii obligațiilor este inadmisibilă din cauza lipsei de claritate în ceea ce privește dispozițiile pe care se întemeiază. Acest stat membru arată că, deși Comisia a constatat o încălcare a articolului 22 TFUE, în motivele cererii sale introductive ea vizează de asemenea articolul 20 alineatul (2) litera (b) TFUE și articolele 11 și 12 din cartă.
45. Comisia apreciază că invocă fără ambiguitate faptul că interdicția impusă cetățenilor „mobili” ai Uniunii de a adera la un partid este incompatibilă cu articolul 22 TFUE. Republica Polonă a înțeles efectiv această critică și se apără de altfel în mod clar în sensul arătat în memoriile sale. Comisia precizează mai întâi că o interpretare corectă a temeiului acțiunii sale impunea luarea în considerare în mod sistemic și a altor dispoziții de drept primar. În continuare, ea a făcut de asemenea trimitere la cartă pentru a aminti că, atunci când statele membre stabilesc norme care reglementează exercitarea drepturilor politice conferite de articolul 22 TFUE, ele pun în aplicare dreptul Uniunii și trebuie, prin urmare, să respecte drepturile fundamentale. În sfârșit, acest lucru nu repune în discuție obiectul prezentei cauze, astfel cum se reflectă în petitum, potrivit căruia reglementarea națională în discuție, care operează o discriminare directă pe motiv de cetățenie, trebuie considerată o încălcare a articolului 22 TFUE.
2. Apreciere
46. Articolul 40 al patrulea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene prevede că „[c]oncluziile cererii de intervenție pot avea ca obiect numai susținerea concluziilor uneia dintre părți”(11). În consecință, excepția ridicată de Republica Cehă este inadmisibilă(12) întrucât Republica Polonă nu a invocat inadmisibilitatea acțiunii.
47. Totuși, având în vedere cerințele formulate la articolul 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și jurisprudența sa(13), este necesar să se examineze dacă acțiunea Comisiei prezintă motivele în mod coerent și precis pentru a permite Republicii Polone și Curții să determine cu exactitate întinderea încălcării imputate a dreptului Uniunii, condiție necesară pentru ca statul respectiv să poată invoca în mod util mijloacele sale de apărare, iar Curtea să poată verifica existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor.
48. În speță, astfel cum arată Comisia, reiese cu claritate din motivele cererii introductive că articolul 22 TFUE, pe care se întemeiază, trebuie interpretat prin repunerea acestuia în contextul definit la articolul 20 alineatul (2) litera (b) TFUE și prin luarea în considerare a legăturilor existente cu articolele 11 și 12 din cartă. Prin urmare, nu rezultă că o încălcare a acestor dispoziții este invocată de Comisie(14).
B. Cu privire la fond
1. Argumentația părților
a) Comisia
1) Cu privire la temeiul acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor
49. Comisia și‑a întemeiat cererea introductivă pe articolul 22 TFUE pentru următoarele motive:
– acesta conferă cetățenilor „mobili” ai Uniunii dreptul de a‑și exercita drepturile electorale la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European în aceleași condiții ca și resortisanții statului membru în care își au reședința;
– acesta stabilește un principiu general și universal al egalității de tratament, care nu este limitat numai la normele practice, administrative și procedurale prevăzute în special de Directivele 93/109 și 94/80 și care nu necesită să fie detaliat în toate aspectele sale concrete privind accesul la alegeri;
– în consecință, orice măsură ce se bazează pe un criteriu de cetățenie care împiedică cetățenii „mobili” ai Uniunii să își exercite dreptul de a fi ales în aceleași condiții ca și resortisanții statului membru în care își au reședința este interzisă, iar
– imposibilitatea cetățenilor „mobili” ai Uniunii de a adera la un partid politic, ce rezultă din articolul 2 alineatul 1 din Legea privind partidele politice, care îi privează de accesul la un organ fundamental pentru participarea la alegeri, dăunează șanselor lor de a fi aleși în raport cu resortisanții polonezi. Prin urmare, aceasta îi privează pe cetățenii respectivi de efectul urmărit de drepturile conferite de tratat care se bazează pe integrarea lor în statul membru de reședință(15).
50. Comisia insistă asupra faptului că nu susține că dreptul Uniunii recunoaște cetățenilor „mobili” ai Uniunii un drept la participarea la viața politică. Ea subliniază în schimb rolul esențial al partidelor politice în cadrul sistemelor electorale, în viața politică a statelor membre și, în general, contribuția lor la democrația reprezentativă. Ea se întemeiază în această privință pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului(16) și pe Liniile directoare ale Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) privind reglementarea partidelor politice(17).
51. Comisia consideră, în consecință, că un cetățean „mobil” al Uniunii nu poate candida la alegerile din statul membru în care își are reședința în aceleași condiții ca și resortisanții acelui stat dacă nu poate candida la aceste alegeri în calitate de membru al unui partid politic național.
52. Ea arată în această privință că, pentru un candidat la alegeri, apartenența la un partid politic prezintă numeroase avantaje specifice, fără echivalent în afara unui astfel de partid, contrar analizei pe care o deduce Republica Polonă din anumite dispoziții naționale referitoare la organizații(18). Aceste atuuri sunt următoarele:
– notorietatea publică a numelui partidului, rădăcinile sale istorice și reputația sa, precum și legăturile întreținute cu structurile socio‑organizaționale (de exemplu, sindicatele, care pot fi asociate din punct de vedere istoric unui partid, organizații de tineret etc.);
– utilizarea aparatului electoral și a resurselor umane și financiare ale partidului politic, precum și
– prerogativele specifice conferite de dreptul național în materie de acces la finanțare sau la mass‑media și de fiscalitate.
53. În ceea ce privește finanțarea în Polonia, Comisia observă că partidele politice care obțin un anumit număr de voturi la alegerile pentru Seim au dreptul la o subvenție pe durata legislaturii, potrivit articolului 28 din Legea privind partidele politice. Acestea au acces la surse de finanțare, în conformitate cu articolul 24 din legea menționată, care sunt mult mai numeroase decât cele de care dispun comitetele electorale ale alegătorilor și ale organizațiilor și care pot fi utilizate printre altele pentru finanțarea campaniei electorale datorită fondurilor electorale ale acestora alimentate și prin donații, succesiuni și legate, în temeiul articolului 36 din legea menționată.
54. Comisia subliniază în această privință alte două restricții specifice comitetelor electorale, și anume:
– la alegerile locale, alegătorii care doresc să formeze un comitet electoral trebuie să obțină cel puțin 1 000 de semnături, în temeiul articolului 403 din Codul electoral, și
– candidații care nu sunt polonezi sunt privați de dreptul de a contribui financiar la comitetele electorale ale organizațiilor sau ale alegătorilor, astfel încât nu pot transfera fonduri către comitet, nici măcar pentru propria campanie, această restricție având ca efect consolidarea pierderii șanselor de a fi aleși(19).
55. În ceea ce privește mass‑media, Comisia insistă asupra faptului că partidele politice dispun, în general, de resurse financiare mai importante care să fie consacrate pentru activități de promovare a candidaților lor sau chiar pentru cumpărarea unor intervale de publicitate pe posturile private sau pentru a fi active pe rețelele sociale. În plus, în conformitate cu articolul 5 din Legea privind partidele politice și cu articolul 23 din Legea privind radiodifuziunea, partidele politice au acces permanent garantat la mass‑media publică și, prin urmare, se pot exprima pe posturile publice de radio și de televiziune cu privire la chestiuni fundamentale care intră în domeniul afacerilor publice, chiar dacă acestea nu au legătură cu o campanie electorală specifică. Potrivit Comisiei, toate aceste mijloace sporesc șansele membrilor unui partid de a fi cunoscuți și de a difuza pe scară largă conținutul programului lor electoral.
56. Pe de altă parte, Comisia consideră că existența câtorva sondaje de opinie care par să indice că alegătorii își orientează mai frecvent votul în funcție de personalitatea candidatului decât de apartenența sa la un partid politic nu poate invalida constatarea că legea poloneză determină o discriminare directă pe motiv de cetățenie față de cetățenii „mobili” ai Uniunii care doresc să candideze la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European. Concret, trebuie să se țină seama și de faptul că acești cetățeni pot fi mai puțin cunoscuți în țara lor gazdă.
2) Cu privire la exercitarea de către statele membre a competenței lor
57. Comisia amintește că, potrivit jurisprudenței constante a Curții:
– statele membre trebuie să își exercite competențele cu respectarea dreptului Uniunii(20) și
– aplicarea unei măsuri naționale care este de natură să împiedice exercitarea libertăților fundamentale garantate de tratat nu poate fi justificată în raport cu dreptul Uniunii decât dacă aplicarea acestei măsuri nu conduce la o încălcare a drepturilor fundamentale protejate în ordinea juridică a Uniunii(21).
58. Ea susține în această privință că, atunci când adoptă dispoziții referitoare la eligibilitatea la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European, Republica Polonă trebuie să țină seama de obligațiile care decurg din articolul 20 alineatul (2) litera (b) și din articolul 22 TFUE, astfel încât dreptul Uniunii să se aplice în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă(22).
59. Apartenența la un partid politic este o expresie a exercitării libertății de asociere, precum și a libertății de exprimare, consacrate la articolul 12 alineatul (1)(23) și, respectiv, la articolul 11 din cartă. În opinia Comisiei, domeniul de aplicare al articolului 20 alineatul (2) litera (b) și al articolului 22 TFUE, precum și cerințele prevăzute la acestea trebuie interpretate ținând seama de dispozițiile menționate ale cartei(24).
60. Astfel, Comisia arată că privarea de dreptul de a adera la un partid politic este o manifestare evidentă a unei restrângeri a dreptului fundamental de asociere. În conformitate cu articolul 52 alineatul (3) din Cartă, o astfel de restrângere nu poate depăși o restrângere admisă în temeiul CEDO. Aceasta amintește de asemenea că jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului recunoaște specificitatea statelor membre ale Uniunii(25).
61. În plus, Comisia amintește că includerea drepturilor politice în dispozițiile Tratatului FUE referitoare la cetățenie urmărește să asigure că cetățenii „mobili” ai Uniunii se pot integra și pot juca un rol politic activ în statul membru în care își au reședința, în cadrul alegerilor locale și al alegerilor pentru Parlamentul European, ceea ce invalidează orice idee de ingerință în afacerile naționale.
62. De asemenea, statele membre au posibilitatea de a rezerva resortisanților lor dreptul de a fi ales la alegerile naționale (sau, în anumite cazuri, regionale), ceea ce respectă principiul de a nu aduce atingere identității naționale inerente structurilor fundamentale politice și constituționale. În această privință, Comisia arată că Republica Polonă nu a furnizat nicio dovadă a unei astfel de atingeri, în condițiile în care, cu excepția acesteia și a Republicii Cehe, niciun alt stat membru nu limitează condițiile de aderare la un partid politic. În plus, Comisia susține că nu urmărește să postuleze un drept la participarea la viața politică în statul membru de reședință fără restricții. Aceasta apreciază de altfel că nimic nu ar împiedica restrângerea domeniului de acțiune al participării cetățenilor „mobili” ai Uniunii în partidele politice, de exemplu în cadrul învestiturii candidaților la alegerile legislative naționale.
63. În sfârșit, faptul că acei candidați care nu sunt membri ai unui partid politic pot fi înscriși pe lista comitetului electoral al unui partid nu este de natură să restabilească o egalitate cu candidații care sunt membri, întrucât este suficient să se constate că cei din urmă candidează în calitate de membri ai unui partid, iar primii depind de un acord încheiat în urma unei decizii favorabile a membrilor partidului, pe care nu o pot influența „din interior”.
b) Republica Polonă
64. Acest stat membru invocă trei serii de argumente.
1) Modul de redactare a articolului 22 TFUE nu conferă dreptul de a adera la un partid politic
65. Potrivit Republicii Polone, articolul 22 TFUE nu este direct aplicabil, cele două alineate ale acestuia necesitând adoptarea unor acte legislative complementare care nu urmăresc o armonizare globală a sistemelor electorale din statele membre(26). Acesta se referă numai la cerințele formale de eligibilitate, iar nu la posibilitățile concrete de a fi ales într‑un stat membru. Extinderea interpretării articolului 22 TFUE la dreptul de a adera la un partid politic ar fi contrară principiului atribuirii prevăzut la articolul 5 alineatul (2) și la articolul 4 alineatele (1) și (2) TUE.
2) Restricția privind aderarea la un partid politic este justificată de preocuparea de a limita sfera de influență a cetățenilor „mobili” ai Uniunii asupra vieții politice naționale
66. Republica Polonă apreciază că, având în vedere rolul partidelor în materie de politici publice și obiectivul privind exercitarea puterii publice pe care îl urmăresc, aderarea cetățenilor „mobili” ai Uniunii la un partid politic este de natură să aibă efecte printre altele asupra rezultatelor alegerilor legislative sau prezidențiale, ceea ce ar fi incompatibil cu articolul 22 TFUE, al cărui domeniu de aplicare este limitat la anumite alegeri, precum și cu articolul 4 alineatul (2) TUE.
67. În această privință, ea arată că, în ceea ce privește apartenența la partide politice, articolul 11 alineatul 1 din Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constituția Republicii Polone) garantează libertatea de a constitui partide politice și libertatea activității acestora, fiind înțeles că partidele politice regrupează, cu respectarea principiilor liberei participări și egalității, cetățeni polonezi în vederea exercitării prin metode democratice a unei influențe asupra politicii naționale.
68. Republica Polonă contestă analiza Comisiei potrivit căreia privarea de dreptul de a adera la un partid politic ar aduce atingere libertății de asociere consacrate la articolul 12 din cartă și la articolul 11 din CEDO. Ea susține, pe de o parte, că statele părți la această convenție pot institui restrângeri activității politice a străinilor(27). Pe de altă parte, în lipsa unei dispoziții de drept al Uniunii referitoare la dreptul de a adera la un partid politic, articolul 12 din cartă nu se aplică.
3) Candidații care nu sunt membri ai unui partid politic nu sunt dezavantajați în mod special în raport cu membrii
69. Republica Polonă afirmă, în primul rând, că dreptul polonez nu condiționează posibilitatea de a candida la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European de apartenența la un partid politic.
70. În al doilea rând, Comisia ar trebui să își susțină afirmațiile potrivit cărora apartenența la un partid politic optimizează șansele de a fi ales la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European, în condițiile în care unele studii demonstrează că alegerea alegătorilor este ghidată, dimpotrivă, de modul în care alegătorii îi percep pe candidați în funcție de participarea lor la viața socială și politică(28) sau, cu alte cuvinte, de notorietatea lor. Pe de altă parte, exemplul Comisiei potrivit căruia cetățenii „mobili” ai Uniunii ar fi reuniți într‑o asociație care ar putea promova opinii asemănătoare cu cele ale unui partid politic este rupt de realitate din moment ce presupune că niciun polonez nu ar fi membru al acesteia.
71. În al treilea rând, Republica Polonă a arătat că un cetățean „mobil” al Uniunii poate fi înscris pe lista de candidați propusă de un partid politic sau de o coaliție de partide(29).
72. În al patrulea rând, Republica Polonă subliniază, ca răspuns la argumentele Comisiei referitoare la finanțări, pe de o parte, că aceasta nu ține seama de pragurile de cheltuieli impuse de Codul electoral comitetelor electorale ale partidelor sau ale coalițiilor atunci când susține că, prin comparație, comitetele electorale ale alegătorilor și organizațiile sunt dezavantajate din punct de vedere financiar. Pe de altă parte, desigur, numai resortisanții polonezi pot contribui la finanțarea unui partid politic, dar ei trebuie, în principiu, să aibă reședința permanentă pe teritoriul său, în conformitate cu articolul 25 alineatul 1 din Legea privind partidele politice.
73. În al cincilea rând, potrivit Republicii Polone, deși condiția obținerii a 1 000 de semnături, cu excepția anumitor situații(30), pentru a forma un comitet electoral nu este impusă comitetelor electorale ale partidelor, ale coalițiilor și ale organizațiilor, cetățenii „mobili” ai Uniunii au posibilitatea de a constitui comitete electorale ale organizațiilor în cadrul cărora pot candida și pot beneficia de infrastructurile acestora.
74. În al șaselea rând, în ceea ce privește mass‑media, Republica Polonă indică mai întâi că accesul lor este reglementat fără distincție între comitetele electorale de articolul 116 și următoarele din Codul electoral și de dispozițiile specifice din acest cod privind diferitele alegeri. În continuare, în ceea ce privește dreptul de a se exprima pe posturile publice în afara perioadei de campanie electorală, Republica Polonă arată că acesta rezultă din rolul partidelor în sistemul politic al statului și că statele membre au o competență exclusivă în materie. În sfârșit, ea subliniază egalitatea accesului la rețelele sociale, influente în timpul campaniilor electorale și în afara acestora.
c) Argumentele speciale ale Republicii Cehe, intervenientă, și răspunsul Comisiei
1) Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE
i) Argumentele Republicii Cehe
75. Acest stat membru arată că din Directivele 93/109 și 94/80, care ghidează interpretarea articolului 22 TFUE, rezultă că condiția cetățeniei este tratată în ceea ce privește dreptul de a alege și de a fi ales, iar nu în raport cu alte elemente, inclusiv cu condițiile de aderare la un partid politic. Această analiză este susținută de jurisprudența Curții(31).
ii) Observațiile Comisiei
76. Această instituție apreciază că, deși dreptul derivat reglementează în mod cert anumite aspecte ale dreptului cetățenilor Uniunii în materie de alegeri, dreptul derivat respectiv nu poate fi invocat pentru a limita domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE și, prin urmare, al articolului 20 alineatul (2) litera (b) TFUE la aspecte specifice reglementate de dreptul menționat. Tratatul este cel care stabilește domeniul de aplicare autorizat al dreptului derivat, iar nu invers(32).
2) Cu privire la temeiul juridic aplicabil
i) Argumentele Republicii Cehe
77. Acest stat membru susține că, dacă dreptul Uniunii ar fi aplicabil în prezenta cauză, aceasta ar trebui apreciată în lumina interdicției generale a discriminării pe motiv de cetățenie prevăzute la articolul 18 TFUE, iar nu în lumina articolului 22 TFUE, care prevede o interdicție specifică a discriminării în ceea ce privește dreptul de a alege și de a fi ales al cetățenilor „mobili” ai Uniunii la anumite alegeri. Din moment ce aderarea la un partid politic nu conferă unui cetățean „mobil” al Uniunii calitatea de candidat la alegeri, în lipsa unei astfel de calități, ar fi aplicabil numai articolul 18 TFUE(33).
ii) Observațiile Comisiei
78. Aceasta contestă pertinența jurisprudenței citate de Republica Cehă în susținerea argumentației sale. Faptul că Curtea a constatat o discriminare contrară dispozițiilor corespunzătoare celor ale articolului 18 TFUE nu înseamnă că dispozițiile discriminatorii în discuție în prezenta procedură, referitoare la condițiile de exercitare a drepturilor politice conferite cetățenilor „mobili” ai Uniunii de articolul 22 TFUE, nu pot fi considerate o încălcare a obligației de egalitate de tratament prevăzute în mod expres de această dispoziție. Legiuitorul Uniunii a precizat în Directiva 93/109 că „dreptul de a alege și de a fi ales pentru Parlamentul European în statul membru de reședință, prevăzut la [actualul articol 22 alineatul (2) TFUE], constituie o aplicare a principiului nediscriminării între resortisanți și neresortisanți”(34). În plus, interpretarea potrivit căreia domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE ar fi limitat numai la cetățenii care au calitatea de candidați ar fi contrară modului de redactare a acestei dispoziții care vizează condițiile de eligibilitate, inclusiv șansele de a deveni candidat și ulterior de a fi ales(35).
3) Cu privire la dovada pretinsei neîndepliniri a obligațiilor
i) Argumentele Republicii Cehe
79. Acest stat membru amintește că, în temeiul unei jurisprudențe constante a Curții, revine Comisiei obligația de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor, fără să se poată întemeia pe vreo prezumție(36). În consecință, nu pot fi admise afirmațiile și prezumțiile nesusținute, care figurează în cererea introductivă, referitoare la poziția defavorabilă a cetățenilor „mobili” ai Uniunii care nu sunt membri ai unui partid politic.
ii) Observațiile Comisiei
80. Aceasta arată că discriminarea reproșată Republicii Polone rezultă în mod direct din dispoziții juridice obligatorii, iar nu dintr‑o practică administrativă. Prin urmare, nu este necesar să se furnizeze Curții date statistice privind numărul de cetățeni „mobili” ai Uniunii care au suferit de facto un prejudiciu ca urmare a discriminării respective. Acest lucru nici nu este posibil în practică într‑un caz precum cel din speță, în care măsura discriminatorie are un caracter disuasiv. Astfel, este imposibil să se stabilească exact câți cetățeni „mobili” ai Uniunii nu au încercat să candideze la alegeri întrucât au fost descurajați din cauza interdicției de a adera la un partid politic(37).
4) Cu privire la restrângerea exercițiului drepturilor conferite de articolul 22 TFUE
i) Argumentele Republicii Cehe
81. Acest stat membru critică pertinența jurisprudenței citate de Comisie, și anume Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania(38), și subliniază că, în orice caz, imposibilitatea cetățenilor „mobili” ai Uniunii de a fi membri ai partidelor politice nu aduce atingere substanței drepturilor electorale prevăzute la articolul 22 TFUE și că legislația poloneză permite exercitarea deplină a acestor drepturi.
ii) Observațiile Comisiei
82. Aceasta își menține poziția potrivit căreia, atunci când statele membre stabilesc norme privind exercitarea drepturilor politice conferite de articolul 22 TFUE, ele trebuie să facă acest lucru în conformitate cu cerințele dispoziției menționate și cu respectarea drepturilor fundamentale. Comisia adaugă că din jurisprudența citată în cererea sa introductivă, referitoare la obligația statelor membre de a ține seama de drepturile respective, decurge o obligație a acestora din urmă de a‑și exercita puterea discreționară astfel încât să asigure respectarea drepturilor menționate(39).
5) Cu privire la situația din celelalte state membre
i) Argumentele Republicii Cehe
83. Argumentul Comisiei potrivit căruia numai două state membre prevăd restricții privind apartenența la partide politice nu este relevant pentru interpretarea articolului 22 TFUE. Acest argument confirmă, dimpotrivă, că Comisia încearcă să interpreteze în mod diferit această dispoziție, al cărei mod de redactare a rămas neschimbat de mult timp, pe baza unei evoluții a contextului social. Însă, o astfel de evoluție nu poate fi decât un motiv pentru a avea în vedere o modificare a dispoziției în cauză, iar nu o schimbare fundamentală a interpretării sale.
ii) Observațiile Comisiei
84. Potrivit acestei instituții, argumentul menționat pare incomprehensibil. Dimpotrivă, faptul că marea majoritate a statelor membre nu restrâng accesul la aderarea la un partid politic pentru cetățenii „mobili” ai Uniunii demonstrează relevanța interpretării pe care a reținut‑o.
2. Apreciere
85. Prezenta acțiune privește consecințele asupra eligibilității la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European ce rezultă din dreptul de a adera la un partid politic, care, potrivit legislației poloneze, nu este acordat cetățenilor „mobili” ai Uniunii. Această interdicție are ca efect, astfel cum susține Comisia, faptul că cetățenii respectivi nu își exercită dreptul de a fi aleși la alegerile menționate „în aceleași condiții” ca și resortisanții polonezi, în sensul articolului 22 TFUE?
86. În stadiul actual al dreptului Uniunii, aderarea la un partid politic intră în competența statelor membre. Cu toate acestea, din jurisprudența constantă a Curții reiese că, în exercitarea competenței lor, statele membre sunt ținute să respecte obligațiile care decurg din dreptul Uniunii(40).
87. Prin urmare, trebuie să se determine cerințele care rezultă din articolul 22 TFUE, invocat de Comisie, și dacă se poate susține în mod valabil că aceste cerințe sunt susceptibile să afecteze identitatea națională a unui stat membru, în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE.
a) Cu privire la domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE
88. În conformitate cu modul său de redactare, domeniul de aplicare al articolului 22 TFUE este limitat numai la alegerile pe care le vizează, și anume alegerile locale [alineatul (1)] și cele pentru Parlamentul European [alineatul (2)], excluzând astfel alegerile legislative sau prezidențiale.
89. Prin prezenta acțiune se solicită Curții să precizeze dacă principiul egalității pe care îl prevede articolul 22 TFUE trebuie înțeles ca acoperind toate condițiile în care orice cetățean „mobil” al Uniunii poate candida la alegeri sau dacă acesta se referă numai la condițiile legale de eligibilitate.
90. Prin urmare, este vorba despre definirea marjei de manevră conferite statelor membre ca urmare a faptului că normele de exercitare a dreptului de a alege și de a fi ales la alegerile pentru Parlamentul European(41), precum și la alegerile locale sunt stabilite de Directivele 93/109 și, respectiv, 94/80.
91. Argumentul Republicii Polone întemeiat pe o interpretare literală a articolului 22 TFUE, potrivit căruia aceste directive restrâng principiul egalității prevăzut de dispoziția menționată, trebuie înlăturat de la bun început pentru motivul legat de ierarhia normelor, susținut în mod corect de Comisie, în temeiul căruia dreptul derivat nu poate restrânge un drept recunoscut de tratat(42).
92. Astfel, directivele menționate nu fac decât să definească un cadru minim în care se concretizează principiul egalității pentru exercitarea dreptului de a alege și de a fi ales(43).
93. Însă, mai ales, geneza articolului 22 TFUE și evoluția cadrului juridic în care se înscrie conținutul acestei dispoziții evidențiază, foarte clar începând cu Tratatul de la Lisabona, că dispoziția menționată trebuie interpretată ținând seama de cei doi piloni pe care se întemeiază, și anume cetățenia Uniunii și democrația reprezentativă.
94. În ceea ce privește, în primul rând, cetățenia Uniunii, Comisia se prevalează în mod întemeiat de aplicarea articolului 20 alineatul (2) litera (b) TFUE, care prevede că această cetățenie(44) conferă, printre alte drepturi, dreptul de a alege și de a fi ales în Parlamentul European, precum și la alegerile locale în statul membru de reședință, în aceleași condiții ca și resortisanții acestui stat.
95. Această legătură cu cetățenia figurează în dreptul primar începând cu Tratatul de la Maastricht, semnat la 7 februarie 1992(45). Ea a fost asociată de la început cu dreptul de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre(46) și cu principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie, care reprezintă componenta fiecăreia dintre libertățile de circulație.
96. Totuși, legătura menționată a dobândit o dimensiune specială în urma modificărilor introduse de Tratatul de la Lisabona ca urmare a voinței statelor membre printre altele de a acorda un loc important cetățeniei. Astfel, pe de o parte, Tratatul UE a fost îmbogățit cu titlul II, denumit „Dispoziții privind principiile democratice”, care cuprinde articolul 9, potrivit căruia, „[î]n toate activitățile sale, Uniunea respectă principiul egalității cetățenilor săi, care beneficiază de o atenție egală din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor sale. Este cetățean al Uniunii orice persoană care are cetățenia unui stat membru. Cetățenia Uniunii nu înlocuiește cetățenia națională, ci se adaugă acesteia”. Drepturile aferente cetățeniei Uniunii sunt prevăzute la articolele 20-24 TFUE, care corespund articolelor 17-21 CE. Drepturile cetățenilor „mobili” ai Uniunii la alegerile pentru Parlamentul European și la alegerile locale sunt enunțate la articolul 20 alineatul (2) litera (b) și la articolul 22 TFUE.
97. Pe de altă parte, fiecare dintre aceste drepturi figurează și în cadrul titlului V din cartă(47), denumit „Drepturile cetățenilor”. Drepturile cetățenilor „mobili” ai Uniunii la alegerile pentru Parlamentul European, precum și la alegerile locale sunt consacrate în aceasta la articolele 39(48) și 40(49) în termeni generali.
98. În consecință, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, drepturile electorale ale cetățenilor Uniunii prevăzute la articolul 22 TFUE trebuie analizate ca drepturi fundamentale și ca expresie a principiului egalității de tratament, inerent statutului fundamental al resortisanților statelor membre(50).
99. Reiterarea lor în Tratatul UE și în cartă are de asemenea rolul de a stabili legături cu alte drepturi sau principii care sunt prevăzute de acestea, precum egalitatea și democrația, care sunt valori comune statelor membre pe care se întemeiază Uniunea(51).
100. În ceea ce privește, în al doilea rând, principiile democratice, începând cu Tratatul de la Lisabona, articolul 10 TUE prevede la alineatul (1) că „[f]uncționarea Uniunii se întemeiază pe principiul democrației reprezentative”(52) și recunoaște, la alineatele (2) și (3), dreptul cetățenilor europeni de a fi reprezentați direct în Parlamentul European și de a participa la viața democratică a Uniunii.
101. Astfel, ca urmare a coroborării realizate de Tratatul de la Lisabona, cel puțin pentru alegerile pentru Parlamentul European, între drepturile de a alege și de a fi ales aferente cetățeniei Uniunii și principiile democratice în cadrul Uniunii, obiectivul de a garanta o reprezentativitate efectivă a cetățenilor „mobili” ai Uniunii este clar exprimat.
102. Comisia arată în mod întemeiat că această reprezentativitate este corolarul integrării cetățenilor „mobili” ai Uniunii în statul lor de reședință, astfel cum se subliniază în considerentele Directivelor 93/109 și 94/80(53). În special la nivel local, drepturile politice recunoscute acestor cetățeni urmăresc încurajarea integrării sociale a cetățenilor menționați care au ales să aibă reședința într‑un stat membru a cărui cetățenie nu o dețin. Din această perspectivă, trebuie să se sublinieze de asemenea obiectivul amintit în aceste considerente, și anume cel „de a evita orice polarizare între listele de candidați resortisanți și neresortisanți”.
103. În consecință, în opinia noastră, Comisia poate susține în mod întemeiat, pe baza articolului 22 TFUE, repus în contextul drepturilor aferente cetățeniei Uniunii și al principiilor democratice prevăzute de tratate, că garantarea egalității drepturilor electorale ale cetățenilor Uniunii trebuie să se concretizeze, fără a fi necesar să se stabilească o listă orientativă sau chiar exhaustivă de criterii, în obligația generală de a nu descuraja participarea la alegeri prin diferiți factori(54).
104. Cu alte cuvinte, articolul 22 TFUE trebuie înțeles în sensul că orice obstacol în calea exercitării drepturilor electorale în afara cadrelor definite de Directivele 93/109 și 94/80, pe motiv de cetățenie, constituie o discriminare în domeniul de aplicare al tratatelor(55), care este interzisă(56).
105. În aceste condiții, trebuie examinată în continuare analiza Comisiei potrivit căreia imposibilitatea de a adera la un partid politic este de natură să împiedice exercitarea acestor drepturi.
106. În speță, părțile sunt de acord cu privire la constatarea că șansele de a avea acces la funcții elective la nivel local sau european depind de gradul de participare la viața democratică a statului membru în care cetățenii „mobili” ai Uniunii sunt candidați, fie în cadrul unui partid, fie în mod independent.
107. Cu toate acestea, considerăm, asemenea Comisiei, care se întemeiază pe Liniile directoare ale Comisiei de la Veneția(57), necontestate de Republica Polonă, că accesul la mijloacele de care dispun partidele politice constituie un element esențial pentru favorizarea candidaturilor la alegerile(58) locale sau la alegerile pentru Parlamentul European.
108. În plus, astfel cum a arătat Comisia întemeindu‑se pe jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, rolul partidelor politice este primordial în exercitarea drepturilor politice în statele membre(59). La nivelul Uniunii, acest rol este recunoscut în mod clar la articolul 10 alineatul (4) TUE(60), căruia îi corespunde articolul 12 alineatul (2) din cartă(61).
109. Într‑adevăr, există o legătură evidentă între articolul din cartă menționat și articolele 39 și 40 din aceasta(62). În aceste condiții și pentru motivele deja prezentate(63), precum și cu respectarea strictă a principiului atribuirii, astfel cum este prevăzut la articolul 5 alineatul (2) TUE, fiecare stat membru trebuie să țină seama de dispozițiile menționate pentru a garanta exercitarea drepturilor conferite de articolul 22 TFUE.
110. Prin urmare, împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia acțiunea sa întemeiată pe articolul 22 TFUE trebuie apreciată în raport cu dreptul la libertatea de asociere consacrat la articolul 12 alineatul (1) din cartă coroborat cu articolul 11 din aceasta(64), referitor la libertatea de exprimare. Libertățile menționate sunt protejate în mod special având în vedere rolul lor primordial în participarea cetățenilor la democrație(65). La articolul 12 alineatul (2) din cartă figurează o enunțare a acestei legături în ceea ce privește partidele politice europene.
111. Acest drept la libertatea de asociere corespunde celui garantat la articolul 11 paragraful 1 din CEDO și trebuie, așadar, să i se recunoască același înțeles și aceeași întindere ca acestuia din urmă, conform articolului 52 alineatul (3) din cartă(66).
112. Din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului reiese că dreptul la libertatea de asociere constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și pluraliste, în măsura în care permite cetățenilor să acționeze în mod colectiv în domenii de interes comun și astfel să contribuie la buna funcționare a vieții publice(67).
113. Prin urmare, tot în lumina acestor dispoziții ale Tratatului UE și ale cartei trebuie să se aprecieze dacă, așa cum susține Comisia, imposibilitatea legală a cetățenilor „mobili” ai Uniunii de a adera la un partid politic în Polonia compromite egalitatea cu resortisanții polonezi în ceea ce privește condițiile de eligibilitate a acestora la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European, în special în măsura în care le reduce în mod semnificativ șansele de a fi aleși.
b) Cu privire la existența unei restrângeri a exercițiului drepturilor electorale
114. Potrivit Republicii Polone, susținută de Republica Cehă, Comisia nu ar prezenta dovezi cu privire la efectele practice ale dispozițiilor legale în discuție asupra eligibilității cetățenilor „mobili” ai Uniunii.
115. Or, Curtea a statuat că existența unei neîndepliniri a obligațiilor poate fi dovedită, în cazul în care aceasta își are originea în adoptarea unei măsuri legislative sau administrative a cărei existență și aplicare nu sunt contestate, prin intermediul unei analize juridice a dispozițiilor acestei măsuri(68).
116. În speță, neîndeplinirea obligațiilor imputată de Comisie Republicii Polone își are originea în adoptarea unei măsuri legislative cu privire la care acest stat membru nu contestă nici existența, nici aplicarea și ale cărei dispoziții fac obiectul unei analize juridice în cererea de sesizare.
117. În plus, trebuie să se aprecieze în ce măsură această reglementare are efecte disuasive asupra unor eventuale candidaturi la alegeri, ceea ce nu este cuantificabil.
118. Prin urmare, Republica Polonă nu poate reproșa în mod întemeiat Comisiei că nu a prezentat dovezi cu privire la efectele practice asupra drepturilor electorale ale cetățenilor „mobili” ai Uniunii ale legii prin care aderarea la un partid politic este rezervată resortisanților polonezi.
119. În ceea ce privește legea poloneză în cauză, care rezervă dreptul de a adera la un partid politic resortisanților polonezi, inegalitatea de tratament în ceea ce privește drepturile electorale rezultă, în opinia noastră, din simpla constatare că aceștia beneficiază în mod liber de o opțiune pentru a candida la alegerile locale sau la alegerile pentru Parlamentul European, și anume în calitate de membri ai unui partid politic sau în calitate de independenți, în timp ce cetățenii „mobili” ai Uniunii au la dispoziție doar acest din urmă mijloc. Or, după cum s‑a arătat anterior, accesul la partidele politice permite exercitarea drepturilor electorale într‑un mod mai eficace pentru participarea la viața democratică.
120. Niciunul dintre paliativele prezentate de Republica Polonă nu poate modifica această apreciere. Astfel, în special, faptul că cetățenii „mobili” ai Uniunii pot fi admiși să candideze pe o listă a unui partid politic nu este de natură să compenseze această limitare a capacității lor de acțiune, din moment ce depind de criterii specifice care trebuie îndeplinite, așa cum au fost prezentate de Comisie. În plus, amploarea rolului organizațiilor în serviciul persoanelor care nu sunt membri ai unui partid politic, de care s‑a prevalat Republica Polonă, nu poate fi comparată cu cea a unui partid politic.
121. Pe de altă parte, Comisia dovedește existența unei inegalități privind finanțarea comitetelor electorale ce rezultă direct din dispozițiile legale și care a fost calificată drept „obstacol evident” de către autorii raportului pe care îl citează(69).
122. În consecință, propunem Curții să considere că Comisia a stabilit în mod suficient existența unei restrângeri a exercițiului drepturilor electorale în detrimentul cetățenilor „mobili” ai Uniunii aflați în aceeași situație cu resortisanții naționali.
123. Rezultă că, prin faptul că a adoptat dispoziția națională în cauză în exercitarea competenței sale, Republica Polonă nu a respectat cerințele care decurg din dreptul Uniunii, și anume cele prevăzute la articolul 22 TFUE, care trebuie coroborat cu articolele 12, 39 și 40 din cartă.
c) Cu privire la justificarea restricției privind aderarea la un partid politic
124. Republica Polonă justifică diferența de tratament în ceea ce privește cetățenii „mobili” ai Uniunii care decurge din alegerea sa de a rezerva resortisanților săi aderarea la un partid politic prin motive întemeiate pe tratat, legate în special de respectarea identității naționale.
125. Acest stat membru invocă articolul 4 alineatul (2) TUE și susține în esență că dreptul Uniunii, astfel cum a fost interpretat de Comisie, ar avea drept consecință faptul că cetățenii „mobili” ai Uniunii ar participa la viața publică la un nivel diferit de cel admis de statele membre și în special le‑ar permite să aibă o pondere în deciziile naționale beneficiind de vectorul partidelor politice.
126. Trebuie amintit că, potrivit articolului 4 alineatul(2) TUE, Uniunea respectă identitatea națională a statelor sale membre, inerentă structurilor lor fundamentale politice și constituționale.
127. Or, este adevărat că organizarea vieții politice naționale, la care contribuie partidele politice, face parte din identitatea națională în sensul articolului 4 alineatul (2) TUE. În această privință, respectarea identității respective se concretizează într‑o limitare a participării cetățenilor „mobili” ai Uniunii numai la alegerile pentru Parlamentul European și la alegerile locale, neexistând un obiectiv de armonizare a sistemelor electorale din statele membre(70). Legiuitorul Uniunii a luat de asemenea în considerare incidența accesului mai ușor la aceste alegeri asupra echilibrului vieții politice a statului membru de reședință prevăzând că statele membre pot adopta anumite aranjamente, limitate(71) și tranzitorii, în favoarea resortisanților lor.
128. În ceea ce privește chestiunea impactului la nivel național al aderării cetățenilor „mobili” ai Uniunii la partide politice având în vedere efectele sale potențiale în cadrul acestor partide, observăm că, în opinia tuturor părților, ea este de competența acestora din urmă. Astfel, ele își pot defini în mod liber organizarea și modalitățile de alegere a candidaților lor(72). Arătăm că Republica Polonă se limitează să afirme, fără a o demonstra, imposibilitatea de a limita domeniul de acțiune al membrilor cetățeni „mobili” ai Uniunii la anumite alegeri.
129. În consecință, împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia admiterea aderării cetățenilor „mobili” ai Uniunii la un partid politic în vederea garantării efectivității drepturilor acestora din urmă la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European nu este de natură să aducă atingere identității naționale a Republicii Polone.
130. În plus, presupunând că o astfel de atingere ar fi dovedită, articolul 4 alineatul (2) TUE trebuie interpretat ținând seama de dispoziții de același rang cu el(73).
131. Prin urmare, articolul 4 alineatul (2) TUE nu poate scuti statele membre de respectarea drepturilor fundamentale reafirmate de cartă(74), printre care figurează principiul democrației, precum și principiul egalității, care este prevăzut la articolul 22 TFUE(75) și conferit de cetățenia Uniunii, pentru exercitarea dreptului de a fi ales la alegerile locale și la alegerile pentru Parlamentul European. Aceste principii fac parte din valorile fondatoare ale Uniunii(76).
132. Având în vedere toate aceste considerații, propunem Curții să statueze că acțiunea Comisiei este întemeiată.
VI. Cu privire la cheltuielile de judecată
133. Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Curtea ar trebui, în opinia noastră, să admită concluziile Comisiei, Republica Polonă trebuie să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată.
134. În conformitate cu articolul 140 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Republica Cehă va suporta propriile cheltuieli de judecată.
VII. Concluzie
135. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
1) Prin refuzul de a acorda cetățenilor Uniunii Europene care nu au cetățenia poloneză, dar care au reședința pe teritoriul Republicii Polone dreptul de a fi membru al unui partid politic, Republica Polonă nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 22 TFUE.
2) Obligă Republica Polonă la plata cheltuielilor de judecată.
3) Republica Cehă va suporta propriile cheltuieli de judecată.