Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 11. siječnja 2024.(1)
Predmeti C-725/20 P, C-198/21 P i C-391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
i dr. (C-725/20 P),
Giacomo Santini
i dr. (C-198/21 P)
i
Enrico Falqui (C-391/21 P)
protiv
Europskog parlamenta
„Žalba – Institucionalno pravo – Jedinstveni statut europskih zastupnika – Europski zastupnici izabrani u Italiji – Odluka br. 14/2018 u području mirovina koju je donio Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati – Izmjena iznosa mirovina nacionalnih zastupnika – Posljedična izmjena iznosa mirovina određenih bivših europskih zastupnika izabranih u Italiji koju je proveo Europski parlament – Zamjena spornih odluka Europskog parlamenta tijekom postupka pred Sudom –Prestanak postojanja predmeta spora i pravnog interesa žaliteljâ”
I. Uvod
1. Prije stvaranja jedinstvenog mirovinskog sustava za zastupnike u Europskom parlamentu oni su, u slučaju da njihov nacionalni sustav nije predviđao mirovinu ili u slučaju da iznos i/ili uvjeti predviđene mirovine nisu bili istovjetni onima koji se primjenjuju za članove nacionalnog parlamenta njihove države članice, mogli dobivati mirovinu iz proračuna Unije, čiji su iznos i uvjeti istovjetni iznosu i uvjetima mirovine koju primaju članovi donjeg doma njihove države članice.
2. Predmetne žalbe odnose se na situaciju bivših zastupnika u Parlamentu izabranih u Italiji odnosno njihovih nadživjelih osoba, čija je starosna mirovina ili mirovina za nadživjele osobe (u daljnjem tekstu: mirovine) u skladu s tim sustavom, koji Opći sud naziva „pravilo istovjetne mirovine”, povezana s iznosom i uvjetima mirovine koja se isplaćuje bivšim talijanskim zastupnicima.
3. Predmetni žalbeni postupci odnose se na pitanje je li Parlament u okviru primjene tog „pravila istovjetne mirovine” opravdano smanjio mirovine žalitelja koje su oni već primali nakon što je Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Ured predsjedništva Zastupničkog doma, Italija) sa svoje strane bio donio odluku o smanjenju mirovina bivših talijanskih zastupnika.
4. Osim pitanja je li Opći sud opravdano odbio tužbe žaliteljâ protiv odgovarajućih odluka Parlamenta postavlja se i pitanje postoje li u predmetnim postupcima i dalje predmet spora i pravni interes žaliteljâ. Naime, sporne odluke Parlamenta u međuvremenu su zamijenjene novim odlukama zbog ponovne promjene pravnog stanja u Italiji.
5. Ispitivanje predmetnih žalbi pokazat će da su ta dva pitanja neodvojivo povezana. Naime, pogreške koje se tiču prava koje ističu žalitelji pokazale su se odlučujućima kako za zakonitost pobijanih presuda i spornih odluka tako i za pitanje bespredmetnosti spora u tim postupcima.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
6. U Prilogu III. Pravilniku o isplati troškova i naknada članovima Europskog parlamenta (u daljnjem tekstu: Pravilnik PEAM), u verziji koja je bila na snazi do 14. srpnja 2009.(2), predviđalo se, među ostalim:
„Članak 1.
1. Svi članovi Parlamenta imaju pravo na starosnu mirovinu.
2. Dok se ne uspostavi konačni zajednički mirovinski sustav za sve članove Europskog parlamenta i u slučaju da nacionalni sustav ne predviđa mirovinu ili u slučaju da iznos i/ili uvjeti predviđene mirovine nisu istovjetni onima koji se primjenjuju za članove nacionalnog parlamenta države članice u kojoj je izabran dotični član Parlamenta, na zahtjev dotičnog člana isplaćuje se privremena starosna mirovina, iz proračuna Europske unije, dijela koji se odnosi na Parlament.
Članak 2.
1. Iznos i uvjeti privremene mirovine istovjetni su iznosu i uvjetima mirovine koju primaju članovi donjeg doma države članice u kojoj je izabran dotični član Parlamenta.
2. Svaki član koji ima pravo na mirovinu u skladu s člankom 1. stavkom 2. pristupanjem tom sustavu treba u proračun Europske unije uplatiti doprinos koji se izračunava na način da plaća jednak doprinos koji plaća član donjeg doma države članice u kojoj je izabran, u skladu s nacionalnim odredbama.
Članak 3.
1. Zahtjev za pristupanje tom privremenom mirovinskom sustavu treba podnijeti u roku od 12 mjeseci od početka mandata dotične osobe.
Nakon što taj rok istekne, pristupanje mirovinskom sustavu proizvodi učinke od prvog dana mjeseca u kojem je zahtjev zaprimljen.
2. Zahtjev za mirovinu treba podnijeti u roku od šest mjeseci od stjecanja prava.
Nakon što taj rok istekne, pravo na mirovinu proizvodi učinke od prvog dana mjeseca u kojem je zahtjev zaprimljen.
[…]”
7. Statut zastupnika u Europskom parlamentu donesen je Odlukom Europskog parlamenta od 28. rujna 2005. o donošenju Statuta članova Parlamenta (2005/684/EZ, Euratom) (u daljnjem tekstu: Statut zastupnika)(3) te je stupio na snagu 14. srpnja 2009., prvog dana sedmog saziva.
8. Odlukom Predsjedništva Parlamenta od 19. svibnja i 9. srpnja 2008. donesene su provedbene mjere Statuta zastupnika(4). U skladu s člankom 73. Provedbene mjere Statuta zastupnika stupile su na snagu na dan stupanja na snagu Statuta zastupnika, odnosno 14. srpnja 2009.
9. U članku 74. Provedbenih mjera Statuta zastupnika pojašnjava se da, s obzirom na prijelazne odredbe utvrđene u glavi IV. tih provedbenih mjera, osobito u članku 75., Pravilnik PEAM prestaje važiti na dan stupanja na snagu Statuta zastupnika.
10. Člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika, koji se, među ostalim, odnosi na mirovine, u verziji izmijenjenoj Odlukom Predsjedništva Europskog parlamenta od 13. prosinca 2010. o izmjeni Provedbenih mjera za Statut članova(5) određuje se sljedeće:
„1. Obiteljska i invalidska mirovina, dodatna invalidska mirovina za uzdržavanu djecu te starosna mirovina koje su dodijeljene u skladu s Prilogom I., II. i III. Pravilniku PEAM u skladu s tim aneksima nastavljaju se isplaćivati osobama koje su na njih imale pravo prije stupanja Statuta na snagu.
Ako bivši zastupnik koji prima invalidsku mirovinu umre nakon 14. srpnja 2009., obiteljska se mirovina isplaćuje njegovome bračnom drugu, stalnom izvanbračnom partneru ili uzdržavanoj djeci u skladu s uvjetima utvrđenima Prilogom I. Pravilniku PEAM.
2. Prava na starosnu mirovinu koja su stečena prije datuma stupanja Statuta na snagu u skladu sa spomenutim Prilogom III. nastavljaju vrijediti. Osobe koje su stekle svoja prava u tom mirovinskom sustavu primaju mirovinu izračunanu na temelju njihovih ostvarenih prava koja proizlaze iz spomenutog Priloga III. čim ispune potrebne uvjete utvrđene nacionalnim pravom dotične države članice i ako su podnijele zahtjev naveden u članku 3. stavku 2. spomenutog Priloga III.”
11. U skladu s uvodnom izjavom 7. Provedbenih mjera Statuta zastupnika „u prijelaznim odredbama trebalo [bi] poduzeti korake kako bi se osiguralo da osobe koje imaju određene prednosti prema Pravilniku PEAM nastave koristiti te prednosti i nakon opoziva tih članaka u skladu s načelom legitimnih očekivanja. Također bi trebalo poduzeti korake kojima bi se jamčilo zadržavanje prava na mirovinu temeljem Pravilnika PEAM prije no što Statut stupi na snagu. […]”.
B. Talijansko pravo
12. Ured predsjedništva Zastupničkog doma donio je 12. srpnja 2018. Odluku br. 14/2018, koja se odnosi na novo utvrđivanje iznosa doživotnih naknada i proporcionalnog dijela naknade iz mirovinskih prava, kao i mirovina za nadživjele osobe, koje se odnose na godine izvršavanja mandata do 31. prosinca 2011. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 14/2018).
13. Člankom 1. Odluke br. 14/2018 predviđa se:
„1. Od 1. siječnja 2019. iznosi doživotnih naknada, onih izravnih i onih za nadživjele osobe, i proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne i one za nadživjele osobe,, na koje su prava stečena na temelju sustava koji je bio na snazi 31. prosinca 2011., izračunavaju se u skladu s novim uvjetima predviđenima ovom odlukom.
2. Novi izračun iz prethodnog stavka izvršava se množenjem iznosa osobnog doprinosa faktorom pretvorbe koji se odnosi na dob zastupnika u trenutku stjecanja prava na doživotnu naknadu ili proporcionalni dio naknade iz mirovinskih prava.
3. Primjenjuju se faktori pretvorbe iz tablice 1. u Prilogu ovoj odluci.
4. Iznos doživotnih naknada, onih izravnih i onih za nadživjele osobe, i proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne i one za nadživjele osobe, koji se ponovno izračunavaju u skladu s ovom odlukom, ni u kojem slučaju ne može premašivati iznos doživotne naknade, one izravne ili one za nadživjele osobe, ili proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, onih izravnih ili onih za nadživjele osobe,, koji se za svakog zastupnika predviđa sustavom koji je na snazi na datum početka parlamentarnog mandata.
5. Iznos doživotnih naknada, onih izravnih i onih za nadživjele osobe, i proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne i one za nadživjele osobe,, koji se ponovno izračunavaju u skladu s ovom odlukom, ni u kojem slučaju ne može biti manji od iznosa izračunanog množenjem iznosa osobnih doprinosa zastupnika koji je izvršavao parlamentarni mandat samo tijekom 17. saziva, koji je ponovno utvrđen u skladu s člankom 2. ove odluke, faktorom pretvorbe koji odgovara dobi od 65 godina i primjenjuje se od 31. prosinca 2018.
6. Ako je nakon novog izračuna koji je izvršen u skladu s ovom odlukom novi iznos doživotnih naknada, onih izravnih i onih za nadživjele osobe, i proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne i one za nadživjele osobe, smanjen za više od 50 % u odnosu na iznos doživotne naknade, one izravne ili one za nadživjele osobe, ili proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne ili one za nadživjele osobe, koji se za svakog zastupnika predviđaju sustavom koji je na snazi na datum početka parlamentarnog mandata, minimalni iznos utvrđen na temelju stavka 5. povećava se za pola.
7. Ured predsjedništva može, na prijedlog zastupničkog kolegija kvestora, za najviše 50 % povećati iznos doživotnih naknada, onih izravnih i onih za nadživjele osobe, i proporcionalnog dijela doživotne naknade iz mirovinskih prava, one izravne i one za nadživjele osobe, koji se ponovno izračunavaju u skladu s ovom odlukom, u korist osoba koje su to zatražile i koje ispunjavaju sljedeće uvjete:
(a) ne primaju drugi godišnji dohodak u iznosu većem od godišnjeg iznosa socijalne pomoći, osim eventualnih dohodaka ostvarenih od nekretnine koja je glavno mjesto stanovanja;
(b) boluju od teških bolesti koje zahtijevaju primjenu neophodnih terapija, potkrijepljenih odgovarajućim dokumentima koje su izdale javne zdravstvene ustanove, ili od bolesti na temelju kojih nadležna tijela priznaju 100-postotnu invalidnost.
8. Podnositelj zahtjeva treba dostaviti dokumentaciju koja potkrepljuje da su ispunjeni uvjeti iz stavka 7. u trenutku podnošenja zahtjeva odnosno najkasnije 31. prosinca svake godine.”
III. Okolnosti spora
A. Novi izračun starosnih mirovina žaliteljâ ili mirovina žaliteljâ za nadživjele osobe koji je proveo Parlament
14. Svi su žalitelji bivši članovi Parlamenta izabrani u Italiji ili nadživjele osobe koje primaju mirovinu na temelju članaka 1. i 2. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika.
15. U skladu s člankom 2. stavkom 1. Priloga III. Pravilniku PEAM iznos tih mirovina izračunava se na temelju pravila o izračunu mirovina bivših talijanskih zastupnika. Tom odredbom predviđa se da su „iznosi i uvjeti privremene mirovine istovjetni […] onima mirovine koju primaju članovi donjeg doma države članice u kojoj je izabran dotični član Parlamenta”.
16. Prema podacima koje je Parlament pružio u postupku pred Općim sudom iznos mirovina talijanskih zastupnika do 2012. izračunavao se na temelju trajanja plaćanja doprinosa, a ne njihova iznosa. Od 1. siječnja 2012. taj sustav izmijenjen je u korist izračuna koji se temelji na obračunu doprinosa. Međutim, budući da se ta izmjena odnosila samo na mirovinska prava stečena nakon 1. siječnja 2012., ona nije utjecala na situaciju bivših talijanskih članova Parlamenta. Naime, s obzirom na to da je Pravilnik PEAM stavljen izvan snage stupanjem na snagu Statuta zastupnika 14. srpnja 2009., nakon toga više nije bilo moguće steći mirovinska prava na temelju Priloga III. tom pravilniku.
17. Međutim, kao što je to Parlament dalje naveo u postupku pred Općim sudom, Ured predsjedništva Zastupničkog doma Italije odlučio je Odlukom br. 14/2018 ponovno izračunati i iznos mirovina bivših talijanskih zastupnika za razdoblje prije 31. prosinca 2011. u skladu sa sustavom koji se temelji na obračunu doprinosa. Na temelju toga nadležno talijansko tijelo znatno je smanjilo mirovine većeg broja bivših talijanskih zastupnika od 1. siječnja 2019.
18. Ufficio di Presidenza del Senato (Ured predsjedništva Senata, Italija) uveo je 16. listopada 2018. sličan novi sustav Odlukom br. 6/2018.
19. Brojne njima obuhvaćene osobe pobijale su nakon toga Odluku br. 14/2018 pred Consigliom di giurisdizione della Camera dei deputati (Pravosudno vijeće Zastupničkog doma, Italija) i Odluku br. 6/2018 pred nadležnim povjerenstvom talijanskog Senata.
20. Žalitelji u predmetima C-198/21 P i C-391/21 P te dio žalitelja u predmetu C-725/20 P primali su mirovinu već prije stupanja na snagu Statuta zastupnika 14. srpnja 2009., dok su drugi žalitelji u predmetu C-725/20 P mirovinu primali tek od određenog trenutka nakon njegova stupanja na snagu. Međutim, u trenutku donošenja Odluke br. 14/2018 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije nositelji prava već su primali sve mirovine na koje se odnose predmetne žalbe.
21. Dodavanjem napomene na obračunske isprave o mirovini za siječanj 2019. Parlament je obavijestio žalitelje o činjenici da je iznos njihove mirovine revidiran u skladu s nedavno donesenim odlukama Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije i Ureda predsjedništva Senata te da taj novi izračun eventualno može dovesti do povrata neopravdano isplaćenih iznosa.
22. U nedatiranoj obavijesti načelnika Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave (GU) za financije Parlamenta, priloženoj obračunskim ispravama o mirovini žaliteljâ za veljaču 2019., Parlament je priopćio žaliteljima da je njegova pravna služba potvrdila da se Odluka br. 14/2018 automatski primjenjuje na njihovu situaciju. U toj se obavijesti dalje navodi da će Parlament, čim primi potrebne informacije od Camere dei deputati (Zastupnički dom, Italija), obavijestiti žalitelje o novom utvrđivanju iznosa njihove mirovine i zatražiti povrat eventualne razlike u sljedećih 12 mjeseci. Naposljetku, žalitelji su obaviješteni o tome da će se konačno utvrđivanje iznosa njihove mirovine provesti formalnim aktom protiv kojeg se može podnijeti pritužba na temelju članka 72. Provedbenih mjera Statuta zastupnika ili tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU-a.
23. Obavijestima iz travnja 2019. načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU-a za financije Parlamenta priopćio je žaliteljima da će se, kao što je to najavio u svojoj obavijesti iz veljače 2019., na temelju Odluke br. 14/2018 prilagoditi iznos njihove mirovine, u skladu s člankom 2. stavkom 1. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika. U tim obavijestima pojasnilo se i da će se iznos mirovina žaliteljâ od travnja 2019. (s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2019.) prilagoditi u skladu s planovima za utvrđivanje novih iznosa mirovina dostavljenima u prilogu tim dopisima (u daljnjem tekstu: prvi novi izračun). Konačno, u tim je obavijestima žaliteljima određen rok za podnošenje primjedbi od 30 dana od njihova primitka. Ako ne podnesu takve primjedbe, učinci navedenih obavijesti smatrat će se konačnima i podrazumijevat će, među ostalim, povrat neopravdano isplaćenih iznosa za razdoblje od siječnja do ožujka 2019.
24. E. Falqui, žalitelj u predmetu C-391/21 P, dostavio je 23. svibnja 2019. primjedbe Parlamentu. Dopisom od 8. srpnja 2019. načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU-a za financije Parlamenta obavijestio je E. Falquija o tome da njegove primjedbe nisu dovele do promjene stajališta Parlamenta i da time novi izračun njegove mirovine iz obavijesti iz travnja 2019. postaje konačan.
B. Postupak pred Općim sudom
25. Žalitelji su podnijeli tužbe Općem sudu i osobito zahtijevali da se utvrdi da su obavijesti navedene u točki 23. ovog mišljenja odnosno, kad je riječ o E. Falquiju, dopis Parlamenta naveden u točki 24. ovog mišljenja (u daljnjem tekstu: sporne odluke) nepostojeći ili da ih se poništi.
26. Parlament je osobito zahtijevao da se tužbe djelomično odbace kao nedopuštene i djelomično odbiju kao neosnovane.
27. Nadalje, Parlament je od Općeg suda zatražio prekid postupaka povodom tužbi dok Pravosudno vijeće Zastupničkog doma ne odluči o valjanosti Odluke br. 14/2018.
28. Opći sud nije prihvatio taj zahtjev, odbio je tužbe presudama od 15. listopada 2020., Coppo Gavazzi i dr./Parlament (T-389/19 do T-394/19, T-397/19, T-398/19, T-403/19, T-404/19, T-406/19, T-407/19, T-409/19 do T-414/19, T-416/19 do T-418/19, T-420/19 do T-422/19, T-425/19 do T-427/19, T-429/19 do T-432/19, T-435/19, T-436/19, T-438/19 do T-442/19, T-444/19 do T-446/19, T-448/19, T-450/19 do T-454/19, T-463/19 i T-465/19, EU:T:2020:494) (u daljnjem tekstu: presuda Coppo Gavazzi), od 10. veljače 2021., Santini i dr./Parlament (T-345/19, T-346/19, T-364/19 do T-366/19, T-372/19 do T-375/19 i T-385/19, EU:T:2021:78) (u daljnjem tekstu: presuda Santini) i od 5. svibnja 2021., Falqui/Parlament (T-695/19, EU:T:2021:242) (u daljnjem tekstu: presuda Falqui) (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane presude) te je tužiteljima u prvostupanjskom postupku naložio snošenje troškova.
IV. Postupak pred Sudom, zahtjevi stranaka i daljnji razvoj događaja nakon završetka pisanog dijela postupka
29. Podnescima od 28. prosinca 2020. (predmet C-725/20 P), od 29. ožujka 2021. (predmet C-198/21 P) i od 24. lipnja 2021. (predmet C-391/21 P) žalitelji su podnijeli žalbe protiv pobijanih presuda.
30. Presudu Coppo Gavazzi osporavaju 34 žalitelja u predmetu C-725/20 P navedena u Prilogu ovom mišljenju(6), u dijelu u kojem se ta presuda odnosi na njih. Ta je presuda donesena u 49 povezanih predmeta; što se tiče 15 predmeta koji nisu navedeni u Prilogu, ona nije predmet ove žalbe.
31. Žalitelji u predmetu C-725/20 P zahtijevaju da se
– ukine presuda Coppo Gavazzi;
– predmet T-453/19, Panusa/Parlament, vrati Općem sudu na ponovno suđenje;
– ponište sporne odluke u odnosu na ostale žalitelje;
– naloži Parlamentu snošenje troškova povezanih s prvostupanjskim i žalbenim postupkom.
32. Žalitelji u predmetu C-198/21 P zahtijevaju da se
– ukine presuda Santini;
– posljedično, ponište svi sporni akti, komunikacije i/ili odluke i prihvate zahtjevi postavljeni u prvom stupnju;
– naloži Parlamentu snošenje troškova postupka u oba stupnja.
33. Žalitelj u predmetu C-391/21 P zahtijeva da se
– poništi presuda Falqui i, slijedom toga, poništi sporna odluka (i, prema potrebi, nacrt odluke i mišljenja pravne službe na kojima je odluka utemeljena) iz koje proizlazi obveza Parlamenta u pogledu povrata iznosa koji su mu nezakonito oduzeti od mirovine te da se Parlamentu naloži snošenje troškova postupka u prvom i u drugom stupnju.
34. Parlament u svim trima predmetima zahtijeva da se žalbe odbiju i da se žaliteljima naloži snošenje troškova.
35. Nakon završetka pisanog dijela postupka u predmetnim žalbenim postupcima stranke su Sudu dostavile dokumente o daljnjem tijeku postupaka povezanih s novim izračunom mirovina bivših zastupnika odnosno nadživjelih osoba na razini Italije i na razini Parlamenta.
36. Pritom je prije svega riječ o odlukama povjerenstava Zastupničkog doma i Senata Italije, pred kojima su se pobijale odluke br. 14/2018 i 6/2018 (vidjeti točku 19. ovog mišljenja), i to o Odluci br. 4/2021 Pravosudnog vijeća Zastupničkog doma od 23. prosinca 2021. i Odluci br. 253/2021 Consiglia di Garanzia del Senato (Jamstveno vijeće Senata, Italija) od 12. siječnja 2022.
37. U svojoj nepravomoćnoj Odluci br. 4/2021 od 23. prosinca 2021. Pravosudno vijeće Zastupničkog doma proglasilo je Odluku br. 14/2018 djelomično nezakonitom. Ta djelomična nezakonitost odnosila se na određene načine novog izračuna mirovina osoba obuhvaćenih Odlukom. Suprotno tomu, nije donesena odluka o drugim pravnim pitanjima koja su istaknuli tužitelji.
38. Osim toga, stranke su obavijestile Sud o Odluci br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije od 3. ožujka 2022., kojom su mirovine bivših talijanskih zastupnika obuhvaćenih Odlukom br. 14/2018 još jednom ponovno izračunane na temelju Odluke br. 4/2021 Pravosudnog vijeća Zastupničkog doma s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2019.
39. Naposljetku, stranke su obavijestile Sud o tome da je Parlament na temelju Odluke br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije u odlukama donesenima u razdoblju od rujna do studenoga 2022. također još jednom ponovno izračunao mirovine žaliteljâ s retroaktivnim učinkom od 1. siječnja 2019. (u daljnjem tekstu: drugi novi izračun).
40. Taj drugi novi izračun doveo je do toga da su se mirovine nekih žalitelja ponovno u cijelosti povećale na prvotni iznos prije prvog novog izračuna. Suprotno tomu, za druge žalitelje iznosi su i dalje niži od razine prije prvog novog izračuna.
41. Dio žalitelja pobijao je pred Općim sudom odluke Parlamenta o drugom novom izračunu njihovih mirovina na temelju Odluke br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije(7). S tim povezani postupci trenutačno su prekinuti do odluke o predmetnim žalbenim postupcima.
42. Sud je prekinuo predmetne žalbene postupke dok Parlament nije proveo drugi novi izračun mirovina žaliteljâ na temelju Odluke br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije te ih je nakon toga nastavio.
43. Nadalje, stranke je ispitao o tome jesu li predmetni žalbeni postupci mogli postati bespredmetni s obzirom na to da su sporne odluke zamijenjene odlukama Parlamenta o drugom novom izračunu mirovina žaliteljâ navedenima u točkama 39. do 42. ovog mišljenja. Sve stranke u predmetnom žalbenom postupku smatraju da to nije slučaj.
44. Sud je u skladu s člankom 76. stavkom 2. Poslovnika Suda odlučio da neće održati raspravu.
V. Ocjena
45. Kao što se to navodi na početku, u predmetnim žalbenim postupcima postavlja se pitanje je li Opći sud opravdano potvrdio da je Parlament u okviru primjene „pravila istovjetne mirovine” u skladu s člancima 1. i 2. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika opravdano od 1. siječnja 2019. smanjio mirovine žalitelja koje su oni već primali nakon što je Ured predsjedništva Zastupničkog doma Italije sa svoje strane Odlukom br. 14/2018 smanjio mirovine bivših talijanskih zastupnika od 1. siječnja 2019.
46. Kao što je također navedeno na početku, usto se postavlja pitanje postoje li u predmetnim žalbenim postupcima i dalje predmet spora i pravni interes žaliteljâ iako su sporne odluke u međuvremenu zamijenjene odlukama Parlamenta o drugom novom izračunu primitaka žaliteljâ navedenima u točkama 39. do 42. ovog mišljenja.
47. Sama zamjena spornih odluka ne dovodi automatski do nepostojanja predmeta spora u predmetnim postupcima i pravnog interesa žaliteljâ.
48. Naprotiv, njihovo postojanje ovisi o tome može li se u okviru predmetnih žalbi konačno pojasniti dovode li promjene pravnog stanja na nacionalnoj razini u skladu s člankom 2. stavkom 1. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika automatski do izmjene mirovina bivših članova Parlamenta na koje se odnose ta pravila (A).
49. Kako bi se to saznalo, najprije treba ispitati zakonitost pobijanih presuda na temelju istaknutih žalbenih razloga. Pritom će se pokazati da je Opći sud počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava, osobito kad je potvrdio usklađenost smanjenja mirovina žaliteljâ s pravilima i načelima prava Unije veće pravne snage (B).
50. Stoga će prilikom naknadnog ispitivanja prvostupanjskih tužbi trebati utvrditi može li se takva usklađenost ispitati neovisno o sadržaju pojedine nacionalne odluke koju Parlament treba provesti u okviru „pravila istovjetne mirovine”. Ako to nije slučaj, predmetni postupci povodom tužbi pred Općim sudom obustavili bi se zbog zamjene spornih odluka (C).
A. Jesu li predmet spora i pravni interes očuvani unatoč zamjeni spornih odluka?
51. I žalitelji i Parlament smatraju da u predmetnim žalbenim postupcima i dalje postoje predmet spora i pravni interes žaliteljâ unatoč zamjeni spornih odluka. Naime, u novim odlukama Parlamenta samo je izmijenjen iznos mirovina žaliteljâ u odnosu na sporne odluke. Međutim, načelno se temelje na istom pravnom stajalištu u skladu s kojim je Parlament opravdano, najprije na temelju Odluke br. 14/2018, a zatim i na temelju Odluke br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije (točka 38. ovog mišljenja), ponovno izračunao mirovine žaliteljâ. Stoga oni imaju interes u pogledu toga da Sud u okviru predmetnih postupaka pojasni je li ta dinamična primjena „pravila istovjetne mirovine” zakonita.
52. Pravni interes i predmet spora ne moraju postojati samo u trenutku podnošenja tužbe, nego sve do donošenja sudske odluke, jer se inače postupak obustavlja. To pretpostavlja da tužba svojim ishodom može donijeti korist stranci koja ju je podnijela(8).
53. Sud je već u različitim slučajevima prihvatio da tužiteljev pravni interes nije nužno prestao jer je akt koji pobija tijekom postupka prestao imati pravne učinke(9). Tako se pravni interes osobito može sačuvati kako bi se izbjegla opasnost od ponavljanja nezakonitosti kojom je taj akt navodno zahvaćen(10). Očuvanje takvog pravnog interesa treba ocijeniti s obzirom na okolnosti pojedinog slučaja(11). Pritom osobito u pogledu opasnosti od ponavljanja treba precizno i konkretno dokazati postojanje opasnosti od ponavljanja navodne nezakonitosti(12).
54. Točno je da ona na prvi pogled zaista postoji u ovom predmetu. Naime, Parlament smatra da je vezan izmjenama talijanskih pravila o mirovini i stoga će vjerojatno provoditi i buduće izmjene te time ponoviti navodnu nezakonitost. Kao što se to navodi u točki 37., Odluka br. 4/2021 Pravosudnog vijeća Zastupničkog doma, kojom je Odluka br. 14/2018 proglašena djelomično nezakonitom, još nije pravomoćna. Stoga je zaista moguća ponovna promjena pravnog stanja na razini Italije, koju će pak Parlament provesti, čime će doći do ponavljanja.
55. Osim toga, ovoj situaciji svojstveno je to da je Parlament prilikom provedbe Odluke br. 150/2022 Ureda predsjedništva Zastupničkog doma Italije (točka 38. ovog mišljenja) već po drugi put ponovno izračunao iznos mirovina žaliteljâ u odnosu na prvotne sporne odluke i time već jednom ponovio nezakonitost koju ističu žalitelji. Kao što se to navodi u točki 41., dio žalitelja pobijao je nove odluke Parlamenta donesene u toj fazi pred Općim sudom, koji je prekinuo s tim povezane postupke dok se ne donesu odluke o predmetnim žalbama.
56. Stoga bi i u skladu s načelom procesne ekonomije u okviru predmetnih žalbi trebalo u najvećoj mogućoj mjeri riješiti načelno pitanje o tome je li Parlament trebao ponovno izračunati mirovine žaliteljâ prilikom primjene Odluke br. 14/2018 i Odluke br. 150/2022 koja je donesena nakon nje. Naime, tada bi Opći sud mogao uzeti u obzir rješenje Suda u okviru tužbi protiv odluka kojima su zamijenjene sporne odluke.
57. Međutim, to se načelno pitanje treba moći riješiti u okviru predmetnih žalbenih postupaka. Ta mogućnost ovisi o tome može li se pitanje o dinamičnosti upućivanja na talijansko pravo u pojedinačnom slučaju riješiti neovisno o konkretnom sadržaju pojedinih talijanskih propisa i odluka Parlamenta. Ispitivanje u nastavku pokazat će da to nije slučaj.
58. Neovisno o tome, to ispitivanje pokazat će kako Opći sud prilikom ispitivanja postupaka povodom tužbi koji su sad u tijeku protiv odluka kojima su zamijenjene sporne odluke i Parlament prilikom ponovnog ispitivanja primjenjivosti nacionalnih odluka u okviru „pravila istovjetne mirovine” trebaju postupati kako bi bili usklađeni s pravom Unije.
B. Žalbe
59. Žalitelji navode da je Opći sud počinio niz pogrešaka koje se tiču prava kad je u pobijanim presudama potvrdio zakonitost spornih odluka.
60. Najprije je zanemario to da Pravilnik PEAM od trenutka stupanja na snagu Statuta zastupnika više nije bio pravna osnova za donošenje novih odluka(13) te je počinio pogrešku koja se tiče prava kad je pretpostavio da postoji razlika između načelnog prava na mirovinu, s jedne strane, i prava na mirovinu s obzirom na iznos, s druge strane(14) (1.). Zatim je neopravdano potvrdio da smanjenje mirovina žaliteljâ na temelju spornih odluka ne dovodi do povrede načela prava Unije veće pravne snage(15) (2.). Naposljetku, počinio je pogrešku koja se tiče prava kad je odlučio da je sporne odluke donijelo nadležno tijelo unutar Parlamenta (3.) i da su one dovoljno obrazložene(16) (4.). Osim toga, u predmetu C-725/20 P žalitelji ističu da je Opći sud neopravdano smatrao da je tužba I. Panuse nedopuštena(17) (5.).
1. Pravna osnova za donošenje spornih odluka i razlikovanje načelnog prava od prava s obzirom na iznos
61. Žalitelji ističu da je Opći sud zanemario da Pravilnik PEAM od trenutka stupanja na snagu Statuta zastupnika više nije bio pravna osnova za donošenje novih odluka. Drugim riječima, upućivanje na talijansko pravo od tog trenutka više nije bilo dinamično. Osim toga, smatraju da je Opći sud počinio pogrešku kad je razlikovao stjecanje načelnog prava na mirovinu od prava na mirovinu s obzirom na iznos.
62. Te prigovore treba odbiti.
63. Naime, Opći sud pravilno je utvrdio da je, iako je Pravilnik PEAM u skladu s člankom 74. Provedbenih mjera Statuta zastupnika prestao važiti na dan stupanja na snagu tog statuta, odnosno 14. srpnja 2009., „pravilo istovjetne mirovine” predviđeno u Prilogu III. Pravilniku PEAM u skladu s člankom 74. u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera zadržano na snazi kao prijelazna odredba.
64. Osim toga, Opći sud pravilno je prepoznao da se i člankom 75. stavkom 1. i člankom 75. stavkom 2. Provedbenih mjera Statuta zastupnika dotičnim osobama jamči da se mirovine nastavljaju isplaćivati (za one koji su primali mirovinu već prije stupanja Statuta na snagu) odnosno da nastavljaju vrijediti odgovarajuća prava (za one koji su primali mirovinu tek od određenog trenutka nakon stupanja Statuta na snagu) „u skladu s Prilogom III. Pravilniku PEAM”. U skladu s člankom 2. stavkom 1. tog priloga, kao što je već spomenuto, „iznosi i uvjeti privremene mirovine istovjetni su iznosu i uvjetima mirovine koju primaju članovi donjeg doma države članice u kojoj je izabran dotični član Parlamenta”.
65. Na temelju toga Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kad je odlučio da su iznosi i uvjeti mirovina dotičnih osoba i nakon stupanja na snagu Statuta zastupnika načelno i dalje povezani s iznosom i uvjetima mirovine članova donjeg doma države članice u kojoj su dotične osobe izabrane(18).
66. Stoga je upućivanje na nacionalni sustav u članku 2. stavku 1. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika načelno dinamično u dijelu u kojem taj sustav dotičnim članovima Parlamenta samo daje pravo na mirovinu u onom iznosu koji primaju bivši nacionalni zastupnici. Suprotno tomu, taj skup pravila sam po sebi ne jamči mirovinu odnosno pravo na mirovinu u određenom iznosu ili u iznosu koji su dotične osobe primale u određenom trenutku, primjerice u trenutku stjecanja prava, kao što to podredno ističu žalitelji.
67. U tom je pogledu najprije logično pretpostaviti da se izmjene nacionalnog sustava eventualno očituju i u izmjeni primitaka dotičnih bivših zastupnika u Parlamentu. Naime, kao što je to Opći sud pravilno utvrdio uz upućivanje na obvezujući izraz iz odredbe članka 2. Priloga III. Pravilniku PEAM, Parlamentu se ne ostavlja nikakav manevarski prostor za autonomni način izračuna starosnih mirovina dotičnih osoba.
2. Usklađenost načina na koji Parlament provodi Odluku br. 14/2018 s pravilima i načelima prava Unije veće pravne snage
68. Međutim, kao što je to prepoznao sam Opći sud, to vrijedi samo ako se poštuju pravila prava Unije veće pravne snage, uključujući opća načela prava i Povelju Europske unije o temeljnim pravima. Naime, kao što je to pojasnio Opći sud, Parlament je kao institucija Unije prilikom provedbe članka 2. stavka 1. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika dužan, na temelju članka 51. stavka 1. Povelje, poštovati njezine odredbe(19). Osim toga, sustav koji se primjenjuje na bivše talijanske zastupnike ugrađuje se u pravo Unije upućivanjem u tom prilogu radi primjene na bivše zastupnike u Parlamentu i stoga treba biti u skladu s pravilima prava Unije veće pravne snage. To ugrađivanje dovodi do toga da Parlament ne smije samo automatski primijeniti nacionalno pravilo koje može dovesti do uplitanja u stečena prava. Naprotiv, u pojedinačnom slučaju treba ispitati može li provesti smanjenje koje se može smatrati uplitanjem u stečena prava ili takvo smanjenje dovodi do povrede pravila i načela prava Unije veće pravne snage.
69. Međutim, žalitelji prigovaraju Parlamentu da prije provedbe Odluke br. 14/2018 nije proveo takvo ispitivanje i da je automatskom primjenom te odluke prouzročio prekomjerno uplitanje u njihova stečena prava, čime je povrijedio načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, kao i pravo vlasništva (a) i načelo proporcionalnosti (b). Opći sud to je zanemario i time počinio pogrešku koja se tiče prava.
a) Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja te pravo vlasništva
70. Zakoni koji mijenjaju zakonodavnu odredbu načelno se primjenjuju, ako nije drukčije određeno, na buduće učinke situacija koje su nastale za vrijeme važenja ranijeg zakona. Drukčije vrijedi samo za situacije koje su nastale i definitivno su završene za vrijeme važenja ranijeg zakona, a koje stvaraju stečena prava(20).
71. Pravo se smatra stečenim kada događaj na temelju kojeg ono nastaje nastupi prije zakonodavne izmjene. Međutim, pravo u pogledu kojeg događaj na temelju kojeg ono nastaje nije nastupio za vrijeme važenja izmijenjenih propisa ne smatra se stečenim, nego samo budućim pravom(21).
72. Stoga smanjene mirovine žaliteljâ o kojima je riječ u ovom slučaju više nisu buduća, nego stečena prava. Naime, događaj na kojem se temelje prava žaliteljâ na te primitke, odnosno ispunjenje uvjeta za odlazak u mirovinu i isplaćivanje mirovine, već je bio nastupio u slučaju žaliteljâ prilikom donošenja Odluke br. 14/2018 jer su oni u tom trenutku već primali svoje mirovine (vidjeti točku 20. ovog mišljenja)(22).
73. Kao što je to već utvrdio Opći sud, točno je da ne postoji načelo prava Unije u skladu s kojim se stečena prava ni u kojim okolnostima ne mogu izmijeniti ili smanjiti. Međutim, takva je prava moguće izmijeniti samo pod određenim uvjetima ako se predmetni interesi dovoljno međusobno odvaguju(23), odnosno ako se poštuje načelo proporcionalnosti(24).
74. Ni pravom vlasništva, koje obuhvaća i zakonom zajamčena socijalna davanja, ne jamči se pravo na mirovinu u određenom iznosu, ali i ono se može ograničiti samo ako je to opravdano i potrebno radi općeg interesa(25).
b) Proporcionalnost
75. Međutim, žalitelji ističu da je Opći sud u ovom slučaju neopravdano potvrdio usklađenost spornih odluka s načelom proporcionalnosti, koju su doveli u pitanje već u prvom stupnju. Dalekosežna ograničenja njihovih prava pretjerana su s obzirom na zadane ciljeve, a talijanska mjera neusklađena je jer je donesena posebno u odnosu na bivše nacionalne zastupnike, od kojih zahtijeva neproporcionalnu žrtvu u odnosu na druge korisnike mirovine.
76. Naime, Odlukom br. 14/2018 nije uvedeno nikakvo postotno smanjenje predmetnih mirovina ili nameta solidarnosti. Naprotiv, njome se određuje potpuni retroaktivni novi izračun tih mirovina na temelju potpuno nove metode izračuna i novih kriterija. Oni se više nisu temeljili na primicima tijekom trajanja mandata, nego na plaćenim doprinosima, ali oni nisu dovoljno uzeti u obzir.
77. Taj novi izračun neproporcionalno opterećuje bivše zastupnike u odnosu na druge korisnike mirovine. Tako je sustav koji se temelji na obračunu doprinosa u Italiji prvi put uveden 1995., i to samo na proporcionalnoj osnovi, a tek se od 2012. primjenjuje na većinu zaposlenika. Suprotno tomu, na temelju Odluke br. 14/2018 taj se sustav na bivše zastupnike primjenjuje retroaktivno za mnogo ranija razdoblja (od 1979. u slučaju bivših zastupnika u Parlamentu). U tom pogledu žalitelji su u prvom stupnju izričito naveli da je Odluka br. 14/2018 samo simbolična, politički motivirana mjera koja je donesena samo u odnosu na bivše zastupnike u cilju njihova „kažnjavanja”, ali je njezin potencijal za uštede zanemariv u odnosu na proračunski deficit u Italiji.
78. Žalitelji navode da je Parlament trebao ispitati te elemente prije nego što je na njih primijenio Odluku br. 14/2018. Bez takvog ispitivanja nije moguće ispitati usklađenost primjene te odluke s načelima prava Unije veće pravne snage, osobito s načelom proporcionalnosti, kao ni utvrditi nanosi li se provedenim smanjenjima šteta samoj biti stečenih prava žaliteljâ.
79. Međutim, Parlament nije proveo takvo ispitivanje i samo je potvrdio „automatsku” primjenjivost Odluke br. 14/2018 na žalitelje (vidjeti točku 22. ovog mišljenja). Opći sud počinio je pogrešku koja se tiče prava kad je to odobrio.
80. Žalitelj u predmetu C-391/21 P usto navodi da ne postoji dovoljna povezanost između smanjenja primitaka žaliteljâ koji se isplaćuju iz proračuna Unije, s jedne strane, i zadanog cilja provedbe mjera štednje u korist talijanskog proračuna, s druge strane.
81. Potonji argument sam po sebi treba odbiti. Naime, sustavom iz članaka 1. i 2. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika predviđa se, kao što se to navodi u točkama 66. i 67., usklađivanje primitaka bivših zastupnika u Parlamentu obuhvaćenih tim sustavom s primicima bivših nacionalnih zastupnika. Stoga i cilj koji je legitiman s obzirom na nacionalno pravo načelno treba moći smatrati legitimnim ciljem s obzirom na „pravilo istovjetne mirovine”.
82. Međutim, kao što je to Sud već pokazao u drugom kontekstu, na pitanje je li mjera smanjenja koju provodi država članica usklađena s pravom Unije i, osobito, proporcionalna pravu Unije, treba odgovoriti u okviru sveobuhvatnog ispitivanja konkretnog sadržaja te mjere, njezine strukture i njezina konteksta.
83. Tako je Sud u presudi od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, utvrdio da se nacionalnim mjerama smanjenja plaća, na kojima se temelji ta presuda, predviđa ograničeno smanjenje tih plaća, najviše do postotka koji se razlikuje ovisno o njezinoj visini. Osim toga, te mjere nisu primijenjene samo na tužitelje u glavnom postupku, nego i na različite dužnosnike i osobe koje obavljaju funkcije u javnom sektoru, poput predstavnika zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti. Na temelju toga Sud je zaključio da te mjere nisu donesene posebno u odnosu na tužitelje u glavnom postupku, nego da su, nasuprot tomu, vezane uz opće mjere čija je svrha da svi članovi nacionalne javne službe pridonose nastojanju da se štedi, koje je nametnuto zahtjevima smanjenja prekomjernog deficita u proračunu države članice. Naposljetku, Sud je utvrdio da su predmetne mjere smanjenja privremene(26).
84. U ovom slučaju ni Parlament ni Opći sud nisu proveli ispitivanje u skladu s tim kriterijem.
85. Točno je da je Opći sud najprije pravilno utvrdio da nije nadležan za ispitivanje usklađenosti Odluke br. 14/2018 s talijanskim pravom, nego za utvrđivanje je li Parlament, time što je primijenio odredbe te odluke, povrijedio pravo Unije(27). To znači da treba provjeriti poštuje li se predmetnim ograničenjem, osobito, bitan sadržaj prava vlasništva tužiteljâ, odgovara li ono cilju u općem interesu i je li u tu svrhu nužno(28).
86. Međutim, Opći sud zatim je smatrao da činjenica da Parlament nije proveo to ispitivanje nema nikakav utjecaj na predmete o kojima je riječ. Naime, takvo ispitivanje nije obvezna postupovna formalnost koju je Parlament trebao izvršiti prije nego što je donio sporne odluke. Naprotiv, jedino je relevantno da konkretni učinci tih odluka ne povređuju bitan sadržaj prava vlasništva žaliteljâ(29).
87. Međutim, to nije slučaj jer se smanjenjima nastojao postići legitimni cilj smanjenja javnih rashoda iz talijanskog proračuna, jer Odluka br. 14/2018 sadržava dvije klauzule za slučajeve s prekomjernim teškoćama, od kojih je jedna primijenjena na više žalitelja, te jer su i novi iznosi mirovina i njihova metoda izračuna povezani s osobnim doprinosima i mandatima žaliteljâ(30). Opći sud uputio je na to ispitivanje provedeno u vezi s pravom vlasništva i u okviru svojeg ispitivanja proporcionalnosti spornih odluka(31), odnosno proveo ga je u tom okviru(32).
88. Žalitelji opravdano ističu da ta argumentacija Općeg suda sadržava veći broj pogrešaka koje se tiču prava.
89. Tako je, najprije, netočno stajalište Općeg suda da nije relevantno to što Parlament nije ispitao dovodi li primjena Odluke br. 14/2018 na žalitelje do povrede načela prava Unije veće pravne snage te da je važno samo je li to u konačnici slučaj, što Opći sud može i sam ispitati. Tim stajalištem zanemaruje se da je zakonodavac, kao što se to opisuje u točki 68., Parlamentu propisao obvezu samostalnog ispitivanja upućivanjem na nacionalno pravo u članku 2. stavku 1. Priloga III. Pravilniku PEAM. U skladu s tim, Parlament u okviru tog skupa pravila treba, prije primjene nacionalnog sustava koji može dovesti do uplitanja u stečena prava, ispitati je li takvo uplitanje u skladu s pravilima i načelima prava Unije veće pravne snage.
90. Točno je da tvrdnja Općeg suda o tome da Parlament nije proveo takvo ispitivanje nije točna u činjeničnom pogledu. Naime, pravna služba Parlamenta provela je sažeto ispitivanje proporcionalnosti Odluke br. 14/2018. To proizlazi iz točke 13. mišljenja te službe, koje su žalitelji dostavili Općem sudu.
91. Međutim, Parlament žaliteljima nije stavio na raspolaganje to mišljenje i stoga ga je Opći sud neopravdano uključio u obrazloženje spornih odluka (vidjeti u tom pogledu točke 107. do 109. ovog mišljenja). Stoga se navedeno mišljenje ne može uzeti u obzir kao dokaz za ispitivanje usklađenosti primjene Odluke br. 14/2018 s pravom Unije koje provodi Parlament. Osim toga, ispitivanje proporcionalnosti te odluke koje je provela pravna služba u svakom slučaju nije dovoljno. Naime, ona je samo u jednoj točki uputila na to da se tom odlukom predviđaju minimalni iznos mirovina i dvije klauzule za slučajeve s prekomjernim teškoćama. Takvo sažeto ispitivanje nije dovoljno za utvrđivanje usklađenosti provedbe tog nacionalnog sustava s pravom Unije, kao što to pokazuje primjer opisan u točki 83. Naprotiv, u tu svrhu treba, u okviru sveobuhvatne ocjene nacionalnog sustava, ispitati je li on proizvoljan te razumljiv i dosljedan.
92. Međutim, Opći sud u predmetnom stajalištu prije svega zanemaruje vlastitu nadležnost. Naime, sudovi Unije u svakom slučaju ne mogu vlastitim obrazloženjem nadomjestiti obrazloženje autora pobijanog akta(33).
93. Međutim, postupanje Općeg suda u ovom slučaju odgovara upravo takvom nadomještanju obrazloženja. Naime, prilikom odbijanja tužbenih razloga u prvostupanjskom postupku Opći sud pozvao se na ocjenu koja nije sadržana u obrazloženju spornih odluka i stoga popunjava prazninu koja se u njemu nalazi. Time je Opći sud prekoračio granice svojeg nadzora(34).
94. Naposljetku, ispitivanje usklađenosti spornih odluka s pravom Unije, osobito u pogledu proporcionalnosti nacionalne mjere koja se provodi tim odlukama, koje je Opći sud samostalno proveo ne navodeći odgovarajuće obrazloženje Parlamenta, u svakom je slučaju nedovoljno s obzirom na kriterij pojašnjen u točki 83. ovog mišljenja. Naime, kao što to pokazuje primjer naveden u toj točki i kao što je već pojašnjeno u točki 91., za takvo ispitivanje potrebno je precizno i sveobuhvatno razmotriti nacionalnu mjeru koja će se provesti s obzirom na njezin kontekst i konkretne učinke kako bi se utvrdilo da ona nije proizvoljna te da je razumljiva i dosljedna. Taj kriterij nije ispunjen općenitim utvrđenjem da mjera služi cilju proračunske štednje i predviđa klauzule za slučajeve s prekomjernim teškoćama.
95. Iz navedenog proizlazi da je Opći sud počinio nekoliko pogrešaka koje se tiču prava kad je potvrdio usklađenost spornih odluka s pravilima i načelima prava Unije veće pravne snage. Stoga treba prihvatiti žalbene razloge koji se na tome temelje.
96. S obzirom na ključnu važnost usklađenosti spornih odluka s pravom Unije osnovanost tih žalbenih razloga već sama po sebi dovodi do ukidanja pobijanih presuda. Međutim, osobito u pogledu postupaka povodom tužbi koji su u tijeku pred Općim sudom protiv odluka kojima su zamijenjene sporne odluke (točka 41. ovog mišljenja) korisno je podredno ispitati i preostale žalbene razloge koje su istaknuli žalitelji.
3. Nadležnost autora spornih odluka
97. Prema tvrdnjama žalitelja u predmetima C-725/20 P i C-198/21 P Opći sud počinio je još jednu pogrešku koja se tiče prava kad je potvrdio nadležnost načelnika Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika Glavne uprave (GU) za financije Parlamenta za donošenje spornih odluka. Žalitelji su u prvom stupnju istaknuli da je te odluke umjesto toga trebalo donijeti Predsjedništvo Parlamenta.
98. Opći sud odbio je taj prigovor uz sljedeće obrazloženje:
„Međutim, u odgovoru na pisano pitanje Općeg suda, Parlament je naveo, pri čemu je podnio dokaze u prilog svojim navodima, da je načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU-a za financije te institucije imenovan dužnosnikom za ovjeravanje na osnovi daljnjeg delegiranja za proračunsku liniju 1030, koja se odnosi na starosne mirovine iz Priloga III. Pravilniku PEAM, Odlukom FINS/2019-01 glavnog direktora za financije Parlamenta od 23. studenoga 2018. Osim toga, u skladu s člankom 73. stavkom 3. Uredbe 2018/1046, u Odluci FINS/2019-01 izričito se navodi da se na temelju tog daljnjeg delegiranja nadležnosti načelniku Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU-a za financije Parlamenta odobrava da, među ostalim, preuzima proračunske i pravne obveze, potvrđuje rashode i odobrava plaćanja, ali i da sastavlja procjene iznosâ potraživanja, utvrđuje dodijeljena prava čiji je povrat potrebno osigurati i izdaje naloge za povrat.”(35).
99. S obzirom na ta razmatranja Opći sud utvrdio je da je „[s]uprotno onomu što tvrde tužitelji, načelnik Odjela za plaće i socijalna prava zastupnika GU-a za financije Parlamenta stoga […] bio nadležan za donošenje pobijanih odluka”(36).
100. Međutim, iz obrazloženja Općeg suda navedenog u točki 98., u kojem se samo ponavlja sadržaj Odluke FINS/2019-01, ne proizlazi zašto je načelnik odjela, prema mišljenju Općeg suda, bio nadležan za donošenje spornih odluka. Iz njega osobito ne proizlazi zašto, prema mišljenju Općeg suda, prijenos nadležnosti na temelju Odluke FINS/2019-01 obuhvaća nadležnost za ispitivanje usklađenosti provedbe nacionalne mjere smanjenja, na temelju koje dolazi do uplitanja u stečena prava bivših zastupnika u Parlamentu, s pravom Unije. Odgovor na to pitanje ne proizlazi ni iz samog razmatranja Odluke FINS/2019-01. Stoga obrazloženje Općeg suda ne omogućuje Sudu da ispita je li Opći sud opravdano potvrdio nadležnost dotičnog načelnika odjela za donošenje spornih odluka. Naime, iz njega ne proizlaze jasni razlozi na kojima je Opći sud temeljio to stajalište.
101. Iz toga slijedi da pobijana presuda sadržava nedostatak u obrazloženju. Takvu nedostatnost obrazloženja treba istaknuti po službenoj dužnosti(37). U skladu s tim, argumenti žaliteljâ osnovani su jer se u njima opravdano ističe da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je odbio njihov argument o nadležnosti autora spornih odluka(38).
102. Međutim, Sud bi mogao ukinuti pobijane presude na temelju tog nedostatka u obrazloženju utvrđenog po službenoj dužnosti samo ako prije toga o tome sasluša stranke(39). Budući da pobijane presude, kao što je to utvrđeno u točki 96., već treba ukinuti zbog drugih razloga, takvo saslušanje nije potrebno u ovom slučaju.
4. Obrazloženje spornih odluka
103. Žalitelji u predmetima C-725/20 P i C-198/21 P nadalje ističu da je Opći sud neopravdano utvrdio da su sporne odluke dovoljno obrazložene. Naprotiv, te odluke sadržavaju nedostatak u obrazloženju jer Parlament u njima nije dokumentirao ispitivanje usklađenosti provedbe Odluke br. 14/2018 s pravom Unije.
104. Svoje stajalište o tome da su sporne odluke dovoljno obrazložene Opći sud u biti je temeljio na tome da su u tim odlukama vidljivi njihova pravna osnova i stajalište Parlamenta u skladu s kojim Odluku br. 14/2018 zbog članka 2. stavka 1. Priloga III. Pravilniku PEAM u vezi s člankom 75. Provedbenih mjera Statuta zastupnika treba primijeniti na žalitelje(40).
105. Ta analiza Općeg suda temelji se na pretpostavci da Parlament nije trebao provesti daljnje ispitivanje usklađenosti primjene Odluke br. 14/2018 na žalitelje s pravom Unije. Međutim, kao što se to navodi u točki 89., ta je pretpostavka netočna.
106. Naprotiv, Parlament je prije donošenja spornih odluka trebao ispitati i obrazložiti zašto smatra da su te odluke u skladu s pravom Unije veće pravne snage, osobito s načelom proporcionalnosti. Bez odgovarajućih informacija koje bi Općem sudu omogućile odgovarajući nadzor zakonitosti, a da pritom vlastitom ocjenom ne nadomjesti ocjenu Parlamenta (točka 93. ovog mišljenja), obrazloženje spornih odluka nije bilo dovoljno.
107. To vrijedi tim više što žalitelji opravdano ističu da je Opći sud mišljenje pravne službe Parlamenta, u kojem se proporcionalnost Odluke br. 14/2018, iako nedovoljno, razmatrala barem sažeto (točke 90. i 91. ovog mišljenja), neopravdano uključio u ocjenu obrazloženja spornih odluka(41). Naime, to mišljenje nije priloženo tim odlukama i Parlament ga nije stavio na raspolaganje žaliteljima. Ono im je samo neizravno spomenuto. Tako je obavijest koja je priložena njihovim obračunskim ispravama o mirovini za veljaču 2019. (točka 22. ovog mišljenja) i na koju se upućuje u spornim odlukama sadržavala samo informaciju da je pravna služba Parlamenta potvrdila automatsku primjenjivost Odluke br. 14/2018 na žalitelje. Međutim, ta obavijest nije sadržavala izravno upućivanje na mišljenje pravne službe, kao ni informaciju o tome može li se i gdje u njega izvršiti uvid(42).
108. Točno je da obrazloženje pravnog akta ne treba ocijeniti samo na temelju njegova teksta, nego i na temelju konteksta(43). Međutim, dokument o čijem postojanju primatelji odluke trebaju „nagađati” i koji trebaju sami nabaviti ne može se smatrati dijelom poznatog konteksta te odluke. To treba vrijediti i kad primatelji dostave sporni dokument u postupku pred sudovima Unije. Naime, čak i ako ta okolnost dokazuje da su ga oni naknadno nabavili, on ne može služiti kao dokaz za to da je prvotna odluka bila dovoljno obrazložena u trenutku njezina dostavljanja primateljima relevantnom za početak roka za podnošenje tužbe.
109. Prilikom nadzora zakonitosti odluke sud Unije može uzeti u obzir detaljnije informacije koje je naknadno dostavio njezin autor samo ako one dopunjuju obrazloženje koje je već samo po sebi dovoljno(44). Međutim, u ovom slučaju prvotno obrazloženje nije bilo dovoljno, kao što je to upravo navedeno.
110. Stoga je, zaključno, Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava odbijanjem nedostatka u obrazloženju spornih odluka.
5. Prvostupanjska tužba I. Panuse
111. Naposljetku, žalitelji u predmetu C-725/20 P još ističu da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava kad je kao nedopuštenu odbacio prvostupanjsku tužbu I. Panuse u predmetu T-453/19 zbog nepostojanja pravnog interesa jer sporna odluka nije dovela do smanjenja iznosa mirovine za nadživjele osobe koju je primala I. Panusa(45).
112. Međutim, žalitelji navode da I. Panusa ima interes u pogledu rješavanja pitanja postavljenog na raspravi pred Općim sudom o tome treba li njezinu mirovinu za nadživjele osobe obračunavati na temelju Priloga I. Pravilniku PEAM umjesto, kao dotad, na temelju Priloga III. Pravilniku PEAM. Naime, ako je potonje točno, njezina mirovina za nadživjele osobe mogla bi biti veća.
113. Međutim, kao što to Parlament točno navodi u svojem odgovoru, u presudi Coppo Gavazzi ne upućuje se na to da je I. Panusa u prvom stupnju navela da je njezinu mirovinu za nadživjele osobe trebalo izračunati na temelju Priloga I. Pravilniku PEAM. Koliko je vidljivo, prvostupanjska tužba I. Panuse također ne sadržava odgovarajući tužbeni razlog. Kad je riječ o upućivanju I. Panuse na raspravu pred Općim sudom, valja podsjetiti na to da je u skladu s člankom 84. Poslovnika Općeg suda tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, I. Panusa nije istaknula takva pitanja.
114. Stoga argument I. Panuse u predmetnom žalbenom postupku treba odbaciti kao nedopušten jer je iznošenje novih razloga koji nisu bili predmet prvostupanjskog postupka nedopušteno u žalbenom postupku(46).
6. Međuzaključak
115. Iz svega navedenog proizlazi da sve pobijane presude u svim povezanim predmetima na koje se odnose te presude i predmetni žalbeni postupci sadržavaju pogreške koje se tiču prava i stoga ih treba ukinuti, osim presude Coppo Gavazzi u dijelu koji se odnosi na predmet T-453/19, Panusa/Parlament.
C. Tužbe pred Općim sudom
116. U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, Sud može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta.
117. To je slučaj u ovom predmetu.
118. To osobito proizlazi iz ispitivanja žalbenog razloga, u skladu s kojim je Opći sud neopravdano potvrdio da smanjenje mirovina žaliteljâ na temelju spornih odluka ne dovodi do povrede načela prava Unije veće pravne snage, a osobito načela proporcionalnosti (točke 75. do 95. ovog mišljenja).
119. Kao što to proizlazi iz ispitivanja tog žalbenog razloga, Opći sud neopravdano je odlučio da nije relevantno to što Parlament nije ispitao usklađenost primjene Odluke br. 14/2018 s pravom Unije (točka 89. ovog mišljenja). Naprotiv, iz sudske prakse Suda proizlazi da usklađenost mjere smanjenja koju provodi država članica s pravom Unije treba ispitati u okviru iscrpne analize konkretnog sadržaja te mjere, njezine strukture i njezina konteksta (točke 82. i 83. ovog mišljenja).
120. Međutim, iz te sudske prakse nužno proizlazi i da takvo ispitivanje treba provesti u pojedinačnom slučaju s obzirom na konkretnu mjeru o kojoj je riječ.
121. Kao što je to već pojašnjeno, Odluka br. 14/2018, koja se provodi spornim odlukama, u međuvremenu je ipak izmijenjena na nacionalnoj razini, a sporne odluke zamijenjene su novim odlukama Parlamenta (točke 35. do 41. ovog mišljenja). Stoga ispitivanje usklađenosti spornih odluka s pravom Unije žaliteljima više ne može donijeti korist. Prema tome, obustavlja se prvostupanjski postupak povodom tužbi protiv tih odluka.
122. Suprotno tomu, Opći sud trebat će u okviru tužbi protiv novih odluka Parlamenta (točka 41. ovog mišljenja) ispitati je li Parlament prije donošenja tih odluka dovoljno ispitao usklađenost novih talijanskih pravila provedenih tim odlukama s pravom Unije. Ako to nije slučaj, trebao bi poništiti predmetne odluke Parlamenta. Parlament bi nakon toga mogao provesti potrebno ispitivanje i, ako potvrdi usklađenost provedbe nacionalnih pravila s pravom Unije, donijeti nove odluke o provedbi tih pravila u odnosu na dotične bivše zastupnike, koje bi pak mogle biti predmet nadzora Općeg suda.
123. Kao što je to pojašnjeno u točki 41., samo je dio žalitelja pobijao nove odluke Parlamenta o drugom novom izračunu njihovih primitaka. Međutim, ako iz ispitivanja odgovarajućih tužbi proizađe da te odluke treba poništiti, Parlament ne bi trebao ispitati usklađenost drugog novog izračuna s pravom Unije samo za one bivše zastupnike koji su podnijeli tužbu protiv tog drugog novog izračuna. Naprotiv, Parlament bi u skladu s člankom 266. UFEU-a trebao ispitati usklađenost provedbe novih talijanskih pravila s pravom Unije za sve dotične zastupnike i, prema potrebi, na odgovarajući način izmijeniti sve odluke koje se na njih odnose. Naime, bilo bi nezakonito da Parlament, u svakom slučaju ubuduće, nastavi isplaćivati smanjene primitke bivšim zastupnicima iako je sud Unije utvrdio nezakonitost odgovarajućih smanjenja u odnosu na druge bivše zastupnike.
D. Međuzaključak
124. Iz svega navedenog proizlazi da se obustavljaju postupci povodom tužbi žaliteljâ pred Općim sudom, osim postupka povodom tužbe u predmetu T-453/19.
VI. Troškovi
A. Troškovi žalbenih postupaka
125. U skladu s člankom 184. stavkom 2. Poslovnika, kad žalba nije osnovana ili kad je osnovana i Sud sâm konačno odluči o sporu, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1., koji se na temelju članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
126. Budući da Parlament nije uspio u odnosu na žalitelje, osim u slučaju I. Panuse, valja mu, na njihov zahtjev, naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova žalitelja u žalbenom postupku, osim u slučaju I. Panuse. Suprotno tomu, I. Panusi valja naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Parlamenta u žalbenom postupku, koji su Parlamentu proporcionalno nastali u pogledu žalbenog postupka koji je pokrenula I. Panusa.
B. Troškovi prvostupanjskih postupaka
127. Budući da pobijane presude treba ukinuti, Sud treba odlučiti i o podjeli troškova prvostupanjskih postupaka, osim u slučaju postupka u predmetu T-453/19, Panusa/Parlament, za koji i dalje vrijedi odluka o troškovima iz prvostupanjskog postupka.
128. Člankom 149. Poslovnika Suda, koji se u skladu s člankom 190. stavkom 1. Poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, određuje se da Sud odlučuje o troškovima ako utvrdi da je tužba postala bespredmetna i da postupak treba obustaviti. U skladu s člankom 142. Poslovnika, koji se na temelju njegova članka 184. stavka 1. primjenjuje na žalbeni postupak, u slučaju obustave postupka Sud o troškovima odlučuje po slobodnoj ocjeni.
129. Točno je da je iz predmetnog ispitivanja proizašlo da se predmeti u prvostupanjskom postupku obustavljaju, ali i da je Opći sud neopravdano potvrdio zakonitost spornih odluka iako Parlament nije ispitao usklađenost tih odluka s pravom Unije. S obzirom na to primjereno je Parlamentu u prvostupanjskim postupcima naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova žalitelja, osim u slučaju I. Panuse.
VII. Zaključak
130. S obzirom na navedeno predlažem Sudu da u predmetu C-725/20 P odluči na sljedeći način:
1. Presuda Općeg suda Europske unije od 15. listopada 2020., Coppo Gavazzi i dr./Parlament (T-389/19 i dr., EU:T:2020:494), ukida se u točkama 2. i 3. izreke u dijelu u kojem se one odnose na sve žalitelje navedene u Prilogu ovom mišljenju, osim I. Panuse.
2. Obustavlja se postupak na kojem se temelje prvostupanjske tužbe u predmetima navedenima u Prilogu ovom mišljenju, uz iznimku predmeta T-453/19.
3. Žalba u predmetu C-725/20 P odbija se u dijelu u kojem se odnosi na I. Panusu.
4. Parlament snosi vlastite troškove i troškove žaliteljâ povezane s prvostupanjskim i žalbenim postupkom, osim troškova I. Panuse i troškova koji su mu proporcionalno nastali u pogledu žalbenog postupka koji je pokrenula I. Panusa.
5. I. Panusa snosi vlastite troškove u žalbenom postupku te troškove koji su Parlamentu proporcionalno nastali u pogledu žalbenog postupka koji je pokrenula I. Panusa.
131. Nadalje, predlažem Sudu da u predmetu C-198/21 P odluči na sljedeći način:
1. Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 10. veljače 2021., Santini i dr./Parlament (T-345/19, T-346/19, T-364/19 do T-366/19, T-372/19 do T-375/19 i T-385/19, EU:T:2021:78).
2. Obustavlja se postupak na kojem se temelje prvostupanjske tužbe u predmetima T-345/19, T-346/19, T-364/19 do T-366/19, T-372/19 do T-375/19 i T-385/19.
3. Parlament snosi vlastite troškove te troškove žaliteljâ u oba stupnja.
132. Naposljetku, predlažem Sudu da u predmetu C-391/21 P odluči na sljedeći način:
1. Ukida se presuda Općeg suda Europske unije od 5. svibnja 2021., Falqui/Parlament (T-695/19, EU:T:2021:242).
2. Obustavlja se postupak na kojem se temelji prvostupanjska tužba u predmetu T-695/19.
3. Parlament snosi vlastite troškove te troškove žalitelja u prvom i u drugom stupnju.