РЕШЕНИЕ НА СЪДА (втори състав)
28 март 2019 година(*)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Отпадъци — Директива 2008/98/ЕО — Повторна употреба и оползотворяване на отпадъците — Специфични критерии за край на отпадъка по отношение на утайките от пречистване на отпадъчни води след оползотворително третиране — Липса на критерии, определени на равнището на Европейския съюз или на национално равнище“
По дело C‑60/18
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) с акт от 22 януари 2018 г., постъпил в Съда на 31 януари 2018 г., в рамките на производство по дело
Tallinna Vesi AS
срещу
Keskkonnaamet,
в присъствието на:
Keskkonnaministeerium,
СЪДЪТ (втори състав),
състоящ се от: Aл. Арабаджиев (докладчик), председател на състава, T. von Danwitz, E. Levits, C. Vajda и P. G. Xuereb, съдии,
генерален адвокат: J. Kokott,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за Tallinna Vesi AS, от T. Pikamäe, vandeadvokaat,
– за естонското правителство, от N. Grünberg, в качеството на представител,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и M. A. M. de Ree, в качеството на представители,
– за австрийското правителство, от G. Hesse, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от E. Sanfrutos Cano, E. Kružíková и F. Thiran, в качеството на представители, подпомагани от L. Naaber-Kivisoo, vandeadvokaat,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 29 ноември 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви (OВ L 312, 2008 г., стр. 3).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между Tallinna Vesi AS и Keskkonnaamet (Агенция по околната среда, Естония) във връзка с два акта, които тази агенция издава по отношение на Tallinna Vesi за целите на оползотворяването на отпадъци и които съдържат отказ да се установи статус „край на отпадъка“ за утайките от пречистване на отпадъчни води след оползотворително третиране.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображение 1 от Директива 2008/98 гласи:
„Директива 2006/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 5 април 2006 г. относно отпадъците [ОВ L 114, 2006 г., стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 45] установява законодателната рамка за обработката на отпадъци в Общността. Тя дава определения за ключови понятия като отпадък, оползотворяване и обезвреждане, въвежда основни изисквания към управлението на отпадъците, по-специално задължението за учреждение или предприятие, което извършва действия по управление на отпадъци, да притежава разрешение или да бъде регистрирано, както и задължението за държавите членки да изготвят планове за управление на отпадъците. Тя установява също така основни принципи като задължението отпадъците да бъдат третирани по начин, който няма отрицателно въздействие върху околната среда и здравето на човека, насърчаване прилагането на йерархия на отпадъците, и, в съответствие с принципа „замърсителят плаща“, изискването, че разходите за обезвреждане на отпадъците трябва да се поемат от настоящия притежател, предишните притежатели на отпадъците или от производителя на продукта, [от] който се образуват отпадъците“.
4 Съображения 28 и 29 от Директива 2008/98 гласят:
„(28) Настоящата директива следва да допринесе за доближаването на ЕС към едно „рециклиращо общество“, което се стреми да избягва образуването на отпадъци и ги използва като ресурс […].
(29) Държавите членки следва да подкрепят използването на рециклируеми материали […] в съответствие с йерархията на отпадъците и с цел изграждане на рециклиращо общество и не следва да подкрепят депонирането или изгарянето на подобни рециклируеми материали, когато това е възможно“.
5 Съображение 30 от посочената директива предвижда:
„С оглед прилагане на принципите за предпазни мерки и превантивни действия, съдържащи се в член [191], параграф 2 [ДФЕС], е необходимо да се установят общи цели в областта на околната среда за управление на отпадъците в рамките на Общността. По силата на тези принципи, Общността и държавите членки трябва да установят рамка за предотвратяване, намаляване и, доколкото това е възможно, премахване от самото начало на източниците на замърсяване или вредно въздействие чрез приемане на мерки, с които да се елиминират установените рискове“.
6 Член 3, точка 1 от Директивата гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1. „отпадък“ e всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи“.
7 Член 4 от Директивата е озаглавен „Йерархия на отпадъците“ и параграф 1 от него предвижда:
„1. В законодателството и в политиката за предотвратяване и управление на отпадъците се прилага като приоритетен ред следната йерархия на отпадъците:
а) предотвратяване;
б) подготовка за повторна употреба;
в) рециклиране;
г) друго оползотворяване, например оползотворяване за получаване на енергия; и
д) обезвреждане“.
8 Член 6 от Директива 2008/98 е озаглавен „Статус за край на отпадъка“ и гласи:
„1. Някои определени отпадъци престават да са отпадъци по смисъла на член 3, точка 1, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, и отговарят на определени критерии, които трябва да се разработят съгласно следните условия:
а) съществува обичайна практика за използването на веществото или предмета за специфични цели;
б) за това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
в) веществото или предметът отговарят на техническите изисквания за специфичните цели, и са в съответствие със съществуващите закони и стандарти, приложими към продуктите; и
г) употребата на веществото или предмета няма да доведе до цялостно вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
Критериите включват пределни допустими стойности за замърсителите, когато това е необходимо, и отчитат вероятни вредни въздействия на веществото или предмета върху околната среда.
2. Мерките, предназначени да изменят несъществени елементи на настоящата директива чрез допълването ѝ, свързани с приемането на критериите по параграф 1 и определящи вида отпадъци, към които такива критерии се прилагат, се приемат в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 39, параграф 2. Следва да се разгледат специфични критерии за край на отпадъка, наред с другото, най-малко за инертни материали, хартия, стъкло, метал, автомобилни гуми и текстил.
[…]
4. Когато по установената в параграфи 1 и 2 процедура не са определени критерии на общностно равнище, държавите членки могат да решат за всеки отделен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, като вземат предвид приложимата съдебна практика. Те нотифицират Комисията за тези решения в съответствие с Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 г. относно определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти и на правилата относно услугите на информационното общество [(OB L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 207), изменена с Директива 98/48/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 юли 1998 г. (OB L 217, 1998 г., стр. 18; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 23, стр. 282)], когато това се изисква от разпоредбите на посочената директива“.
Естонското право
9 На 28 януари 2004 г. Riigikogu (парламентът) на Република Естония приема Jäätmeseadus (Закон за отпадъците). Членове 2 и 21 от Закона за отпадъците, в сила от 18 юли 2014 г. до 31 декември 2015 г., гласят следното:
„Член 2 — Отпадъци
(1) Отпадъци са движимите вещи и регистрираните кораби, от които притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи.
(2) „Освобождаване“ е извеждането на движимата вещ от употреба, отказът от употребата или преустановяването на употребата ѝ, когато употребата на вещта е технически невъзможна или е неоправдана предвид икономическите или екологичните обстоятелства.
[…]
(4) Правителството приема с наредба списъка на отпадъците, в това число опасните отпадъци, които отговарят на условията по параграф 1 […].
Article 21 — Статус „край на отпадъка“
(1) Отпадъците престават да бъдат отпадъци, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, и отговарят на критериите, приети на основание член 6, параграф 2 от Директива 2008/98 […] и определени съгласно следните условия:
1) съществува обичайна практика за използването на веществото или предмета за специфични цели;
2) за това вещество или предмет съществува пазар или търсене;
3) веществото или предметът отговаря на техническите изисквания за специфичните цели и е в съответствие с нормативната уредба и със стандартите, приложими към продуктите;
4) употребата на веществото или предмета няма да доведе до вредно въздействие върху околната среда или човешкото здраве.
(2) Ако посочените в параграф 1 критерии не са определени по реда на член 6, параграф 2 от Директива 2008/98/ЕО, компетентният министър може съобразно условията по параграф 1, точки 1—4 да определи с наредба критериите, въз основа на които определени видове отпадъци престават да бъдат отпадъци.
(3) Критериите включват пределно допустими стойности за замърсителите, когато това е необходимо, и отчитат възможните вредни въздействия върху околната среда или човешкото здраве.
(4) Дейността по оползотворяване, в резултат от която отпадъците престават да бъдат отпадъци, следва да е посочена в разрешението за извършване на дейност с отпадъци или в комплексното екологично разрешително по Tööstusheite seadus (Закон за емисиите от промишлеността), издадено на предприятието, което извършва дейността по оползотворяване“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
10 Tallinna Vesi се занимава с канализацията на битовите отпадъчни води в град Талин (Естония) и околностите му и с третирането на отпадъчните води в пречиствателна станция с активна утайка. От акта за преюдициално запитване следва, че утайките от пречистването на отпадъчните води се прехвърлят в цистерни за анаеробно изгниване (метанизация). След 15-дневен процес по анаеробно изгниване утайките се обезводняват чрез центрофугиращи (филтър-) преси и се прехвърлят на мястото за компостиране с цел аеробно изгниване.
11 Tallinna Vesi иска да продава така третираните от него утайки от пречистване на битови отпадъчни води като компост за зелени пространства. То смята, че този процес представлява биологично рециклиране (дейност с код R3o), и подава заявление за издаване на съответно разрешение за извършване на дейност с отпадъци.
12 Съгласно националното право биологичното рециклиране е дейност по оползотворяване на отпадъци, при която отпадъците се третират и престават да бъдат отпадъци, ако са изпълнени техническите изисквания за специфичните цели и ако са спазени нормативната уредба и стандартите, приложими към продуктите, по смисъла на член 21, параграф 1, точка 3 от Закона за отпадъците.
13 Република Естония транспонира член 6 от Директива 2008/98, като в член 21 от Закона за отпадъците предвижда, че статусът „край на отпадъка“ може да се констатира само въз основа на акт на Съюза или наредба на министъра на околната среда за определяне на въпросните критерии. По-конкретно, съгласно член 21, параграф 2 от Закона за отпадъците установяването на статус „край на отпадъка“ за третираните от оператор като Tallinna Vesi утайки от пречистване на отпадъчни води предполага преди това министърът на околната среда да е определил с наредба критериите за този вид отпадък, по които Агенцията по околната среда да може да прецени дали третираните утайки от пречистване на отпадъчни води престават да бъдат отпадъци. Затова съгласно естонското право посочената агенция не може да действа пряко на основание член 21, параграф 1 от Закона за отпадъците, за да реши дали в случая вследствие от прилаганите от Tallinna Vesi технологии за стабилизирането и обеззаразяването им утайките от пречистване на отпадъчни води престават да бъдат отпадъци и се превръщат в продукти.
14 Към момента на издаването на спорните в главното производство разрешения обаче нито в правото на Съюза, нито в естонското право са били предвидени такива критерии. Съответно Агенцията по околната среда отказва да класифицира с код R3o дейността по оползотворяване на утайките от пречистване на битовите отпадъчни води, по съображение че не е изпълнено условието по член 21, параграф 1, точка 3 от Закона за отпадъците. Поради това с двата акта на Агенцията по околната среда извършваните от Tallinna Vesi дейности по третиране на отпадъците са класифицирани като „предварително биологично третиране преди оползотворяване на отпадъците (дейност с код R12o)“.
15 На 1 декември 2014 г. и 20 юли 2015 г. Tallinna Vesi подава жалби до Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония), като иска двата акта да бъдат частично отменени и Агенцията по околната среда да бъде осъдена да измени произтичащите от тях разрешения или евентуално да издаде нови разрешения с код на дейност R3o. Жалбите са отхвърлени с решение от 15 юли 2016 г. поради липсата на технически изисквания, нормативна уредба и стандарти, приложими към продуктите. Tallinna Vesi обжалва това съдебно решение.
16 При тези обстоятелства Тallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 да се тълкува в смисъл, че допуска национален правен акт, който предвижда, че когато по отношение на определен вид отпадъци не са определени критерии за установяване на статус за край на отпадъка на равнището на Европейския съюз, определянето на този статус зависи от обстоятелството дали за конкретния вид отпадъци са установени такива критерии с национален правен акт с общо приложение?
2) Когато по отношение на определен вид отпадъци не са определени критерии за установяване на статус за край на отпадъка на равнището на Съюза, предоставя ли член 6, параграф 4, първо изречение от Директива 2008/98 право на притежателя на отпадъците да иска от компетентния административен орган или от съд на държава членка статусът за край на отпадъка да бъде установен съгласно приложимата практика на Съда на Европейския съюз, независимо дали за конкретния вид отпадъци съществуват критерии, определени с национален правен акт с общо приложение?“.
По преюдициалните въпроси
17 С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, съгласно която, когато на равнището на Съюза не са определени критерии за установяване на статус „край на отпадъка“ по отношение на даден вид отпадъци, предоставянето на такъв статус зависи от наличието на критерии, определени с национален акт с общо приложение относно този вид отпадъци, и дали при такива обстоятелства притежателят на отпадъци може да изиска от компетентния административен орган или от съд на държавата членка да установи статус „край на отпадъка“ в съответствие с практиката на Съда.
18 Следва да се припомни, че член 3, точка 1 от Директива 2008/98 дефинира понятието „отпадък“ като всяко вещество или предмет, от който притежателят се освобождава или възнамерява да се освободи, или е длъжен да се освободи.
19 Член 6, параграф 1, първа алинея от Директива 2008/98 посочва условията, на които трябва да отговарят специфичните критерии, позволяващи да се определи кои отпадъци престават да бъдат отпадъци по смисъла на член 3, точка 1 от тази директива, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране.
20 Съгласно член 6, параграф 2 от Директива 2008/98 определянето на правилата за прилагане на член 6, параграф 1 е възложено на Комисията с оглед на приемането на специфичните критерии, позволяващи да се установява статус „край на отпадъка“. Безспорно е, че такива правила не са приети по отношение на преминалите през оползотворително третиране утайки от пречистване на отпадъчни води като обсъжданите в главното производство.
21 При такива обстоятелства, както следва от текста на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98, държавите членки могат да решават за всеки отделен случай дали даден отпадък е престанал да бъде отпадък, но същевременно са длъжни да нотифицират Комисията за приетите в това отношение технически стандарти и регламенти, когато това се изисква от Директива 98/34, изменена с Директива 98/48.
22 На първо място, следва да се констатира, че по този начин законодателят на Съюза конкретно е предвидил държавите членки да имат правомощието да приемат мерки относно статуса „край на отпадъка“ за дадено вещество или предмет, но не е уточнил естеството на тези мерки.
23 В това отношение следва да се поясни, че тъй като водят до установяване на статус „край на отпадъка“ и съответно до преустановяване на защитата, която правото в областта на отпадъците гарантира по отношение на околната среда и човешкото здраве, мерките, приемани на основание член 6, параграф 4 от Директива 2008/98, също както актовете на Съюза, приемани на основание член 6, параграф 2, трябва да осигуряват спазването на условията по член 6, параграф 1, букви а)—г) от тази директива, и в частност да отчитат всички възможни вредни въздействия на съответното вещество или съответния предмет върху околната среда и човешкото здраве.
24 Освен това от текста на член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 следва, че държавите членки могат да предвидят възможността за издаване на решения по индивидуални случаи, например по заявления от притежателите на веществото или на предмет, квалифициран като „отпадък“, но могат и да приемат технически стандарт или регламент за отпадъците от дадена категория или за определен вид отпадъци. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 49 от заключението си, посоченото в тази разпоредба задължение за нотифициране на Комисията за такива мерки, когато това се изисква от Директива 98/34, изменена с Директива 98/48, се отнася до проектите за технически регламенти, а не до индивидуалните решения.
25 Следователно член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 допуска национална правна уредба, съгласно която в отсъствието на дефинирани на равнището на Съюза критерии за установяване на статус „край на отпадъка“ по отношение на даден вид отпадъци предоставянето на такъв статус зависи от наличието на критерии, определени с национален акт с общо приложение относно този вид отпадъци.
26 На второ място, тъй като предприемането на действия от страна на държавата членка е факултативно, което следва от употребата на глагола „мога“ в първото изречение на тази разпоредба, държавата членка може и да прецени, че някои отпадъци не могат да престанат да бъдат отпадъци, и да не приеме правна уредба за статуса „край на отпадъка“ по отношение на тях.
27 Както обаче посочва генералният адвокат в точка 44 от заключението си, държавата членка трябва да следи това бездействие да не съставлява пречка за постигането на целите на Директива 2008/98 като насърчаването на прилагането на йерархията на отпадъците по член 4 или, както следва от съображения 8 и 29, на оползотворяването на отпадъците и употребата на оползотворени материали с оглед на опазването на природните ресурси и създаването на условия за кръгова икономика. В този контекст Комисията, а при липса на мерки от нейна страна — и държавите членки, трябва да съобразят всички релевантни фактори и най-новите достижения на науката и техниката, за да приемат специфичните критерии, позволяващи на националните административни органи и съдилища да установяват статус „край на отпадъка“ за всеки отпадък, който е преминал през процес на оползотворяване, позволил този отпадък да стане използваем, без да се застрашава човешкото здраве и без да се вреди на околната среда.
28 В настоящия случай от данните в предоставената на Съда преписка личи, че оползотворяването на утайките от пречистване на отпадъчни води създава някои рискове за околната среда и човешкото здраве, в частност рискове, свързани с наличието на опасни вещества. Когато става дума за такива вещества обаче, предвид свободата на преценка, с която разполага съгласно изложените в предходните две точки съображения, държавата членка може да не установи статус „край на отпадъка“ за даден продукт или дадено вещество или да не определи стандарт, при спазването на който този продукт или това вещество да придобива статус „край на отпадъка“.
29 Следва освен това да се припомни, че предвидените в член 6, параграф 1 от Директива 2008/98 условия, на които трябва да отговарят специфичните критерии, позволяващи да се определя кои отпадъци престават да бъдат отпадъци по смисъла на член 3, точка 1 от тази директива, когато са преминали през процес на оползотворяване, включително рециклиране, не биха могли сами по себе си да са основание директно да се установи, че някои отпадъци или някои категории отпадъци вече не трябва да се считат за такива (вж. в този смисъл решение от 7 март 2013 г., Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri, C‑358/11, EU:C:2013:142, т. 55).
30 Затова следва да се приеме, че член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 не позволява на притежател на отпадъци като Tallinna Vesi при обстоятелства като разглежданите в главното производство да изиска от компетентния административен орган или от съд на държавата членка да установи статус „край на отпадъка“.
31 По изложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 6, параграф 4 от Директива 2008/98 трябва да се тълкува в смисъл, че:
– допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, съгласно която, когато на равнището на Съюза не са определени критерии за установяване на статус „край на отпадъка“ по отношение на даден вид отпадъци, предоставянето на такъв статус зависи от наличието на критерии, определени с национален акт с общо приложение относно този вид отпадъци, и
– не позволява на притежателя на отпадъци при обстоятелства като разглежданите в главното производство да изиска от компетентния административен орган или от съд на държавата членка да установи статус „край на отпадъка“.
По съдебните разноски
32 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:
Член 6, параграф 4 от Директива 2008/98/EО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година относно отпадъците и за отмяна на определени директиви трябва да се тълкува в смисъл, че:
– допуска национална правна уредба като приложимата в главното производство, съгласно която, когато на равнището на Европейския съюз не са определени критерии за установяване на статус „край на отпадъка“ по отношение на даден вид отпадъци, предоставянето на такъв статус зависи от наличието на критерии, определени с национален акт с общо приложение относно този вид отпадъци, и
– не позволява на притежателя на отпадъци при обстоятелства като разглежданите в главното производство да изиска от компетентния административен орган или от съд на държавата членка да установи статус „край на отпадъка“.
Подписи