Sprawa T‑776/20
Robert Stockdale
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej i in.
Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 26 lipca 2023 r.
Skarga o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Międzynarodowy pracownik kontraktowy zatrudniony przy Specjalnym Przedstawicielu Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Rozwiązanie umowy o pracę w następstwie wystąpienia Zjednoczonego Królestwa z Unii – Właściwość sądu Unii – Umowny charakter sporu – Brak klauzuli arbitrażowej i klauzuli prorogacyjnej – Artykuły 263, 268, 272 i 274 TFUE – Rozporządzenie (UE) 1215/2012 – Dopuszczalność – Określenie pozwanych – Pojęcie „organu lub jednostki organizacyjnej Unii” – Częściowa niewłaściwość i częściowa niedopuszczalność
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Skarga w przypadku istnienia umowy wiążącej skarżącego z instytucją, organem lub jednostką organizacyjną Unii – Dopuszczalność – Przesłanki – Wiążące skutki prawne poza stosunkiem umownym i prowadzące do wykonywania prerogatyw władzy publicznej
(art. 263 TFUE)
(zob. pkt 31)
2. Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Właściwość sądu Unii – Ograniczenia – Charakter podnoszonej odpowiedzialności – Badanie przez sąd – Kryteria oceny
(art. 340 TFUE)
(zob. pkt 32)
3. Instytucje Unii Europejskiej – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – Właściwość – Spór w sprawach dotyczących umów lub roszczeń – Przesłanki – Wniesienie sprawy na podstawie klauzuli arbitrażowej – Brak klauzuli arbitrażowej – Konsekwencje – Powszechna jurysdykcja sądów krajowych
(art. 272, 274 TFUE)
(zob. pkt 40)
4. Postępowanie sądowe – Skarga o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie i zadośćuczynienie dotycząca w rzeczywistości sporu o charakterze umownym – Stwierdzenie nieważności aktu wpisującego się w ramy umowne – Brak właściwości sądu Unii na podstawie art. 263 i 268 TFUE – Niedopuszczalność – Wyjątek – Konieczność zachowania spójności systemu sądowniczego Unii i zapewnienia skutecznej kontroli sądowej przez sądy państw członkowskich lub sądy Unii
(art. 263, 268, 272, 274 TFUE)
(zob. pkt 48, 49, 76)
5. Współpraca sądowa w sprawach cywilnych – Jurysdykcja i wykonywanie orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych – Rozporządzenie nr 1215/2012 – Jurysdykcja w sprawach dotyczących indywidualnych umów o pracę – Pojęcie indywidualnej umowy o pracę – Wykładnia autonomiczna – Przesłanka – Istnienie stosunku podporządkowania między pracodawcą a pracownikiem – Kryteria
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1215/2012, art. 21)
(zob. pkt 61)
6. Skarga o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Właściwość sądu Unii – Obciążenie Unii obowiązkiem naprawienia szkody zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej – Naprawienie szkody w naturze poprzez wydanie nakazu podjęcia konkretnego działania albo zaniechania – Dopuszczalność – Przesłanki – Szczególny przypadek szkody, która nie może zostać w pełni naprawiona w drodze odszkodowania i wymaga wydania nakazu ze względu na swoje cechy
(art. 268, art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 81, 82)
7. Postępowanie sądowe – Skarga o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Żądanie stwierdzenia o charakterze deklaratywnym – Oczywisty brak właściwości
(art. 263, 268 TFUE)
(zob. pkt 85)
8. Postępowanie sądowe – Skarga o stwierdzenie nieważności oraz o odszkodowanie i zadośćuczynienie – Przedmiot – Żądanie stwierdzenia nieważności aktu lub naprawienia szkód – Pojęcie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych – Kryteria oceny – Zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych – Mandat nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem Unii – Podmiot prawnie odrębny od istniejących instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii – Objęcie właściwością – Specjalny Przedstawiciel Unii Europejskiej w Bośni i Hercegowinie – Dopuszczalność
(art. 263, 268 TFUE)
(zob. pkt 130, 131, 134, 139)
9. Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Działania operacyjne Unii Europejskiej – Przyjęcie decyzji określających ich zasięg, cele, zakres i środki, jakie mają być oddane do dyspozycji Unii, warunki wprowadzania ich w życie oraz czas ich trwania – Właściwość – Rada Unii Europejskiej – Zakres – Międzynarodowy personel cywilny – Przyjęcie uregulowania prawnego mającego zastosowanie do personelu kontraktowego – Objęcie właściwością – Przypisanie Radzie zawinionej bezczynności przy przyjmowaniu takiego uregulowania – Dopuszczalność
(art. 26, art. 28 ust. 1 akapit pierwszy TUE)
(zob. pkt 148, 152, 154, 157, 158, 162)
Streszczenie
Skarżący, obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, pełnił funkcję szefa finansów i administracji przy Specjalnym Przedstawicielu Unii Europejskiej (zwanym dalej „SPUE”) w Bośni i Hercegowinie w okresie od 2006 r. do 31 grudnia 2020 r. i na tej podstawie zawarł 17 umów o pracę na czas określony z tym SPUE. W następstwie umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej i Euratomu(1), która weszła w życie w dniu 1 lutego 2020 r. i przewidywała okres przejściowy, kończący się w dniu 31 grudnia 2020 r., SPUE w Bośni i Hercegowinie wydał decyzję o rozwiązaniu z tym dniem ostatniej umowy o pracę skarżącego.
W ramach skargi o stwierdzenie nieważności i o odszkodowanie wniesionej przeciwko Radzie Unii Europejskiej, Komisji Europejskiej, Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ) i SPUE w Bośni i Hercegowinie skarżący wniósł, tytułem żądania głównego, o stwierdzenie nieważności decyzji o rozwiązaniu umowy oraz o naprawienie szkody i zadośćuczynienie za krzywdę, jaką miał ponieść w wyniku tej decyzji. Wniósł on również o przekształcenie jego stosunku umownego w umowę o pracę na czas nieokreślony oraz o naprawienie szkody, jaką miał ponieść w wyniku nieprzyjęcia jasnego regulaminu pracowniczego, który miałby do niego zastosowanie. Skarżący wniósł ponadto, tytułem ewentualnym, o pociągnięcie Unii do odpowiedzialności pozaumownej w przypadku oddalenia jego żądań przedstawionych tytułem głównym.
Rozpatrując podniesione przez pozwanych zarzuty braku właściwości Sądu i niedopuszczalności skargi, Sąd rozstrzygnął w przedmiocie tych wniosków przed rozpatrzeniem sprawy co do istoty i uwzględnił je w części. W związku z tym Sąd wypowiedział się w przedmiocie kilku nowych kwestii. Przede wszystkim ustalił on, że w przypadku gdy spór o charakterze umownym z udziałem Unii zostaje wniesiony do Sądu, podczas gdy rozpatrywana umowa nie zawiera klauzuli arbitrażowej na jego rzecz, Sąd ten pozostaje właściwy do przeprowadzenia kontroli legalności aktów przyjętych przez podmioty działające w ramach Unii(2) oraz do orzekania w przedmiocie odpowiedzialności Unii(3), jeżeli na podstawie umowy lub rozporządzenia Bruksela I bis(4) nie można wskazać żadnego właściwego sądu krajowego. Następnie Sąd wskazał SPUE w Bośni i Hercegowinie jako organ Unii, który wydał decyzję o rozwiązaniu umowy. Wreszcie, co się tyczy żądania naprawienia szkód, jakie miał ponieść w wyniku nieprzyjęcia braku ogólnego uregulowania mającego zastosowanie do pracowników objętych WPZiB, Sąd uznał, że to Rada jest uprawniona do przyjęcia, w razie potrzeby, takiego uregulowania.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał swoją właściwość do orzekania w przedmiocie żądań związanych, odpowiednio, z decyzją o rozwiązaniu umowy i z kolejnymi umowami o pracę na czas określony.
Na wstępie stwierdził on, że roszczenia skarżącego sformułowane w ramach tych żądań mają charakter umowny. Po pierwsze bowiem, decyzja o rozwiązaniu umowy pozostaje w bezpośrednim związku z rozpatrywaną umową, a po drugie, roszczenia o przekształcenie stosunku pracy w umowę o pracę na czas nieokreślony wynikają z wszystkich kolejnych umów o pracę na czas określony zawartych między skarżącym a SPUE w Bośni i Hercegowinie. Tymczasem w braku klauzuli arbitrażowej zawartej w umowach o pracę na czas określony Sąd uznał się za niewłaściwy do orzekania na podstawie art. 272 TFUE, w związku z czym zgodnie z art. 274 TFUE żądania te należą co do zasady do właściwości sądów krajowych.
Sąd przypomniał jednak, że w sytuacji gdy w ramach sporu o charakterze umownym sąd Unii nie uznaje swojej właściwości, którą przyznają mu art. 263 TFUE i 268 TFUE, czyni to w celu zapewnienia spójnej wykładni tych postanowień z art. 272 i 274 TFUE, a tym samym zachowania spójności systemu sądowniczego Unii, który składa się z kompletnego systemu środków odwoławczych i procedur mających na celu zapewnienie, odpowiednio, kontroli zgodności z prawem aktów wydawanych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz naprawienia szkód wyrządzonych przez Unię. W związku z tym w kontekście sporu o charakterze umownym sąd Unii nie może nie uznać właściwości przyznanej mu przez traktat FUE, jeżeli skutkiem tego jest wyłączenie spod wszelkiej kontroli sądowej przez sądy Unii lub sądy państw członkowskich aktów Unii lub żądania naprawienia szkód wyrządzonych przez Unię.
W tych okolicznościach, pomimo umownego charakteru żądań sformułowanych w niniejszej sprawie, w celu zapewnienia istnienia skutecznej kontroli sądowej Sąd zbadał, czy skarżący może przedstawić takie roszczenia sądowi państwa członkowskiego. Z tego powodu na wstępie odrzucił on argument pozwanych, zgodnie z którym żądania te mogą wchodzić w zakres właściwości sądów bośniackich. Na tej samej podstawie Sąd oddalił argument, zgodnie z którym skarżący miał możliwość zwrócenia się do organu arbitrażowego przewidzianego w rozpatrywanej umowie, ponieważ właściwość takiego organu nie może być brana pod uwagę z wyłączeniem właściwości sądu Unii lub sądów państw członkowskich.
Ponadto, ponieważ treść spornej umowy nie pozwala na ustalenie sądu państwa członkowskiego właściwego do orzekania w przedmiocie rozpatrywanych żądań, Sąd przypomniał, że prawodawca Unii przyjął rozporządzenie Bruksela I bis, które ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Decyzja o rozwiązaniu umowy nie stanowi bowiem działania władzy publicznej(5), lecz opiera się na rozpatrywanej umowie. W związku z tym rozpatrywane żądania należą do spraw cywilnych i handlowych, a ponieważ dotyczą sporu o charakterze umownym, który uważa się za objęty co do zasady jurysdykcją sądów krajowych, Sąd zbadał, czy przepisy rozporządzenia Bruksela I bis pozwalają na ustalenie sądu państwa członkowskiego właściwego do orzekania w przedmiocie tych żądań.
W tym względzie Sąd zauważył, że pracodawcą skarżącego był SPUE w Bośni i Hercegowinie oraz że ponieważ żaden sąd państwa członkowskiego nie ma jurysdykcji do orzekania w przedmiocie rozpatrywanych żądań związanych z umową, przepis ogólny rozporządzenia Bruksela I bis, zgodnie z którym „[j]eżeli pozwany nie ma miejsca zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego, jurysdykcja sądów każdego państwa członkowskiego jest określana […] przez prawo tego państwa […]”(6), powinien mieć co do zasady zastosowanie.
Jednakże Sąd podkreślił, że zastosowanie tego przepisu oznaczałoby, że ewentualna jurysdykcja sądu krajowego ma charakter przypadkowy, ponieważ to prawo każdego państwa członkowskiego określa, czy powództwo może zostać wytoczone przed sądy tego państwa, z możliwym skutkiem, że ostatecznie żaden sąd państwa członkowskiego nie miałby jurysdykcji. Uznał on, że taki skutek jest szczególnie prawdopodobny w niniejszej sprawie, ponieważ – podobnie jak SPUE w Bośni i Hercegowinie – skarżący ma miejsce zamieszkania w państwie trzecim, i nie wydaje się oczywiste, że niniejszy spór wykazuje związek z państwem członkowskim.
Tymczasem, ponieważ Sąd nie może, w ramach sporu o charakterze umownym, którego stroną jest Unia, nie uznać swojej właściwości, jaką przyznają mu art. 263 i 268 TFUE, jeżeli skutkiem tego jest wyłączenie spod wszelkiej kontroli sądowej aktów Unii lub żądania naprawienia szkód wyrządzonych przez Unię, Sąd zbadał, czy roszczenia przedstawione w rozpatrywanych żądaniach wchodzą w zakres właściwości, którą wywodzi on z tych postanowień.
W tym względzie, po pierwsze, w ramach żądania pierwszego Sąd jest właściwy do orzekania zarówno na podstawie art. 263 TFUE w przedmiocie wniosku o przeprowadzenie kontroli legalności decyzji o rozwiązaniu umowy, która jest decyzją wydaną przez podmiot działający w ramach Unii i utworzony na podstawie traktatów, a mianowicie SPUE w Bośni i Hercegowinie, jak i na podstawie art. 268 TFUE w przedmiocie wniosku o zadośćuczynienie za krzywdę, a także o naprawienie szkody majątkowej, jaką skarżący miał ponieść w wyniku tej decyzji.
Natomiast w odniesieniu do wniosku skarżącego, aby Sąd nakazał przywrócenie skarżącego do pracy w ramach personelu SPUE w Bośni i Hercegowinie, Sąd stwierdził swoją niewłaściwość, ponieważ sąd Unii nie może co do zasady, również w ramach skargi o odszkodowanie, kierować nakazów do instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii bez wkroczenia w prerogatywy władzy administracyjnej. O ile postanowienia traktatu FUE dotyczące odpowiedzialności pozaumownej Unii pozwalają, pod pewnymi warunkami, na przyznanie odszkodowania w naturze, które może przyjąć formę nakazu działania lub zaniechania, mogącego skłonić pozwaną instytucję do określonego zachowania, o tyle taka sytuacja może być brana pod uwagę jedynie w szczególnych przypadkach, gdy strona skarżąca powołuje się na szkodę, która nie może zostać w pełni naprawiona w drodze odszkodowania, a której szczególne cechy wymagają wydania nakazu działania lub zaniechania, w szczególności gdy taki nakaz ma na celu doprowadzenie do zaprzestania działania leżącego u podstaw szkody, której skutki są ciągłe, co nie ma miejsca w niniejszym przypadku.
Po drugie, jeśli chodzi o żądanie drugie, Sąd oddalił je w całości ze względu na swoją niewłaściwość. Po pierwsze, nie jest on bowiem właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku o wydanie nakazu skierowanego do SPUE w Bośni i Hercegowinie, jako pracodawcy skarżącego, mającego na celu przekształcenie jego umowy o pracę w umowę o pracę na czas nieokreślony. Po drugie, ponieważ wniosek mający na celu stwierdzenie przez Sąd, że pozwani naruszyli swoje zobowiązania umowne, nie został przedstawiony na poparcie żądania stwierdzenia nieważności ani żądania naprawienia szkody, należy uznać, że wniosek taki zmierza wyłącznie do tego, aby Sąd zajął stanowisko w drodze ogólnej deklaracji bądź oświadczenia mającego charakter zasady, co nie wchodzi w zakres kompetencji przyznanych mu w traktatach.
W drugiej kolejności, w przedmiocie bezwzględnych przeszkód procesowych dotyczących ustalenia strony pozwanej lub pozwanych, w odniesieniu, po pierwsze, do żądania pierwszego, w zakresie, w jakim Sąd jest właściwy do jego zbadania w zakresie, w jakim zmierza ono do stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu umowy oraz do zadośćuczynienia za krzywdę i naprawienia szkody majątkowej, które miały zostać wyrządzone przez tę decyzję, przypomniał on, po pierwsze, że skarga o stwierdzenie nieważności powinna być skierowana przeciwko instytucji, organowi lub jednostce organizacyjnej Unii, która wydała sporny akt, oraz po drugie, w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unii jest on właściwy do rozpoznawania sporów dotyczących naprawienia szkód wyrządzonych przez Unię, reprezentowanej przed Sądem przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną, którym zarzuca się zdarzenie powodujące powstanie odpowiedzialności.
W niniejszej sprawie, ponieważ żądanie pierwsze dotyczy decyzji o rozwiązaniu umowy, którą można przypisać SPUE w Bośni i Hercegowinie, Sąd zbadał, czy SPUE może zostać uznany za organ lub jednostkę organizacyjną Unii, które mogą być stroną pozwaną w ramach skarg o stwierdzenie nieważności i o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej rozpatrywanych w niniejszej sprawie.
W tym względzie przypomniał on, że podmiot lub struktura objęta schematem organizacyjnym Unii lub działająca w ramach tego schematu może zostać uznana za organ lub jednostkę organizacyjną Unii, jeśli w świetle przepisów regulujących jej status posiada ona zdolność prawną wystarczającą do tego, aby można było ją uznać za niezależny organ Unii i przyznać jej status strony pozwanej. W szczególności powinny one zostać uznane za organ lub jednostkę organizacyjną Unii, jeżeli z jednej strony posiadają mandat nierozerwalnie związany z funkcjonowaniem Unii, a z drugiej strony są prawnie odrębne od istniejących instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii.
Otóż SPUE w Bośni i Hercegowinie posiada taki mandat, ponieważ przede wszystkim został mianowany przez Radę do wykonywania „mandatu w odniesieniu do poszczególnych spraw politycznych”(7). Następnie, o ile SPUE jest odpowiedzialny za wykonywanie swojego mandatu i działa z upoważnienia wysokiego przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, o tyle w gestii tego organu nie leży zarządzanie administracyjne w ramach takiego mandatu, w szczególności w dziedzinie personelu. Ponadto SPUE jest prawnie odrębny od innych instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, ponieważ posiada zdolność prawną do udzielania zamówień i zakupu towarów, do zawierania z Komisją umowy dotyczącej zarządzania jego wydatkami i przyjmowania personelu oddelegowanego przez instytucje Unii lub ESDZ. Wreszcie w dziedzinie zarządzania personelem kontraktowym posiada on zdolność prawną umożliwiającą mu samodzielne działanie i w związku z tym jest odpowiedzialny za powołanie zespołu i może zawierać umowy w celu zatrudniania personelu międzynarodowego, który wybiera bez konieczności uzyskania zgody innych instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, przy czym personel ten podlega jego bezpośredniemu zwierzchnictwu.
Sąd stwierdził, że na potrzeby niniejszej sprawy dotyczącej kwestii związanych z zarządzaniem personelem SPUE w Bośni i Hercegowinie tego ostatniego należy traktować na równi z organami i jednostkami organizacyjnymi Unii, które mogą być stroną pozwaną w ramach skarg o stwierdzenie nieważności i o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej oraz że żądanie pierwsze jest dopuszczalne w odniesieniu do tego SPUE.
Po drugie, co się tyczy żądania zmierzającego do naprawienia szkody, jaką skarżący miał ponieść w związku z nieprzyjęciem jasnego regulaminu pracowniczego, który miałby do niego zastosowanie, Sąd orzekł, że wszelka ewentualna zawiniona bezczynność przy przyjmowaniu ogólnego uregulowania mającego zastosowanie do personelu kontraktowego objętego co do zasady WPZiB, a w szczególności SPUE w Bośni i Hercegowinie, należy przypisać Radzie, w związku z czym żądanie to jest dopuszczalne w odniesieniu do tej ostatniej.
To do Rady należy bowiem opracowywanie WPZiB i podejmowanie decyzji niezbędnych do określenia i realizacji tej polityki na podstawie ogólnych kierunków i kierunków strategicznych określonych przez Radę Europejską. Przyjęcie w razie potrzeby uregulowania prawnego mającego zastosowanie do personelu kontraktowego zatrudnianego w ramach WPZiB wchodzi jednak w zakres wdrażania WPZiB, a zatem w zakres kompetencji Rady. Ponadto Sąd zauważył, że w 2012 r. Komisja zasugerowała Radzie zastosowanie warunków zatrudnienia innych pracowników Unii do pracowników kontraktowych misji w ramach WPZiB i SPUE. Stwierdził on, że przyjęcie uregulowania prawnego mającego zastosowanie do personelu kontraktowego zatrudnionego w ramach WPZiB, mającego zastosowanie do międzynarodowego personelu kontraktowego SPUE w Bośni i Hercegowinie, wchodzi w zakres kompetencji i wyboru Rady, oraz że jeżeli sugestia ta nie została przyjęta, jest tak dlatego, że delegacje państw członkowskich nie osiągnęły porozumienia w Radzie.