Cauza T‑776/20
Robert Stockdale
împotriva
Consiliului Uniunii Europene și alții
Hotărârea Tribunalului (Camera a șaptea extinsă) din 26 iulie 2023
„Acțiune în anulare și în despăgubire – Agent contractual internațional pe lângă Reprezentantul Special al Uniunii Europene în Bosnia și Herțegovina – Politica externă și de securitate comună – Rezilierea contractului de muncă în urma retragerii Regatului Unit din Uniune – Competența instanței Uniunii – Natura contractuală a litigiului – Lipsa unei clauze compromisorii și a unei clauze atributive de competență – Articolele 263, 268, 272 și 274 TFUE – Regulamentul (UE) nr. 1215/2012 – Admisibilitate – Identificarea pârâților – Noțiunea de «organ, oficiu sau agenție a Uniunii» – Necompetență și inadmisibilitate parțiale”
1. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Acțiune în prezența unui contract încheiat între reclamant și o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii – Admisibilitate – Condiții – Efecte juridice obligatorii în afara raportului contractual și care implică exercitarea unor prerogative de putere publică
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctul 31)
2. Acțiune în despăgubire – Competența instanței Uniunii – Limite – Caracterul răspunderii invocate – Verificare de către instanță – Criterii de apreciere
(art. 340 TFUE)
(a se vedea punctul 32)
3. Instituțiile Uniunii Europene – Curtea de Justiție a Uniunii Europene – Competență – Litigiu în materie contractuală – Condiții – Sesizare în temeiul unei clauze compromisorii – Lipsa clauzei compromisorii – Consecință – Competența de drept comun a instanțelor naționale
(art. 272 și 274 TFUE)
(a se vedea punctul 40)
4. Procedură jurisdicțională – Acțiune în anulare și în despăgubire care privește în realitate un litigiu de natură contractuală – Anularea unui act care se înscrie într‑un cadru contractual – Necompetența instanței Uniunii în temeiul articolelor 263 și 268 TFUE – Inadmisibilitate – Excepție – Necesitatea de a menține coerența sistemului jurisdicțional al Uniunii și de a asigura un control jurisdicțional efectiv de către instanțele statelor membre sau de către instanța Uniunii
(art. 263, 268, 272 și 274 TFUE)
(a se vedea punctele 48, 49 și 76)
5. Cooperarea judiciară în materie civilă – Competența judiciară și executarea hotărârilor în materie civilă și comercială – Regulamentul nr. 1215/2012 – Competența în materia contractelor individuale de muncă – Noțiunea de contract individual de muncă – Interpretare autonomă – Condiție – Existența unei legături de subordonare între angajator și lucrător – Criterii
(Regulamentul nr. 1215/2012 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 21)
(a se vedea punctul 61)
6. Acțiune în despăgubire – Competența instanței Uniunii – Obligarea Uniunii Europene la repararea unui prejudiciu conform principiilor generale comune drepturilor statelor membre în materie de răspundere extracontractuală – Reparație în natură sub forma unei somații de a face sau de a nu face – Admisibilitate – Condiții – Cazul particular al unui prejudiciu care nu poate fi reparat integral prin intermediul unei despăgubiri și care necesită o somație ca urmare a caracteristicilor proprii
(art. 268 și art. 340 al doilea paragraf TFUE)
(a se vedea punctele 81 și 82)
7. Procedură jurisdicțională – Acțiune în anulare și în despăgubire – Cerere de constatare de natură declaratorie – Necompetență vădită
(art. 263 și 268 TFUE)
(a se vedea punctul 85)
8. Procedură jurisdicțională – Acțiune în anulare și în despăgubire – Obiect – Cerere de anulare a unui act sau de reparare a prejudiciilor – Noțiunea de instituții, organe, oficii sau agenții – Criterii de apreciere – Capacitate juridică – Mandat legat intrinsec de funcționarea Uniunii – Entitate distinctă din punct de vedere juridic de instituțiile, organele, oficiile și agențiile existente ale Uniunii – Includere – Reprezentant special al Uniunii Europene în Bosnia și Herțegovina – Admisibilitate
(art. 263 și 268 TFUE)
(a se vedea punctele 130, 131, 134 și 139)
9. Politica externă și de securitate comună – Acțiuni operaționale ale Uniunii Europene – Adoptarea deciziilor de stabilire a obiectivelor, a întinderii lor, a mijloacelor care trebuie puse la dispoziția Uniunii, a condițiilor privind punerea lor în aplicare și durata lor – Competență – Consiliul Uniunii Europene – Întindere – Personal civil internațional – Adoptarea unui regim juridic aplicabil personalului contractual – Includere – Imputare în sarcina Consiliului a unei abțineri culpabile de a adopta un asemenea regim – Admisibilitate
[art. 26 și art. 28 alin. (1) primul paragraf TUE]
(a se vedea punctele 148, 152, 154, 157, 158 și 162)
Rezumat
Reclamantul, resortisant al Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, ocupa funcția de șef al finanțelor și al administrației pe lângă Reprezentantul Special al Uniunii Europene (denumit în continuare „RSUE”) în Bosnia și Herțegovina între 2006 și 31 decembrie 2020 și, în această calitate, a încheiat 17 de contracte de muncă pe durată determinată (CDD) cu acest RSUE. În urma Acordului privind retragerea Regatului Unit din Uniunea Europeană și din Euratom(1), intrat în vigoare la 1 februarie 2020, care prevedea o perioadă de tranziție ce se încheia la 31 decembrie 2020, RSUE în Bosnia și Herțegovina a adoptat o decizie de reziliere a ultimului contract de muncă al reclamantului începând cu data respectivă.
În cadrul unei acțiuni în anulare și în despăgubire introduse împotriva Consiliului Uniunii Europene, a Comisiei Europene, a Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) și a RSUE în Bosnia și Herțegovina, reclamantul a solicitat, cu titlu principal, anularea deciziei de reziliere, precum și repararea prejudiciilor pe care le‑ar fi suferit ca urmare a acestei decizii. Acesta a solicitat de asemenea recalificarea raportului său contractual în contract de muncă pe durată nedeterminată (CDI) și repararea prejudiciilor pe care le‑ar fi suferit ca urmare a neadoptării unui statut clar care să îi fie aplicabil. Pe de altă parte, reclamantul a solicitat, cu titlu subsidiar, angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii în cazul respingerii concluziilor sale prezentate cu titlu principal.
Sesizat cu excepții de necompetență și de inadmisibilitate ridicate de pârâte, Tribunalul se pronunță cu privire la aceste cereri înainte de a intra în dezbaterea fondului și le admite în parte. În acest sens, Tribunalul se pronunță cu privire la mai multe aspecte inedite. Mai întâi, acesta stabilește că, în cazul în care Tribunalul este sesizat cu un litigiu de natură contractuală care implică Uniunea, în condițiile în care contractul în cauză nu cuprinde o clauză compromisorie în favoarea sa, el rămâne competent să controleze legalitatea actelor adoptate de entități din cadrul Uniunii(2) și să se pronunțe cu privire la răspunderea Uniunii(3), dacă nicio instanță națională competentă nu poate fi identificată în temeiul contractului sau al Regulamentului Bruxelles Ia(4). Ulterior, acesta identifică RSUE în Bosnia și Herțegovina ca organ al Uniunii care a adoptat decizia de reziliere. În sfârșit, în ceea ce privește cererea de reparare a prejudiciilor pretins cauzate de lipsa unui regim juridic general aplicabil agenților din cadrul PESC, Tribunalul consideră că Consiliul este competent, dacă este cazul, să adopte un asemenea regim.
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul își examinează competența de a se pronunța cu privire la capetele de cerere legate de decizia de reziliere și, respectiv, de succesiunea de CDD‑uri.
Cu titlu introductiv, acesta constată că pretențiile reclamantului formulate în cadrul acestor capete de cerere au o natură contractuală. Astfel, pe de o parte, decizia de reziliere prezintă o legătură directă cu contractul în cauză și, pe de altă parte, cererile de recalificare a raportului de muncă în CDI derivă din ansamblul CDD‑urilor succesive încheiate între reclamant și RSUE în Bosnia și Herțegovina. Or, în lipsa unei clauze compromisorii cuprinse în CDD‑uri, Tribunalul se declară necompetent să se pronunțe în temeiul articolului 272 TFUE, astfel încât, conform articolului 274 TFUE, aceste capete de cerere sunt, în principiu, de competența instanțelor naționale.
Cu toate acestea, Tribunalul amintește că, atunci când, în cadrul unui litigiu de natură contractuală, instanța Uniunii își declină competența pe care i‑o conferă articolele 263 și 268 TFUE, ea procedează astfel pentru a asigura o interpretare coerentă a acestor dispoziții cu articolele 272 și 274 TFUE și, prin urmare, pentru a menține coerența sistemului jurisdicțional al Uniunii, constituit dintr‑un ansamblu complet de căi de atac și de proceduri destinate să asigure controlul legalității actelor instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii și, respectiv, repararea prejudiciilor cauzate de Uniune. Prin urmare, în contextul unui litigiu de natură contractuală, instanța Uniunii nu poate declina o competență pe care i‑o conferă Tratatul FUE atunci când aceasta are ca efect sustragerea de la orice control jurisdicțional, efectuat de instanța Uniunii sau de instanțele statelor membre, a actelor Uniunii sau a unei cereri de reparare a prejudiciilor cauzate de Uniune.
În aceste condiții, în pofida naturii contractuale a capetelor de cerere formulate în speță, pentru a garanta existența unui control jurisdicțional efectiv, Tribunalul verifică dacă reclamantul poate supune asemenea pretenții unei instanțe dintr‑un stat membru. Acesta este motivul pentru care, de la bun început, respinge argumentul pârâtelor potrivit căruia respectivele capete de cerere ar putea fi de competența instanțelor bosniace. În același mod, acesta respinge argumentul potrivit căruia reclamantul avea posibilitatea de a sesiza instanța arbitrală prevăzută în contractul în cauză, competența unei asemenea instanțe neputând fi preconizată cu excluderea competenței instanței Uniunii sau a instanțelor din statele membre.
Pe de altă parte, întrucât conținutul contractului în cauză nu permite identificarea unei instanțe dintr‑un stat membru competente să se pronunțe cu privire la capetele de cerere în cauză, Tribunalul amintește că legiuitorul Uniunii a adoptat Regulamentul Bruxelles Ia, care se aplică în speță. Astfel, decizia de reziliere nu constituie un act de putere publică(5), ci își are temeiul în contractul în cauză. Prin urmare, capetele de cerere în cauză țin de materia civilă și comercială și, din moment ce privesc un litigiu de natură contractuală, care se consideră că intră în competența de principiu a instanțelor naționale, Tribunalul examinează dacă dispozițiile Regulamentului Bruxelles Ia permit identificarea unei instanțe dintr‑un stat membru competente să se pronunțe cu privire la aceste capete de cerere.
În această privință, Tribunalul arată că angajatorul reclamantului era RSUE în Bosnia și Herțegovina și că, întrucât nicio instanță dintr‑un stat membru nu este competentă să se pronunțe cu privire la capetele de cerere în cauză, legate de contract, ar trebui în principiu să se aplice dispoziția generală din Regulamentul Bruxelles Ia potrivit căreia, „[d]acă pârâtul nu are domiciliul pe teritoriul unui stat membru, competența instanțelor este determinată, în fiecare stat membru, de legislația statului […] în cauză”(6).
Cu toate acestea, Tribunalul subliniază că aplicarea acestei dispoziții ar implica faptul că eventuala competență a unei instanțe naționale prezintă o natură aleatorie, în măsura în care legea fiecărui stat membru este cea care ar determina dacă instanțele acestuia pot fi sesizate cu un asemenea litigiu, cu consecința posibilă ca, in fine, nicio instanță dintr‑un stat membru să nu fie competentă. El consideră că această consecință este deosebit de probabilă în speță, din moment ce, la fel ca RSUE în Bosnia și Herțegovina, reclamantul are domiciliul într‑o țară terță și nu este evident că prezentul litigiu prezintă un element de legătură cu un stat membru.
Or, întrucât Tribunalul nu poate, în cadrul unui litigiu de natură contractuală la care Uniunea este parte, să își decline competența pe care i‑o conferă articolele 263 și 268 TFUE, atunci când aceasta conduce la sustragerea de la orice control jurisdicțional al actelor Uniunii sau a unei cereri de reparare a prejudiciilor cauzate de Uniune, acesta examinează dacă cererile prezentate în capetele de cerere în cauză intră în sfera competențelor pe care le deține în temeiul acestor dispoziții.
În această privință, în primul rând, în cadrul primului capăt de cerere, Tribunalul este competent să se pronunțe atât, în temeiul articolului 263 TFUE, cu privire la cererea de control al legalității deciziei de reziliere, care este o decizie adoptată de o entitate din cadrul Uniunii și instituită în temeiul tratatelor, și anume RSUE în Bosnia și Herțegovina, cât și, în temeiul articolului 268 TFUE, cu privire la cererea de reparare pecuniară a prejudiciului moral, precum și a prejudiciului material pretins suferite ca urmare a deciziei menționate.
În schimb, în ceea ce privește cererea reclamantului prin care solicită Tribunalului să dispună reintegrarea acestuia în cadrul personalului RSUE în Bosnia și Herțegovina, Tribunalul își declină competența, întrucât instanța Uniunii nu poate, în principiu, inclusiv în cadrul unei acțiuni în despăgubire, să adreseze somații unei instituții, unui organ, unui oficiu sau unei agenții a Uniunii fără a încălca prerogativele autorității administrative. Deși dispozițiile Tratatului FUE referitoare la răspunderea extracontractuală a Uniunii permit, în anumite condiții, acordarea unei reparații în natură care poate lua forma unei somații de a face sau de a nu face, putând determina instituția pârâtă să adopte un anumit comportament, o asemenea ipoteză nu poate fi avută în vedere decât în cazuri specifice în care reclamantul invocă un prejudiciu care nu poate fi reparat integral prin intermediul unei despăgubiri și ale cărui caracteristici proprii impun pronunțarea unei somații de a face sau de a nu face, în special dacă o asemenea somație urmărește să pună capăt faptului aflat la originea unui prejudiciu ale cărui efecte sunt continue, ceea ce nu este cazul în speță.
În al doilea rând, în ceea ce privește al doilea capăt de cerere, Tribunalul îl respinge în totalitate, din cauza necompetenței sale. Astfel, pe de o parte, acesta nu este competent să se pronunțe cu privire la cererea de emitere a unei somații adresate RSUE în Bosnia și Herțegovina, în calitatea sa de angajator al reclamantului, având ca obiect recalificarea în CDI a contractului său de muncă. Pe de altă parte, întrucât cererea prin care se solicită Tribunalului să constate că pârâtele și‑au încălcat obligațiile contractuale nu a fost formulată în susținerea concluziilor în anulare și nici în repararea unui prejudiciu, trebuie să se considere că aceasta urmărește numai ca Tribunalul să ia poziție prin intermediul unei declarații generale sau de principiu, ceea ce nu intră în sfera competențelor pe care le deține în temeiul tratatelor.
În al doilea rând, cu privire la cauzele de inadmisibilitate referitoare la identificarea pârâtului sau a pârâtelor, referitor, primo, la primul capăt de cerere, în măsura în care Tribunalul este competent să îl examineze sub aspectul că urmărește anularea deciziei de reziliere și repararea pecuniară a prejudiciilor moral și material pretins cauzate prin această decizie, acesta amintește, pe de o parte, că o acțiune în anulare trebuie astfel să fie îndreptată împotriva instituției, organului, oficiului sau agenției Uniunii care a adoptat actul în discuție și, pe de altă parte, că, în materia răspunderii extracontractuale a Uniunii, este competent să judece litigiile referitoare la repararea prejudiciilor cauzate de aceasta din urmă, reprezentată în fața Tribunalului de instituția, organul, oficiul sau agenția căreia i se impută faptul generator al răspunderii.
În speță, întrucât primul capăt de cerere se referă la decizia de reziliere, care este imputabilă RSUE în Bosnia și Herțegovina, Tribunalul examinează dacă acesta din urmă poate fi calificat drept organ, oficiu sau agenție a Uniunii care poate fi pârât în cadrul acțiunilor în anulare și în răspundere extracontractuală în discuție în speță.
În această privință, el amintește că o entitate sau o structură care face parte din structura organizatorică a Uniunii sau care își desfășoară activitatea în cadrul acesteia poate fi considerată un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii dacă, având în vedere dispozițiile care reglementează statutul său, aceasta dispune de o capacitate juridică suficientă pentru a putea fi considerată un organ autonom al Uniunii și pentru a i se recunoaște calitatea de pârât. În special, aceasta trebuie calificată drept organ, oficiu sau agenție a Uniunii atunci când, pe de o parte, este învestită cu un mandat legat intrinsec de funcționarea Uniunii și, pe de altă parte, este distinctă din punct de vedere juridic de instituțiile, organele, oficiile și agențiile existente ale Uniunii.
Or, RSUE în Bosnia și Herțegovina este învestit cu un asemenea mandat, întrucât, mai întâi, a fost numit de Consiliu pentru a exercita un „mandat referitor la chestiuni politice speciale”(7). În continuare, deși acest RSUE este responsabil de îndeplinirea mandatului său și acționează sub autoritatea Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, această autoritate nu vizează gestiunea administrativă în cadrul unui asemenea mandat, în special în materie de personal. În plus, RSUE menționat este distinct din punct de vedere juridic de celelalte instituții, organe, oficii sau agenții ale Uniunii, în măsura în care acesta dispune de capacitatea juridică de a atribui contracte de achiziții și de a achiziționa bunuri, de a încheia un contract cu Comisia privind gestionarea cheltuielilor sale și de a primi personal detașat de instituțiile Uniunii sau de SEAE. În sfârșit, în materie de gestionare a personalului său contractual, el dispune de o capacitate juridică care îi permite să acționeze în mod autonom și, în această calitate, răspunde de constituirea unei echipe și poate încheia contracte pentru recrutarea de personal internațional, pe care îl selectează fără a trebui să obțină aprobarea altor instituții, organe, oficii sau agenții ale Uniunii, acest personal aflându‑se sub directa sa autoritate.
Tribunalul concluzionează că, în vederea soluționării prezentei cauze privind chestiuni referitoare la gestionarea personalului RSUE în Bosnia și Herțegovina, acesta din urmă trebuie asimilat organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii care pot fi pârâte în cadrul unei acțiuni în anulare sau în răspundere extracontractuală și că primul capăt de cerere este admisibil în ceea ce privește acest RSUE.
Secundo, în ceea ce privește capătul de cerere prin care se urmărește repararea prejudiciilor pe care reclamantul le‑ar fi suferit ca urmare a neadoptării unui statut clar care să îi fie aplicabil, Tribunalul statuează că orice eventuală abținere culpabilă de a adopta un regim general aplicabil personalului contractual care intră sub incidența PESC în general sau a RSUE în Bosnia și Herțegovina în special trebuie imputată Consiliului, așa încât acest capăt de cerere este admisibil în ceea ce îl privește pe acesta din urmă.
Astfel, revine Consiliului sarcina de a elabora PESC și de a adopta deciziile necesare pentru definirea și punerea în aplicare a acestei politici, pe baza orientărilor generale și a liniilor strategice definite de Consiliul European. Or, adoptarea, dacă este cazul, a unui regim juridic aplicabil personalului contractual recrutat în cadrul PESC ține de punerea în aplicare a acesteia din urmă și, prin urmare, de competența Consiliului. În plus, Tribunalul observă că, în 2012, Comisia a sugerat Consiliului să aplice Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii agenților contractuali ai misiunilor din cadrul PESC și ai RSUE. Or, acesta constată că adoptarea unui regim juridic aplicabil personalului contractual recrutat în cadrul PESC, aplicabil personalului contractual internațional al RSUE în Bosnia și Herțegovina, ține de competențele și de alegerea Consiliului și că, dacă această sugestie nu a fost urmată de efecte, acest lucru se datorează faptului că delegațiile statelor membre nu au ajuns la un acord în cadrul Consiliului.