Sag C-646/16
Sag indledt af Khadija Jafari
og
Zainab Jafari
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgerichtshof)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 604/2013 – afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne – tilstrømning af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse – en medlemsstats offentlige myndigheder organiserer grænsepassagen med henblik på at sikre gennemrejse til en anden medlemsstat – undtagelsesvis tilladelse til indrejse af humanitære grunde – artikel 2, litra m) – begrebet »visum« – artikel 12 – udstedelse af et visum – artikel 13 – ulovlig passage af den ydre grænse«
Sammendrag – Domstolens dom (Store Afdeling) af 26. juli 2017
1. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – forordning nr. 604/2013 – visum – begreb – adgang for tredjelandsstatsborgere til indrejse på en medlemsstats område med henblik på at rejse videre til en anden medlemsstat for dér at indgive en ansøgning om international beskyttelse – ikke omfattet – tilstrømning af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse – ingen betydning
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 604/2013, art. 2, litra m), og art. 12]
2. EU-ret – fortolkning – metoder – fortolkning på grundlag af ordlyd, sammenhæng og formål
3. Grænsekontrol, asyl og indvandring – asylpolitik – kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse – forordning nr. 604/2013 – indrejse og/eller ophold – adgang for tredjelandsstatsborgere til indrejse på en medlemsstats område med henblik på at rejse videre til en anden medlemsstat for dér at indgive en ansøgning om international beskyttelse – situation, der betragtes som en ulovlig passage af en ydre grænse – tilstrømning af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse – ingen betydning
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 604/2013, art. 13, stk. 1)
1. Artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, sammenholdt med denne forordnings artikel 2, litra m), skal fortolkes således, at den omstændighed, at myndighederne i en første medlemsstat, som stod over for tilstrømning af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønskede at rejse gennem denne medlemsstat for at indgive en ansøgning om international beskyttelse i en anden medlemsstat, accepterede indrejsen for sådanne statsborgere, som ikke opfyldte de indrejsebetingelser, som i princippet er påkrævet i denne første medlemsstat, ikke skal anses for »visum« som omhandlet i nævnte artikel 12.
Samme forordnings artikel 2, litra m), fastsætter en generel definition af begrebet »visum« og præciserer, at visummets art vurderes ud fra de mere specifikke definitioner vedrørende henholdsvis visum til længerevarende ophold, visum til kortvarigt ophold og lufthavnstransitvisum.
Det fremgår af denne bestemmelse, at begrebet »visum« som omhandlet i Dublin III-forordningen ikke alene omfatter visum til kortvarigt ophold og lufthavnstransitvisum, hvis procedurer og udstedelsesbetingelser er harmoniserede ved visumkodeksen, men ligeledes visum til længerevarende ophold, som ikke henhører under anvendelsesområdet for denne kodeks, og som – eftersom EU-lovgiver ikke på nuværende tidspunkt har vedtaget nogen generelle foranstaltninger på grundlag af artikel 79, stk. 2, litra a), TEUF – kan udstedes i henhold til national lovgivning (jf. i denne retning dom af 7.3.2017, X og X, C-638/16 PPU, EU:C:2017:173, præmis 41 og 44). Selv om de vedtagne EU-retsakter på visumområdet udgør baggrundselementer, der skal tages i betragtning ved fortolkningen af Dublin III-forordningens artikel 2, litra m), og artikel 12, forholder det sig under disse omstændigheder ikke desto mindre således, at begrebet »visum« som omhandlet i denne forordning ikke direkte kan udledes af disse retsakter og skal forstås på grundlag af den særlige definition i denne forordnings artikel 2, litra m), og denne forordnings generelle opbygning.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at denne definition præciserer, at et »visum« er »en tilladelse, der er udstedt af en medlemsstat, eller en afgørelse, der er truffet af en medlemsstat«, som »kræves i forbindelse med transit eller indrejse« på denne medlemsstats område eller på flere medlemsstaters område. Det fremgår således af selve den ordlyd, som EU-lovgiver har anvendt, dels, at begrebet visum henviser til en retsakt, som er formelt vedtaget af en national myndighed, og ikke blot til en accept, dels, at dette visum ikke skal forveksles med indrejsetilladelse til en medlemsstats område, eftersom visummet netop kræves med henblik på at tillade denne indrejse. Denne sondring er i øvrigt sammenfaldende med den generelle opbygning af EU-lovgivningen på de omhandlede områder. Skønt bestemmelserne vedrørende tilladelse til indrejse på medlemsstaternes område på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen var fastsat i Schengengrænsekodeksen, var betingelserne for udstedelse af visum fastlagt i andre retsakter, såsom visumkodeksen, for så vidt angår visum til kortvarigt ophold.
(jf. præmis 43, 44, 47, 48, 51 og 58 samt domskonkl. 1)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 73)
3. Artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 skal fortolkes således, at en tredjelandsstatsborger, hvis indrejse blev accepteret af myndighederne i den første medlemsstat, som stod over for tilstrømning af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønskede at rejse gennem denne medlemsstat for at indgive en ansøgning om international beskyttelse i en anden medlemsstat, uden at opfylde de indrejsebetingelser, som i princippet er påkrævet i denne første medlemsstat, skal anses for »ulovligt [at have] passeret« den nævnte første medlemsstats grænse som omhandlet i denne bestemmelse.
Henset til den sædvanlige betydning af begrebet »ulovlig passage« af en grænse skal det bemærkes, at passagen af en grænse uden at overholde betingelserne fastsat i den pågældende medlemsstats lovgivning nødvendigvis skal betragtes som »ulovlig« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1.
Det følger heraf, at i tilfælde af, at den passerede grænse er grænsen til en medlemsstat, som er bundet af Schengengrænsekodeksen, skal den ulovlige karakter af passagen heraf vurderes, idet der tages hensyn til bl.a. bestemmelserne i denne kodeks.
Når dette er sagt, er konklusionen i denne doms præmis 74 ikke tilstrækkelig til fuldstændig at definere begrebet »ulovligt har passeret« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Der skal således tages hensyn til den omstændighed, at lovgivningerne vedrørende passage af de ydre grænser kan give de kompetente nationale myndigheder mulighed for af humanitære grunde at fravige de betingelser for indrejse, der i princippet er pålagt tredjelandsstatsborgere med henblik på at sikre lovligheden af deres fremtidige ophold i medlemsstaterne. En mulighed af denne art er bl.a. fastsat i Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), som giver de medlemsstater, der deltager i denne kodeks, mulighed for undtagelsesvis at give tredjelandsstatsborgere, der ikke opfylder en eller flere af de indrejsebetingelser, som disse statsborgere i princippet skal opfylde, tilladelse til indrejse på dens område af humanitære grunde eller af hensyn til nationale interesser eller internationale forpligtelser. Når dette er sagt, skal det først bemærkes, at Schengengrænsekodeksens artikel 5, stk. 4, litra c), til forskel fra kodeksens artikel 5, stk. 4, litra b), præciserer, at en sådan tilladelse alene gælder for den pågældende medlemsstats område og ikke for »medlemsstaternes« område i det hele. Denne første bestemmelse kan følgelig ikke føre til, at en tredjelandsstatsborgers passage af en grænse, som er accepteret af myndighederne i en medlemsstat alene med henblik på at tillade denne statsborgers rejse videre til en anden medlemsstat for dér at indgive en ansøgning om international beskyttelse, bliver lovlig.
I denne forbindelse fremgår det af kombinationen af Dublin III-forordningens artikel 12 og 14, at disse bestemmelser i princippet omfatter alle tilfælde af lovlig indrejse på medlemsstaternes område, eftersom en tredjelandsstatsborgers lovlige indrejse på dette område normalt enten bygger på et visum eller en opholdstilladelse eller bygger på en fritagelse fra visumpligten. Anvendelsen af de forskellige kriterier opregnet i disse bestemmelser samt i forordningens artikel 13 skal generelt give mulighed for at lægge ansvaret for at behandle den ansøgning om international beskyttelse, som en tredjelandsstatsborger eventuelt har indgivet, på den medlemsstat, som er skyld i denne statsborgers indrejse eller ophold på medlemsstaternes område. Henset til disse forhold kan kriterierne i Dublin III-forordningens artikel 12-14 ikke uden at bringe forordningens opbygning i fare fortolkes således, at en medlemsstat, som har besluttet af humanitære grunde at acceptere en tredjelandsstatsborgers indrejse på sit område uden visum og uden at være fritaget visumpligten, er fritaget for ansvar.
Den omstændighed, at tredjelandsstatsborgeren som i det foreliggende tilfælde er rejst ind på medlemsstaternes område under de kompetente myndigheders overvågning uden på nogen måde at unddrage sig grænsekontrollen, kan i øvrigt ikke være afgørende for anvendelsen af forordningens artikel 13, stk. 1.
Den omstændighed, at passagen af grænsen finder sted i en situation, der er kendetegnet ved tilstrømningen af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse, har ikke betydning for fortolkningen eller anvendelse af Dublin III-forordningens artikel 13, stk. 1. Under alle omstændigheder bemærkes, at i henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, og artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder kan overførslen af en ansøger om international beskyttelse til den ansvarlige medlemsstat ikke foretages, når denne overførsel indebærer en reel risiko for, at den pågældende bliver udsat for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i denne artikel 4 (jf. i denne retning dom af 16.2.2017, C.K. m.fl., C-578/16 PPU, EU:C:2017:127, præmis 65). En overførsel kan således ikke foretages, hvis en sådan risiko foreligger i den ansvarlige medlemsstat efter tilstrømningen af et exceptionelt stort antal tredjelandsstatsborgere, som ønsker at opnå international beskyttelse.
(jf. præmis 74, 75, 77-80, 86, 87, 89, 90, 93, 101 og 102 samt domskonkl. 2)