Mål T‑466/16 RENV
NRW.Bank
mot
Gemensamma resolutionsnämnden
Tribunalens dom (åttonde avdelningen i utökad sammansättning) av den 21 februari 2024
”Ekonomisk och monetär union – Bankunionen – Gemensam resolutionsmekanism för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag (SRM) – Gemensam resolutionsfond (SRF) – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut om beräkning av förhandsbidrag för år 2016 – Motiveringsskyldighet – Princip om icke-retroaktivitet – Artikel 5.1 f i delegerad förordning (EU) 2015/63 – Avdrag för vissa skulder vid beräkningen av förhandsbidrag – Subventionerade lån – Verksamhet för utvecklingsbistånd – Invändning om rättsstridighet”
1. Ekonomisk och monetär politik – Ekonomisk politik – Återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag – Utvecklingsbank – Beräkning av förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden (SRF) – Avdrag för skulder knutna till subventionerade lån vid beräkningen – Räckvidd – Skulder knutna till verksamhet för utvecklingsbistånd som bedrivs på konkurrensutsatt och vinstdrivande grund – Omfattas inte
(Kommissionens förordning 2015/63, skäl 13 och artiklarna 3 led 28 och 5.1 f)
(se punkterna 45, 50, 58–63 och 261)
2. Europeiska unionens institutioner – Utövande av befogenheter – Kommissionens befogenhet att anta delegerade rättsakter – Räckvidd – Komplicerade bedömningar – Stort utrymme för skönsmässig bedömning – Direktiv 2014/59 om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag – Fastställande av kriterier för justering av förhandsbidragen – Domstolsprövning – Gränser
(Artikel 290 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, skäl 41; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59)
(se punkterna 90, 91, 97, 98 och 112)
3. Institutionernas rättsakter – Tillämpning i tiden – Förbud mot retroaktiv verkan – Undantag – Villkor – Fullgörande av ett mål av allmänintresse och iakttagande av principen om skydd för berättigade förväntningar – Återkallande av ett beslut av SRB om fastställande av förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden i syfte att avhjälpa en bristfällig motivering – Antagande av ett beslut som träder i kraft samma dag som det föregående beslutet fick verkan – Oförändrat bidragsbelopp och oförändrad beräkning av bidraget – Beaktande av syftet med bidragen till den gemensamma resolutionsfonden – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artiklarna 2, 67.4, 69 och 70)
(se punkterna 170, 172 och 173)
4. Unionsrätt – Principer – Rätten till försvar – Rätten att yttra sig – Räckvidd – Tillkännagivande av gemensamma resolutionsnämnden (SRB) genom vilket sökanden får kännedom om ett besluts återkallelse och ersättning – Tillåtet – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.2 a)
(se punkterna 235 och 243)
5. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut om fastställande av förhandsbidrag till den gemensamma resolutionsfonden – SRB:s skyldighet att låta de berörda instituten ta del av metoden för beräkning av bidragen och metoden för fastställande av den årliga målnivån
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 806/2014, artiklarna 69.1, 69.2 och 70.2; rådets förordning nr 2015/81, artikel 4; kommissionens förordning nr 2015/63, artikel 4.2; Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/59)
(se punkterna 283 och 292–303)
Resumé
Tribunalen prövar och ogillar en talan om ogiltigförklaring av Gemensamma resolutionsnämndens (SRB) beslut SRB/ES/2022/23 av den 27 april 2022 (nedan kallat det angripna beslutet), och gör viktiga klargöranden dels om beräkningen av förhandsbidragen till den gemensamma resolutionsfonden, främst vad beträffar tolkning och tillämpning av artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63,(1) dels om motiveringen av fastställandet av den årliga målnivån för den gemensamma resolutionsfonden för 2016 års bidragsperiod.
Sökanden NRW.Bank är utvecklingsbank för Nordrhein-Westfalen (delstaten Nordrhein-Westfalen, Tyskland).
SRB antog den 15 april 2016 ett beslut om förhandsbidrag för år 2016 till den gemensamma resolutionsfonden (SRB/ES/SRF/2016/06) för kreditinstitut och vissa värdepappersföretag, däribland sökanden. Den 20 maj 2016 antog SRB ett beslut om justering av förhandsbidragen för år 2016 till den gemensamma resolutionsfonden, vilket kompletterade nämndens beslut av den 15 april 2016 om förhandsbidrag för år 2016 till den gemensamma resolutionsfonden (SRB/ES/SRF/2016/13). Sökanden väckte talan om ogiltigförklaring mot dessa två beslut (nedan kallade de ursprungliga besluten). Tribunalen konstaterade i dom av den 26 juni 2019, NRW.Bank/SRB (T‑466/16)(2) att talan inte kunde tas upp till prövning. Domstolen, till vilken sökanden överklagade, upphävde tribunalens dom genom dom av den 14 oktober 2021, NRW.Bank/SRB (C‑662/19 P)(3) och återförvisade målet till tribunalen. SRB antog det angripna beslutet den 27 april 2022, varvid den återkallade och ersatte de ursprungliga besluten i syfte att avhjälpa den bristfälliga motivering av dessa beslut som den hade konstaterat till följd av domar som tribunalen avkunnat.(4)
Tribunalens bedömning
Sökanden har för det första gjort gällande att bestämmelserna i artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63 ska tolkas så, att de gör det möjligt att vid beräkningen av förhandsbidragen undanta skulder som är knutna till verksamhet som kallas utvecklingsbistånd, en verksamhet som bland annat består av förvärv av skuldförbindelser på kapitalmarknaden (nedan kallad den berörda verksamheten). Tribunalen framhåller att det fastställs i dessa bestämmelser att skulderna i fråga endast får uteslutas från beräkningen av det berörda institutets förhandsbidrag till ett belopp som motsvarar institutets subventionerade lån. För att transaktionerna i fråga ska kunna klassificeras som ”subventionerade lån”, måste de genomföras på icke-konkurrensutsatt och icke-vinstdrivande grund.(5) Tribunalen konstaterar att den berörda verksamheten bedrivs på den öppna kapitalmarknaden där det finns andra aktörer som bedriver samma typ av verksamhet och kan förvärva samma skuldförbindelser som utvecklingsbankerna, på samma marknadsvillkor som de sistnämnda. På en sådan marknad konkurrerar utvecklingsbankerna per definition direkt med de övriga aktörerna på marknaden, och därför kan den aktuella verksamheten inte anses bedrivas på icke-konkurrensutsatt grund. Den berörda verksamheten är också avsedd att ge, och ger också, inkomster, eftersom den består i att generera räntemarginaler i syfte att finansiera själva bankverksamheten i utvecklingsbankerna. Verksamheten kan därför inte anses bedrivas utan vinstsyfte.
Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att det ”yttersta syftet” med nämnda verksamhet inte är att göra en vinst på grund av förbudet mot utdelningar. Huruvida en verksamhet är vinstdrivande(6) ska nämligen bedömas mot bakgrund av arten av varje berörd verksamhet. Det är inte relevant huruvida vinst från verksamheten sedan används för att finansiera utvecklingsverksamhet, vilken i sig bedrivs på icke-vinstdrivande grund. Att göra någon annan tolkning vore detsamma som att anse att den berörda verksamheten inte är vinstdrivande enbart på grund av att den bedrivs av en utvecklingsbank, vilket skulle innebära att det villkor som följer av formuleringen ”på icke-konkurrensutsatt och icke-vinstdrivande grund” skulle vara meningslöst.(7)
Tribunalen finner därmed att artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63, jämförd med artikel 3 led 27 och led 28 i samma delegerade förordning, ska tolkas så, att den inte medger att skulder som hänför sig till utvecklingsbankers, såsom sökandens, verksamhet för utvecklingsbistånd undantas från beräkningen av deras förhandsbidrag.
Tribunalen understryker för det andra att Europeiska kommissionen, när det gäller en delegerad befogenhet i den mening som avses i artikel 290 FEUF, förfogar över ett omfattande utrymme för skönsmässig bedömning när den utövar sina befogenheter, bland annat när den måste göra komplicerade bedömningar. Tribunalen anser att så är fallet när det gäller fastställande av bestämmelser för att precisera begreppet justering av förhandsbidrag i förhållande till institutens riskprofil.(8) Under dessa förutsättningar ska unionsdomstolens prövning med avseende på metoden för justering av de årliga grundbidragen begränsas till en kontroll av att kommissionen vid denna skönsmässiga bedömning inte har gjort sig skyldig till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. Tribunalen anser att sökanden inte har visat att artikel 5.1 f i delegerad förordning 2015/63 var behäftad med ett uppenbart fel eller maktmissbruk eller att den uppenbart överskred gränserna för kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning på grund av att den inte uteslöt skulder med anknytning till de regionala utvecklingsbankernas verksamhet för utvecklingsbistånd från beräkningen av deras förhandsbidrag.
Tribunalen erinrar för det tredje om att det angripna beslutet antogs i syfte att avhjälpa den bristfälliga motiveringen i de ursprungliga besluten, vilken bristfällighet upptäcktes av SRB till följd av tribunalens domar, utan att detta beslut eller dessa domar ändrade räckvidden av sökandens skyldighet att betala ett förhandsbidrag för 2016 års bidragsperiod såsom den hade fastställts genom de ursprungliga beslutet och såsom den hade förelegat för den bidragsperioden. Om SRB under dessa särskilda förutsättningar inte hade antagit det angripna beslutet och gett det verkan från och med den dag då det första av de ursprungliga besluten fick verkan, så skulle det angripna beslutet inte ha kunnat ha verkan under perioden 15 april 2016–27 april 2022, under vilken period sökanden skulle ha varit befriad från skyldigheten att betala ett förhandsbidrag för 2016 års bidragsperiod, trots att sökanden omfattades av denna skyldighet enligt förordning nr 806/2014.(9) På samma sätt skulle den gemensamma resolutionsfonden under samma period, i strid med samma bestämmelser, ha gått miste om medel från sökandens förhandsbidrag, vilket skulle ha inkräktat på genomförandet av direktiv 2014/59, förordning nr 806/2014 och delegerad förordning 2015/63. Syftet med att det angripna beslutet antogs med verkan från och med den 15 april 2016 var följaktligen att säkerställa att det angripna beslutet var tillämpligt vid den tidpunkt då sökandens skyldighet att betala ett förhandsbidrag för år 2016 uppkom och, således, att undvika ett utfall som stred mot den tillämpliga lagstiftningen. För att ett sådant mål skulle kunna nås krävdes emellertid att beslutets ikraftträdande fastställdes till en tidigare tidpunkt än den dag då beslutet antogs.
Slutligen erinrar tribunalen för det fjärde om att institut som ska betala förhandsbidrag måste kunna förstå, när de läser beslutet om fastställande av förhandsbidrag, åtminstone huvudstegen i beräkningsmetoden för fastställande av den årliga målnivån för den berörda bidragsperioden.
Vad beträffar frågan huruvida denna motivering är tillräcklig framhåller tribunalen att 2016 års bidragsperiod motsvarar det första året i den inledande perioden på åtta år. Det framgår av det angripna beslutet att SRB fastställde den årliga målnivån genom följande två huvudsteg. Först fastställde SRB ett belopp för den prognosticerade slutliga målnivån. Nämnden delade sedan detta belopp med åtta för att beakta det faktum att den inledande perioden omfattade åtta bidragsår. Däremot finns det ingenting som tyder på att den årliga målnivån för 2016 års bidragsår beräknades med någon annan matematisk formel än den som anges i det angripna beslutet eller att den beräkningen bestod av fler steg som inte beskrivs i det angripna beslutet. Under dessa förutsättningar anser tribunalen att SRB inte underlät att i det angripna beslutet ange huvudstegen i beräkningsmetoden för fastställandet av den årliga målnivån för 2016 års bidragsperiod.
När det gäller det prognosticerade beloppet för den slutliga målnivån, påpekar tribunalen att detta belopp kan härledas ur den matematiska formel som finns i det angripna beslutet.
När det gäller SRB:s sätt att fastställa det prognosticerade beloppet för den slutliga målnivån, grundade nämnden sin analys på det förhållandet att detta belopp enligt förordning nr 806/2014 skulle motsvara minst 1 procent av beloppet för de garanterade insättningarna i alla institut auktoriserade i alla deltagande medlemsstater i den gemensamma resolutionsmekanismen vid utgången av den inledande perioden. I detta hänseende beaktade SRB den prognostiserade utvecklingen av alla dessa instituts garanterade insättningar, på grundval av beloppet för dessa insättningar som de såg ut år 2015 och fram till slutet av den inledande perioden, det vill säga fram till slutet av år 2023. Vidare identifierade SRB först en årlig tillväxt för de nämnda garanterade insättningarna på 3 procent mellan 2015 och 2023, men satte sedan ned detta procenttal för att beakta analysen av fasen i konjunkturcykeln och den procykliska inverkan som förhandsbidragen skulle kunna få på institutens finansiella ställning. SRB använde sig således av en årlig tillväxt för garanterade insättningar på mindre än 3 procent under perioden 2015–2023 för att fastställa den slutliga målnivån.
Tribunalen understryker slutligen att SRB då den årliga målnivån för 2016 års bidragsperiod fastställdes inte hade tillgång till tillförlitliga uppgifter om den sannolika utvecklingen av de garanterade insättningarna i instituten mellan 2015 och 2023, på grund av att en ny definition av garanterade insättningar hade införts ett år tidigare.(10) I avsaknad av sådana uppgifter var SRB tvungen att bedöma den prognosticerade utvecklingen av dessa insättningar på grundval av tillväxttakten för hushållens och icke-finansiella kommersiella företags insättningar.
Under dessa särskilda omständigheter, och också med hänsyn till att det angripna beslutet avsåg den första bidragsperioden efter antagandet av förordning nr 806/2014, kunde instituten, i egenskap av informerade aktörer, rimligen förvänta sig att SRB, för att fastställa den årliga målnivån för denna period, även skulle beakta det prognosticerade beloppet för den slutliga målnivån, såsom det angavs i motiveringen till det förslag av kommissionen som utmynnade i antagandet av denna förordning.(11)
Tribunalen anser följaktligen att instituten kunde förstå huvuddragen i det förfaringssätt som SRB skulle använda för att fastställa den slutliga målnivån vid fastställandet av den årliga målnivån för 2016 års bidragsperiod.