ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção alargada)
19 de Setembro de 2006 (*)
«CECA – Auxílios concedidos pelos Estados – Auxílios a favor do ambiente – Auxílio da Itália em benefício da empresa siderúrgica Lucchini – Recusa de autorização do auxílio previsto – Quadro jurídico aplicável – Elegibilidade dos investimentos notificados para auxílios a favor da protecção do ambiente – Condições da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum – Fundamentação»
No processo T‑166/01,
Lucchini SpA, com sede em Brescia (Itália), representada por G. Vezzoli e G. Belotti, advogados,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por V. Kreuschitz e V. Di Bucci, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
recorrida,
que tem por objecto a anulação do artigo 1.° da Decisão 2001/466/CECA da Comissão, de 21 de Dezembro de 2000, na parte em que declara incompatível com o mercado comum o auxílio de Estado num montante de 13,5 mil milhões de ITL (6,98 milhões de euros) que a Itália tenciona conceder a favor da empresa siderúrgica Lucchini SpA (JO 2001, L 163, p. 24),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quinta Secção alargada),
composto por: P. Lindh, presidente, R. García‑Valdecasas e J. D. Cooke, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador principal,
vistos os autos e após a audiência de 18 de Março de 2004,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 Nos termos do artigo 4.° CA:
«Consideram‑se incompatíveis com o mercado comum do carvão e do aço e, consequentemente, abolidos e proibidos, na Comunidade, nas condições previstas no presente Tratado:
[...]
c) As subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados ou os encargos especiais por eles impostos, independentemente da forma que assumam;
[...]»
A – O código dos auxílios à siderurgia
2 Para responder às exigências da reestruturação do sector siderúrgico, a Comissão baseou‑se nas disposições do artigo 95.° CA para instituir, a partir do início dos anos 80, um regime comunitário que autoriza a concessão de auxílios de Estado à siderurgia, em certos casos taxativamente enumerados. Esse regime foi objecto de sucessivas adaptações, para fazer face às dificuldades conjunturais da indústria siderúrgica. As decisões sucessivamente adoptadas a esse respeito são vulgarmente designadas de «códigos dos auxílios à siderurgia».
3 A Decisão n.° 2496/96/CECA da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, que cria normas comunitárias para os auxílios à siderurgia (JO L 338, p. 42, a seguir «código»), constitui o sexto código dos auxílios à siderurgia, aplicável de 1 de Janeiro de 1997 até 22 de Julho de 2002. O código define as condições em que os auxílios à siderurgia financiados por um Estado‑Membro, pelas suas autoridades regionais ou locais ou por intermédio de recursos estatais podem ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum.
4 Nos termos do artigo 1.° do código:
«1. Os auxílios à siderurgia [...] financiados pelos Estados‑Membros [...] só podem ser considerados como auxílios comunitários e, consequentemente, compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum, se respeitarem o disposto nos artigos 2.° a 5.°
[…]
3. Os auxílios previstos na presente decisão só podem ser concedidos nos termos do processo previsto no artigo 6.° […]»
5 O artigo 3.°, intitulado «Auxílios a favor do ambiente», prevê:
«Os auxílios a favor do ambiente podem ser considerados compatíveis com o mercado comum se respeitarem as regras estabelecidas no enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, tal como publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias n.° C 72 de 10 de Março de 1994, nas condições estabelecidas no anexo da presente decisão para a sua aplicação à siderurgia CECA.»
6 O artigo 6.°, intitulado «Processo», prevê nos seus n.os 1 e 2 que qualquer projecto de concessão de auxílios e qualquer projecto de transferência de recursos estatais para empresas siderúrgicas devem ser notificados à Comissão, que apreciará a sua compatibilidade com o mercado comum. Por força do n.° 4 desta disposição, as medidas projectadas só podem ser aplicadas depois de aprovadas pela Comissão e de acordo com as condições por ela estabelecidas.
7 Nos termos do artigo 6.°, n.° 5, do código:
«Se a Comissão considerar que uma determinada medida financeira pode constituir um auxílio estatal nos termos do artigo 1.° ou tiver dúvidas sobre a compatibilidade de um determinado auxílio com a presente decisão, informará desse facto o Estado‑Membro em causa e notificará os interessados directos e os outros Estados‑Membros para apresentarem as suas observações. Se, após ter recebido estas observações e ter dado ao Estado‑Membro em causa a oportunidade de sobre elas se pronunciar, a Comissão considerar que a medida em questão constitui um auxílio incompatível com a presente decisão, tomará uma decisão no prazo de três meses a contar da recepção das informações necessárias para avaliar a medida projectada. O artigo 88.° será igualmente aplicável no caso do Estado‑Membro não dar cumprimento a esta decisão.»
B – O enquadramento dos auxílios a favor do ambiente
8 O enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (JO 1994, C 72, p. 3, a seguir «enquadramento»), que é aplicável ao Tratado CE, precisa, no seu ponto 3, as condições que devem preencher as intervenções financeiras públicas a favor de determinadas empresas em razão da protecção do ambiente para poderem ser autorizadas.
9 O ponto 3.2 do enquadramento respeita aos auxílios aos investimentos. O ponto 3.2.1 indica:
«Podem ser autorizados, dentro dos limites estabelecidos no presente enquadramento, os auxílios aos investimentos em [...] instalações e bens de equipamento destinados a reduzir ou a eliminar, na perspectiva da protecção do ambiente, as poluições e os danos ou a adaptar os métodos de produção com o mesmo objectivo. Os custos elegíveis devem ser estritamente limitados aos custos de investimento suplementares necessários decorrentes da concretização dos objectivos ambientais. Os custos gerais de investimento não imputáveis à protecção do ambiente devem ser excluídos. Assim, no caso de instalações novas ou de substituição, os custos do investimento de base envolvidos meramente com o objectivo de criar ou substituir capacidades de produção sem melhorar os resultados em termos ambientais não são elegíveis. Do mesmo modo, quando os investimentos se encontrarem associados a um aumento da capacidade de produção existente, bem como à melhoria dos seus resultados em termos ambientais, os custos elegíveis devem ser proporcionais à capacidade inicial das instalações. De qualquer modo, os auxílios aparentemente destinados a medidas de protecção do ambiente, mas que na realidade se destinam a investimentos em geral, não são abrangidos por este enquadramento [...]»
10 Em seguida, o ponto 3.2.3 do enquadramento precisa que os auxílios aos investimentos para protecção do ambiente podem ser autorizados se não ultrapassarem certos níveis. Distingue, em primeiro lugar (ponto 3.2.3.A), os auxílios destinados a ajudar as empresas a adaptarem‑se às novas normas obrigatórias, em segundo lugar (ponto 3.2.3.B), os auxílios destinados a incentivar as empresas a ultrapassarem o que lhes impõem as normas obrigatórias e, em terceiro lugar (ponto 3.2.3.C), os auxílios em caso de inexistência de normas obrigatórias.
11 No primeiro caso (caso A), os auxílios aos investimentos destinados a observar novas normas obrigatórias ou outras novas obrigações legais e que visam a adaptação das instalações e bens de equipamento às novas exigências decorrentes dessas novas normas só são autorizados até um nível máximo de 15% brutos dos custos elegíveis. Estes auxílios apenas podem ser concedidos às instalações em funcionamento há pelo menos dois anos relativamente à entrada em vigor das novas normas ou obrigações. Também é referido que as empresas que, em vez de se limitarem a adaptar instalações com mais de dois anos, optem por as substituir por novas instalações que respeitem as novas normas poderão beneficiar de auxílios em relação à parte dos custos de investimento que não exceda os custos decorrentes de uma simples adaptação das antigas instalações.
12 No segundo caso (caso B), os auxílios a favor dos investimentos que permitam atingir níveis de protecção do ambiente significativamente mais elevados que os previstos pelas normas obrigatórias, podem ser autorizados até ao nível máximo de 30% brutos dos custos elegíveis. Esclarece‑se a este respeito que «o nível do auxílio realmente concedido a normas suplementares deve ser proporcional à melhoria do ambiente alcançada e ao investimento necessário para atingir essa melhoria» e que, «no caso de um projecto implicar em parte a adaptação a normas e em parte a melhoria de normas, os custos elegíveis pertencentes a cada categoria devem ser separados e aplicados os limites relevantes».
13 No terceiro caso (caso C), os investimentos podem beneficiar de auxílios ao mesmo nível e sujeitos às mesmas condições que os previstos no segundo caso.
C – O anexo do código
14 O anexo do código, intitulado «Aplicação do enquadramento […] à indústria siderúrgica» esclarece, na sua introdução, que a Comissão imporá, relativamente à concessão de auxílios estatais a favor do ambiente, e quando apropriado, condições e garantias estritas no sentido de evitar que novas instalações ou novos equipamentos beneficiem, de forma dissimulada, de investimentos de carácter geral.
15 Este anexo divide‑se em duas partes. A primeira parte, intitulada «Auxílios para permitir às empresas adaptarem as suas instalações existentes às novas normas imperativas» dispõe, na sua alínea b):
«Em relação às empresas que, em vez de procederem à adaptação de instalações ou equipamento já existentes há mais de dois anos, decidam substituir tais instalações ou equipamentos por novas instalações que respeitem as novas normas, será adoptada a seguinte abordagem.
[...]
ii) A Comissão analisará o contexto económico e ambiental da decisão de optar pela substituição das instalações ou equipamento existente. Em princípio, uma decisão de proceder a novos investimentos que teriam sido, de qualquer modo, necessários por razões económicas ou devido à idade das instalações ou equipamento existente não será elegível para auxílio. Para que o novo investimento possa beneficiar de auxílio é necessário um período de vida das instalações existentes suficientemente longo (isto é, pelo menos 25%).»
16 A segunda parte, intitulada «Auxílios destinados a incentivar as empresas a melhorarem as normas imperativas em matéria de ambiente», prevê:
«a) Relativamente a empresas que decidam introduzir melhorias significativas em relação às normas imperativas, para além do disposto na alínea b), ii), o investidor terá que demonstrar que se trata de uma decisão de opção clara pelas normas mais elevadas que implicam investimentos adicionais, isto é, que uma solução menos onerosa em termos de custos não teria permitido respeitar as novas normas ambientais. De qualquer modo, o nível superior de auxílio só pode intervir relativamente à melhoria da protecção ambiental adicional que for concretizada. Qualquer vantagem em termos de redução dos custos de produção que possam resultar destes níveis significativamente mais elevados de protecção do ambiente deve ser deduzida.
b) Relativamente a empresas que melhorem de forma significativa a protecção do ambiente, para além do disposto na alínea b), ii), qualquer vantagem em termos de redução dos custos de produção que resulte destas melhorias significativas deve ser deduzida.
c) Para além dos critérios acima referidos, os investimentos realizados exclusivamente para efeitos de protecção do ambiente serão examinados com vista a determinar se satisfazem os critérios estabelecidos no enquadramento [...]»
Factos na origem do recurso
17 A recorrente, Lucchini SpA, é uma empresa siderúrgica que fabrica os produtos referidos no anexo I do Tratado CECA.
A – Declarações relativas aos investimentos com fins produtivos
18 Em 10 de Dezembro de 1997 e em conformidade com o previsto na Decisão n.° 3010/91/CECA da Comissão, de 15 de Outubro de 1991, relativa às informações a prestar pelas indústrias do aço sobre os seus investimentos (JO L 286, p. 20), as autoridades italianas apresentaram à Comissão duas declarações relativas a projectos de investimentos com fins produtivos realizados na unidade de Piombino da Lucchini. Nos termos do ofício das autoridades italianas de 18 de Julho de 2000, estas declarações respeitavam, por um lado, à substituição do alto forno por outro novo nas instalações de produção de ferro fundido (considerando 10 da decisão impugnada) e, por outro, a substituição dos conversores existentes por novos conversores na aciaria.
B – Notificações relativas a projectos de investimento com fins de protecção do ambiente
19 Por ofício de 16 de Março de 1999, as autoridades italianas notificaram à Comissão, ao abrigo do artigo 3.° do código, um primeiro projecto de auxílios a favor da protecção do ambiente a serem concedidos à Lucchini para investimentos a realizar na unidade de Piombino (a seguir «primeiro projecto de auxílios»). Os investimentos notificados respeitavam a intervenções para protecção do ambiente que consistiam em substituir e completar os equipamentos de protecção do ambiente da coqueria, do alto forno e da aciaria, no tocante, nomeadamente, ao sistema de aspiração de fumos dos conversores da aciaria.
20 Por ofício de 19 de Abril de 1999, a Comissão pediu um complemento das informações sobre este projecto. Este ofício recordava, antes de mais, o conteúdo das disposições que figuram na primeira parte do anexo do código, alínea b), ii), e nos termos das quais os investimentos com fins de protecção do ambiente realizados no sector da siderurgia por razões económicas ou devido à antiguidade ou ao carácter vetusto das instalações existentes – quando o período residual de vida das instalações existentes é inferior a 25% – não podem beneficiar de um auxílio. A este respeito, o ofício solicitava às autoridades italianas a apresentação de uma peritagem independente relativa ao período residual de vida dos equipamentos de protecção do ambiente a substituir a fim de estabelecer se os investimentos notificados satisfaziam a referida condição. Este ofício solicitava ainda às autoridades italianas o fornecimento de informações sobre os níveis de poluição ambiental atingidos pelas instalações actuais e os projectados na sequência das intervenções notificadas, bem como os níveis de poluição que deverão ser atingidos em conformidade com as normas em vigor.
21 Par ofício de 29 de Novembro de 1999, as autoridades italianas responderam aos pedidos de informação da Comissão. Por um lado, enviaram um relatório de peritagem, datado de 30 de Setembro de 1999 (a seguir «relatório de peritagem»), do qual resulta que o período residual de vida das instalações a substituir era, no mínimo, de 25%. Por outro lado, as autoridades italianas apresentaram novamente o primeiro projecto de auxílios numa versão ligeiramente alterada, que, em anexo, incorporava nomeadamente quadros comparativos que continham os dados relativos aos níveis de poluição solicitados pela Comissão (ou seja, os níveis atingidos antes e após as intervenções e os níveis prescritos pelas normas obrigatórias) para cada tipo de investimento na coqueria, no alto forno e na aciaria.
22 Por um outro ofício de 29 de Novembro de 1999, as autoridades italianas notificaram à Comissão, ao abrigo do artigo 3.° do código, um segundo projecto de auxílios a favor da protecção do ambiente concedidos em benefício da Lucchini para investimentos na unidade de Piombino (a seguir «segundo projecto de auxílios»). Os investimentos notificados respeitavam a novas intervenções ambientais na coqueria e na instalação hídrica e no sistema de águas residuais, com vista a uma maior redução das emissões poluentes.
23 Por dois ofícios de 17 de Janeiro de 2000, a Comissão solicitou informações complementares sobre os investimentos a que respeitam os dois projectos de auxílios notificados. No tocante ao primeiro projecto de auxílios, a Comissão solicitou às autoridades italianas que explicassem a relação existente entre os investimentos com fins de protecção do ambiente notificados neste projecto e os investimentos com fins produtivos relativos ao alto forno e à aciaria que tinham sido objecto das declarações apresentadas em Dezembro de 1997. A Comissão solicitou ainda que fosse esclarecida a avaliação das economias de energia relativas a uma intervenção na aciaria. No referente ao segundo projecto de auxílios, a Comissão solicitou às autoridades italianas esclarecimentos sobre os investimentos relativos à coqueria e à instalação hídrica e ao sistema de águas residuais, no respeitante aos precedentes níveis de poluição ambiental e aos níveis de poluição decorrentes das intervenções projectadas em relação às prescrições legais.
24 Por dois ofícios de 15 de Fevereiro de 2000, as autoridades italianas responderam aos pedidos da Comissão a respeito dos dois projectos de auxílios notificados, transmitindo as informações solicitadas e os quadros que contêm os dados relativos aos vários níveis de poluição ambiental solicitados.
C – A decisão de dar início ao procedimento de exame previsto no artigo 6.°, n.° 5, do código e as observações das autoridades italianas
25 Por ofício de 26 de Abril de 2000, a Comissão informou às autoridades italianas a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 6.°, n.° 5, do código a respeito dos dois projectos de auxílios a favor da Lucchini notificados e que ascendem a um montante total de 13,5 mil milhões de liras italianas (ITL) (10,7 mil milhões de ITL para o primeiro projecto de auxílios e 2,8 mil milhões de ITL para o segundo projecto de auxílios), referente a investimentos na unidade de Piombino com um custo total de 190,9 mil milhões de ITL (152,5 mil milhões de ITL para o primeiro projecto de auxílios e 38,4 mil milhões de ITL para o segundo projecto de auxílios). A decisão de dar início ao procedimento de exame foi publicada em 1 de Julho de 2000 (JO C 184, p. 2, a seguir «decisão de dar início ao procedimento»).
26 Esta decisão salientava, especificamente, que um primeiro exame das informações apresentadas levava a concluir que os investimentos tinham sido efectuados sobretudo por razões económicas, que, ainda que investimentos notificados não estivessem directamente relacionados com um novo equipamento de produção, teriam sido necessários para assegurar, a modernização e a extensão das instalações de produção ou para possibilitar uma resposta à nova capacidade de produção instalada e que as autoridades italianas não tinham apresentado a prova de que os investimentos tinham sido efectuados por razões de protecção do ambiente e não por razões económicas. A decisão de dar início ao procedimento também salientava que as autoridades italianas não tinham apresentado a prova de que, no momento da substituição dos equipamentos ou das instalações, o investidor tinha claramente tomado a decisão de optar por normas mais elevadas que exigiam investimentos adicionais, o que, de resto, implicava igualmente a existência de uma solução menos onerosa em termos de custos que cumprisse as normas legais.
27 A decisão de dar início ao procedimento referia ainda que não havia a certeza de que a totalidade dos investimentos notificados não tivessem efeitos sobre a produção.
28 Por ofício de 18 de Julho de 2000, as autoridades italianas responderam às reservas manifestadas pela Comissão na decisão de dar início ao procedimento, reafirmando a finalidade exclusivamente ambiental, e não económica ou produtiva, dos investimentos notificados.
D – A decisão impugnada
29 Em 21 de Dezembro de 2000, a Comissão adoptou a Decisão 2001/466/CECA, relativa ao auxílio estatal que a Itália tenciona executar a favor das empresas siderúrgicas Lucchini SpA e Siderpotenza SpA (JO 2001, L 163, p. 24, a seguir «decisão impugnada»).
30 Em conclusão da sua apreciação dos auxílios à luz do artigo 3.° do código e das disposições para as quais remete este artigo, a saber, o anexo do código e o enquadramento (v. considerandos 22 a 24 da decisão impugnada), a Comissão considerou, por um lado, que «o auxílio notificado [...] a favor da Lucchini SpA na instalação de coqueria, na instalação de aciaria e no alto forno, num total de 13,5 mil milhões de liras italianas, não é elegível para efeitos de auxílios a favor do ambiente, na medida em que as autoridades italianas não demonstraram que os investimentos não foram realizados por razões económicas». Entendeu, por outro, que, «de qualquer forma, com base no exame efectuado à luz dos critérios pormenorizados, os auxílios notificados não satisfazem as diferentes condições exigidas pelas razões acima referidas detalhadamente». Mais especificamente, «os custos notificados não se referem apenas aos custos suplementares necessários para o aumento da protecção do ambiente, nem todos os benefícios em termos de custos foram deduzidos e nalguns casos a redução dos níveis de poluição não permite considerar ‘significativa’ tal melhoria» (considerando 39 da decisão impugnada).
31 Por conseguinte, o artigo 1.° da decisão impugnada enuncia:
«O auxílio estatal que a Itália tenciona conceder a favor da Lucchini [...] num montante de 13,5 mil milhões de liras italianas (6,98 milhões de euros) […] é incompatível com o mercado comum.
Por esta razão, o auxílio não pode ser concedido.»
Tramitação processual e pedidos das partes
32 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 23 de Julho de 2001, a recorrente interpôs o presente recurso.
33 A recorrente requereu ao Tribunal de Primeira Instância, a título de medidas de instrução, que ordenasse, em aplicação do artigo 23.° do Estatuto CECA do Tribunal de Justiça, a junção do processo administrativo da Comissão e, em especial, dos documentos e dos elementos técnicos que nele figuram e com base nos quais a Comissão excluiu a natureza ambiental dos investimentos notificados. A Comissão transmitiu este processo ao Tribunal, requerendo que não fosse junto ao processo judicial e que não fosse, portanto, transmitido à recorrente, e apresentou um pedido de tratamento confidencial a este respeito.
34 Na sequência de uma troca de correspondência entre a Comissão e o Tribunal, a Comissão informou o Tribunal, por ofício de 14 de Novembro de 2002, de que o processo administrativo não continha qualquer elemento ou relatório técnico para além dos transmitidos pelas autoridades italianas e já apresentados pela recorrente em anexo à sua petição.
35 Por missiva de 7 de Fevereiro de 2003, a recorrente renunciou ao seu pedido de acesso ao processo administrativo.
36 Com base no relatório do juiz‑relator, o Tribunal (Quinta Secção alargada) decidiu dar início à fase oral.
37 Na audiência, realizada em 18 de Março de 2004, foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal, Quinta Secção alargada, composto por P. Lindh, presidente, R. García‑Valdecasas, J. D. Cooke, P. Mengozzi e M. E. Martins Ribeiro, juízes.
38 A recorrente conclui pedindo ao Tribunal que se digne:
– anular o artigo 1.° da decisão impugnada;
– ordenar a eventual realização de uma peritagem sobre a categoria dos investimentos notificados à Comissão, destinada a demonstrar que as instalações anteriores de protecção do ambiente podiam funcionar paralelamente com as novas instalações de produção;
– condenar a Comissão nas despesas.
39 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a recorrente nas despesas.
40 A fase oral foi encerrada com a audiência de 18 de Março de 2004. Nos termos do artigo 32.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, encontrando‑se um membro da secção impedido de tomar parte na deliberação, em virtude do seu mandato ter expirado em 3 de Maio de 2006, o juiz menos antigo na acepção do artigo 6.° do Regulamento de Processo do Tribunal não participou, por conseguinte, nas deliberações do Tribunal e estas foram tomadas pelos três juízes cujas assinaturas constam do presente acórdão.
Questão de direito
41 Essencialmente, a recorrente invoca três fundamentos em apoio do seu pedido de anulação da decisão impugnada. O primeiro fundamento assenta no erro relativo às normas aplicáveis no caso em apreço e na violação do princípio da boa administração. O segundo fundamento assenta no carácter errado da apreciação da Comissão a respeito da não elegibilidade dos auxílios notificados, na violação do princípio da não discriminação, na inversão do ónus da prova e na falta de fundamentação. O terceiro fundamento assenta no carácter errado da apreciação da Comissão sobre o não cumprimento das condições de compatibilidade dos auxílios previstas pelo quadro jurídico aplicável, na violação do princípio da não discriminação, na inversão do ónus da prova, na falta de fundamentação e na contradição interna no raciocínio exposto na decisão impugnada.
A – Quanto ao primeiro fundamento, assente no erro relativo às normas aplicáveis no caso em apreço e na violação do princípio da boa administração
1. Argumentos das partes
42 A recorrente sustenta que a decisão impugnada foi adoptada com uma base jurídica errada. Recorda que, como excepção ao princípio geral da proibição das subvenções ou auxílios concedidos pelos Estados‑Membros consagrado no artigo 4.°, alínea c), CA, o artigo 3.° do código dispõe que os auxílios destinados à protecção do ambiente podem ser autorizados, com certas condições, em conformidade com as disposições do anexo do código e do enquadramento. A este respeito, a recorrente distingue três tipos de investimentos que podem ser notificados à Comissão pelos Estados‑Membros: em primeiro lugar, os investimentos em geral e os investimentos destinados a incrementar as capacidades de produção, que não são elegíveis como auxílio, na medida em que são incompatíveis com o mercado comum, e para os quais as disposições aplicáveis são o anexo do código, bem como o ponto 3.2.1, terceiro período e seguintes, e o ponto 3.2.3 do enquadramento; em segundo lugar, os investimentos mistos, simultaneamente destinados a incrementar as capacidades de produção e a proteger o ambiente, para os quais as autoridades nacionais têm o dever de distinguir entre os custos relacionados com o incremento das capacidades de produção e os correspondentes à protecção do ambiente, pois que só os investimentos com fins ambientais poderão beneficiar do auxílio, sendo o quadro jurídico relevante constituído nesse caso pelo anexo do código; em terceiro lugar, os investimentos puramente ambientais, que são elegíveis como auxílio se respeitarem as condições previstas no ponto 3.2.1, primeiro e segundo períodos do enquadramento, com exclusão das demais disposições do enquadramento e do anexo do código.
43 A recorrente esclarece que esta classificação não significa que os investimentos puramente ambientais notificados pelas autoridades italianas escapem ao âmbito de aplicação do código. Em seu entender, o artigo 3.° do código efectua uma dupla remissão, para o anexo do código, por um lado, e para o enquadramento, por outro, e esta remissão não é cumulativa, mas sim alternativa. Portanto, será lógico considerar‑se que o anexo do código se aplica aos investimentos em geral e aos investimentos mistos, ao passo que os investimentos puramente ambientais serão unicamente regidos pelo enquadramento, com exclusão do anexo do código. Para alicerçar a sua argumentação, a recorrente alega que o parágrafo introdutivo do anexo do código indica que as suas disposições são unicamente aplicáveis nos casos em que se verifica uma sobreposição entre os auxílios com fins ambientais e os auxílios destinados a investimentos de carácter geral e que o ponto c) da segunda parte do anexo do código indica que a análise destes investimentos deve ser efectuada unicamente à luz dos critérios adicionais fixados no enquadramento.
44 Para demonstrar a não aplicabilidade do ponto 3.2.3 do enquadramento aos investimentos puramente ambientais, a recorrente alega que a distinção operada por esta disposição entre os auxílios destinados a ajudar as empresas a adaptarem‑se às novas normas obrigatórias, os auxílios destinados a incentivar as empresas a ultrapassarem o que lhes impõem as normas obrigatórias e os auxílios em caso de inexistência de normas obrigatórias se baseia exclusivamente no nível de intervenção autorizado e que é unicamente relevante nos casos em que um pedido de autorização de um auxílio é efectuado para um nível de intervenção compreendido entre 16% e 30%. Assim, quando o nível de intervenção for significativamente inferior ao nível normal de 15% – no caso em apreço, era de 7% –, a distinção efectuada no ponto 3.2.3 perderá toda a sua utilidade e não haverá que proceder à análise suplementar aí prevista. Portanto, ao aplicar o ponto 3.2.3 do enquadramento aos auxílios com fins ambientais notificados no caso em apreço, a Comissão terá confundido as normas relativas à compatibilidade do auxílio, que serão unicamente as retomadas no ponto 3.2.1 do enquadramento, com as respeitantes à sua intensidade.
45 A recorrente sustenta que, por conseguinte e uma vez que os investimentos notificados tinham finalidade exclusivamente ambiental, as disposições nas quais a Comissão deveria ter baseado a decisão impugnada limitavam‑se estritamente ao ponto 3.2.1, primeiro e segundo períodos, do enquadramento. Portanto, a decisão impugnada não podia tomar em consideração as disposições do anexo do código, e os pontos 3.2.1, terceiro período e seguintes, e 3.2.3 do enquadramento.
46 Por último, a recorrente sustenta que a decisão da Comissão de não aplicar as disposições relevantes do enquadramento e de aplicar, além disso, o anexo do código, constitui uma violação do princípio da boa administração.
47 A Comissão alega que este fundamento é totalmente improcedente. Com efeito, a recorrente desfigura o quadro jurídico aplicável, citando de forma parcial e errada as disposições relevantes na matéria e, designadamente, o anexo do código. Além disso, a decisão impugnada tem por base o quadro jurídico relevante e, por conseguinte, não foi cometida qualquer violação do princípio da boa administração.
2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
48 No presente caso, a decisão impugnada foi adoptada com base no artigo 4.°, alínea c), CA e tendo em consideração as normas do código. Com efeito e após ter apreciado os auxílios notificados à luz do artigo 3.° do código e das disposições para as quais este artigo remete, a saber, o anexo do código e o enquadramento (v. decisão impugnada, considerandos 22 a 24), a Comissão chegou à conclusão de que estes auxílios não satisfaziam as condições previstas nestas disposições para autorizar um auxílio para protecção do ambiente no quadro do Tratado CECA. Por conseguinte, estes auxílios eram incompatíveis com o mercado comum e não podiam ser concedidos (v. decisão impugnada, considerando 39 e artigo 1.°).
49 Recorde‑se desde logo que, por derrogação ao princípio de proibição consagrado no artigo 4.°, alínea c), CA, nos termos do qual as subvenções ou auxílios a favor de empresas siderúrgicas, independentemente da forma que assumam, são proibidos, e em aplicação do artigo 95.° CA, o código define as condições no respeito das quais os auxílios à siderurgia financiados com base em recursos estatais podem ser considerados compatíveis com o bom funcionamento do mercado comum.
50 Os auxílios que não se insiram no código continuam, portanto, exclusivamente submetidos ao disposto na alínea c) do artigo 4.° CA (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 24 de Outubro de 1997, EISA/Comissão, T‑239/94, Colect., p. II‑1839, n.° 72, e de 16 de Dezembro de 1999, Acciaierie di Bolzano/Comissão, T‑158/96, Colect., p. II‑3927, n.° 60). De igual modo, o código deve ser interpretado restritivamente, dado que constitui uma derrogação ao princípio da proibição (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de Junho de 2001, Moccia Irme e o. /Comissão, C‑280/99 P a C‑282/99 P, Colect., p. I‑4717, n.° 40, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Setembro de 1997, UK Steel Association/Comissão, T‑150/95, Colect., p. II‑1433, n.° 114).
51 Seguidamente, há que salientar que o artigo 3.° do código dispõe que os auxílios para a protecção do ambiente concedidos no sector siderúrgico podem ser considerados compatíveis com o mercado comum «se respeitarem as regras estabelecidas no [enquadramento] nas condições estabelecidas no anexo [do código] para a sua aplicação à siderurgia CECA».
52 Isto significa que as disposições previstas no enquadramento, que são aplicáveis no quadro do Tratado CE, são transponíveis para o sector siderúrgico regido pelo Tratado CECA quando satisfaçam os critérios de aplicação enunciados no anexo do código. Assim, o título deste anexo esclarece, de forma particularmente significativa, que estabelece os critérios de «aplicação do enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente à indústria siderúrgica». O código não prevê a aplicação automática das disposições do enquadramento no domínio da siderurgia (acórdão UK Steel Association/Comissão, já referido, n.° 100), mas determina no seu anexo as condições dessa aplicação.
53 Por conseguinte e em aplicação do artigo 3.° do código, as disposições aplicáveis no presente caso são as previstas no anexo do código e as expostas no enquadramento, na condição de serem conformes aos critérios da sua aplicação ao sector siderúrgico CECA que são definidos pelo anexo do código.
54 O anexo do código compreende duas partes. A primeira refere‑se aos auxílios destinados a permitir às empresas adaptarem melhor as suas instalações existentes às novas normas imperativas. A segunda parte respeita aos auxílios destinados a incentivar as empresas a prestarem uma contribuição importante para a protecção do ambiente. A este respeito, resulta das notificações dos projectos de auxílios apresentadas pelas autoridades italianas, dos seus ofícios de 15 de Fevereiro 2000, bem como das observações destas autoridades de 18 de Julho de 2000 sobre a decisão de dar início ao procedimento, que os investimentos notificados destinavam‑se a incentivar a recorrente a prestar uma contribuição importante para a protecção do ambiente e a incitá‑la a ir além do imposto pelas normas obrigatórias.
55 Assim, as observações das autoridades italianas sobre a decisão de dar início ao procedimento referiam que os auxílios notificados a favor da recorrente respeitavam a investimentos realizados por esta sociedade «a fim de melhorar a protecção do ambiente relativamente aos resultados anteriormente atingidos, os quais, de resto, não deixavam de ser conformes à legislação em vigor».
56 De igual modo, estas observações salientavam que a substituição dos equipamentos de protecção do ambiente relativos ao alto forno e à aciaria «[tinha sido] efectuada, independentemente da dos meios de produção (alto forno e conversores da aciaria), exclusivamente a fim de reduzir as emissões de forma significativa relativamente à legislação em vigor, a qual já era respeitada na situação anterior».
57 Além disso, estas observações também referiam que «a sociedade Lucchini [tinha decidido] optar por níveis de protecção ambiental significativamente mais elevados, independentemente dos investimentos produtivos que não exigiam qualquer investimento sob a forma de sistema de protecção ambiental para assegurar o respeito das normas sobre as emissões em vigor e [que], portanto, todos os investimentos notificados [deviam] ser considerados suplementares».
58 Por conseguinte, a recorrente não podia beneficiar de um auxílio concedido a título da primeira parte do anexo do código, que respeita aos «auxílios para permitir às empresas adaptarem as suas instalações existentes às novas normas imperativas». Do mesmo modo e como correctamente afirma a Comissão, uma vez que se trata de auxílios destinados a incentivar a recorrente a prestar uma contribuição importante para a protecção do ambiente e a incitá‑la a ir além do imposto pelas normas obrigatórias, as disposições relevantes no presente caso são as previstas nos pontos 3.2.1 e 3.2.3.B do enquadramento, como precisadas e adaptadas ao sector siderúrgico CECA pela segunda parte do anexo do código.
59 Portanto, foi de forma juridicamente correcta que a Comissão adoptou a decisão impugnada com base no artigo 4.°, alínea c), CA e tendo em consideração o artigo 3.° do código e as disposições para as quais este remete, a saber, o anexo do código e o enquadramento.
60 Uma vez esclarecido este contexto, não pode ser acolhido nenhum dos argumentos invocados pela recorrente.
61 Em primeiro lugar, a tese da recorrente segundo a qual as disposições aplicáveis variam consoante as três categorias de investimentos que poderão ser notificados a título de auxílios de Estado não é relevante. Com efeito, esta tese contradiz o teor do artigo 3.° do código, que consagra uma aplicação cumulativa do anexo do código e do enquadramento segundo as modalidades anteriormente expostas, sem distinguir nesta fase entre diferentes tipos de investimentos. Não é, pois, possível considerar que a remissão feita pelo artigo 3.° do código para o seu anexo e o enquadramento não é cumulativa mas sim alternativa.
62 Em segundo lugar, a afirmação da recorrente de que o anexo do código não se aplica a investimentos que sejam puramente ambientais está desprovida do mínimo fundamento jurídico. Com efeito e como já antes exposto, o artigo 3.° do código prevê que os auxílios a favor do ambiente no sector siderúrgico CECA devem respeitar tanto o disposto no anexo do código como no enquadramento. De igual modo, a introdução do anexo do código, nos termos da qual «a Comissão imporá, relativamente à concessão de auxílios estatais a favor do ambiente, e quando apropriado, condições e garantias estritas no sentido de evitar que novas instalações ou novos equipamentos beneficiem, de forma dissimulada, de investimentos de carácter geral», não pode ser alegada pela recorrente para servir de apoio à sua afirmação de que o anexo do código não se aplica a auxílios puramente ambientais. Com efeito, o texto que acaba de ser citado apenas consagra a necessidade de a Comissão verificar se, eventualmente, a possibilidade de um investimento notificado como sendo puramente ambiental permite, na realidade, atingir outros objectivos proibidos pelas disposições aplicáveis. Por conseguinte, os auxílios notificados, que efectivamente se inserem no disposto no Tratado CECA, estão plenamente sujeitos tanto aos critérios impostos no enquadramento como aos critérios previstos pelo anexo do código.
63 Em terceiro lugar, a afirmação da recorrente segundo a qual o ponto 3.2.3 do enquadramento não se aplica aos investimentos puramente ambientais também está desprovida do mínimo fundamento jurídico. Esta disposição estabelece os critérios para a compatibilidade dos auxílios e fixa um nível máximo de intensidade em consideração do objectivo prosseguido por estes investimentos, a saber, a adaptação a novas normas obrigatórias (caso A), a incitação a ir além do imposto por estas normas (caso B), ou a protecção do ambiente na ausência de normas obrigatórias (caso C). Assim, o facto invocado pela recorrente de a intensidade dos auxílios notificados ser inferior ao limite máximo de intensidade de 15% previsto para o caso A não permite desde logo deduzir que o caso B, para o qual foi fixado um limite máximo de intensidade de 30%, não é aplicável. Com efeito, os auxílios notificados não deixam de ser auxílios destinados a incitar a recorrente a ir além do imposto pelas normas obrigatórias e devem, pois, ser examinados no quadro das disposições previstas no ponto 3.2.3.B do enquadramento.
64 Decorre das precedentes considerações que, em conformidade com o enunciado na decisão impugnada, o quadro jurídico relevante para a apreciação dos auxílios aqui em causa compreende o artigo 3.° do código e as disposições para as quais este artigo remete, a saber, o anexo do código e o enquadramento.
65 Por conseguinte, a censura assente na aplicação de um quadro jurídico errado e a censura assente na violação do princípio da boa administração não colhem e o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.
B – Quanto ao segundo fundamento, assente no carácter errado da apreciação da Comissão a respeito da não elegibilidade dos auxílios notificados, na violação do princípio da não discriminação, na inversão do ónus da prova e na falta de fundamentação
1. Argumentos das partes
66 Com este fundamento, a recorrente contesta as apreciações feitas nos considerandos 25 a 29, 35 e 39 da decisão impugnada e referentes à não elegibilidade dos auxílios notificados.
67 A recorrente começa por referir que a Comissão se equivocou quando afirmou que as autoridades italianas não demonstraram que os investimentos notificados se destinavam a melhorar a protecção do ambiente. A Comissão terá erradamente feito incidir o ónus da prova sobre as autoridades italianas, dado que tais elementos de prova, cuja ausência terá sido determinante para a adopção da decisão impugnada, nunca foram pedidos às autoridades italianas. Com efeito e diversamente do relatório de peritagem apresentado pelas autoridades italianas na sequência de um pedido da Comissão, esta nunca terá formalmente pedido às autoridades italianas a prova de que os investimentos notificados se destinavam a melhorar o ambiente, e isto mesmo após as autoridades italianas terem por diversas vezes sustentado que estes auxílios revestiam um carácter ambiental. Ora, é unicamente quando tenha sido feito um pedido específico de esclarecimentos e de informações adicionais e o pedido não tenha sido deferido pelas autoridades nacionais que a Comissão poderá concluir que estas autoridades não alicerçaram as suas afirmações e não forneceram os elementos necessários que permitissem à Comissão apreciar o caso em apreço (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 26 de Setembro de 1996, França/Comissão, C‑241/94, Colect., p. I‑4551, n.os 36 e 37).
68 A Comissão retorque que a recorrente não tem em conta a obrigação prevista na segunda parte do anexo do código, alínea a), que impõe ao investidor que demonstre que decidiu claramente optar por normas mais rigorosas que necessitam investimentos suplementares. Esta obrigação explicar‑se pelo contexto particularmente rigoroso da regulamentação dos auxílios a favor do ambiente no sector CECA. De igual modo e apesar de a recorrente remeter correctamente para o ponto 3.2.1 do enquadramento, omite seguidamente fornecer a mínima indicação susceptível de estabelecer que devia suportar os custos suplementares estritamente necessários para atingir os objectivos ambientais mais ambiciosos. Por conseguinte, a Comissão sustenta que incumbia à recorrente e às autoridades italianas a prova de que a empresa beneficiária do auxílio tinha decidido optar por normas ambientais mais rigorosas que implicavam investimentos suplementares, que os investimentos notificados não prosseguiam fins de produção, que era tecnicamente possível manter em utilização os antigos equipamentos de protecção do ambiente adaptando‑os às novas instalações produtivas e, finalmente, que as condições para a autorização estavam satisfeitas. Ora, na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão manifestou todas estas dúvidas, permitindo, pois, tanto ao Estado‑Membro como à recorrente determinar todos os elementos de prova a fornecer e sem que fosse necessário solicitar expressamente a apresentação de um relatório de peritagem específico.
69 Seguidamente, a recorrente sustenta que foi erradamente que a Comissão entendeu que os investimentos notificados eram necessários devido à antiguidade das instalações para protecção do ambiente existentes e à não adaptabilidade destas instalações ao novo equipamento produtivo. A Comissão terá concluído pela antiguidade das instalações sem se basear em elementos objectivos e sem ter em conta o princípio previsto no anexo do código para avaliar a vetustez dos equipamentos e que se refere à duração da vida residual da instalação. De igual modo, a Comissão não terá tomado em conta o relatório de peritagem de 30 de Setembro de 1999, comunicado pelas autoridades italianas a seu pedido, facto que demonstra que as instalações para protecção do ambiente tinham uma duração de vida residual igual ou superior a 25%. Além disso, é manifesto que as velhas instalações para protecção do ambiente eram absolutamente capazes de suportar, de um ponto de vista técnico, a carga de poluição do novo equipamento produtivo.
70 Sobre esta matéria, a recorrente solicita ao Tribunal, a título de medidas de instrução e em aplicação dos artigos 65.° e 66.° do Regulamento de Processo e do artigo 25.° do Estatuto CECA do Tribunal de Justiça, que ordene a realização de uma peritagem destinada a demonstrar que as antigas instalações para protecção do ambiente podiam funcionar em paralelo com as novas instalações de produção, e isto a fim de verificar a legalidade da decisão impugnada.
71 A Comissão responde a este argumento que a recorrente confunde a condição referida na primeira parte do anexo do código, alínea b), ii), e respeitante à exigência de uma duração de vida residual das instalações existentes de, pelo menos, 25%, com a obsolescência das instalações que pode incitar as empresas a substituí‑las independentemente da sua duração de vida residual. No caso em apreço, a Comissão teve efectivamente em conta o relatório de peritagem de 30 de Setembro de 1999 e não colocou em dúvida a sua conclusão de que a vida residual das instalações era de, pelo menos, 25%. Porém, a decisão impugnada não assenta no desrespeito desta condição, mas sim no facto de estas instalações serem obsoletas e deverem em todo o caso ser substituídas, no quadro da renovação das instalações produtivas que foi realizada. Com efeito, a decisão impugnada não julgou credível o facto de a empresa poder renovar todas as suas instalações produtivas mantendo em função os seus antigos equipamentos de protecção do ambiente, na ausência de um qualquer elemento que fosse de natureza a provar que esta opção era tecnicamente possível.
72 A este respeito, a Comissão salienta que o ofício das autoridades italianas de 15 de Fevereiro de 2000 indica que os investimentos produtivos tinham sido decididos por razões, não de vetustez das instalações, mas de obsolescência, dado que estas instalações já não satisfaziam as exigências da produção. Além disso, resulta do relatório de peritagem de 30 de Setembro de 1999 que os investimentos com fins ambientais consistiam em substituir, completar ou modificar uma parte das instalações de produção. Ora, em momento algum tanto do procedimento administrativo como do processo judicial, a recorrente foi capaz de explicar que lógica económica e produtiva teria conduzido a reutilizar os antigos equipamentos de protecção do ambiente quando as instalações produtivas nos quais se integravam eram substituídas.
73 No tocante às medidas de instrução pedidas pela recorrente, a Comissão entende que são inúteis para a resolução do litígio, uma vez que o Tribunal não pode substituir a Comissão, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que goza, e modificar a posição que tenha assumido (despacho do presidente da Quarta Secção alargada do Tribunal de Primeira Instância de 2 de Abril de 1998, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt‑Unternehmen e Hapag Lloyd/Comissão, T‑86/96 R, Colect., p. II‑641, n.° 74).
74 A recorrente alega por último que a apreciação da Comissão que consta do considerando 28 da decisão impugnada e segundo a qual os investimentos não eram elegíveis como auxílios, dado que a empresa deveria proceder aos novos investimentos com fins ambientais devido à localização da unidade numa zona com elevada densidade populacional e que, portanto, estes investimentos eram indispensáveis do ponto de vista económico para permitir o prosseguimento das actividades da recorrente, também enferma de graves erros e é discriminatória.
75 Segundo a recorrente, esta apreciação não é fundada, dado que não estaria juridicamente obrigada a cessar a sua actividade caso não realizasse as obras de natureza ambiental, uma vez que já cumpria as normas ambientais em vigor. Além disso, o ofício das autoridades italianas de 15 de Fevereiro de 2000, no qual figurava a informação evocada pela Comissão, teria sido interpretado erradamente, uma vez que não resultava deste ofício que, na ausência dos investimentos notificados, a coexistência da empresa com o centro de Piombino já não era possível, mas unicamente que a realização dos investimentos com fins ambientais poderia facilitar posteriormente esta coexistência.
76 A recorrente interroga‑se ainda se existirão outros casos em que o princípio evocado pela Comissão no considerando 28 da decisão impugnada terá sido utilizado. Segundo a recorrente, a Decisão 2000/66/CECA da Comissão, de 28 de Outubro de 1998, relativa aos auxílios que a Itália tenciona conceder à empresa siderúrgica Acciaierie di Bolzano SpA (JO 2000, L 23, p. 65), constituirá o único precedente. Ora, esse caso foi decidido no sentido oposto ao adoptado pela Comissão na decisão impugnada. Por conseguinte, a decisão impugnada estará ferida de uma grave diferença de tratamento relativamente a outros casos análogos.
77 A Comissão retorque que a recorrente confunde os princípios aplicáveis aos auxílios destinados a adaptar as instalações existentes às normas obrigatórias com os aplicáveis aos auxílios que visam incitar as empresas a irem além destas normas. No caso em apreço, não existe qualquer nova norma obrigatória e, portanto, o elemento determinante a tomar em consideração será o facto de a empresa sofrer uma forte pressão social de natureza a obrigá‑la a proceder aos investimentos em causa para poder continuar a produzir em Piombino. Além disso, a decisão relativa à Acciaierie di Bolzano não é comparável ao caso em apreço, dado que, nesse processo, a empresa tinha fornecido a prova de que tinha realizado investimentos que lhe permitiriam atingir um nível de protecção do ambiente «significativamente superior» ao exigido pelas normas em vigor em matéria ambiental.
78 Por outro lado, a recorrente sustenta que a decisão impugnada enferma de falta de fundamentação, dado que a Comissão não expôs os motivos nem os elementos objectivos que a levaram a considerar que os investimentos notificados respeitavam à produção e não à protecção do ambiente. Assim, a decisão impugnada limita‑se a contestar a finalidade ambiental dos investimentos notificados, pela qual concluíram as autoridades italianas, sem fundamentar o seu desacordo e sem fornecer outros elementos técnicos de natureza a contestar o relatório de peritagem apresentado por estas autoridades, que colocava em evidência o carácter ambiental das intervenções notificadas. De igual modo, a decisão impugnada não expôs as razões pelas quais as velhas instalações de carácter ambiental teriam, em todo o caso, que ser substituídas e as razões pelas quais estas instalações não seriam tecnicamente compatíveis com o novo equipamento produtivo. Por último, a decisão impugnada não indica por que razão as respostas das autoridades italianas eram insuficientes. Ora, na medida em que lhe foram apresentados documentos, a Comissão não podia deixar de os tomar em conta e devia pronunciar‑se sobre estes documentos, quer aceitando as conclusões apresentadas pelas autoridades italianas, quer refutando‑as tecnicamente, em conformidade com o dever que lhe incumbe de tomar posição sobre as objecções e observações formuladas por um Estado‑Membro (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Junho de 2000, Alzetta e o./Comissão, T‑298/97, T‑312/97, T‑313/97, T‑315/97, T‑600/97 a T‑607/97, T‑1/98, T‑3/98 a T‑6/98 e T‑23/98, Colect., p. II‑2319, n.° 105).
79 A Comissão alega que o dever de fundamentação que lhe incumbe não é absoluto e que não está obrigada a responder a todas as questões de facto e de direito suscitadas pelos interessados, mas unicamente a tomar em consideração todos os elementos relevantes do caso em apreço. Ao que acresce que uma imperfeição na fundamentação não conduzirá sempre à anulação, na medida em que o restante da fundamentação forneça uma base suficiente para a adopção do acto (acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Outubro de 1987, Espanha/Conselho e Comissão, 119/86, Colect., p. 4121). A este propósito, a Comissão sustenta que não lhe pode ser censurado não ter dado, no caso em apreço, as justificações necessárias a respeito de parâmetros que não se inserem no quadro normativo e invocado os factos cuja prova não incumbe à Comissão, mas sim ao Estado‑Membro e à empresa beneficiária. Em todo o caso e na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão expôs as suas reservas de forma completa e pormenorizada e referiu os pontos a respeito dos quais as autoridades italianas e a recorrente deviam fornecer as provas necessárias, o que estas não fizeram.
2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
a) Observações preliminares
80 No quadro de um recurso de anulação interposto de uma decisão da Comissão adoptada com base no Tratado CECA, o artigo 33.°, segundo período, CA dispõe que o Tribunal «não pode apreciar a situação decorrente dos factos ou circunstâncias económicas em atenção à qual [foi proferida a decisão], excepto se a Comissão for acusada de ter cometido um desvio de poder ou de ter ignorado, de forma manifesta, as disposições do Tratado [CECA] ou qualquer norma jurídica relativa à sua aplicação».
81 A Comissão entendeu, no considerando 24 da decisão impugnada, que a apreciação do caso em apreço devia ser efectuada à luz dos critérios expostos na segunda parte do anexo do código, alínea a), que também remete para os critérios expostos na primeira parte do anexo do código, alínea b), ii). A este respeito, há que recordar que os critérios consagrados por estas disposições são os seguintes. Em primeiro lugar, quando as empresas optem por substituir as suas instalações, os investimentos em causa não podem, em princípio, beneficiar de um auxílio a favor do ambiente quando se tenham tornado necessários por razões económicas ou devido à antiguidade das instalações. A duração de vida residual das instalações existentes deve ser de, pelo menos, 25% da sua duração de vida total. Em segundo lugar, os auxílios em causa devem incitar a empresa a introduzir uma «melhoria significativa» na protecção do ambiente. Esta melhoria significativa pode concretizar‑se através da demonstração, pelo investidor, de que decidiu optar claramente por normas mais rigorosas que implicam investimentos adicionais, isto é, que existia uma solução menos onerosa em termos de custos que teria permitido respeitar as novas normas ambientais.
82 Além disso, o ponto 3.2.1 do enquadramento enuncia o princípio segundo o qual «os auxílios aparentemente destinados a medidas de protecção do ambiente, mas que na realidade se destinam a investimentos em geral» não podem beneficiar do enquadramento. Assim, este princípio insere‑se na mesma lógica já consagrada pelo primeiro critério antes referido e enunciado no anexo do código.
83 Há ainda que recordar que, quando a Comissão decide dar início ao procedimento formal de exame, compete ao Estado‑Membro e ao beneficiário potencial apresentarem os seus argumentos destinados a demonstrar que o projecto de auxílio corresponde às excepções previstas em aplicação do Tratado, uma vez que o objectivo do procedimento formal é precisamente o de esclarecer a Comissão sobre todos os dados do processo (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 20 de Março de 1984, Alemanha/Comissão, 84/82, Recueil, p. 1451, n.° 13).
84 Embora a Comissão esteja obrigada a formular claramente as suas dúvidas sobre a compatibilidade do auxílio quando dá início a um procedimento formal, a fim de permitir que o Estado‑Membro e os interessados lhe respondam o melhor possível, não é menos exacto que é a quem solicitou o auxílio e, eventualmente, ao seu beneficiário que compete dissipar tais dúvidas e comprovar que o seu investimento satisfaz a condição de concessão (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Março de 2001, França/Comissão, C‑17/99, Colect., p. I‑2481, n.os 41 e 45 a 49). Incumbia, pois, às autoridades italianas e à recorrente comprovar que os investimentos em causa eram elegíveis num auxílio para a protecção do ambiente e, em especial, que tinham a finalidade ambiental exigida pelo enquadramento e o anexo do código (v., neste sentido e por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de Setembro de 1994, Espanha/Comissão, C‑278/92 a C‑280/92, Colect., p. I‑4103, n.° 49, e de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑113/00, Colect., p. I‑7601, n.° 70).
85 Na decisão impugnada, a Comissão considerou que os investimentos para protecção do ambiente realizados pela Lucchini na coqueria, na aciaria e no alto forno eram inelegíveis em auxílios a favor do ambiente dado que tinham sido realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção e porque as autoridades italianas não tinham demonstrado que os investimentos resultaram da decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente (considerando 29). Para este efeito, a Comissão procurou apoio nos seguintes elementos: a realização destes investimentos resultava da necessidade de assegurar o prosseguimento da actividade numa zona com elevada densidade populacional (considerando 28) e, devendo‑se a substituição da instalação de produção ao facto de ser tecnicamente obsoleta, era difícil admitir que os antigos equipamentos de protecção do ambiente a ela associados poderiam continuar a funcionar normalmente e efectivamente continuassem a ser compatíveis com as novas instalações de produção (considerandos 26 e 29).
b) Quanto à questão de saber se os investimentos ambientais notificados tinham por objectivo permitir o prosseguimento da actividade da empresa em razão da sua localização numa zona com elevada densidade populacional
86 A decisão impugnada refere que as autoridades italianas indicaram que a melhoria em termos de protecção do ambiente se tinha revelado necessária já antes do plano de investimentos para a modernização e racionalização das instalações de produção, em razão da localização da unidade numa zona com elevada densidade populacional. Portanto, segundo a decisão impugnada, Comissão só podia concluir que «os investimentos de carácter ambiental eram necessários para permitir à empresa continuar a desenvolver a sua actividade económica e, por conseguinte, [que] a razão determinante dos investimentos era de natureza económica» (considerando 28).
87 Porém, o facto de a unidade da recorrente estar localizada numa zona com elevada densidade populacional de forma alguma a obrigava, «por razões económicas», a preceder a novos investimentos, dado que a única obrigação que impendia sobre a recorrente era a de cumprir as normas obrigatórias em vigor. É neste contexto que deve ser compreendida a afirmação das autoridades italianas que referia à Comissão no quadro do procedimento administrativo que a recorrente pretendia ir além das normas obrigatórias de forma a permitir «a coexistência da realidade siderúrgica e, por isso, do emprego correspondente, com a realidade social adjacente» (primeira notificação do primeiro projecto de auxílios, ponto 9, primeiro parágrafo). A este propósito, está assente que as instalações existentes na unidade de Piombino respeitavam as normas obrigatórias em vigor.
88 Portanto, a Comissão não pode deduzir da vontade da recorrente de ir além das normas obrigatórias em vigor, prestando uma contribuição importante para a protecção do ambiente e isto a fim de poder responder às preocupações da população que vive nas proximidades da sua unidade, que estes «investimentos eram necessários para permitir à empresa continuar a desenvolver a sua actividade económica», na acepção do disposto na primeira parte do anexo do código, alínea b), ii).
89 Por conseguinte e sem que seja necessário decidir quanto à alegada violação do princípio da não discriminação em relação ao processo que envolveu a Acciaierie di Bolzano, há que concluir que, ao afirmar no considerando 28 da decisão impugnada que, em razão da localização da unidade numa zona com elevada densidade populacional, os investimentos ambientais eram necessários para permitir à recorrente continuar a exercer a sua actividade económica e que, portanto, a razão determinante dos investimentos era de natureza económica, a Comissão procurou erradamente apoio num critério que não figura entre os critérios aplicáveis para este efeito. O referido considerando enferma, pois, de erro de direito.
c) Quanto à questão de saber se os investimentos na protecção do ambiente foram realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção, com base nas provas fornecidas pelas autoridades italianas e na possibilidade de uma solução menos onerosa em termos de custos
i) Quanto aos investimentos na coqueria
– Quanto à questão de saber se os investimentos na coqueria foram realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção
90 Há que começar por recordar que o programa de investimentos para a modernização e racionalização das instalações de produção efectuado na unidade de Piombino em 1997 consistia, como é indicado no n.° 18 supra, por um lado, na substituição do alto forno por outro nas instalações de produção de ferro fundido (considerando 10) e, por outro lado, na substituição dos conversores existentes por novos conversores na aciaria (considerando 11). As intervenções para efeitos de produção levadas ao conhecimento da Comissão por ofício de 10 de Dezembro de 1997 no âmbito das duas declarações das autoridades italianas relativas a projectos de investimentos com fins produtivos realizados nessa unidade não diziam respeito à coqueria.
91 Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerou que era duvidoso que os investimentos notificados a respeito da coqueria – a saber e entre outros, o novo sistema de transporte de carvão com tapete rolante ecológico, os sistemas de carregamento dos fornos, a selagem dos fornos com base numa soldadura cerâmica especial, as novas portas para as câmaras de coque, o quadro eléctrico suplementar e as adaptações do plano de carregamento do complexo de 27 fornos da coqueria – constituíssem investimentos destinados unicamente à protecção do ambiente e não tinham qualquer efeito no processo de produção (v. decisão de dar início ao procedimento, p. 9, coluna da esquerda, terceiro parágrafo, segundo período). Ao fazê‑lo, a Comissão não afirmava que estes investimentos se destinavam a substituir as instalações de produção da coqueria, mas, contudo, duvidava da sua finalidade exclusivamente ambiental e da falta de incidência no processo de produção.
92 O Tribunal considera, porém, que este raciocínio não é pertinente à luz do quadro jurídico aplicável, uma vez que, embora o anexo do código proíba os auxílios aos investimentos que seriam em todo o caso necessários por razões económicas ou devido à antiguidade das instalações, não proíbe os auxílios aos investimentos que possam ter efeitos no processo de produção. Efectivamente e neste último caso, o anexo do código apenas exige que seja alcançada qualquer vantagem em termos de redução dos custos de produção. Assim, para serem elegíveis auxílios a favor do ambiente, não é necessário que os investimentos notificados sirvam exclusivamente para a protecção do ambiente, com exclusão de qualquer outro objectivo, nem que não provoquem a mínima consequência na capacidade de produção. Um investimento que prossiga uma finalidade ambiental não pode ser declarado inelegível exclusivamente pelo facto de poder ter um impacte na produção.
93 Em todo o caso, há que referir que a decisão impugnada não retomou este raciocínio, dado que se limitou a considerar que os investimentos na coqueria – ao mesmo título, de resto, que os demais investimentos notificados pelas autoridades italianas no que se refere à recorrente – foram realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção. Esta fundamentação pode ser esclarecida através do conteúdo da decisão de dar início ao procedimento, que declarou que, ainda que os investimentos notificados não estivessem directamente associados a novo equipamento de produção, teriam sido necessários para garantir o carácter duradouro dos investimentos com vista à modernização e expansão das instalações de produção ou para responder à nova capacidade de produção instalada (v. decisão de dar início ao procedimento, p. 3, coluna da esquerda, penúltimo parágrafo, segundo período).
94 No entanto, o Tribunal entende que foi erradamente que a decisão impugnada considerou que os investimentos na coqueria foram realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção. Com efeito, resulta do conteúdo das declarações das autoridades italianas relativas aos projectos de investimentos com fins produtivos realizados na unidade de Piombino, já referidos, que estes investimentos produtivos não diziam respeito à coqueria, diversamente do referente ao alto forno e à aciaria. Tendo‑o feito, a decisão impugnada errou nesta matéria, uma vez que a coqueria não foi objecto de investimentos com fins produtivos.
95 Há, de resto, que referir que, devendo a decisão impugnada e a decisão de dar início ao procedimento ser interpretadas no sentido de que os investimentos na coqueria eram a condição ou a consequência necessárias da renovação das instalações de produção no alto forno e na aciaria, é de concluir que não consta qualquer explicação na decisão impugnada ou na decisão de dar início ao procedimento que possa justificar semelhante apreciação e que, por conseguinte, a decisão impugnada está viciada de falta de fundamentação.
96 Por último, devendo a decisão impugnada e a decisão de dar início ao procedimento ser interpretadas no sentido de que os investimentos na coqueria eram a condição ou a consequência necessárias da renovação das instalações de produção em geral, há que referir que, ao longo do procedimento administrativo, a Comissão recebeu da parte das autoridades italianas explicações pormenorizadas sobre o carácter ambiental dos diversos investimentos respeitantes à coqueria, nomeadamente no que se refere ao modo como estes investimentos iriam reduzir as emissões de gás e de poeiras, e que, face a estas explicações, a Comissão não se podia limitar a afirmar, sem avançar qualquer fundamentação, que os investimentos na coqueria tinham sido realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção. A este respeito, há que recordar que o anexo do código prevê que a Comissão deve recorrer a peritos independentes para a apreciação dos auxílios de Estado a favor da protecção do ambiente, o que poderia permitir à Comissão especificar a sua argumentação sobre esta matéria.
– Quanto à questão das provas fornecidas pelas autoridades italianas
97 O Tribunal também considera que foi erradamente que a decisão impugnada afirmou que as autoridades italianas não forneceram qualquer prova para demonstrar que os investimentos com fins ambientais na coqueria respondiam à decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente. Com efeito, resulta de vários documentos comunicados pelas autoridades italianas no quadro do procedimento administrativo que estas autoridades forneceram à Comissão por diversas vezes elementos que permitiam qualificar a vontade da recorrente de adoptar na coqueria normas ecológicas mais rigorosas do que as normas obrigatórias, e isto a fim de prestar uma importante contribuição para a protecção do ambiente.
98 Assim, as notificações do primeiro e do segundo projectos de auxílios efectuadas pelas autoridades italianas em 16 de Março e 29 de Novembro de 1999 continuam uma descrição dos investimentos previstos na coqueria (v. ofícios de 16 de Março e 29 de Novembro de 1999, ambos ponto 9) e uma exposição das vantagens ambientais que podiam ser atingidas mediante estes investimentos (v. ofícios de 16 de Março e 29 de Novembro de 1999, ambos ponto 10).
99 De igual modo e em resposta ao pedido expresso formulado pela Comissão em 19 de Abril de 1999 para que lhe fossem comunicados os níveis de poluição ambiental atingidos pelas instalações existentes e os níveis de poluição que se obteriam com as intervenções projectadas face às normas obrigatórias em vigor, as autoridades italianas comunicaram as informações pedidas no anexo ao seu ofício de 29 de Novembro de 1999. Este anexo continha um quadro que expunha pormenorizadamente para a coqueria e para cada investimento previsto nesta instalação, em primeiro lugar, o nível das emissões poluentes a cumprir em virtude das normas obrigatórias, em segundo lugar, o nível das emissões poluentes atingido pelas instalações existentes e, em terceiro lugar, o nível das emissões poluentes a obter com os investimentos notificados. Estas informações foram retomadas na decisão de dar início ao procedimento. Resulta deste quadro, por um lado, que as instalações existentes na coqueria estavam em conformidade com as normas obrigatórias em matéria de emissões poluentes e, por outro, que os níveis atingidos após as intervenções previstas eram inferiores aos níveis atingidos pelas instalações existentes e, portanto, também inferiores aos níveis previstos pelas normas obrigatórias.
100 Ao que acresce que, em resposta a outro pedido formulado pela Comissão em 19 de Abril de 1999 para que fosse realizada uma peritagem independente a fim de estabelecer se os auxílios notificados não correspondiam a investimentos que seriam em todo o caso necessários devido à antiguidade das instalações e se a duração destas instalações era ainda suficientemente longa (25%, pelo menos, nos termos do anexo do código), as autoridades italianas transmitiram o relatório de peritagem. Este estabelece que a duração de vida das instalações a que respeitam os auxílios notificados é superior a 25%. Este relatório também examina todas as obras previstas a fim de determinar a situação anterior e posterior à intervenção. No quadro deste exame, descreve claramente em que consiste cada intervenção e define a melhoria que será obtida mediante os investimentos.
101 Por último e em resposta a um pedido posterior formulado pela Comissão em 17 de Janeiro de 2000 para que lhe fossem comunicados os níveis de poluição ambiental que serão obtidos através das intervenções projectadas na coqueria no segundo projecto de auxílios face às normas obrigatórias e relativamente aos investimentos anteriormente efectuados, bem como o tipo de adaptação efectuado em cada instalação, as autoridades italianas comunicaram as informações pedidas por ofício de 15 de Fevereiro de 2000. A decisão de dar início ao procedimento («Efeitos dos investimentos sobre o ambiente», quadro 1) reproduz para os vários investimentos previstos na coqueria, em primeiro lugar, o nível das emissões poluentes a cumprir em virtude das normas obrigatórias, em segundo lugar, o nível das emissões poluentes antes dos investimentos previstos pelo primeiro projecto de auxílios, em terceiro lugar, o nível das emissões poluentes atingido em razão dos investimentos a que se refere o primeiro projecto de auxílios e, em quarto lugar, o nível das emissões poluentes que será atingido através dos investimentos notificados no segundo projecto de auxílios. Resulta do referido quadro que a redução do nível das emissões poluentes existente antes do primeiro projecto e após o segundo projecto se situava em torno dos 25%.
102 Ora, nem no âmbito da decisão de dar início ao procedimento nem no da decisão impugnada, a Comissão apresentou argumentos de natureza a refutar os elementos de prova fornecidos pelas autoridades italianas, que expunham de forma pormenorizada e quantificável as várias contribuições ambientais que resultariam dos investimentos previstos na coqueria.
103 Por conseguinte, a decisão impugnada enferma de insuficiente fundamentação quando afirma, sem analisar os elementos já referidos, que as autoridades italianas não forneceram qualquer prova para demonstrar que os investimentos ambientais na coqueria correspondiam a uma decisão livremente adoptada de melhorar a protecção do ambiente.
– Quanto à existência de uma solução menos onerosa em termos de custos
104 Quanto à questão de saber se existia uma solução menos onerosa em termos de custos ou se os antigos equipamentos de protecção do ambiente poderiam ser compatíveis com a «nova instalação de produção», basta referir que os investimentos com fins produtivos declarados pelas autoridades italianas à Comissão em 10 de Dezembro de 1997 não diziam respeito à coqueria, diversamente do alto forno e da aciaria.
105 Na ausência de investimentos com fins produtivos e tendo em conta a duração residual dos antigos equipamentos de protecção do ambiente da coqueria certificada pelo relatório de peritagem fornecido a pedido da Comissão, bem como as indicações apresentadas pelas autoridades italianas a fim de comparar os níveis de poluição ambiental antes e após os investimentos notificados, estas autoridades podiam, pois, correctamente alegar que os equipamentos de protecção do ambiente da coqueria podiam ser mantidos em funcionamento e que constituíam, assim, a solução menos onerosa em termos de custos para o cumprimento das normas ambientais em vigor. Nestas condições, incumbia à Comissão demonstrar que os antigos equipamentos de protecção do ambiente não estavam em condições de continuar a funcionar.
106 Por conseguinte, a decisão impugnada carece de fundamentação quando afirma que «não foi fornecida qualquer prova [de] que [...] as antigas instalações tivessem podido efectivamente ser compatíveis com as novas instalações de produção» (decisão impugnada, considerando 26) ou que «é difícil considerar que, após a substituição da instalação principal de produção por que tecnicamente obsoleta, os equipamentos de protecção do ambiente a ela associados poderiam continuar a funcionar normalmente» (considerando 27).
– Quanto à questão de saber se os investimentos na coqueria permitiam uma significativa melhoria da protecção do ambiente
107 A decisão impugnada (considerando 35) salientou que as melhorias ambientais resultantes do segundo projecto de investimentos notificado em Novembro de 1999 deviam ser comparadas às do primeiro projecto notificado em Março de 1999 e não aos níveis anteriores ao primeiro projecto. A este respeito, a decisão impugnada referiu que «as autoridades italianas não notificaram a segunda parte dos investimentos como um suplemento à primeira notificação» e que as próprias autoridades italianas «consideraram como níveis de poluição de partida os que se tinham obtido com os investimentos notificadas em Março [de 1999]». Com base nisto, a decisão considerou que as melhorias obtidas na sequência do segundo projecto de auxílios não eram significativas, o que a levou a concluir que os investimentos notificados no segundo projecto de auxílios não eram elegíveis como auxílios a favor da protecção do ambiente.
108 Esta argumentação é incorrecta em termos factuais. É inexacto afirmar‑se que as autoridades italianas não notificaram a segunda parte dos investimentos como um suplemento à primeira parte, dado que o primeiro projecto de auxílios foi notificado inicialmente em 16 de Março e novamente em 29 de Novembro de 1999, em conjunto com o segundo projecto de auxílios. Os dois projectos estão intrinsecamente ligados. Com efeito, tanto o primeiro projecto de auxílios como o segundo projecto têm por finalidade a eliminação das emissões de poeiras de carvão e de gás. Ora, para conseguir a eliminação das poeiras, os dois projectos previam a instalação de novos equipamentos de protecção do ambiente ao nível do carregamento do forno e do seu plano de queima (acção A.4 do primeiro projecto de auxílios e acção A.1 do segundo projecto de auxílios). De igual modo, para obter a eliminação das emissões de gás, os dois projectos previam a instalação de novos equipamentos de protecção do ambiente no respeitante às portas das câmaras de coque (acções A.6 a A.8 do primeiro projecto de auxílios e acções A.3 a A.6 do segundo projecto de auxílios).
109 Ao que acresce que, em resposta às questões formuladas pela Comissão em 17 de Janeiro 2000 a respeito das intervenções projectadas na coqueria no segundo projecto de auxílios, as autoridades italianas indicaram precisamente, no seu ofício de 15 de Fevereiro de 2000, que «a acção respeitante à coqueria, cuja realização é prevista no projecto em questão, inscreve‑se no prolongamento da acção anteriormente notificada (n.° 145/99)» e que, apesar de esta acção ter sido decidida posteriormente e independentemente dela, «tem por objectivo optimizar os resultados obtidos no quadro das acções precedentes, reduzindo mais ainda os níveis de poluição resultantes das emissões não evacuáveis». De igual modo, nas suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento, as autoridades italianas referiram que, «apesar de terem sido notificados em duas fases, os investimentos ambientais na coqueria foram seguidamente realizados no quadro de um programa único; por conseguinte, os resultados em termos de limites de emissão a comparar com a situação anterior são os que foram indicados após a realização do último investimento» (ofício de 18 de Julho de 2000).
110 Há ainda que referir que a decisão impugnada não podia afirmar que as autoridades italianas consideraram como níveis de poluição de partida os que tinham sido obtidos com os investimentos notificados em Março de 1999, sem ter em conta o facto de que, ao fazê‑lo, as autoridades italianas se limitaram a fornecer à Comissão os dados que esta lhe tinha pedido. Com efeito, as autoridades italianas apresentaram, por ofício de 15 de Fevereiro de 2000, um quadro que pormenorizava os níveis de emissões poluentes a cumprir nos termos das normas obrigatórias e os níveis após o primeiro e segundo projectos, e isto a fim de responder aos pedidos formulados pela Comissão no seu ofício de 17 de Janeiro de 2000.
111 Por conseguinte, a decisão impugnada enferma de falta de fundamentação, na medida em que se limita a considerar que os resultados dos investimentos no respeitante à melhoria do ambiente obtidos no segundo projecto de auxílios deviam ser comparados com os resultados obtidos na sequência do primeiro projecto e com a situação existente antes do primeiro projecto, sem indicar as considerações que levaram a Comissão a contradizer as razões expostas pelas autoridades italianas no quadro do procedimento administrativo.
– Conclusão relativa à coqueria
112 Resulta das precedentes considerações que, no referente aos investimentos notificados pelas autoridades italianas a respeito da coqueria, a decisão impugnada enferma de vícios pelas seguintes razões.
113 Em primeiro lugar, a afirmação de que os investimentos ambientais tinham sido realizados como condição ou consequência de investimentos necessários à produção é errada no que respeita à coqueria, devido à ausência de investimentos com fins produtivos declarados pelas autoridades italianas no que se refere a esta instalação, e está insuficientemente fundamentada à luz o artigo 15.° CA, no sentido de que a decisão impugnada não permite saber de que modo, tendo em conta as explicações fornecidas sobre esta matéria pelas autoridades italianas, os investimentos referentes à coqueria puderam ser realizados como sendo a condição ou a consequência necessárias da renovação das instalações de produção no alto forno e na aciaria ou como a condição ou a consequência de investimentos necessários à produção em geral.
114 Em segundo lugar, a afirmação de que as autoridades italianas não forneceram qualquer prova para demonstrar que os investimentos ambientais na coqueria correspondiam à decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente está insuficientemente fundamentada à luz do artigo 15.° CA, na medida em que a decisão impugnada não examinou os elementos comunicados sobre esta matéria pelas autoridades italianas no quadro do procedimento administrativo.
115 Em terceiro lugar, as afirmações segundo as quais «não foi fornecida qualquer prova [de] que [...] as antigas instalações tivessem podido efectivamente ser compatíveis com as novas instalações de produção» e que «é difícil considerar que, após a substituição da instalação principal de produção por que tecnicamente obsoleta, os equipamentos de protecção do ambiente a ela associados poderiam continuar a funcionar normalmente» estão insuficientemente fundamentadas à luz do artigo 15.° CA, na medida em que a decisão impugnada não indica as razões pelas quais não colhem os elementos comunicados a este propósito pelas autoridades italianas no quadro do procedimento administrativo.
116 Finalmente e em quarto lugar, a afirmação de que o resultado dos investimentos no respeitante à melhoria do ambiente obtido no segundo projecto de auxílios relativo à coqueria devia ser comparado com o resultado obtido na sequência do primeiro projecto e com a situação existente antes do primeiro projecto é errada, dado que a Comissão não indicou as razões pelas quais entendeu não se dever ter em consideração as informações comunicadas sobre esta matéria pelas autoridades italianas no quadro do procedimento administrativo.
ii) Quanto aos investimentos no alto forno e na aciaria
117 Quanto aos investimentos notificados pelas autoridades italianas no respeitante ao alto forno e à aciaria, a tese da recorrente de que foi erradamente que a Comissão afirmou que as autoridades italianas não forneceram a prova de que estes investimentos correspondiam à decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente não pode ser acolhida.
118 Com efeito e diversamente dos investimentos relativos à coqueria para os quais não existiam novas instalações com fins produtivos, a demonstração da ausência de razões económicas que tenham motivado os investimentos nos equipamentos de protecção do ambiente do alto forno e da aciaria afigurava‑se indispensável em razão das modificações introduzidas nos equipamentos produtivos destas mesmas instalações.
119 Na verdade, é certo que as autoridades italianas forneceram à Comissão, como no caso da coqueria, elementos que permitiam demonstrar que os novos equipamentos de protecção do ambiente no alto forno e na aciaria melhoravam a protecção do ambiente. Assim, a notificação do primeiro projecto de auxílios efectuada pelas autoridades italianas em 16 de Março e 29 de Novembro de 1999 continha igualmente uma descrição dos investimentos previstos nestas duas instalações e uma exposição das vantagens que podiam ser obtidas com estes investimentos. De igual modo e em resposta ao pedido da Comissão de 19 de Abril de 1999 referente aos níveis de poluição ambiental atingidos pelas instalações existentes e aos resultantes das intervenções projectadas relativamente às normas obrigatórias em vigor, as autoridades italianas apresentaram por ofício de 29 de Novembro de 1999 dois quadros que pormenorizavam, a respeito do alto forno e da aciaria, as informações pedidas. Decorre destes quadros que os equipamentos existentes nestas duas instalações estavam também em conformidade com os níveis das emissões poluentes a cumprir nos termos das normas obrigatórias e que os níveis atingidos após as intervenções seriam inferiores. Além disso, o relatório de peritagem apresentado pelas autoridades italianas também examinou os investimentos relativos ao alto forno e à aciaria, a fim de determinar a situação anterior e posterior à intervenção, e estabeleceu pormenorizadamente a melhoria que seria obtida na sequência dos investimentos previstos nos equipamentos destas duas instalações.
120 Porém e embora sendo verdade que estes elementos demonstram a vontade da recorrente de adoptar normas ecológicas mais rigorosas e fornecer, assim, uma contribuição importante para a protecção do ambiente, as autoridades italianas não demonstraram que os investimentos notificados relativos ao alto forno e à aciaria correspondiam à decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente e não assentavam em razões económicas.
121 Ora, na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão expôs claramente as suas dúvidas sobre a motivação ambiental ou económica dos investimentos notificados nestas instalações e sobre a não apresentação de provas a este respeito por parte das autoridades italianas.
122 Assim, essa decisão começava por salientar que era essencial conhecer a razão pela qual o investidor tinha decidido efectuar estes investimentos, uma vez que o anexo do código dos auxílios à siderurgia exclui os investimentos realizados por motivos económicos. A decisão expunha em seguida que uma primeira análise da informação prestada levava a concluir que os investimentos foram realizados, em primeiro lugar, por questões económicas.
123 A decisão de dar início ao procedimento também salientava que as autoridades italianas não tinham apresentado a prova de que os investimentos tinham sido efectuados por motivos ambientais e não por razões económicas. Esta decisão expunha ainda que as autoridades italianas não tinham apresentado a prova de que, quando se procedeu à substituição dos equipamentos ou das instalações, o investidor tinha claramente decido optar por normas mais elevadas que implicavam investimentos adicionais, o que significa que existia uma solução menos onerosa em termos de custos que permitiria respeitar as novas normas legais.
124 As autoridades italianas responderam às reservas manifestadas na decisão de dar início ao procedimento através do ofício de 18 de Julho de 2000, no qual se limitaram a reafirmar a finalidade ambiental e não económica dos investimentos notificados nos equipamentos do alto forno e da aciaria, sem fornecer esclarecimentos complementares nem apresentar elementos de prova em apoio desta afirmação.
125 Assim, as autoridades italianas sustentaram «que resulta claramente dos esclarecimentos antes expostos que o plano de investimentos com fins ambientais notificado foi realizado com a finalidade de obter uma melhoria significativa da protecção do ambiente, independentemente dos investimentos de carácter produtivo […]» e «que resulta claramente dos esclarecimentos antes expostos que a sociedade Lucchini decidiu optar por níveis de protecção do ambiente significativamente mais elevados, independentemente dos investimentos com fins produtivos que não necessitariam de qualquer investimento sob a forma de sistemas de protecção do ambiente para o cumprimento das normas sobre as emissões em vigor e que, portanto, todos os investimentos notificados devem ser considerados suplementares».
126 Estas respostas não foram acompanhadas por dados complementares destinados a justificar a existência de uma solução menos onerosa em termos de custos e que, portanto, a empresa tinha claramente optado pela aplicação de normas mais rigorosas que exigiam investimentos adicionais. Nestas condições, estas alegações não são de natureza a refutar as dúvidas expostas pela Comissão na decisão de dar início ao procedimento no tocante à motivação ambiental e não económica dos investimentos notificados nas duas instalações em causa.
127 Além disso, no que respeita à questão de saber se os equipamentos de protecção do ambiente existentes seriam ou não compatíveis com as novas instalações de produção, a decisão impugnada salienta que as autoridades italianas não forneceram qualquer prova em abono da afirmação de que os antigos equipamentos de protecção do ambiente poderiam efectivamente ser compatíveis com as novas instalações de produção, pela razão de não serem obsoletos e poderem continuar a ser utilizados na nova instalação de produção respeitando as normas de protecção do ambiente (considerandos 25 e 26).
128 Na mesma ordem de ideias, a decisão impugnada refere, em primeiro lugar, que esta afirmação das autoridades italianas é tanto menos credível quanto, tendo em conta a antiguidade das instalações, que são de 1971 e 1978, é difícil admitir que os equipamentos de protecção do ambiente poderiam ser mantidos em actividade em paralelo com a nova instalação de produção, em segundo lugar, que o relatório de peritagem afirma que a duração dos equipamentos de protecção do ambiente corresponde à duração de toda a unidade de produção, dado que estes equipamentos são apenas uma componente do sistema, e, em terceiro lugar e tendo em conta a necessidade de substituir a instalação de produção por ser tecnicamente obsoleta, que era difícil aceitar que os equipamentos de protecção do ambiente a ela associados poderiam continuar a funcionar normalmente (considerando 27).
129 Ora, se os antigos equipamentos de protecção do ambiente do alto forno e da aciaria fossem compatíveis com as novas instalações de produção e permitissem cumprir as normas obrigatórias em vigor, então os investimentos notificados seriam o resultado da decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente, dado que se tratariam necessariamente de investimentos suplementares que permitiam adoptar normas ainda mais rigorosas do que as normas obrigatórias em vigor, que eram já satisfeitas pelos antigos equipamentos, mas, porém, é forçoso concluir que as autoridades italianas não apresentaram qualquer prova da alegada compatibilidade dos antigos equipamentos de protecção do ambiente do alto forno e da aciaria com os novos equipamentos de produção destas instalações. Nestas condições, a Comissão não estava obrigada a fornecer sobre esta matéria uma fundamentação adicional.
130 Por último e no respeitante à censura feita pela recorrente e assente na falta de fundamentação da apreciação da Comissão relativa à não elegibilidade dos investimentos notificados referentes ao alto forno e à aciaria, há que salientar que, segundo a jurisprudência relativa ao artigo 253.° CE e transponível para o artigo 15.° CA, a fundamentação exigida por esta última disposição deve ser adaptada à natureza do acto em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização. Não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 15.° CA deve ser apreciada à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, Colect., p. I‑1719, n.° 63, e de 11 de Setembro de 2003, Bélgica/Comissão, C‑197/99 P, Colect., p. I‑8461, n.° 72).
131 Ora, resulta do conteúdo já referido da decisão de dar início ao procedimento que a Comissão tinha exposto pormenorizadamente as suas dúvidas quanto aos investimentos efectuados no alto forno e na aciaria. Face à ausência de esclarecimentos por parte das autoridades italianas, foi, pois, de forma juridicamente correcta que a decisão impugnada concluiu que as autoridades italianas não tinham provado que os investimentos no alto forno e na aciaria tinham sido realizados por razões de protecção do ambiente. Tendo em conta o facto de que o ónus da prova incumbia à Itália, a decisão impugnada podia limitar‑se a referir esta ausência de esclarecimentos.
132 Portanto, a censura assente na falta de fundamentação da decisão impugnada no que concerne à apreciação da Comissão relativa à não elegibilidade dos investimentos notificados referentes ao alto forno e à aciaria é improcedente.
133 Por conseguinte, a decisão impugnada não enferma de qualquer vício quando refere que as autoridades italianas não forneceram qualquer prova em abono da afirmação de que os investimentos efectuados nos equipamentos de protecção do ambiente do alto forno e da aciaria eram a consequência da decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente e quando daí deduz que os auxílios notificados não são elegíveis por esse motivo.
d) Conclusão quanto ao segundo fundamento
134 Decorre das precedentes considerações que, no tocante aos investimentos para protecção do ambiente no alto forno e na aciaria e apesar do facto de a decisão impugnada enfermar de erro quando indica que estes investimentos eram necessários em razão da localização da unidade numa zona com elevada densidade populacional, a falta de prova pelas autoridades italianas da existência de uma decisão livremente adoptada pela empresa de melhorar a protecção do ambiente é de natureza a justificar a conclusão da decisão impugnada segundo a qual os investimentos notificados relativos a estas duas instalações não eram elegíveis como auxílios à protecção do ambiente.
135 Pelo contrário e no tocante aos investimentos para protecção do ambiente relativos à coqueria, a decisão impugnada enferma de insuficiente fundamentação e, por vezes, de erro.
136 Daí decorre que o segundo fundamento é procedente no que respeita à coqueria e que deve ser julgado improcedente no respeitante ao alto forno e à aciaria.
C – Quanto ao terceiro fundamento, assente no carácter errado da apreciação da Comissão sobre o não respeito das condições de compatibilidade dos auxílios como enunciadas pelo quadro jurídico aplicável, na violação do princípio da não discriminação, na inversão do ónus da prova, na falta de fundamentação e na contradição interna no raciocínio exposto na decisão impugnada
137 No quadro do terceiro fundamento, a recorrente contesta o mérito e a fundamentação das apreciações expostas nos considerandos 30 a 32 da decisão impugnada e retomadas no terceiro período do considerando 39, sustentando que enfermam de erro quanto à apreciação dos factos, de errada imputação do ónus da prova, de violação do princípio da não discriminação, de falta de fundamentação e de contradição interna no raciocínio seguido.
138 A este respeito, o Tribunal salienta que a decisão impugnada concluiu, no considerando 39, que os auxílios notificados pelas autoridades italianas não satisfaziam as diferentes condições exigidas pelo quadro jurídico devido ao facto de, por um lado, «os custos notificados não se refer[ir]em apenas aos custos suplementares necessários para o aumento da protecção do ambiente» e, por outro, de «nem todos os benefícios em termos de custos [terem sido] deduzidos». De igual modo, no considerando 32, a Comissão indicou que «os custos de investimento notificados pelas autoridades italianas não representam apenas custos ligados exclusivamente à protecção do ambiente» e que «o custo [dos equipamentos] que podem ser utilizados para fins produtivos não foi proporcionalmente deduzido». Esta apreciação remete para os considerandos 30 e 31 da decisão impugnada, nos quais a Comissão respondeu aos argumentos avançados pelas autoridades italianas no âmbito das suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento.
139 Portanto e na medida em que o Tribunal não acolheu os argumentos da recorrente que se destinavam a obter a anulação da decisão impugnada no respeitante aos auxílios referentes ao alto forno e à aciaria, as censuras da recorrente no que concerne a estas instalações que são apresentadas no quadro do terceiro fundamento são irrelevantes. Com efeito, o mérito da conclusão da Comissão sobre a não elegibilidade para auxílios para a protecção do ambiente dos investimentos referentes à aciaria e ao alto forno, exposta nos considerandos 25 a 29 da decisão impugnada, basta para concluir pela improcedência do recurso no tocante a estas duas instalações, sem que seja necessário examinar o mérito dos argumentos apresentados no quadro do terceiro fundamento.
140 Inversamente e no respeitante aos auxílios relativos à coqueria, o Tribunal julgou procedente o segundo fundamento, na medida em que a decisão impugnada enferma de erro sobre certas matérias e de insuficiente fundamentação quanto a outras. Nestas circunstâncias, o Tribunal chegou à conclusão de que a Comissão não podia validamente considerar, pelas razões expostas na decisão impugnada e analisadas no quadro do segundo fundamento, que os investimentos para protecção do ambiente notificados pelas autoridades italianas a respeito da coqueria não eram elegíveis como auxílios a favor da protecção do ambiente.
141 Nestas condições, o Tribunal não pode examinar o conteúdo do terceiro fundamento e a questão de saber se a distinção entre os custos relacionados com os investimentos com fins produtivos e os relacionados com investimentos para protecção do ambiente foi correctamente efectuada pelas autoridades italianas. Com efeito, só se poderá proceder a esta distinção quando a Comissão tiver analisado a elegibilidade dos auxílios relativos à coqueria tendo em conta as conclusões a que chegou o Tribunal no presente acórdão e tiver determinado, à luz do exposto nos n.os 107 e seguintes supra, se estes auxílios permitem ou não melhorar significativamente a protecção do ambiente.
142 Por conseguinte e a fim de permitir às partes extrair as consequências da anulação pronunciada no quadro do segundo fundamento, e, portanto, retomar o procedimento na fase em que enfermou de vício, isto é, na fase da análise dos investimentos para protecção do ambiente relativos à coqueria, o Tribunal entende que não há que examinar os argumentos das partes apresentados no quadro do terceiro fundamento a respeito da distinção entre os custos com fins produtivos e para a protecção do ambiente, que pressupõe que os auxílios em causa tenham efectivamente uma finalidade de protecção do ambiente no sentido definido pelo anexo do código e pelo enquadramento. Assim, a Comissão poderá esclarecer as questões relativas à elegibilidade dos auxílios no tocante à coqueria e requerer, eventualmente, às autoridades italianas que deduzam os custos relativos às incidências sobre a produção.
143 Decorre das precedentes considerações que os argumentos apresentados no quadro do terceiro fundamento são inoperantes no referente ao alto forno e à aciaria, na medida em que o mérito das apreciações da Comissão sobre a não elegibilidade dos auxílios relativos a estas instalações expostas nos considerandos 25 a 29 da decisão impugnada bastam para estabelecer a legalidade da decisão impugnada a este respeito, e que não há que examinar o terceiro fundamento no referente à coqueria, tendo em conta as incidências da anulação pronunciada pelo Tribunal no quadro do segundo fundamento sobre o procedimento de exame dos auxílios relativos a esta instalação.
D – Quanto à fundamentação da decisão impugnada relativamente ao montante do auxílio declarado incompatível com o mercado comum
144 Há que observar que a falta ou a insuficiência de fundamentação consubstancia uma violação das formalidades essenciais na acepção do artigo 33.° CA e constitui um fundamento de ordem pública que é do conhecimento oficioso do juiz comunitário (v., por analogia, acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Daffix, C‑166/95 P, Colect., p. I‑983, n.° 24, e Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 67; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 21 de Março de 2001, Métropole télévision/Comissão, T‑206/99, Colect., p. II‑1057, n.° 43, e de 22 de Junho de 2005, CIS/Comissão, T‑102/03, Colect., p. II‑2357, n.° 46).
145 Há igualmente que recordar que resulta de jurisprudência constante que a fundamentação de uma decisão individual que afecte interesses deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo (v., por analogia, acórdãos Comissão/Sytraval e Brink’s France, já referido, n.° 63, Métropole télévision/Comissão, já referido, n.° 44, e CIS/Comissão, já referido, n.° 47).
146 A decisão impugnada concluiu, no considerando 39, que «o auxílio notificado [...] a favor da Lucchini [...] na instalação de coqueria, na instalação de aciaria e no alto forno, num total de 13,5 mil milhões de liras italianas, não é elegível para efeitos de auxílios a favor do ambiente, na medida em que as autoridades italianas não demonstraram que os investimentos não foram realizados por razões económicas». Esta conclusão vem na sequência do considerando 29 da decisão impugnada, no qual a Comissão expôs que, «no que se refere às principais razões em que assentam os investimentos realizados [...] na coqueria, na aciaria e no alto forno, [esta] considera que as autoridades italianas não demonstraram, como requerido no anexo ao [código], que a empresa tivesse claramente decidido realizar os investimentos por razões de protecção do ambiente».
147 Contudo, resulta da decisão de dar início ao procedimento (ponto intitulado «Descrição do auxílio»), bem como do considerando 6 da decisão impugnada, que os investimentos realizados pela recorrente e notificados como elegíveis como auxílios a favor do ambiente, de um montante total de 190,9 mil milhões de ITL, para os quais foi pedido um auxílio de 13,5 mil milhões de ITL (equivalente a uma intensidade de auxílio de 7%), referem‑se às quatro instalações seguintes: a coqueria, a aciaria, o alto forno e a instalação hídrica e o sistema de águas residuais.
148 Portanto e uma vez que os considerandos 29 e 39 da decisão impugnada não se referem à instalação hídrica e ao sistema de águas residuais e que não há qualquer elemento na decisão impugnada que permita compreender de que modo o auxílio de Estado destinado a esta instalação é incompatível com o mercado comum, há que concluir pela existência de falta de fundamentação na decisão impugnada à luz do artigo 15.° CA no respeitante ao montante do auxílio declarado incompatível com o mercado comum no artigo 1.° da decisão impugnada.
149 Decorre da decisão de dar início ao procedimento (ponto intitulado «Descrição do auxílio») que o montante dos investimentos correspondentes à instalação hídrica e ao sistema de águas residuais era de 19,7 mil milhões de ITL e que, por conseguinte, o auxílio pedido para esta instalação era de 1,38 mil milhões de ITL.
150 Por conseguinte, o artigo 1.° da decisão impugnada deve ser anulado, na medida em que inclui, na declaração de incompatibilidade do auxílio de Estado e no montante a favor da recorrente, o montante de 1,38 mil milhões de ITL, correspondente aos investimentos notificados a respeito da instalação hídrica e do sistema de águas residuais.
E – Conclusão geral
151 Resulta do conjunto das precedentes considerações que há que julgar o recurso improcedente no respeitante aos investimentos para protecção do ambiente efectuados no alto forno e na aciaria.
152 No que se refere aos auxílios relativos à coqueria, o Tribunal acolheu o segundo fundamento e, portanto, a decisão impugnada deve ser anulada no respeitante aos investimentos para protecção do ambiente efectuados na coqueria.
153 De igual modo, também há que anular a decisão impugnada no respeitante aos investimentos para protecção do ambiente efectuados na instalação hídrica e no sistema de águas residuais, dado que não há qualquer elemento da decisão que permita compreender em que medida o auxílio de Estado destinado a esta instalação é incompatível com o mercado comum.
154 Por conseguinte, o artigo 1.° da decisão impugnada deve ser anulado, na medida em que inclui, na declaração de incompatibilidade do auxílio de Estado e no montante a favor da recorrente, o montante de 2,7 mil milhões de ITL, correspondente aos investimentos para protecção do ambiente notificados a respeito da coqueria, e o montante de 1,38 mil milhões de ITL, correspondente aos investimentos notificados a respeito da instalação hídrica e do sistema de águas residuais.
Quanto às despesas
155 Por força do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver pedido. Porém e nos termos do disposto no n.° 3 do artigo 87.° do mesmo regulamento, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma suporte as suas próprias despesas, se cada parte obtiver vencimento parcial no que respeita a um ou vários fundamentos.
156 No caso em apreço, o recurso foi julgado parcialmente procedente. O Tribunal considera que se fará uma justa apreciação das circunstâncias do caso em apreço, condenando cada uma das partes a suportar metade das despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção alargada)
decide:
1) O artigo 1.° da Decisão 2001/466/CECA da Comissão, de 21 de Dezembro de 2000, relativa ao auxílio estatal que a Itália tenciona executar a favor das empresas siderúrgicas Lucchini SpA e Siderpotenza SpA, é anulado, na medida em que inclui, no montante do auxílio de Estado concedido a favor de Lucchini SpA e declarado incompatível com o mercado comum, os montantes de 2,7 mil milhões de ITL (1,396 milhões de EUR) e de 1,38 mil milhões de ITL (713 550 EUR), correspondentes, respectivamente, aos investimentos para protecção do ambiente notificados pelas autoridades italianas a respeito da coqueria e da instalação hídrica e do sistema de águas residuais.
2) É negado provimento ao recurso, quanto ao restante.
3) Cada uma das partes suportará metade das despesas.
Lindh | García‑Valdecasas | Cooke |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 19 de Setembro de 2006.
O secretário | | O presidente |
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