Advies 1/17
CETA EU-Canada
Advies van het Hof (Voltallige zitting) van 30 april 2019
„Advies krachtens artikel 218, lid 11, VWEU – Brede Economische en Handelsovereenkomst tussen Canada, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds (CETA) – Beslechting van geschillen tussen investeerders en staten (ISDS) – Instelling van een Gerecht en van een Beroepsinstantie – Verenigbaarheid met het primaire Unierecht – Vereiste van eerbiediging van de autonomie van de rechtsorde van de Unie – Door de instellingen van de Unie overeenkomstig het constitutionele kader van de Unie vastgesteld niveau van bescherming van openbare belangen – Gelijke behandeling van Canadese investeerders en investeerders van de Unie – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 20 – Toegang tot voornoemde gerechten en onafhankelijkheid ervan – Artikel 47 van het Handvest – Financiële toegankelijkheid – Toezegging om deze te waarborgen voor natuurlijke personen en voor kleine en middelgrote ondernemingen – Extern en intern aspect van het onafhankelijkheidsvereiste – Benoeming, bezoldiging en deontologie van de leden – Rol van het Gemengd Comité voor de CETA – Door dit Comité verstrekte bindende uitlegging van de CETA”
1. Internationale overeenkomsten – Sluiting – Bevoegdheid van de Unie – Draagwijdte – Oprichting van een rechterlijke instantie of van een andere entiteit die bevoegd is om uitspraak te doen over de bepalingen van de overeenkomst – Daaronder begrepen – Voorwaarden – Geen afbreuk aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie
(Art. 1, tweede alinea, VEU, art. 2 VEU en art. 19 VEU; art. 267 VWUE)
(zie punten 106‑111)
2. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Vrijhandelsovereenkomst EU-Canada – Regeling voor de beslechting van investeringsgeschillen tussen investeerders en staten – Oprichting van gerechten die buiten het rechtsstelsel van de Unie vallen, maar die niet bevoegd zijn om het recht van de Unie uit te leggen of toe te passen of om de werking van de instellingen van de Unie te verhinderen – Toelaatbaarheid
(Art. 19 VEU)
(zie punten 114‑119, 122, 150‑153)
3. Lidstaten – Verplichtingen – Eerbiediging van het beginsel van wederzijds vertrouwen – Draagwijdte – Toepasselijkheid op de betrekkingen tussen de Unie en een derde staat – Daarvan uitgesloten
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 128, 129)
4. Internationale overeenkomsten – Sluiting – Voorafgaand advies van het Hof – Voorwerp – Vragen over de materiële of formele geldigheid van een overeenkomst ten aanzien van het Verdrag – Verenigbaarheid van de overeenkomst met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
(Art. 6, lid 1, VEU; art. 217 en 218 VWEU)
(zie punt 167)
5. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Gelijke behandeling – Discriminatie op grond van nationaliteit – Verbod – Werkingssfeer – Verschil in behandeling tussen de onderdanen van de lidstaten en die van derde landen – Daarvan uitgesloten
(Art. 18, lid 1, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 21, lid 2)
(zie punten 169, 170)
6. Grondrechten – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Gelijke behandeling – Werkingssfeer – Internationale overeenkomst tussen de Unie en een derde staat – Daaronder begrepen – Beperkingen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 20)
(zie punten 171‑174)
7. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Vrijhandelsovereenkomst EU-Canada – Regeling voor de beslechting van investeringsgeschillen tussen investeerders en staten – Mogelijkheid om de maatregelen van de Unie te betwisten voorbehouden aan Canadese investeerders, met uitsluiting van investeerders van de Unie – Twee categorieën personen die zich niet in een vergelijkbare situatie bevinden – Schending van het beginsel van gelijke behandeling – Geen
(art. 101 en 102 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 20)
(zie punten 179‑186)
8. Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Vrijhandelsovereenkomst EU-Canada – Regeling voor de beslechting van investeringsgeschillen tussen investeerders en staten – Toegang van justitiabelen tot de organen voor geschillenbeslechting – Eerbiediging van het recht op effectieve rechterlijke bescherming – Schending van de vereisten inzake toegankelijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid – Geen
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 190‑193, 201‑204, 222, 244)
Samenvatting
Het mechanisme voor de beslechting van geschillen tussen investeerders en staten waarin de vrijhandelsovereenkomst tussen de Europese Unie en Canada (CETA) voorziet, is verenigbaar met het Unierecht
In het advies CETA EU-Canada (Advies 1/17), dat op 30 april 2019 in voltallige zitting is uitgebracht, heeft het Hof verklaard dat afdeling F van hoofdstuk 8 van de Brede Economische en Handelsovereenkomst (CETA) tussen Canada, enerzijds, en de Europese Unie en haar lidstaten, anderzijds, die ertoe strekt een mechanisme voor de beslechting van investeringsgeschillen tussen investeerders en staten (Investor-State Dispute Settlement; hierna: „ISDS-systeem”) in te stellen, verenigbaar is met het primaire recht van de Europese Unie. Dit mechanisme voorziet met name in de oprichting van een Gerecht en een Beroepsinstantie en, op langere termijn, een multilateraal investeringsgerecht.
Het Hof heeft allereerst in herinnering gebracht dat een internationale overeenkomst slechts verenigbaar kan zijn met het recht van de Unie wanneer geen afbreuk wordt gedaan aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie. Deze autonomie ten aanzien van zowel het recht van de lidstaten als het internationaal recht vloeit voort uit de wezenlijke kenmerken van de Unie en het Unierecht en bestaat hierin dat de Unie een eigen constitutioneel kader heeft. Het Hof heeft om te beginnen vastgesteld dat het voorgenomen ISDS-systeem buiten het gerechtelijk stelsel van de Unie valt. Het door de CETA voorziene forum verschilt immers van de interne rechterlijke instanties van Canada, de Unie en haar lidstaten. Het Hof heeft dan ook geoordeeld dat het Unierecht zich niet ertegen verzet dat de CETA voorziet in de oprichting van gerechten en dat het hun de bevoegdheid verleent om de bepalingen van de overeenkomst uit te leggen en toe te passen. Dergelijke gerechten zijn daarentegen niet bevoegd om andere bepalingen van het Unierecht dan die van de CETA uit te leggen of toe te passen dan wel uitspraken te doen die kunnen beletten dat de instellingen van de Unie hun taken vervullen in overeenstemming met het constitutionele kader van de Unie. Het Hof heeft eerst opgemerkt dat de CETA de op te richten gerechten geenszins de bevoegdheid verleent om andere bepalingen van het Unierecht dan die van deze overeenkomst uit te leggen of toe te passen. Ten aanzien van de vraag of er geen gevolgen zijn voor de werking van de instellingen van de Unie overeenkomstig haar constitutioneel kader, heeft het Hof vervolgens geoordeeld dat de bevoegdheid van die gerechten de autonomie van de rechtsorde van de Unie zou aantasten indien zij aldus zou worden opgevat dat die gerechten, in het kader van hun beoordeling van de in een klacht gelaakte beperkingen van de vrijheid van ondernemerschap, afbreuk zouden kunnen doen aan het niveau van bescherming van een openbaar belang op basis waarvan die beperkingen voor alle marktdeelnemers zijn ingevoerd. Uit de bepalingen van de CETA blijkt echter dat de beoordelingsbevoegdheid van de betrokken gerechten niet zo ver gaat dat zij kunnen afdoen aan het door de Unie na een democratisch proces vastgestelde niveau van bescherming van een openbaar belang. Bijgevolg is het Hof tot de slotsom gekomen dat hoofdstuk 8, afdeling F, van de CETA geen afbreuk doet aan de autonomie van de rechtsorde van de Unie.
Wat de verenigbaarheid van het ISDS-systeem met het algemene beginsel van gelijke behandeling betreft, werd in het verzoek om advies gewezen op een verschil in behandeling dat voortvloeit uit de onmogelijkheid voor ondernemingen en natuurlijke personen van de lidstaten die in de Unie investeren, om maatregelen van de Unie voor de krachtens de CETA op te richten gerechten te betwisten, terwijl Canadese personen die in de Unie investeren, die maatregelen wel voor die gerechten zullen kunnen betwisten. In dit verband heeft het Hof in herinnering gebracht dat artikel 20 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin het beginsel van gelijkheid voor de wet is neergelegd, niet voorziet in een uitdrukkelijke beperking van de werkingssfeer ervan en dus van toepassing is in alle door het Unierecht beheerste situaties, zoals die welke binnen de werkingssfeer van een door de Unie gesloten internationale overeenkomst vallen. Dit grondrecht strekt zich bovendien uit tot alle personen van wie de situatie onder het Unierecht valt, ongeacht hun herkomst. De gelijkheid voor de wet vormt een bevestiging van het beginsel van gelijke behandeling, dat verlangt dat vergelijkbare situaties niet verschillend worden behandeld. Het Hof heeft echter vastgesteld dat Canadese ondernemingen en natuurlijke personen die in de Unie investeren zich niet in een situatie bevinden die vergelijkbaar is met die van ondernemingen en natuurlijke personen van de lidstaten die in de Unie investeren, zodat het in het verzoek om advies genoemde verschil in behandeling geen discriminatie oplevert.
Wat de verenigbaarheid van het ISDS-systeem met het recht op toegang tot een onafhankelijke rechter betreft, heeft het Hof allereerst in herinnering gebracht dat de Unie is onderworpen aan de bepalingen van artikel 47, tweede en derde alinea, van het Handvest, waarin dat recht is neergelegd. Canada is weliswaar niet gebonden aan de door het Handvest geboden waarborgen, maar de Unie is dat wel. Zij kan derhalve geen overeenkomst sluiten waarbij aan gerechten de bevoegdheid wordt verleend om jegens de Unie verbindende uitspraken te doen en om geschillen te behandelen die door justitiabelen van de Unie aan hen worden voorgelegd zonder dat deze waarborgen worden geboden. Vervolgens heeft het Hof erop gewezen dat de invoering van een systeem dat buiten de rechterlijke stelsels van de partijen valt, beoogt te verzekeren dat het vertrouwen van buitenlandse investeerders zich ook uitstrekt tot de instantie die bevoegd is om vast te stellen dat de staat van ontvangst van hun investeringen inbreuk heeft gemaakt op de afdelingen C en D van hoofdstuk 8 van de CETA. Bijgevolg is de onafhankelijkheid van de op te richten gerechten en de toegang tot die gerechten voor buitenlandse investeerders onlosmakelijk verbonden met de in artikel 3, lid 5, VEU genoemde doelstelling van vrije en eerlijke handel die door de CETA wordt nagestreefd. Wat de toegankelijkheid van de op te richten gerechten betreft, heeft het Hof opgemerkt dat bij gebreke van een regeling die ertoe strekt te waarborgen dat de gerechten vanuit financieel oogpunt toegankelijk zijn voor natuurlijke personen en kleine en middelgrote ondernemingen, het gevaar bestaat dat het ISDS-systeem in de praktijk enkel toegankelijk is voor investeerders die over aanzienlijke financiële middelen beschikken. Het Hof heeft voorts geconstateerd dat de CETA geen enkele toezegging bevat dat er, zodra deze gerechten zijn opgericht, een regeling zal worden ingevoerd die het door artikel 47 van het Handvest vereiste niveau van toegankelijkheid waarborgt. Daarentegen is in verklaring nr. 36, die integraal deel uitmaakt van de context waarin de Raad het besluit tot goedkeuring van de ondertekening van de CETA namens de Unie vaststelt, bepaald dat de Commissie en de Raad zich ertoe verplichten ervoor te zorgen dat de op te richten gerechten toegankelijk zijn voor kleine en middelgrote ondernemingen. Het Hof heeft geoordeeld dat deze toezegging volstaat om tot de slotsom te komen dat de CETA verenigbaar is met het vereiste van toegankelijkheid van de gerechten. Ten slotte heeft het Hof vastgesteld dat de CETA voldoende garanties biedt dat de op te richten gerechten voldoen aan het vereiste van onafhankelijkheid, zowel extern beschouwd, wat veronderstelt dat de betrokken rechterlijke instanties hun taken volledig autonoom uitoefenen, als intern beschouwd, wat inhoudt dat de leden van deze gerechten gelijke afstand moeten houden ten aanzien van de partijen bij het geding en geen persoonlijk belang mogen hebben bij de beslechting daarvan.