ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
9 november 2016 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten – Verordening (EG) nr. 258/97 – Artikel 1, lid 2, onder c) – Begrip ,voedingsmiddelen of voedselingrediënten met een nieuwe primaire molecuulstructuur’”
In zaak C‑448/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) bij beslissing van 15 september 2014, ingekomen bij het Hof op 26 september 2014, in de procedure
Davitas GmbH
tegen
Stadt Aschaffenburg,
in tegenwoordigheid van:
Landesanwaltschaft Bayern,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J. L. da Cruz Vilaça, kamerpresident, A. Tizzano (rapporteur), vicepresident van het Hof, A. Borg Barthet, E. Levits en F. Biltgen, rechters,
advocaat-generaal: M. Szpunar,
griffier: K. Malacek, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 29 oktober 2015,
gelet op de opmerkingen van:
– Davitas GmbH, vertegenwoordigd door C. Sachs, Rechtsanwältin,
– de Stadt Aschaffenburg, vertegenwoordigd door A. Schellenberg, Rechtsanwältin,
– het Landesanwaltschaft Bayern, vertegenwoordigd door R. Käβ als gemachtigde,
– de Griekse regering, vertegenwoordigd door I. Chalkias, O. Tsirkinidou en A. Vasilopoulou als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door S. Grünheid en K. A. Herbout-Borczak als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 januari 2016,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1, lid 2, onder c), van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten (PB 1997, L 43, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 596/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 (PB 2009, L 188, blz. 14) (hierna: „verordening nr. 258/97”).
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Davitas GmbH en de Stadt Aschaffenburg (stad Aschaffenburg, Duitsland) over een beslissing van de Stadt Aschaffenburg waarbij wordt verboden om een voedingsproduct met de naam „De Tox Forte” in de handel te brengen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3 In de eerste en de tweede overweging van verordening nr. 258/97 heet het:
„(1) […] [V]erschillen tussen de nationale wetgevingen met betrekking tot nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten [kunnen] het vrije verkeer van levensmiddelen […] belemmeren [en] aanleiding […] geven tot oneerlijke concurrentievoorwaarden en aldus rechtstreeks van invloed […] zijn op de werking van de interne markt;
(2) […] [M]et het oog op de bescherming van de volksgezondheid [moeten] nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, alvorens zij in de [Europese Unie] in de handel worden gebracht, […] worden onderworpen aan een uniforme veiligheidscontrole volgens een communautaire procedure […]”
4 Artikel 1 van die verordening luidt als volgt:
„1. Deze verordening betreft het in de handel brengen in de [Unie] van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten.
2. Deze verordening is van toepassing op het in de handel brengen in de [Unie] van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die tot dusver in de [Unie] niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt en die vallen onder de volgende categorieën:
c) voedingsmiddelen en voedselingrediënten met een nieuwe of doelbewust gemodificeerde primaire molecuulstructuur;
d) voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit micro-organismen, schimmels of algen;
e) voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit planten alsmede voedselingrediënten die uit dieren zijn geïsoleerd, met uitzondering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die volgens traditionele vermeerderings- of teeltmethodes zijn verkregen en die sinds lang veilig voor voedingsdoeleinden worden gebruikt;
f) voedingsmiddelen en voedselingrediënten waarop een weinig gebruikt productieprocedé is toegepast, voor zover dit procedé wijzigingen in de samenstelling of de structuur van de voedingsmiddelen of voedselingrediënten veroorzaakt die significant zijn voor hun voedingswaarde, hun metabolisme of hun gehalte aan ongewenste stoffen.
[…]”
Duits recht
5 § 39, lid 2, van het Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuch (Duits wetboek betreffende levensmiddelen, consumptiegoederen en voedermiddelen), in zijn op 3 juni 2013 gepubliceerde versie (BGBl. 2013 I, blz. 1426), zoals gewijzigd door de wet van 7 augustus 2013 (BGBl. 2013 I, blz. 3154), bepaalt:
„De bevoegde autoriteiten treffen de beschikkingen en maatregelen die nodig zijn om een redelijk vermoeden van een overtreding vast te stellen of uit te sluiten, om vastgestelde overtredingen ongedaan te maken of toekomstige overtredingen te voorkomen, alsook beschikkingen en maatregelen die worden vereist door de bescherming tegen risico’s voor de gezondheid of tegen bedrog. Ze kunnen met name
[…]
3. de vervaardiging, de bewerking of het in de handel brengen van producten verbieden of beperken […]”.
6 § 3, lid 1, van de Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten (Duitse verordening tot uitvoering van Unierechtelijke bepalingen inzake nieuwe voedingsmiddelen en voedselingrediënten), in haar op 14 februari 2000 gepubliceerde versie (BGBl. 2000 I, blz. 123), zoals gewijzigd bij bekendmaking van 27 mei 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 919), bepaalt:
„Behoudens het bepaalde in het tweede lid, mogen voedingsmiddelen en voedselingrediënten in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 niet zonder een vergunning die is verleend volgens de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 258/97 bedoelde procedure in de handel worden gebracht door degene die voor het in de handel brengen ervan verantwoordelijk is.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
7 Vanaf 1 augustus 2012 heeft Davitas in Duitsland De Tox Forte verhandeld, een voedingsproduct met clinoptiloliet, een minerale stof van vulkanische oorsprong, als enige ingrediënt.
8 In januari 2013 heeft de stad Aschaffenburg het Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (dienst van de deelstaat Beieren voor gezondheid en voedselveiligheid, Duitsland) verzocht om een staal van dit product te onderzoeken.
9 In zijn onderzoeksrapport van 1 maart 2013 heeft deze dienst vastgesteld dat clinoptiloliet als een „nieuw voedselingrediënt” in de zin van verordening nr. 258/97 moest worden beschouwd, aangezien geen bewijs was overgelegd dat dit ingrediënt in de Unie vóór 15 mei 1997 in significante mate werd gebruikt.
10 Op basis van dit onderzoeksrapport heeft de stad Aschaffenburg bij beslissing van 6 juni 2013 De Tox Forte aangemerkt als „nieuw voedingsmiddel” in de zin van die verordening, aangezien dit product alleen uit clinoptiloliet bestond. Daarom heeft zij Davitas verboden dit product in de handel te brengen totdat een vergunning voor het in de handel brengen was verleend overeenkomstig de bepalingen van die verordening.
11 Davitas heeft tegen deze beslissing een beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg (bestuursrechter van de deelstaat Beieren te Würzburg, Duitsland). In het kader van dit beroep heeft Davitas erkend dat clinoptiloliet in de Unie vóór 15 mei 1997 „niet in significante mate” voor menselijke voeding was gebruikt. Zij heeft niettemin gesteld dat dit ingrediënt in ieder geval niet als „nieuw” kon worden aangemerkt, aangezien het niet voldeed aan de tweede voorwaarde van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97, omdat het niet viel onder een van de in dit lid 2, onder c) tot en met f), bedoelde categorieën.
12 Wat in het bijzonder de in dit lid 2, onder c), bedoelde categorie betreft, heeft Davitas aangevoerd dat clinoptiloliet geen „nieuwe […] primaire molecuulstructuur” in de zin van deze bepaling had, aangezien dit ingrediënt vóór 15 mei 1997 in de natuur bestond, met dezelfde als de voor de bereiding van De Tox Forte gebruikte molecuulstructuur.
13 Bij beslissing van 23 april 2014 heeft het Bayerische Verwaltungsgericht Würzburg het beroep van Davitas verworpen op grond dat het voor de toepassing van artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97 niet relevant was dat clinoptiloliet vóór 15 mei 1997 in de natuur bestond, met dezelfde als de voor de bereiding van De Tox Forte gebruikte molecuulstructuur, aangezien was aangetoond dat dit ingrediënt toen niet als voedingsmiddel werd gebruikt.
14 Naar aanleiding van het door Davitas tegen deze beslissing ingestelde hoger beroep twijfelt het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) over de uitlegging van artikel 1, lid 2, onder c), van die verordening.
15 Daarop heeft het Bayerische Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Gaat het bij het door verzoekster gedistribueerde [De Tox Forte] om een voedingsmiddel of voedselingrediënt met een nieuwe molecuulstructuur in de zin van artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97?
2) Volstaat het voor een bevestigend antwoord op deze vraag in het bijzonder dat dit product met het ingrediënt clinoptiloliet in zijn welbepaalde primaire molecuulstructuur vóór 15 mei 1997 nog niet als voedingsmiddel werd gebruikt, of is daarenboven vereist dat dit product wordt geproduceerd door middel van een procedé dat leidt tot een nieuwe of doelbewust gemodificeerde molecuulstructuur, met andere woorden dat het gaat om een stof die voorheen in de natuur niet in deze vorm bestond?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
16 Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97 aldus moet worden uitgelegd dat de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” betrekking heeft op voedingsmiddelen of voedselingrediënten die vóór 15 mei 1997 op het grondgebied van de Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt, dan wel op voedingsmiddelen of voedselingrediënten met een molecuulstructuur die vóór deze datum niet als zodanig in de natuur bestond.
17 Om deze vraag te beantwoorden zij er vooraf aan herinnerd dat die verordening het in de handel brengen van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten betreft (arrest van 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica, C‑211/03, C‑299/03 en C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, punt 81).
18 Artikel 1, lid 2, van die verordening heeft de afbakening van de werkingssfeer ervan tot doel, inzonderheid door te definiëren wat onder nieuwe voedingsmiddelen en voedselingrediënten moet worden verstaan (arresten van 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica, C‑211/03, C‑299/03 en C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, punt 82, en van 15 januari 2009, M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punt 15).
19 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat voedingsmiddelen of voedselingrediënten aan twee cumulatieve voorwaarden moeten voldoen om als „nieuw” te worden beschouwd in de zin van verordening nr. 258/97.
20 Ten eerste moeten deze stoffen vóór 15 mei 1997, de datum van inwerkingtreding van die verordening, in de Unie „niet in significante mate” voor menselijke voeding zijn gebruikt (zie in die zin arrest van 9 juni 2005, HLH Warenvertrieb en Orthica, C‑211/03, C‑299/03 en C‑316/03–C‑318/03, EU:C:2005:370, punten 82 en 87).
21 Ten tweede is vereist dat die stoffen ook vallen onder een van de in artikel 1, lid 2, onder c) tot en met f), van die verordening uitdrukkelijk beschreven categorieën.
22 Dienaangaande zij opgemerkt dat de in dit artikel 1, lid 2, onder c), beschreven categorie, waarop de gestelde vragen betrekking hebben, onder meer voedingsmiddelen en voedselingrediënten „met een nieuwe […] primaire molecuulstructuur” omvat.
23 Uit deze bewoordingen blijkt dat de door die bepaling omschreven categorie verschilt van de andere in artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 bedoelde categorieën, door de generieke verwijzing daarin naar de kenmerken van de „primaire molecuulstructuur” van een voedingsmiddel of voedselingrediënt, terwijl, enerzijds, dit artikel 1, lid 2, onder d) en e), meer specifiek betrekking heeft op organische stoffen met een bepaalde samenstelling en, anderzijds, artikel 1, lid 2, onder f), van deze verordening verwijst naar stoffen waarop een nieuw productieprocedé is toegepast dat significante wijzigingen in de samenstelling of de structuur ervan veroorzaakt.
24 Daaruit vloeit voort dat de in artikel 1, lid 2, onder c), van die verordening bedoelde categorie verschillende stoffen kan omvatten, onafhankelijk van de samenstelling of het productieprocedé ervan, voor zover deze een „nieuwe primaire molecuulstructuur” hebben.
25 Evenwel zij vastgesteld dat deze termen niet worden gedefinieerd door verordening nr. 258/97, die dus geen aanwijzingen bevat op basis waarvan kan worden bepaald of de in artikel 1, lid 2, onder c), van deze verordening bedoelde categorie voedingsmiddelen of voedselingrediënten omvat die vóór 15 mei 1997 in de Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt, dan wel of deze categorie alleen betrekking heeft op voedingsmiddelen en voedselingrediënten waarvan de primaire molecuulstructuur ex novo is gecreëerd of is gemodificeerd ten opzichte van de vóór deze datum in de natuur reeds bestaande primaire molecuulstructuur.
26 Zoals blijkt uit vaste rechtspraak moeten de betekenis en de draagwijdte van begrippen waarvoor het Unierecht geen definitie geeft, worden bepaald in overeenstemming met hun in de omgangstaal gebruikelijke betekenis, met inachtneming van de context waarin zij worden gebruikt en de doeleinden die worden beoogd door de regeling waarvan zij deel uitmaken (arrest van 24 juni 2015, Hotel Sava Rogaška, C‑207/14, EU:C:2015:414, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 In casu kan op basis van alleen de gebruikelijke betekenis van de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” daaraan geen eenduidige uitlegging worden gegeven. Zoals de advocaat-generaal in punt 30 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan deze uitdrukking in de omgangstaal immers verwijzen naar zowel een in de menselijke voeding nieuw gebruikte primaire molecuulstructuur als een door de mens nieuw gecreëerde of gemodificeerde primaire molecuulstructuur.
28 Om die uitdrukking uit te leggen dient dus te worden gekeken naar zowel de context waarin de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97 worden gebruikt, als, meer algemeen, het doel van deze verordening.
29 Wat in de eerste plaats de context van die bepaling betreft, zij vastgesteld dat – zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt – die verordening een algemeen instrument is, aangezien zij betrekking heeft op alle nieuwe voedingsmiddelen of voedselingrediënten, ongeacht hun aard, met uitzondering van bepaalde gebieden die door sectorale regelgeving worden geregeld.
30 De uitlegging van artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97 dat de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” betrekking heeft op voedingsmiddelen of voedselingrediënten die vóór 15 mei 1997 in de Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt, is als enige met deze context verenigbaar. Het anders uitleggen van deze bewoordingen zou deze verordening immers haar algemene karakter ontnemen, aangezien een dergelijke uitlegging ertoe zou leiden dat alle voedingsmiddelen of voedselingrediënten, waaronder die van minerale oorsprong, die vóór 15 mei 1997 in hun primaire molecuulstructuur reeds in de natuur bestonden en die niet bestaan uit de in artikel 1, lid 2, onder d) en e), van deze verordening bedoelde organische stoffen of waarop geen nieuw productieprocedé in de zin van artikel 1, lid 2, onder f), van deze verordening wordt toegepast, van de werkingssfeer van deze verordening worden uitgesloten.
31 Wat in de tweede plaats de door verordening nr. 258/97 beoogde doeleinden betreft, zij eraan herinnerd dat deze verordening wordt gekenmerkt door een dubbele doelstelling, die er niet alleen in bestaat de werking van de interne markt van nieuwe voedingsmiddelen te verzekeren, maar ook de volksgezondheid te beschermen tegen de gevaren die deze voedingsmiddelen kunnen opleveren (zie in die zin arrest van 15 januari 2009, M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
32 Daartoe beoogt die verordening binnen de Unie gemeenschappelijke normen vast te stellen op het gebied van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, hetgeen blijkens de tweede overweging ervan met name de vorm krijgt van de instelling van een uniforme veiligheidscontrole volgens een communautaire procedure voordat zij in de Unie in de handel worden gebracht (arrest van 15 januari 2009, M‑K Europa, C‑383/07, EU:C:2009:8, punt 23).
33 Alleen de uitlegging van artikel 1, lid 2, onder c), van die verordening in die zin dat de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” betrekking heeft op voedingsmiddelen of voedselingrediënten die vóór 15 mei 1997 in de Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt, blijkt coherent met het nastreven van deze doelstellingen. Op basis van deze uitlegging kan immers een doeltreffende bescherming van de volksgezondheid tegen de potentiële gevaren die nieuwe voedingsmiddelen en voedselingrediënten met zich brengen, worden gewaarborgd, aangezien de uniforme veiligheidscontrole zal zijn vereist telkens als wordt overwogen om een stof die voordien niet door de mens als voedingsmiddel is gebruikt, voor menselijke voeding te gebruiken.
34 Omgekeerd, mocht het begrip voedingsmiddelen of voedselingrediënten met een „nieuwe primaire molecuulstructuur” alleen betrekking hebben op stoffen die vóór 15 mei 1997 in de natuur niet bestonden met dezelfde primaire molecuulstructuur, dan zou elke stof die op die datum bestond, nog niet is gebruikt voor menselijke voeding en niet valt onder een van de in artikel 1, lid 2, onder d) tot en met f), van verordening nr. 258/97 bedoelde specifieke categorieën automatisch zijn vrijgesteld van de door deze verordening bepaalde veiligheidscontrole voordat zij in de Unie in de handel wordt gebracht, zonder dat de mogelijkheid van een gevaar voor de gezondheid kan worden beoordeeld.
35 Het staat aan de verwijzende rechter om in het licht van deze elementen in het kader van het hoofdgeding na te gaan of de bevoegde nationale autoriteiten artikel 1, lid 2, onder c), van die verordening correct hebben toegepast wanneer zij De Tox Forte als „nieuw voedingsmiddel” hebben aangemerkt.
36 Gelet op een en ander dient op de vragen te worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, onder c), van verordening nr. 258/97 aldus moet worden uitgelegd dat de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” betrekking heeft op voedingsmiddelen of voedselingrediënten die vóór 15 mei 1997 op het grondgebied van de Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt.
Kosten
37 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 1, lid 2, onder c), van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 596/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009, moet aldus worden uitgelegd dat de uitdrukking „nieuwe primaire molecuulstructuur” betrekking heeft op voedingsmiddelen of voedselingrediënten die vóór 15 mei 1997 op het grondgebied van de Europese Unie niet voor menselijke voeding zijn gebruikt.
ondertekeningen