TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)
den 19 december 2019 (*)
”Personal i ett privat bolag som tillhandahåller IT-tjänster inom institutionen – Nekat tillträde till kommissionens lokaler – Behörighet hos den som antagit rättsakten”
I mål T‑504/18,
XG, företrädd av advokaterna S. Kaisergruber och A. Burghelle-Vernet,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av C. Ehrbar och T. Bohr, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 3 juli 2018 att vidhålla beslutet att neka sökanden tillgång till kommissionens lokaler,
meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
sammansatt av domarna P. Nihoul (referent), tillförordnad ordförande, J. Svenningsen och U. Öberg,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 8 oktober 2019,
följande
Dom
Bakgrund
1 Sökanden, XG, var sedan (konfidentiellt)(1) anställd av bolaget (konfidentiellt) som ingick i koncernen (konfidentiellt) (nedan kallad arbetsgivaren).
2 Ett konsortium bestående av (konfidentiellt) (nedan kallat motparten) ingick efter ett upphandlingsförfarande den (konfidentiellt) ett ramavtal med Europeiska unionen om tillhandahållande av tjänster (konfidentiellt) till Europeiska kommissionen (nedan kallat ramavtalet).
3 Arbetsgivaren placerade sökanden som (konfidentiellt) vid kommissionens generaldirektorat (GD) (konfidentiellt) i kommissionens byggnad (konfidentiellt). För detta ändamål tilldelades han en handling som gav honom tillträde till kommissionens byggnader.
4 Ramavtalet ändrades sedan genom ett tilläggsavtal av den 14 september 2017 (nedan kallat tilläggsavtalet), genom vilket artikel 1.14 fördes in bland de särskilda villkoren. I denna artikel anges bland annat följande:
”2. Enligt artiklarna 3, 7 och 8 i kommissionens beslut (EU, Euratom) 2015/443 [av den 13 mars 2015] om säkerhet inom kommissionen [EUT L 72, 2015, s. 41] får säkerhetskontroller utföras på personal som tjänstgör på plats i syfte att förebygga och begränsa säkerhetsrisker för kommissionens personal, tillgångar och information. Enligt belgisk lag av den 11 december 1998 om säkerhetsskyddsklassificering och om godkännande, intyg och utlåtanden i säkerhetsfrågor … kan tillträdesrätten för personal som tjänstgör på plats i den upphandlande myndighetens lokaler underordnas villkoret att belgiska myndigheter utfärdat ett positivt säkerhetsutlåtande. Befintlig tillträdesrätt gäller så länge inget negativt säkerhetsutlåtande har utfärdats.
3. Motparten ska överlämna blanketten i bilaga (anmälningshandling) till berörd personal som tjänstgör på plats så att de belgiska myndigheterna ska kunna utfärda ett säkerhetsutlåtande. Ifyllda och undertecknade anmälningshandlingar (med benämningen anmälningshandling) ska returneras till kommissionens säkerhetsdirektorat (Commission européenne, HR.DS – BERL 3/190) och en uppdaterad elektronisk förteckning med relevanta personuppgifter enligt vad som anges i bifogat formulär ska sändas till e-postadressen EC‑SECURITY-SCREENING@ec.europa.eu senast 30 dagar efter undertecknandet av detta tilläggsavtal.
4. Personal som inte fyller i anmälningshandlingen på grund av försumlighet eller vägran kan nekas tillträde till kommissionens byggnader.
…
6. … Motparten förbinder sig att endast låta personal som erhållit ett positivt säkerhetsutlåtande tjänstgöra på plats i följande kommissionsbyggnader: [konfidentiellt] …”
5 Kommissionen kontaktade därefter arbetsgivaren med en anmodan om att denne skulle be sina anställda, som arbetade i kommissionens byggnader, att lämna sitt medgivande till att förfarandet inleddes i syfte att erhålla ett säkerhetsutlåtande.
6 Sökanden lämnade den 26 oktober 2017 sitt medgivande till att en säkerhetskontroll utfördes i hans avseende genom att fylla i anmälningshandlingen som bifogas tilläggsavtalet till ramavtalet.
7 Genom en skrivelse av den 30 mars 2018 underrättades sökanden av Comité interministériel pour la politique de siège (CIPS) (interministeriell kommitté för internationella organisationers säten) om att Autorité nationale de sécurité (ANS) (Nationella säkerhetsmyndigheten) hade gjort en säkerhetskontroll beträffande honom och beslutat att avge ett negativt utlåtande om honom (nedan kallat det negativa säkerhetsutlåtandet). Utlåtandet, som bifogades skrivelsen, motiverades av att sökanden var känd av polismyndigheten för för det första misshandel och för det andra våldtäkt. Alla gärningar hade begåtts [konfidentiellt] mot hans före detta partner.
8 Den 12 april 2018 överklagade sökanden det negativa säkerhetsutlåtandet till behörigt belgiskt överklagandeorgan för godkännanden, intyg och utlåtanden i säkerhetsfrågor (nedan kallat överklagandeorganet).
9 Europaparlamentet underrättade den 24 april 2018 kommissionen om att sökanden hade erhållit ett negativt säkerhetsutlåtande.
10 Den 25 april 2018, efter att ha mottagit bekräftelse på det negativa säkerhetsutlåtandet, frågade kommissionen ut sökanden i närvaro av hans arbetsgivare. Utfrågningen ägde rum inför A och B, tjänstemän inom sektorn för förvaltningsrekvisitioner vid kommissionens säkerhetsdirektorat. Sökanden anmodades att kommentera det uteblivna positiva säkerhetsutlåtandet och angav bland annat att han hade överklagat misshandelsdomen och att målet angående våldtäktsanklagelserna hade lagts ner.
11 Sökanden erhöll en kopia av protokollet från utfrågningen och därefter drogs hans tillträdesrätt till kommissionens lokaler in (nedan kallat beslut av den 25 april 2018). I protokollet från utfrågningen anges följande om vad sökanden sagt:
”Jag har fått veta att ni ska dra tillbaka mina tillträdeshandlingar på grund av att säkerhetsutlåtandet inte var positivt. Jag överlämnar därför mina två passerkort … Jag har fått veta att jag sedan har rätt att lämna in en skriftlig och motiverad ansökan om nytt tillträde till kommissionens fastigheter.”
12 Överklagandeorganet fann, i beslut av den 20 juni 2018, att det inte fanns någon rättslig grund för det negativa säkerhetsutlåtandet och att överklagandeorganet följaktligen inte var behörigt att pröva om utlåtandet var välgrundat (nedan kallat överklagandeorganets beslut).
13 Arbetsgivaren underrättade kommissionen om överklagandeorganets beslut genom ett e-postmeddelande av den 28 juni 2018 och gjorde gällande att överklagandeorganet hade beslutat att ANS:s negativa säkerhetsutlåtande ”inte [hade] någon rättslig grund och därför [borde] betraktas som obefintligt”.
14 Genom en skrivelse av den 3 juli 2018 (nedan kallad det angripna beslutet), underrättade kommissionen arbetsgivaren om att ”tillträdesförbudet avseende kommissionens arbetsplatser [upprätthölls] för [sökanden] med stöd av artikel 3 i kommissionens beslut (EU, Euratom) 2015/443 av den du 13 mars 2015 om säkerhet inom kommissionen”, med motiveringen att ”ANS:s negativa säkerhetsutlåtande inte [hade] upphävts av överklagandeorganet”. Skrivelsen hade undertecknats av C, chef för säkerhetsdirektoratets enhet för informationssäkerhet vid kommissionens GD personal och säkerhet.
15 I skrivelse av den 24 juli 2018 begärde sökandens ombud bland annat att få ta del av den handling genom vilken GD personal och säkerhet hade delegerat behörigheten att fatta beslut i fråga om tillträde till byggnaderna till C.
16 Den 3 augusti 2018 väckte sökanden talan om interimistiska åtgärder vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) avseende upphävande av det negativa säkerhetsbeslutet.
17 Genom skrivelse av den 10 augusti 2018 meddelade kommissionen sökanden att den ansåg att ”det han begärt i [sin] skrivelse [av den 24 juli 2018] inte längre [var] aktuellt”, i synnerhet hans talan vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien).
18 Den 6 september 2018 underrättade arbetsgivaren sökanden om att hans anställningsavtal skulle sägas upp och att uppsägningstiden på nio veckor skulle börja löpa den 10 september 2018 i enlighet med de gällande belgiska bestämmelserna om anställningsavtal.
19 Avdelningen för interimistiska åtgärder vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) beslutade den 26 oktober 2018 om uppskov med verkningarna av ANS:s utlåtanden om sökanden och uppmanade den belgiska staten att begära att ANS skulle utfärda ett nytt säkerhetsutlåtande.
Förfarandet och parternas yrkanden
20 Sökanden har väckt denna talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 24 augusti 2018.
21 Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli samma dag ansökte sökanden om interimistiska åtgärder i form av uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet.
22 Sökanden begärde den 24 augusti 2018 att hans namn skulle utelämnas enligt artikel 66 i tribunalens rättegångsregler. Detta beviljades genom beslut av den 2 oktober 2018.
23 Genom beslut av den 11 september 2018, XG/kommissionen (T-504/18 R, ej publicerat, EU:T:2018:526), avslog tribunalens ordförande ansökan om uppskov med verkställigheten av det angripna beslutet.
24 På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet och anmodade, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i rättegångsreglerna, parterna att inkomma med vissa handlingar och att besvara några skriftliga frågor. Parterna efterkom denna anmodan inom den föreskrivna fristen.
25 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
26 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– förklara att talan inte kan tas upp till prövning eller i varje fall fastställa att det inte längre finns anledning att döma i saken,
– i andra hand ogilla talan,
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Huruvida talan kan tas upp till sakprövning
27 Kommissionen anser att talan inte kan tas upp till prövning av två skäl. För det första har sökanden, som har sagts upp av sin arbetsgivare, inte längre något berättigat intresse av att det angripna beslutet ogiltigförklaras. För det andra riktar sig talan mot en rättsakt som utgör en bekräftelse av ett redan lagakraftvunnet beslut.
28 Det finns även anledning att pröva om det angripna beslutet, trots att det meddelats inom ramen för ett avtalsförhållande, kan anses utgöra en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, även om kommissionen inte har framställt någon invändning om rättegångshinder i detta avseende.
Huruvida sökanden har ett berättigat intresse av att få saken prövad
29 Kommissionen anser att sökanden inte längre har något berättigat intresse av att få saken prövad, eftersom han sagts upp av sin arbetsgivare och därför inte kan dra någon fördel av att det angripna beslutet ogiltigförklaras. Det var nämligen endast i egenskap av anställd hos kommissionens kontraktspart som han beviljades tillträde till kommissionens lokaler.
30 Tribunalen erinrar i detta avseende om att en talan om ogiltigförklaring som har väckts av en fysisk eller juridisk person enligt fast rättspraxis endast ska prövas i den mån sökanden har ett berättigat intresse av att rättsakten ogiltigförklaras. Ett sådant intresse förutsätter att en ogiltigförklaring av rättsakten i sig kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den (se dom av den 18 mars 2010, Centre de Coordination Carrefour/kommissionen, T-94/08, EU:T:2010:98, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
31 Det ska vara fråga om ett faktiskt intresse och detta ska bedömas den dag talan väcks. Det ska emellertid bestå fram till domstolsavgörandet, vid äventyr av att det beslutas att det saknas anledning att döma i saken (dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punkt 42, och dom av den 18 mars 2010, Centre de Coordination Carrefour/kommissionen, T-94/08, EU:T:2010:98, punkt 49).
32 Den 6 september 2018, det vill säga efter det att den nu aktuella talan väckts, underrättade arbetsgivaren sökanden om att hans anställningsavtal skulle sägas upp och att uppsägningstiden på nio veckor skulle börja löpa den 10 september 2018 i enlighet med gällande belgiska bestämmelser om anställningsavtal.
33 Avtalet upphörde således under november 2018.
34 Sökanden ska emellertid inte anses har förlorat sitt berättigade intresse av att få saken prövad, eftersom arbetsgivaren skrev följande till honom den 24 september 2018:
”Så snart du fått ett positivt besked från säkerhetskontoret och GD [konfidentiellt] får en framställan som rör dig, kommer vi att upprätta ett nytt anställningsavtal mellan dig och bolaget.”
35 Denna skrivelse visar att förtroendet mellan sökanden och arbetsgivaren kvarstod, trots det angripna beslutet, och att sökanden således hade goda chanser att återanställas om det angripna beslutet ogiltigförklarades.
36 Kommissionen kan i detta hänseende inte vinna framgång med att göra gällande att skrivelsen av den 24 september 2018 inte hänförde sig till en ogiltigförklaring av det angripna beslutet, utan till att ett positivt säkerhetsutlåtande utfärdades. Om det angripna beslutet skulle ogiltigförklaras, ankommer det nämligen på kommissionen att ta konsekvenserna av denna ogiltigförklaring. Det är inte uteslutet att kommissionen då anser att sökanden bör ges tillträde till kommissionens byggnader, även om ett positivt säkerhetsutlåtande saknas.
37 Tribunalen erinrar också om att det följer av artikel 266 FEUF att en sökande bibehåller ett berättigat intresse av att en rättsakt som har antagits av en institution ogiltigförklaras för att undvika att dess påstådda rättsstridighet upprepas i framtiden, såvitt detta riskerar att upprepas, oberoende av de faktiska omständigheterna i det fall som gav upphov till sökandens talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2007, Wunenburger/kommissionen, C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punkterna 50–52).
38 Om sökanden i det nu aktuella fallet återanställdes av arbetsgivaren skulle han ha ett berättigat intresse av att kommissionen inte fattar ett beslut som är behäftat med samma rättsstridigheter som dem han anfört i samband med den nu aktuella talan.
39 Tribunalen godtar därför inte kommissionens invändning om rättegångshinder avseende att sökanden inte har ett berättigat intresse av att få saken prövad.
Huruvida det angripna beslutet är av bekräftande karaktär
40 Kommissionen menar att det angripna beslutet inte är en rättsakt mot vilken talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF, eftersom det enbart utgör en bekräftelse av beslutet av den 25 april 2018, genom vilket kommissionen återkallade sökandens tillträdeshandlingar. I och med att det sistnämnda beslutet inte överklagades inom den frist på två månader som föreskrivs i artikel 263 sista stycket FEUF, har det vunnit laga kraft. Talan mot det angripna beslutet, vilket inte har något annat syfte än att upprätthålla detta tillträdesförbud, kan därmed inte tas upp till prövning.
41 Tribunalen erinrar om att en talan om ogiltigförklaring av en rättsakt som endast utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut som har vunnit laga kraft enligt fast rättspraxis inte kan tas upp till sakprövning. En rättsakt anses enbart bekräfta ett tidigare beslut om den inte innehåller några nya omständigheter i förhållande till det tidigare beslutet och inte har föregåtts av en omprövning av förhållandena för den som det tidigare beslutet var riktat till (se dom av den 7 februari 2001, Inpesca/kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
42 Frågan huruvida en akt är bekräftande kan emellertid inte avgöras endast genom att dess innehåll jämförs med innehållet i det tidigare beslut som den anses bekräfta. Den ifrågasatta rättsaktens karaktär bör även bedömas i förhållande till arten av den begäran som den utgör ett svar på (se dom av den 7 februari 2001, Inpesca/kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
43 Särskilt om rättsakten utgör svaret på en begäran i vilken nya och väsentliga omständigheter har åberopats, och genom vilken administrationen har ombetts att ompröva det tidigare beslutet, kan denna rättsakt inte anses utgöra enbart en bekräftelse, eftersom den innehåller ett avgörande grundat på dessa omständigheter och därmed något nytt i förhållande till det tidigare beslutet (dom av den 7 februari 2001, Inpesca/kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, punkt 46).
44 För att en omständighet ska anses vara ny, är det nödvändigt att varken sökanden eller administrationen hade eller hade kunnat ha kännedom om den aktuella omständigheten när det tidigare beslutet fattades. Detta villkor är i än högre grad uppfyllt om den aktuella omständigheten uppkommit efter det att det tidigare beslutet fattades (se dom av den 7 februari 2001, Inpesca/kommissionen, T‑186/98, EU:T:2001:42, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
45 För att den aktuella omständigheten ska anses vara väsentlig ska den kunna medföra en betydande förändring av den situation som låg till grund för sökandens ursprungliga begäran, vilken gav upphov till det tidigare beslutet som vunnit laga kraft (se dom av den 7 februari 2001, Inpesca/kommissionen, T-186/98, EU:T:2001:42, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
46 Tribunalen konstaterar att kommissionen i förevarande mål, när den i beslutet av den 25 april 2018 drog in sökandens tillträdesrätt till kommissionens lokaler, särskilt beaktade det negativa säkerhetsutlåtande som ANS hade utfärdat beträffande honom.
47 Sökanden har bestritt utlåtandets lagenlighet vid överklagandeorganet, vilket den 20 juni 2018, beslutade att ”utlåtandet såsom det formulerats av [ANS] inte [hade] någon rättslig grund” och att [överklagandeorganet inte hade] behörighet att pröva utlåtandet i sak”.
48 Genom e-postmeddelande av den 28 juni 2018 lade arbetsgivaren därför fram överklagandeorganets beslut för kommissionen och menade att det negativa säkerhetsutlåtandet, med hänsyn till detta beslut, skulle betraktas som obefintligt.
49 Begäran om omprövning av beslutet av den 25 april 2018 grundades således på överklagandeorganets beslut.
50 Överklagandeorganets beslut är nytt i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkt 44, eftersom det meddelades den 20 juni 2018 och således efter det ursprungliga beslutet, som var daterat den 25 april 2018.
51 Överklagandeorganets beslut är också av väsentlig betydelse. I och med att det i detta beslut slås fast att det negativa säkerhetsutlåtandet saknade rättslig grund, väcker det nämligen tvivel om en viktig omständighet som kommissionen beaktade när den antog beslutet av den 25 april 2018. Det gör det möjligt att anta att det beslutet kan ha ändrats.
52 Efter att ha underrättats om denna nya omständighet av sökandens arbetsgivare, omprövade kommissionen sökandens situation, i och med att den fann att hans tillträdesförbud av den 25 april 2018 skulle upprätthållas, eftersom överklagandeorganet inte hade upphävt det negativa utlåtandet.
53 Tribunalen anser följaktligen att det angripna beslutet inte är av bekräftande karaktär och att talan inte kan avvisas på denna grund.
Huruvida det angripna beslutet kan särskiljas från det avtalsförhållande som ligger till grund för beslutet
54 Tribunalen erinrar i detta avseende om att unionsdomstolarna enligt artikel 263 FEUF ska granska lagenligheten av akter som antas av institutionerna och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man.
55 Enligt fast rättspraxis avser denna behörighet endast de rättsakter som avses i artikel 288 FEUF och som institutionerna ska anta enligt de villkor som uppställs i EUF-fördraget (se beslut av den 10 maj 2004, Musée Grévin/kommissionen, T‑314/03 och T-378/03, EU:T:2004:139, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
56 De rättsakter som institutionerna antar och vilka ingår i ett rent avtalsrättsligt sammanhang som de inte kan skiljas från hör däremot inte, till följd av den karaktär de har, till de rättsakter som avses i artikel 288 FEUF, mot vilka en talan om ogiltigförklaring kan väckas med stöd av artikel 263 FEUF (se dom av den 17 juni 2010, CEVA/kommissionen, T‑428/07 och T‑455/07, EU:T:2010:240, punkt 52, dom av den 24 oktober 2014, Technische Universität Dresden/kommissionen, T-29/11, EU:T:2014:912, punkt 29, och beslut av den 6 januari 2015, St’art m.fl./kommissionen, T-36/14, ej publicerat, EU:T:2015:13, punkt 30).
57 I målet råder det ingen tvekan om att talan ingår i ett avtalsförhållande.
58 I den uppförandekod som fogats till avtalet mellan sökanden och arbetsgivaren av den 8 februari 2017 anges nämligen att en extern konsult som arbetar för kommissionen förbinder sig att rätta sig efter de villkor som ställs upp av kommissionens säkerhetstjänst.
59 I tilläggsavtalet till ramavtalet anges dessutom, såsom framgår ovan av punkt 4, att kommissionen enligt artiklarna 3, 7 och 8 i beslut 2015/443 får göra säkerhetskontroller på personal som tjänstgör på plats för att förhindra och begränsa säkerhetsrisker för kommissionens personal, egendom och information, att tillträdesrätten för personal som tjänstgör på plats i den upphandlande myndighetens lokaler kan underkastas villkoret att de belgiska myndigheterna ska ha utfärdat ett positivt säkerhetsutlåtande, att befintlig tillträdesrätt gäller så länge inget negativt säkerhetsutlåtande har utfärdats och att motparten förbinder sig att endast tillhandahålla personal som tjänstgör på plats som fått ett positivt säkerhetsutlåtande för de kommissionsbyggnader som anges där.
60 Det följer emellertid av rättspraxis att en rättsakt som antas av en institution i ett avtalsrättsligt sammanhang ska kunna skiljas från detta sammanhang, när rättsakten dels har antagits av institutionen under utövandet av dess befogenheter, dels i sig har bindande rättsverkningar i förhållande till tredje man, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning, och därmed kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. En talan om ogiltigförklaring väckt av den som rättsakten är riktad till bör under dessa förhållanden kunna tas upp till sakprövning (se beslut av den 21 oktober 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/kommissionen, T-335/09, EU:T:2011:614, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
61 De befogenheter som avses i uttrycket ”under utövandet av dess befogenheter” ska i detta sammanhang förstås som de som följer av fördragen eller sekundärrätten, vilka ingår i institutionens myndighetsutövning i det allmännas intresse och som innebär att denna unilateralt kan skapa eller förändra rättigheter och skyldigheter i förhållande till tredje man (beslut av den 21 oktober 2011, Groupement Adriano, Jaime Ribeiro, Conduril/kommissionen, T-335/09, EU:T:2011:614, punkt 33).
62 Dessa villkor är uppfyllda i förevarande mål.
63 För det första antog kommissionen det angripna beslutet med stöd av beslut 2015/443, som ger denna institution egna befogenheter som bland annat syftar till att säkerställa säkerheten i dess lokaler.
64 För det andra får det angripna beslutet, vilket kommissionen understrukit i sitt svar på tribunalens fråga, ensidigt och oberoende av de avtal som nämns ovan i punkterna 58 och 59, bindande rättsverkningar i förhållande till tredje man, i och med att det upprätthåller sökandens tillträdesförbud till kommissionens lokaler. Därmed utgör det en handling som avser offentlig maktutövning.
65 Verkningarna av det angripna beslutet överskrider dessutom den avtalsrättsliga sfären, eftersom det innebär att sökanden fråntas all tillträdesrätt till lokalerna, även i egenskap av besökare.
66 Det angripna beslutet utgör således en rättsakt som kan skiljas från avtalet och som kan bli föremål för en talan enligt artikel 263 FEUF.
Prövning i sak
67 Sökanden har anfört fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser avsaknad av behörighet hos den som fattade det angripna beslutet, den andra grunden avser åsidosättande av artikel 3 i beslut 2015/443 och avsaknad av rättslig grund för det angripna beslutet och den tredje grunden avser åsidosättande av de grundläggande rättigheterna. Den fjärde grunden, som åberopats i andra hand, avser ett åsidosättande av artikel 296 FEUF, artikel 41.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och av principen om formell och materiell motivering av ensidiga rättsakter.
68 Tribunalen anser att prövningen bör inledas med den andra grunden, avseende åsidosättande av artikel 3 i beslut 2015/443.
Den andra grunden: åsidosättande av artikel 3 i beslut 2015/443
69 Genom den andra grunden har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet saknar rättslig grund, bland annat på grund av att artikel 3 i beslut 2015/443, som det angripna beslutet hänför sig till, inte ger någon möjlighet att dra in tillträdesrätten till kommissionens byggnader utan är en allmän bestämmelse där det hänvisas till stadgan om de grundläggande rättigheterna, protokoll nr 7 om Europeiska unionens privilegier och immunitet (EUT C 83, 2010, s. 266) och till nationell rätt.
70 Tribunalen konstaterar att det angripna beslutet faktiskt innehåller en direkt hänvisning till artikel 3 i beslut 2015/443.
71 I artikel 3 i beslut 2015/443 anges, som sökanden har understrukit, vilka bestämmelser och principer som kommissionen ska iaktta vid genomförandet av detta beslut. Däremot ger den inte någon befogenhet att vidta åtgärder som begränsar tredje mans tillträde till kommissionens lokaler.
72 Kommissionen har i sitt svaromål gjort gällande att det var ett skrivfel som gjorde att artikel 3 i beslut 2015/443 angavs i det angripna beslutet och att det i själva verket var artikel 12 i samma beslut som borde ha angetts i beslutet.
73 Tribunalen konstaterar att artikel 12.1 b i beslut 2015/443 som kommissionen har framhållit ger befogenhet åt personal som bemyndigats i enlighet med artikel 5 i samma beslut att förbjuda tillträde till kommissionens lokaler.
74 Eftersom det är uppenbart att det rör sig om ett skrivfel kan inte hänvisningen i artikel 3 i beslut 2015/443 till det angripna beslutet ha någon inverkan på beslutets grund eller giltighet.
75 Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden och hänvisningen till beslut 2015/443.
Den första grunden: avsaknad av behörighet hos den som antagit det angripna beslutet
76 Genom den första grunden har sökanden gjort gällande att C, chef för enheten för informationssäkerhet vid säkerhetsdirektoratet vid GD personal och säkerhet, inte var behörig att anta det angripna beslutet.
77 Tribunalen framhåller i detta avseende att det anges i artikel 17 i beslut 2015/443 att det ansvar som åligger kommissionen enligt nämnda beslut ska utövas av GD personal och säkerhet under överinseende och ansvar av den kommissionsledamot som ansvarar för säkerhetsfrågor.
78 I artikel 5.1 i beslut 2015/443 anges följande:
”Endast personal som, med hänsyn till dess aktuella arbetsuppgifter, erhållit ett formellt bemyndigande av generaldirektören för personal och säkerhet, kan ges befogenhet att vidta en eller flera av följande åtgärder:
1. Bära sidovapen.
2. Utföra sådana säkerhetsundersökningar som avses i artikel 13.
3. Vidta sådana säkerhetsåtgärder som avses i artikel 12 i enlighet med vad som anges i det formella bemyndigandet.”
79 I artikel 12.1 i beslut 2015/443 anges följande:
”För att garantera säkerheten inom kommissionen och förebygga och kontrollera risker, får personal som bemyndigats i enlighet med artikel 5, i överensstämmelse med principerna i artikel 3 bland annat vidta en eller flera av följande skyddsåtgärder:
…
b) Begränsade åtgärder riktade mot personer som utgör ett säkerhetshot, inbegripet att … förbjuda personer att vistas i kommissionens lokaler under en period, som bestäms i enlighet med kriterier som ska fastställas i tillämpningsföreskrifter.
…”
80 Det framgår av dessa bestämmelser att en tjänsteman vid kommissionen, för att fatta ett sådant beslut om tillträdesförbud som det angripna beslutet, ska ha ett personligt bemyndigande av generaldirektören för personal och säkerhet.
81 Kravet på ett personligt bemyndigande innebär att tjänstemannen ska ha ett skriftligt bemyndigande, vilket bekräftas av formuleringen ”i enlighet med vad som anges i det formella bemyndigandet” i artikel 5.1 punkt 3 i beslut 2015/443.
82 Tribunalen har som en åtgärd för processledning frågat kommissionen om C, som undertecknat det angripna beslutet, hörde till den personal som hade ett personligt bemyndigande i den mening som avses i artikel 5 i beslut 2015/443.
83 Det framgår av kommissionens svar att C inte hade något personligt bemyndigande att vidta åtgärder enligt artikel 12.1 b i beslut 2015/443.
84 Tribunalen konstaterar således att den person som undertecknat det angripna beslutet inte var behörig att anta detta i enlighet med kraven i beslut 2015/443.
85 I svaromålet har kommissionen anfört att det angripna beslutet kunde fattas av enhetschefen vid säkerhetsdirektoratet, eftersom direktören för detta direktorat hade delegerat underteckningsrätten till denna tjänsteman för att tjänstemannen skulle kunna företräda kommissionen i förhållande till tredje man i säkerhetsfrågor.
86 För att styrka den påstådda delegeringen har kommissionen lagt fram en handling som innehåller en beskrivning av C:s tjänst. I denna handling anges bland annat att chefen för enheten för informationssäkerhet vid säkerhetsdirektoratet i GD personal och säkerhet ska företräda kommissionen i förhållande till företrädare för medlemsstater och tredjeland samt i förhållande till offentliga och privata organisationer i säkerhetsfrågor och andra frågor som hör till denna enhets uppgifter.
87 Tribunalen erinrar i detta avseende om att en delegering av en underteckningsrätt skiljer sig från en delegering av befogenheter på så sätt att den som delegerar inte överför någon behörighet till den som erhåller delegeringen, som helt enkelt bemyndigas att utforma och underteckna, i eget namn men under den delegerandes ansvar, instrumentet för ett beslut vars innehåll har fastställts av den som delegerat underteckningsrätten. En delegering av underteckningsrätten ska avse klart definierade lednings- och förvaltningsåtgärder.
88 I det nu aktuella fallet påpekar tribunalen först och främst att de behörigheter som anges i den handling som avses ovan i punkt 86 inte nödvändigtvis omfattar befogenheten att utfärda tillträdesförbud till kommissionens lokaler.
89 Tribunalen konstaterar för det andra att beskrivningen av C:s behörigheter i denna handling, utöver att inte vara undertecknad, är av så allmän karaktär att den inte uppfyller det krav på tydlighet som gäller för åtgärder som är föremål för en delegering av underteckningsrätten.
90 Vidare skulle en sådan delegering av underteckningsrätten vara oförenlig med beslut 2015/443, enligt vilket det krävs ett personligt och uttryckligt bemyndigande av direktören för GD personal och säkerhet för att ett beslut om tillträdesförbud ska kunna antas.
91 Under dessa omständigheter kan C inte anses ha varit behörig att anta det angripna beslutet.
92 Kommissionen menar att den nu påvisade rättstridigheten, för det fall att den fastställs, bör leda till en ogiltigförklaring av det angripna beslutet endast om sökanden visar att en garanti som han borde ha beviljats har åsidosatts. Detta har inte styrkts i målet.
93 Tribunalen understryker i detta avseende att om en tvist pågår mellan en institution och institutionens personal och personalens garantier enligt tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen eller enligt en bestämmelse om god förvaltningssed ifrågasätts, behöver avsaknad av behörighet hos den som är upphov till den angripna rättsakten inte nödvändigtvis leda till en ogiltigförklaring av nämnda rättsakt om sökanden inte har visat att en garanti som tillkommer sökanden har åsidosatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 februari 2007, Caló/kommissionen, T-118/04 och T-134/04, EU:T:2007:37, punkterna 67 och 68, och dom av den 13 december 2018, Pipiliagkas/kommissionen, T-689/16, ej publicerad, EU:T:2018:925, punkt 62).
94 Denna rättspraxis ska emellertid inte utvidgas till att omfatta kommissionens förbindelser med tredje man, i synnerhet som tredje man, som inte hör till administrationen, inte omfattas av samma garantier som unionens tjänstemän har enligt tjänsteföreskrifterna.
95 Tvärtom understryks i rättspraxis att bestämmelserna om behörighet hos den som antagit en rättsakt utgör tvingande rätt som i och med deras betydelse innebär att grunder som avser åsidosättande av sådana bestämmelser inte bara får, utan ska, tas upp ex officio av unionsdomstolen, när denna behörighet är i fråga i ett mål vid den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2017, Teeäär/ECB, T-555/16, ej publicerad, EU:T:2017:817, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
96 Under de förutsättningarna underkänner tribunalen kommissionens argument i detta avseende och bifaller talan på den första grunden. Således ogiltigförklarar tribunalen det angripna beslutet, utan att återstoden av den andra grunden och de övriga grunderna behöver prövas.
Rättegångskostnader
97 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
98 Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska sökandens yrkande bifallas.
Av dessa skäl meddelar
TRIBUNALEN (första avdelningen),
följande dom:
1) Kommissionens beslut av den 3 juli 2018 att vidhålla beslutet att neka XG tillträde till kommissionens lokaler ogiltigförklaras.
2) Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 19 december 2019.
Underskrifter