Дело T‑94/10
Rütgers Germany GmbH и др.
срещу
Европейска агенция по химикалите (ECHA)
„REACH — Идентифициране на антраценовото масло като пораждащо сериозно безпокойство вещество — Жалба за отмяна — Акт, подлежащ на обжалване — Подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение — Пряко засягане — Допустимост — Равно третиране — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (седми разширен състав) от 7 март 2013 г.
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Подготвителни актове — Изключване — Решение на Европейската агенция по химикалите (ECHA), с което антраценовото масло е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество — Акт, който цели да произведе правно действие — Включване
(член 263, първа алинея ДФЕС; член 7, параграф 2, член 31, параграф 1, буква в) и параграф 3, буква б), член 33, параграфи 1 и 2 и членове 57 и 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Пряко засягане — Критерии — Решение на Европейската агенция по химикалите (ECHA), с което антраценовото масло е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество — Жалба от произвеждащи това вещество дружества — Идентифициране, пораждащо задължение за предоставяне на ползвателите на веществото на актуализиран информационен лист за безопасност — Допустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 31, параграф 1, букви а)—в) и параграф 9, буква а), член 34, буква а), член 57, букви а), г) и д) и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета; Директива 67/548 на Съвета)
3. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Понятие за подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС — Всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове — Решение на Европейската агенция по химикалите (ECHA) за идентифициране на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство — Включване — Акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на посочената разпоредба от Договора
(член 263, четвърта алинея ДФЕС и член 289, параграфи 1—3 ДФЕС; член 31, параграф 9, буква а), член 34, буква а), членове 57—59 и член 75, параграф 1 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Вещества със свойства на устойчиви, биоакумулиращи и токсични вещества или на много устойчиви и много биоакумулиращи вещества — Образуване на процедурата по инициатива на държава членка — Задължения за предоставяне на информация относно алтернативните вещества — Обхват — Евентуално значение на тази информация за решението за идентифициране на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство — Граници
(член 57, букви а), г) и д), член 59, параграф 3 и член 60, параграф 5 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XIII и точка II 2 от приложение XV към него; Директива 67/548 на Съвета)
5. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Идентифициране на основание, което не е посочено в първоначално изготвеното за веществото досие — Превишаване на пределите на правомощията на Европейската агенция по химикалите (ECHA) — Липса
(членове 55, 57 и 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XV към него)
6. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Право на преценка на органите на Съюза — Обхват — Съдебен контрол — Граници — Нарушение на принципа на равенство от Европейската агенция по химикалите (ECHA) — Липса
(членове 57 и 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
7. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Вещества със свойства на устойчиви, биоакумулиращи и токсични вещества или на много устойчиви и много биоакумулиращи вещества — Квалификация въз основа на свойствата на съставките — Допустимост — Прилагане на долна граница за концентрацията за целите на квалификацията — Допустимост
(член 14, параграф 2, буква е), член 31, параграф 3, буква б), член 56, параграф 6 и член 57, букви г) и д) от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XIII към него)
8. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Вещества със свойства на устойчиви, биоакумулиращи и токсични вещества или на много устойчиви и много биоакумулиращи вещества — Квалификация въз основа на свойствата на съставките — Задължение за провеждане на отделна процедура за съставките — Липса
(член 57, букви г) и д), член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XIII към него)
9. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Решение на Европейската агенция по химикалите (ECHA), с което антраценовото масло е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(съображение 16, член 1, параграф 1, член 14, параграф 6 и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XV към него)
1. Жалба за отмяна може да се подаде срещу всички приети от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза мерки, които целят да произведат правно действие, независимо от техния характер или форма. Когато става въпрос за актове или решения, които се изготвят на няколко етапа, по-специално в резултат на вътрешна процедура, по принцип само мерките, които определят окончателно становището на съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза в края на процедурата, представляват актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна. От това следва, че предварителните мерки или тези с изцяло подготвителен характер не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна.
Ето защо подлежи на обжалване решение на Европейската агенция по химикалите (ECHA), с което в съответствие с член 59 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) антраценовото масло е идентифицирано като вещество, отговарящо на критериите по член 57 от посочения регламент, доколкото това решение е предназначено да произведе задължително правно действие по отношение на трети лица.
В това отношение приетият в резултат на процедурата по посочения член 59 акт за идентифициране на дадено вещество е предназначен да произведе задължително правно действие по отношение на трети лица по смисъла на член 263, първа алинея, второ изречение ДФЕС. Всъщност той поражда по-специално задълженията за предоставяне на информация, предвидени в член 7, параграф 2, член 31, параграф 1, буква в) и параграф 3, буква б) и в член 33, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1907/2006. Тези разпоредби се отнасят до веществата, идентифицирани съгласно член 59, параграф 1 от Регламента, и до веществата, включени или посочени в изготвения съгласно член 59, параграф 1 списък. Поради това с тях се установяват правни задължения, породени от приетия в резултат на процедурата по посочения член 59 акт.
(вж. точки 28, 29 и 33)
2. Условието за пряко засягане на физическо или юридическо лице, като условие за допустимост на жалбата за отмяна, изисква, първо, обжалваният акт пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти, и второ, да не оставя никакво право на преценка на адресатите на този акт, на които е възложено изпълнението му, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.
В това отношение трябва да се приеме, че решението на Европейската агенция по химикалите (ECHA), с което антраценовото масло е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество, отговарящо на критериите по член 57, букви а), г) и д) от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), засяга пряко производителите на това вещество, тъй като те са длъжни да актуализират информационните листове за безопасност, доколкото идентифицирането на веществото представлява нова информация, която може да засегне мерките за управление на риска, или нова информация за опасностите по смисъла на член 31, параграф 9, буква а) от посочения регламент. Съгласно член 31, параграф 1, букви а)—в) от Регламент № 1907/2006 доставчиците на дадено вещество трябва да предоставят на получателите информационен лист за безопасност, когато то отговаря на критериите за класифициране като опасно вещество в съответствие с Директива 67/548 за сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества. Идентифицирането поражда и задължението за предоставяне на информация, предвидено в член 34, буква а) от Регламент № 1907/2006. Следователно то поражда преки последици за правното положение на производителите поради предвидените в посочените по-горе разпоредби задължения.
(вж. точки 38, 39, 49, 51 и 52)
3. Понятието за подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС трябва да се разбира като отнасящо се до всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове.
Решението на Европейската агенция по химикалите (ECHA) за идентифициране на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство и като отговарящо на един или няколко от критериите по член 57 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) представлява подзаконов акт. Всъщност това решение има общо приложение, тъй като се прилага за обективно определени положения и поражда правни последици за категория лица, предвидени общо и абстрактно, а именно за всички физически или юридически лица, попадащи в приложното поле на член 31, параграф 9, буква а) и на член 34, буква а) от Регламент № 1907/2006. Освен това посоченото решение не е законодателен акт, тъй като не е прието нито по обикновената законодателна процедура, нито по специална законодателна процедура по смисъла на член 289, параграфи 1—3 ДФЕС. Всъщност такова решение е акт, приет от ECHA съгласно член 59 от Регламент № 1907/2006. То не включва мерки за изпълнение, тъй като задълженията за предоставяне на информация възникват в резултат на идентифицирането на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство, без да са необходими други мерки.
Освен това, тъй като член 263, първа алинея ДФЕС изрично предвижда контрола за законосъобразност на актовете на органите, службите и агенциите на Съюза, предназначени да произведат правно действие по отношение на трети лица, то съгласно волята на авторите на Договора за функционирането на ЕС съдилищата на Съюза по принцип трябва да упражняват съдебен контрол и по отношение на актовете на ECHA, като актове на агенция на Съюза. В това отношение функциите на ECHA съгласно член 75, параграф 1 от Регламент № 1907/2006, а именно управление и в някои случаи осъществяване на техническите, научните и административните аспекти на посочения регламент, и гарантиране на съгласуваност в рамките на Съюза, не изключват правомощието за приемане на подзаконови актове.
(вж. точки 56—61, 64 и 66)
4. Съгласно член 59, параграф 3 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) процедурата по идентифициране може да бъде образувана по инициатива на държава членка, която изготвя досие в съответствие с приложение XV към посочения регламент за веществата, които според нея отговарят на критериите по член 57 от Регламента, и го изпраща на Европейската агенция по химикалите (ECHA). По отношение на досието за идентифициране на дадено вещество като притежаващо свойствата на устойчивите, биоакумулиращите и токсичните вещества или на много устойчивите и много биоакумулиращите вещества (съответно „свойствата на УБТВ“ или „свойствата на МУМБВ“), макар да е вярно, че в текста на точка II 2 от приложение XV към посочения регламент се прави разграничение между задължението да се предостави, от една страна, наличната информация за употребата и експозицията, и от друга, информацията за алтернативните вещества и техники, държавата членка все пак може да предостави само информацията, с която разполага. В това отношение направеното от държава членка уточнение, че няма налична информация за съществуването на алтернативни вещества, ѝ позволява да изпълни задължението си да се произнесе по алтернативните вещества. Освен това с оглед на член 60, параграф 5 от Регламент № 1907/2006 точка II 2 от приложение XV към посочения регламент трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася до подходящи алтернативни вещества.
Във всеки случай от уредената в член 59 от Регламент № 1907/2006 процедура по идентифициране не следва, че информацията за алтернативните вещества е релевантна за изхода на тази процедура. В критериите, предвидени в член 57, букви а), г) и д) от този регламент, не се споменава наличието на алтернативни вещества. За сметка на това за идентифицирането на дадено вещество като отговарящо на критериите по член 57, букви г) и д) от Регламент № 1907/2006 е достатъчно то да отговаря на съответните критерии за идентифициране на веществата със свойства на УБТВ и на МУМБВ, установени в приложение XIII към същия регламент. Макар в това приложение да са предвидени редица критерии, които следва да бъдат изпълнени, нито един от тях не се отнася до алтернативните вещества. Ето защо не е доказано, че наличието на информация за алтернативните вещества би могло да измени съдържанието на решение относно идентифицирането на дадено вещество като отговарящо на критериите по член 57, букви г) и д) от посочения регламент. Такъв е случаят и с идентифицирането на това вещество като отговарящо на критериите по член 57, буква а) от Регламента. Всъщност критериите за класифициране като канцерогенно вещество са установени в Директива 67/548 за сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества.
(вж. точки 70, 72, 73 и 77)
5. Не би могло да се твърди, че като идентифицира вещество като пораждащо сериозно безпокойство съгласно член 57 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) не само на основанията, предложени в първоначално изготвеното за това вещество досие, но и по неизложени в досието основания, Европейската агенция по химикалите (ECHA) превишава пределите на правомощията си, предвидени в член 59 от посочения регламент.
Първо, съгласно член 59, параграф 1 от Регламент № 1907/2006 процедурата, установена в параграфи 2—10 от този член, се прилага за целите на идентифицирането на вещества, отговарящи на критериите по член 57 от Регламента. Решение за идентифициране на вещество като пораждащо сериозно безпокойство, тъй като то отговаря на критериите по член 57 от посочения регламент, съответства на тази цел. Следователно доводите относно идентифицирането на дадено вещество на основание, което не е посочено в първоначално изготвеното за него досие, не засягат правомощията на ECHA.
Второ, в член 59 от Регламент № 1907/2006 не се предвижда, че посочените в член 57 от Регламента основания за идентифициране на дадено вещество трябва да съответстват на основанията, изтъкнати в първоначално изготвеното досие. Освен това, както следва от член 59, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1907/2006, държавите членки не разполагат с изключително право на инициатива за образуване на процедурата по идентифициране. Комисията също може да поиска от ECHA да изготви досие в съответствие с приложение XV към посочения регламент.
Трето, видно от посочената в член 55 от Регламент № 1907/2006 цел на разрешителната процедура, а именно да се гарантира безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, като същевременно се осигурява надлежният контрол на риска от пораждащите сериозно безпокойство вещества и постепенното заместване на тези вещества с подходящи алтернативни вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно, при идентифицирането на дадено вещество, което е първият етап от разрешителната процедура, се посочват възможно най-изчерпателно основанията за това.
Четвърто, следва да се напомни, че съгласно член 59, параграф 5 от Регламент № 1907/2006 ECHA може да представи становище по идентифицирането на веществото във връзка с критериите по член 57 от регламента в изпратеното до нея досие. По този начин се гарантира правото на ECHA надлежно да изрази позицията си. Ето защо трябва да съществува възможност становището на ECHA да бъде възпроизведено в решението за идентифициране на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство.
(вж. точки 84—88)
6. При положение че органите на Съюза разполагат с широко право на преценка — с каквото разполага Комисията при постепенното прилагане на правилата относно пораждащите сериозно безпокойство вещества, уредени в дял VII от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH) — по-специално при преценката на много сложни факти от научен и технически характер при определяне на обхвата и естеството на приеманите от тях мерки, контролът на съдилищата на Съюза трябва да се сведе до проверка дали упражняването на това право не е опорочено поради явна грешка или поради злоупотреба с власт и също дали тези органи не са превишили явно пределите на правото си на преценка. В такъв контекст съдилищата на Съюза всъщност не могат да заменят със своята преценка на фактите от научен и технически характер преценката на органите на Съюза — единствените, на които Договорът за функционирането на ЕС е възложил тази задача.
Все пак широкото право на преценка на органите на Съюза, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на мерките, които следва да бъдат приети, но в определена степен се отнася и до установяването на основните факти. При все това, макар да има ограничен обхват, съдебният контрол налага органите на Съюза, които са издали съответния акт, да бъдат в състояние да докажат пред съдилищата на Съюза, че при приемането му действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира.
След като в предвидената в член 59 от Регламент № 1907/2006 процедура по идентифициране Европейската агенция по химикалите (ECHA) не разполага с правомощие за избор на подлежащите на идентифициране вещества, доколкото съгласно член 59, параграфи 2 и 3 от посочения регламент Комисията или съответната държава членка трябва да преценят дали веществата отговарят на критериите по член 57 от Регламента, ECHA не може да бъде упреквана в това, че е нарушила принципа на равно третиране, като е идентифицирала дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство, без да е идентифицирала други вещества, за които се твърди, че са сходни с него.
(вж. точки 92—94, 98 и 99)
7. Що се отнася до решение за идентифициране на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство поради това, че притежава свойствата на устойчивите, биоакумулиращите и токсичните вещества, както и на много устойчивите и много биоакумулиращите вещества (съответно „свойствата на УБТВ“ или „свойствата на МУМБВ“), в смисъл че то отговаря на критериите по приложение XIII към Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), не би могло просто да се заключи, че Европейската агенция по химикалите (ECHA) допуска явна грешка в преценката, като приема, че дадено вещество притежава свойствата на УБТВ или на МУМБВ, поради факта че някои негови съставки притежават тези свойства, тъй като съставките на веществото са неразривна част от него. Макар в приложение XIII към Регламент № 1907/2006 да не се предвижда изрично, че при идентифицирането на вещество като притежаващо свойствата на УБТВ или на МУМБВ трябва да се отчитат тези свойства на съответните му съставки, не се изключва възможността за прилагане на такъв метод. Не би могло да се приеме обаче, че дадено вещество притежава някои свойства само защото негова съставка ги притежава; трябва също така да се вземат предвид процентното съдържание на тази съставка и химичното въздействие от наличието ѝ във веществото.
Освен това, макар в приложение XIII към Регламент № 1907/2006 действително да не се предвижда долна граница за концентрацията, не е необходимо долната граница да бъде точно установена в това приложение, за да може да се приложи като фактор, вследствие на който разглежданото вещество да се идентифицира въз основа на съставките му. В това отношение долната граница от 0,1 % неколкократно е използвана в законодателството на Съюза за квалифициране на дадена смес въз основа на веществата в нея. Тя е използвана в член 14, параграф 2, буква е), член 31, параграф 3, буква б), член 56, параграф 6 и член 57, букви г) и д) от Регламент № 1907/2006. След като квалифицирането на дадено вещество с оглед на свойствата на съставките му изглежда сравнимо с квалифицирането на дадена смес с оглед на свойствата на веществата в нея, не може да се заключи, че решението на ECHA е опорочено поради явна грешка, изразяваща се в прилагането на границата от 0,1 % като фактор, вследствие на който разглежданото вещество е идентифицирано въз основа на съставките му.
(вж. точки 104, 105 и 118—120)
8. В рамките на процедурата по идентифициране на дадено вещество, предвидена в член 59 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), когато Европейската агенция по химикалите (ECHA) идентифицира дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство поради свойствата му на устойчивите, биоакумулиращите и токсичните вещества, както и на много устойчивите и много биоакумулиращите вещества (съответно „свойствата на УБТВ“ и „свойствата на МУМБВ“), въз основа на тези свойства на съставките му, не е необходимо самите съставки на веществото предварително да са били идентифицирани като притежаващи свойствата на УБТВ и на МУМБВ с отделно решение на ECHA. Член 57, букви г) и д) и член 59 от Регламент № 1907/2006 предвиждат само, че трябва да са изпълнени критериите по приложение XIII към посочения регламент.
(вж. точка 125)
9. Що се отнася до съдебния контрол върху условията за прилагане на принципа на пропорционалност, на Европейската агенция по химикалите (ECHA), създадена с Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), трябва да се признае широко право на преценка в случаите, в които тя следва да направи избор от политическо, икономическо и социално естество, и да извърши комплексни проверки. Единствено явно неподходящият характер на приета в тези случаи мярка с оглед на целта, която законодателят възнамерява да постигне, може да засегне законосъобразността на такава мярка. С оглед на съображение 16 от Регламент № 1907/2006 законодателят е определил като главна цел първата от трите цели, посочени в член 1, параграф 1, а именно да се гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда.
Решение на ECHA, с което в резултат на процедурата по член 59 от Регламент № 1907/2006 антраценовото масло е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество, не нарушава принципа на пропорционалност.
Всъщност, от една страна, решението е подходящо за постигане на преследваните с Регламент № 1907/2006 цели, тъй като идентифицирането на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство допринася за по-добрата осведоменост на обществеността и на специалистите за съществуващите рискове и опасности и поради това идентифицирането трябва да се разглежда като средство за засилване на тази защита. Освен това посоченото решение не води до забрана за пускане на веществото на пазара, вследствие на която съответните оператори да трябва да го заместват с алтернативни вещества.
От друга страна, посоченото решение не надхвърля необходимото за постигане на целите на Регламент № 1907/2006, тъй като предложените съгласно член 14, параграф 6 от посочения регламент мерки за управление на рисковете не са подходящи за постигане на преследваните с Регламента цели във връзка с пораждащите сериозно безпокойство вещества и не са свързани с по-малко ограничения. Същото важи и за представянето на досие съгласно приложение XV към този регламент за приемане на ограничения, тъй като приетите в съответствие с процедурата по дял VIII от посочения регламент ограничения могат да варират от предвиждането на специални условия за производството или пускането на пазара на дадено вещество до налагането на пълна забрана за употребата му. Дори да се предположи, че ограничителните мерки също са подходящи за постигане на целите на Регламент № 1907/2006, със самите тях не се създават по-малко ограничения, отколкото с идентифицирането на дадено вещество, което поражда единствено задължения за предоставяне на информация.
(вж. точки 133—137, 144 и 148)