Sag T-93/10

Bilbaína de Alquitranes, SA m.fl.

mod

Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)

»REACH – identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg, som et særligt problematisk stof – annullationssøgsmål – retsakt, der kan gøres til genstand for søgsmål – regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger – umiddelbart berørt – formaliteten – ligebehandling – proportionalitet«

Sammendrag – Rettens dom (Syvende Udvidede Afdeling) af 7. marts 2013

1.      Annullationssøgsmål – retsakter, der kan gøres til genstand for søgsmål – begreb – retsakter, der fremkalder bindende retsvirkninger – forberedende retsakter – ikke omfattet – afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) vedrørende identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg som et særligt problematisk stof – retsakt, der har til formål at skabe retsvirkninger – omfattet

[Art. 263, stk. 1, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 7, stk. 2, art. 31, stk. 1, litra c), art. 31, stk. 3, litra b), art. 33, stk. 1 og 2, samt art. 57 og 59]

2.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – kriterier – afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) vedrørende identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg som et særligt problematisk stof – søgsmål anlagt af selskaber, der fremstiller stoffet – identifikation, som udløser en forpligtelse til at meddele et ajourført sikkerhedsdatablad til brugerne af stoffet – formaliteten

[Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 31, stk. 1, litra a)-c), art. 31, stk. 9, litra a), art. 34, litra a), art. 57, litra a), d) og e), og art. 59; Rådets direktiv 67/548]

3.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – begrebet retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – enhver retsakt, der finder anvendelse generelt, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter – afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) vedrørende identifikation af et stof som særligt problematisk – omfattet – retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i nævnte bestemmelse i traktaten

[Art. 263, stk. 4, TEUF og art 289, stk. 1-3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 31, stk. 9, litra a), art. 34, litra a), art. 57 og 59 samt art. 75, stk. 1]

4.      Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – EU-myndighedernes skønsbeføjelse – rækkevidde – domstolsprøvelse – grænser – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) tilsidesættelse af lighedsprincippet – foreligger ikke

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 57 og 59)

5.      Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – stoffer med persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller med meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber – klassificering på grundlag af bestanddelenes egenskaber – lovlig – anvendelse af en grænseværdi for koncentrationer med henblik på klassificeringen – lovlig

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 14, stk. 2, litra f), art. 31, stk. 3, litra b), art. 56, stk. 6, og art. 57, litra d) og e), samt bilag XIII]

6.      Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – stoffer med persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller med meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber – klassificering på grundlag af bestanddelenes egenskaber – pligt til at indlede en særskilt procedure for så vidt angår bestanddelene – foreligger ikke

[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 57, litra d) og e), og art. 59 samt bilag XIII]

7.      Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) vedrørende identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg som et særligt problematisk stof – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 16. betragtning, og art. 1, stk. 1, art. 14, stk. 6, og art. 59 og bilag XV)

1.      Enhver bestemmelse, som er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer, og som er bestemt til at afføde retsvirkninger, kan uanset dens art eller form gøres til genstand for annullationssøgsmål. Når det drejer sig om retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig sådanne, som afslutter en intern procedure, er det i princippet kun foranstaltninger, som definitivt fastlægger standpunktet hos Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer som afslutning på denne procedure, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål. Det følger heraf, at foreløbige foranstaltninger eller foranstaltninger, der er af rent forberedende art, ikke kan være genstand for et annullationssøgsmål.

Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) afgørelse vedrørende identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg som et stof, der opfylder kriterierne i artikel 57 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), udgør i overensstemmelse med nævnte forordnings artikel 59 derfor en retsakt, der kan være genstand for søgsmål, for så vidt som en sådan afgørelse har til formål at have bindende retsvirkninger over for tredjemand.

I denne henseende har den retsakt, hvorved et stof identificeres i henhold til proceduren i nævnte artikel 59, til formål at have bindende retsvirkninger over for tredjemand som omhandlet i artikel 263, stk. 1, andet punktum, TEUF. Retsakten kan nemlig bl.a. indebære en oplysningspligt i henhold til artikel 7, stk. 2, artikel 31, stk. 1, litra c), og artikel 31, stk. 3, litra b), samt artikel 33, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1907/2006. Disse bestemmelser henviser til de stoffer, som er blevet identificeret i henhold til forordningens artikel 59, stk. 1, eller de stoffer, som er optaget på den liste, der oprettes i henhold til forordningens artikel 59, stk. 1. De angiver således de retlige forpligtelser, som følger af den retsakt, som proceduren i nævnte artikel 59 udmønter sig i.

(jf. præmis 27, 28 og 32)

2.      Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt for, at et annullationssøgsmål kan antages til realitetsbehandling, kræver for det første, at den anfægtede retsakt umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet, at retsakten ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-retten uden anvendelse af andre mellemkommende regler.

I denne henseende skal en afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) vedrørende identifikation af beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg som et særligt problematisk stof, der opfylder kriterierne i artikel 57, litra a), d) og e), i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), anses for at berøre producenterne af dette stof umiddelbart, for så vidt som producenterne er forpligtede til at ajourføre sikkerhedsdatabladene, da identifikationen af stoffet udgør en ny oplysning, der kan påvirke risikohåndteringsforanstaltningerne, eller en ny oplysning om farer som omhandlet i nævnte forordnings artikel 31, stk. 9, litra a). Ifølge forordningens artikel 31, stk. 1, litra a)-c), skal leverandørerne af et stof forsyne modtageren af stoffet med disse sikkerhedsdatablade, hvis et stof opfylder kriterierne for klassificering som farligt i henhold til direktiv 67/548 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer. Identifikationen udløser også forpligtelsen til at videregive oplysninger i artikel 34, litra a), i forordning nr. 1907/2006. Den har således som følge af de i ovenfor nævnte bestemmelser fastsatte forpligtelser umiddelbar indvirkning på producenternes retsstilling.

(jf. præmis 37, 38, 48, 50 og 51)

3.      Begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF skal forstås således, at det omfatter enhver retsakt, der finder anvendelse generelt, bortset fra lovgivningsmæssige retsakter.

En afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), hvorved et stof identificeres som et særligt problematisk stof, der opfylder en eller flere af kriterierne i artikel 57 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), udgør en regelfastsættende retsakt. Afgørelsen finder nemlig anvendelse generelt, idet den gælder for fastlagte situationer og har retsvirkninger for en gruppe generelt og abstrakt angivne personer, dvs. bl.a. alle fysiske og juridiske personer, der er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 31, stk. 9, litra a), og artikel 34, litra a), i forordning nr. 1907/2006. Den nævnte afgørelse udgør endvidere ikke en lovgivningsmæssig retsakt, eftersom den ikke er vedtaget i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure eller den særlige lovgivningsprocedure i artikel 289, stk. 1-3, TEUF. En sådan afgørelse er nemlig en retsakt vedtaget af ECHA i henhold til artikel 59 i forordning nr. 1907/2006. Afgørelsen omfatter ingen gennemførelsesforanstaltninger, idet identifikationen af et stof som særligt problematisk udløser en oplysningspligt, uden at det er nødvendigt at træffe yderligere foranstaltninger.

Da prøvelsen af lovligheden af de af Unionens organers, kontorers og agenturers retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand, i øvrigt udtrykkeligt er nævnt i artikel 263, stk. 1, TEUF, havde ophavsmændene til EUF-traktaten således til hensigt i princippet også at underlægge retsakter vedtaget af ECHA, som et af Unionens organer, en prøvelse ved Unionens retsinstanser. I denne henseende udelukker ECHA’s opgave i medfør af artikel 75, stk. 1, i forordning nr. 1907/2006, dvs. at forvalte og i nogle tilfælde udføre de tekniske, videnskabelige og administrative aspekter af nævnte forordning og sikre konsekvens på EU-plan, ikke kompetencen til at vedtage en regelfastsættende retsakt.

(jf. præmis 55-60, 63 og 65)

4.      Når Unionens myndigheder har en vid skønsmargin – som det er tilfældet, når Kommissionen foretager en gradvis gennemførelse af reglerne vedrørende særligt problematiske stoffer som omhandlet i afsnit VII i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) – navnlig vedrørende vurderingen af faktuelle forhold af videnskabelig og teknisk meget kompliceret karakter, til at bestemme karakteren og omfanget af sine tiltag, bør Unionens retsinstanser begrænse sig til at undersøge, om udøvelsen af dette skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om disse myndigheder åbenbart har overskredet grænserne for deres skøn. I en sådan situation kan Unionens retsinstanser således ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk karakter i stedet for Unionens myndigheders, som efter EUF-traktaten varetager denne opgave alene.

Ikke desto mindre omfatter Unionens myndigheders vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse er omfattet af en begrænset retslig prøvelse, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men omfatter også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Imidlertid fordrer en sådan retslig prøvelse, selv om den har et begrænset omfang, at Unionens myndigheder, der er ophavsmænd til den relevante retsakt, er i stand til for Unionens retsinstanser at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning.

For så vidt som den i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 fastsatte procedure for identifikation af et stof som særligt problematisk ikke overlader nogen beføjelser til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) med hensyn til valget af det stof, der skal identificeres, eftersom det i nævnte forordnings artikel 59, stk. 2 og 3, bestemmes, at det påhviler Kommissionen eller den berørte medlemsstat at bedømme, om stofferne opfylder kriterierne i forordningens artikel 57, kan ECHA ikke bebrejdes for at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved at identificere et stof som særligt problematisk uden at have foretaget en identifikation af andre påståede sammenlignelige stoffer.

(jf. præmis 70-72, 76 og 77)

5.      Hvad angår en afgørelse om identifikation af et stof som særligt problematisk som følge af de persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber samt meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber (PBT- eller vPvB-egenskaber), idet stoffet opfylder kriterierne i bilag XIII til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), kan det ikke blot fastslås, at Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) har foretaget en åbenbart urigtig bedømmelse ved at antage, at et stof har PBT- og vPvB-egenskaber, eftersom dets bestanddele har disse egenskaber, for så vidt som et stofs bestanddele udgør en integrerende del af det. Selv om ordlyden af bilag XIII til forordning nr. 1907/2006 ikke udtrykkeligt angiver, at identifikationen af stoffer, der har PBT- eller vPvB-egenskaber, ligeledes skal tage højde for PBT- eller vPvB-egenskaberne af et stofs relevante bestanddele, udelukker den ikke en sådan tilgang. Det kan ganske vist ikke antages, at alene fordi en bestanddel af et stof har et vist antal egenskaber, har stoffet det også, men bestanddelens procentvise andel og kemiske virkninger må nærmere bestemmes.

Selv om det i øvrigt er korrekt, at der ikke er fastsat nogen grænseværdi for koncentrationer i bilag XIII til forordning nr. 1907/2006, er det for anvendelsen af en sådan grænseværdi som en faktor, der medfører identifikation af det omhandlede stof på grundlag af dets bestanddele, ikke påkrævet, at grænseværdien er præciseret i bilaget. I denne henseende er grænseværdien på 0,1% blevet anvendt i EU-lovgivningen gentagne gange til klassificeringen af en blanding på grundlag af de stoffer, der indgår deri. Dette gælder artikel 14, stk. 2, litra f), artikel 31, stk. 3, litra b), artikel 56, stk. 6, og artikel 57, litra d) og e), i forordning nr. 1907/2006. Idet klassificeringen af et stof på grundlag af egenskaberne ved dets bestanddele forekommer sammenligneligt med klassificeringen af en blanding på grundlag af egenskaberne ved de stoffer, der indgår i den, kan det ikke konkluderes, at ECHA’s afgørelse er behæftet med en åbenbart urigtig bedømmelse som følge af, at grænseværdien på 0,1% blev anvendt som en faktor, der medfører identifikation af det omhandlede stof på grundlag af dets bestanddele.

(jf. præmis 82, 83 og 97-99)

6.      Inden for rammerne af proceduren for identifikation af et stof, der er omhandlet i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), er det ikke påkrævet – når Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) identificerer et stof som særligt problematisk som følge af stoffets persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber samt meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber (PBT- og vPvB egenskaber) på grundlag af dets bestanddeles PBT- og vPvB-egenskaber – at disse bestanddele selv skal have været genstand for en forudgående identifikation som værende i besiddelse af PBT- og vPvB-egenskaber ved en særskilt afgørelse fra ECHA. Artikel 57, litra d) og e), og artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 fastsætter alene, at kriterierne i bilag XIII til forordningen skal være opfyldt.

(jf. præmis 104)

7.      Hvad angår domstolskontrollen med overholdelsen af betingelserne for gennemførelse af proportionalitetsprincippet må der overlades Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), der er oprettet ved forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), en vid skønsbeføjelse på et område, som indebærer, at det skal træffe valg af politisk, økonomisk og social karakter og i den forbindelse foretage komplekse vurderinger. Kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som lovgiver forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig. På baggrund af 16. betragtning til forordning nr. 1907/2006 har lovgiver angivet, at det er det første af de tre i artikel 1, stk. 1, fastsatte formål, som er hovedformålet, dvs. formålet om at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet.

En afgørelse fra ECHA, hvorved beg, kultjære-, højtemperaturs-; tjærebeg identificeres som et særligt problematisk stof som følge af proceduren i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006, tilsidesætter ikke proportionalitetsprincippet.

Afgørelsen er nemlig for det første egnet til at gennemføre formålene med forordning nr. 1907/2006, for så vidt som identifikationen af et stof som særligt problematisk har til formål at informere offentligheden og de erhvervsmæssige aktører om de pågældende risici og farer, hvorfor identifikationen må anses for et middel til forbedring af den nævnte beskyttelse. Desuden medfører nævnte afgørelse ikke et forbud mod at markedsføre stoffet, som forpligter de berørte erhvervsdrivende til at anvende alternative stoffer.

For det andet går nævnte afgørelse ikke videre end, hvad der er nødvendigt for at opfylde de med forordning nr. 1907/2006 forfulgte formål, for så vidt som de i nævnte forordnings artikel 14, stk. 6, anførte risikohåndteringsforanstaltninger ikke udgør passende foranstaltninger til gennemførelsen af de formål, der er tilsigtet med forordningen for så vidt angår behandlingen af særligt problematiske stoffer, og dermed ikke er mindre indgribende foranstaltninger. Det samme gælder for så vidt angår fremlæggelsen af et dossier i overensstemmelse med bilag XV til forordningen for begrænsende foranstaltninger, idet de begrænsninger, der er vedtaget i overensstemmelse med proceduren i forordningens afsnit VIII, kan gå fra særlige betingelser pålagt fremstillingen eller markedsføringen af et stof til et totalt forbud mod brugen af et stof. Selv hvis det antages, at begrænsende foranstaltninger ligeledes er egnede til at gennemføre de med forordning nr. 1907/2006 tilsigtede formål, udgør de ikke som sådan mindre indgribende foranstaltninger i forhold til identifikationen af et stof, der kun medfører en oplysningspligt.

(jf. præmis 115-119, 125 og 129)