Sprawa T‑93/10
Bilbaína de Alquitranes, SA i in.
przeciwko
Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA)
REACH – Identyfikacja paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt podlegający zaskarżeniu – Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych – Bezpośrednie oddziaływanie – Dopuszczalność – Równość traktowania – Proporcjonalność
Streszczenie – wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 7 marca 2013 r.
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty podlegające zaskarżeniu – Pojęcie – Akty wywołujące wiążące skutki prawne – Akty przygotowawcze – Wyłączenie – Decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy – Akt mający na celu skutków prawnych – Włączenie
[art. 263 akapit pierwszy TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7 ust. 2, art. 31 ust. 1 lit. c), art. 31 ust. 3 lit. b), art. 33 ust. 1, 2, art. 57, 59]
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Bezpośrednie oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy – Skarga wniesiona przez spółki zajmujące się produkcją tej substancji – Identyfikacja prowadząca do powstania obowiązku przekazania użytkownikom substancji zaktualizowanej karty charakterystyki – Dopuszczalność
[art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 31 ust. 1 lit. a)–c), art. 31 ust. 9 lit. a), art. 34 lit. a), art. 57 lit. a), d), e), art. 59; dyrektywa Rady 67/548]
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE – Każdy akt o charakterze generalnym z wyjątkiem aktów legislacyjnych – Decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy – Włączenie – Akt niewymagający przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu tego postanowienia traktatu
[art. 263 akapit czwarty TFUE, art. 289 ust. 1–3 TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 31 ust. 9 lit. a), art. 34 lit. a), art. 57, 59, art. 75 ust. 1]
4. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Substancje wzbudzające szczególnie duże obawy – Procedura identyfikacji – Uprawnienia dyskrecjonalne władz Unii – Zakres – Kontrola sądowa – Granice – Naruszenie zasady równości przez Europejską Agencję Chemikaliów (ECHA) – Brak
(rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 57, 59)
5. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Substancje wzbudzające szczególnie duże obawy – Procedura identyfikacji – Substancje o właściwościach trwałych, bioakumulacyjnych i toksycznych lub bardzo trwałych i bardzo bioakumulacyjnych – Kwalifikacja opierająca się na właściwościach składników substancji – Dopuszczalność – Zastosowanie progu stężenia do celów kwalifikacji – Dopuszczalność
[rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 14 ust. 2 lit. f), art. 31 ust. 3 lit. b), art. 56 ust. 6, art. 57 lit. d), e), załącznik XIII]
6. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Substancje wzbudzające szczególnie duże obawy – Procedura identyfikacji – Substancje o właściwościach trwałych, bioakumulacyjnych i toksycznych lub bardzo trwałych i bardzo bioakumulacyjnych – Kwalifikacja opierająca się na właściwościach składników substancji – Obowiązek wszczęcia odrębnego postępowania w stosunku do składników – Brak
[rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 57 lit. d), e), art. 59, załącznik XIII]
7. Zbliżanie ustawodawstw – Rejestracja, ocena i udzielanie zezwoleń w zakresie chemikaliów – Rozporządzenie REACH – Substancje wzbudzające szczególnie duże obawy – Procedura identyfikacji – Decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
(rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 16, art. 1 ust. 1, art. 14 ust. 6, art. 59, załącznik XV)
1. Skarga o stwierdzenie nieważności może zostać skierowana przeciwko wszelkim przepisom wydanym przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne. W przypadku aktów bądź decyzji, których opracowanie odbywa się w kilku etapach, w szczególności w ramach procedury wewnętrznej, skarga o stwierdzenie nieważności może zostać co do zasady wniesiona jedynie na środki, które w sposób ostateczny określają stanowisko instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej Unii w momencie zakończenia owej procedury. Z tego wynika, że środki wstępne lub o czysto przygotowawczym charakterze nie mogą być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności.
Aktem podlegającym zaskarżeniu jest zatem decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji spełniającej kryteria określone w art. 57 rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) wydana na podstawie art. 59 tego rozporządzenia, ponieważ taka decyzja zmierza do wywarcia wiążących skutków prawnych wobec osób trzecich.
W tym względzie akt w sprawie identyfikacji substancji będący wynikiem postępowania określonego we wspomnianym powyżej art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006 zmierza do wywarcia wiążących skutków prawnych wobec osób trzecich w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE. Akt ten rodzi bowiem obowiązki informacyjne przewidziane w art. 7 ust. 2, w art. 31 ust. 1 lit. c) i w art. 31 ust. 3 lit. b) oraz w art. 33 ust. 1, 2 rozporządzenia 1907/2006. Przepisy te odwołują się do substancji zidentyfikowanych zgodnie z art. 59 ust. 1 tego rozporządzenia lub do substancji włączonych do listy sporządzonej zgodnie z art. 59 ust. 1 tegoż rozporządzenia bądź figurujących na niej. Wskazują one zatem obowiązki prawne wynikające z aktu będącego wynikiem postępowania określonego we wspomnianym art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006.
(por. pkt 27, 28, 32)
2. Bezpośrednie oddziaływanie na osobę fizyczną lub prawną, jako przesłanka dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności, wymaga, po pierwsze, aby będący przedmiotem skargi akt wywierał bezpośrednio skutki na sytuację prawną jednostki, i po drugie, aby nie pozostawiał on żadnej uznaniowości swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, co ma mieć charakter czysto automatyczny i wynikać z samych uregulowań Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich.
W tym względzie decyzję Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy, spełniającej kryteria określone w art. 57 lit. a), d) i e) rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), należy uznać za bezpośrednio oddziaływającą na producentów tej substancji w zakresie, w jakim ze względu na to, że identyfikacja tej substancji stanowi nową informację mogącą mieć wpływ na środki kontroli ryzyka lub dotyczącą zagrożeń w rozumieniu art. 31 ust. 9 lit. a) wspomnianego rozporządzenia, producenci ci są zobowiązani do uaktualnienia karty charakterystyki. Na podstawie art. 31 ust. 1 lit. a)–c) wspomnianego rozporządzenia dostawcy substancji dostarczają odbiorcy substancji kartę charakterystyki, w przypadku gdy substancja spełnia kryteria klasyfikacji jako substancji niebezpiecznej zgodnie z dyrektywą 67/548 w sprawie zbliżenia przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do klasyfikacji, pakowania i etykietowania substancji niebezpiecznych. Identyfikacja prowadzi również do powstania obowiązku informacyjnego określonego w art. 34 lit. a) rozporządzenia nr 1907/2006. Wywiera ona zatem bezpośrednie skutki na sytuację prawną producentów z powodu obowiązków przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach.
(por. pkt 37, 38, 48, 50, 51)
3. Pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE powinno być rozumiane jako odnoszące się do każdego aktu o charakterze generalnym z wyjątkiem aktów legislacyjnych.
Aktem regulacyjnym jest decyzja Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) o identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy, spełniającej jedno lub więcej niż jedno z kryteriów określonych w art. 57 lit. a), d) i e) rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH). Decyzja ta ma bowiem charakter generalny, jako że stosuje się do określonych sytuacji i wywiera skutki prawne wobec kategorii osób ujętych w sposób ogólny i abstrakcyjny, czyli w szczególności względem każdej osoby fizycznej lub prawnej objętej zakresem zastosowania art. 31 ust. 9 lit. a) i art. 34 lit. a) rozporządzenia nr 1907/2006. Ponadto wspomniana decyzja nie stanowi aktu legislacyjnego, jako że nie jest wydawana ani w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, ani w ramach specjalnej procedury ustawodawczej w rozumieniu art. 289 ust. 1–3 TFUE. Taka decyzja stanowi bowiem akt ECHA wydany na podstawie art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006. Nie wymaga też ona żadnych środków wykonawczych, ponieważ identyfikacja substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy rodzi obowiązki informacyjne bez konieczności przyjęcia dodatkowo innych środków.
Ponadto art. 263 akapit czwarty TFUE wymienia wprost kontrolę legalności aktów organów lub jednostek organizacyjnych Unii, które zmierzają do wywarcia skutków prawnych wobec osób trzecich. Autorzy traktatu FUE mieli zatem zamiar poddania co do zasady także aktów ECHA jako jednostki organizacyjnej Unii kontroli sprawowanej przez sąd Unii. W tym względzie zadanie ECHA przewidziane w art. 75 ust. 1 rozporządzenia nr 1907/2006, czyli zarządzanie, a w niektórych przypadkach wprowadzanie w życie aspektów technicznych, naukowych i administracyjnych wspomnianego rozporządzenia oraz gwarantowanie spójności na poziomie Unii, nie wyklucza uprawnienia do wydania aktu regulacyjnego.
(por. pkt 55–60, 63, 65)
4. Ponieważ władze Unii dysponują szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi, jak w przypadku gdy Komisja stopniowo wprowadza w życie przepisy dotyczące substancji wzbudzających szczególnie duże obawy wskazanych w tytule VII rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), w szczególności gdy chodzi o ocenę wysoce złożonych okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym w celu określenia rodzaju i zakresu przyjmowanych przez nią środków, kontrola sądu Unii musi ograniczać się do zbadania, czy skorzystanie z takich uprawnień nie jest dotknięte oczywistym błędem, nie stanowi nadużycia władzy lub też czy władze te w sposób oczywisty nie przekroczyły granic przysługującego im uznania. W takim kontekście sąd Unii nie może bowiem zastępować swą oceną okoliczności faktycznych o charakterze naukowym i technicznym oceny przeprowadzonej przez władze Unii, które są jedynymi organami, którym traktat FUE powierzył to zadanie.
Niemniej jednak szeroki zakres uznania przysługujący władzom Unii, który implikuje ograniczoną kontrolę sądową jego wykonania, znajduje zastosowanie nie tylko do charakteru i zakresu przyjmowanych przepisów, ale również, w pewnym zakresie, do ustalenia danych będących ich podstawą. W każdym razie taka kontrola sądowa, nawet o ograniczonym zakresie, wymaga, by władze Unii, które wydały dany akt, były w stanie wykazać przed sądem Unii, iż akt został wydany w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, które zakładają uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować.
Ponieważ przewidziana w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006 procedura identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy nie przyznaje Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) żadnego uprawnienia w zakresie wyboru substancji podlegających identyfikacji, zważywszy, że art. 59 ust. 2 i 3 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, iż to do Komisji lub do zainteresowanego państwa członkowskiego należy uznanie, że dane substancje spełniają kryteria wymienione w art. 57 tego rozporządzenia, nie można zarzucać ECHA, że naruszyła zasadę równego traktowania, identyfikując substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy, nie przystąpiwszy do identyfikacji innych substancji rzekomo porównywalnych.
(por. pkt 70–72, 76, 77)
5. Co się tyczy decyzji o identyfikacji substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy z powodu właściwości trwałych, bioakumulacyjnych i toksycznych, jak również bardzo trwałych i bardzo bioakumulacyjnych (właściwości PBT lub vPvB) w tym znaczeniu, że spełnia ona kryteria wymienione w załączniku XIII do rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), nie można po prostu orzec, iż Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA) popełnia oczywisty błąd w ocenie, uznając, że dana substancja ma właściwości PBT lub vPvB z tego względu, iż jej składniki mają takie właściwości. Nawet jeśli brzmienie załącznika XIII do rozporządzenia nr 1907/2006 nie wskazuje wprost, że identyfikacja substancji mających właściwości PBT lub vPvB musi także uwzględniać właściwości PBT lub vPvB istotnych składników substancji, to nie wyklucza ono takiego podejścia. Niemniej nie można uznać, iż ze względu na sam fakt, że składnik substancji ma pewne właściwości, substancja ma je także, lecz należy rozważyć zawartość procentową i skutki chemiczne obecności takiego składnika.
Co więcej, wprawdzie żaden próg stężenia nie jest przewidziany w załączniku XIII do rozporządzenia nr 1907/2006, jednak zastosowanie takiego progu jako czynnika prowadzącego do identyfikacji danej substancji na podstawie jej składników nie wymaga, by taki próg był określony w tym załączniku. W tym względzie próg 0,1% został kilkakrotnie zastosowany w prawodawstwie Unii do celów kwalifikacji mieszaniny na podstawie jej substancji. Powyższe odnosi się również do art. 14 ust. 2 lit. g), art. 31 ust. 3 lit. b), art. 56 ust. 6 i art. 57 lit. d) i e) rozporządzenia nr 1907/2006. Jako że kwalifikacja substancji ze względu na właściwości jej składników wydaje się porównywalna z kwalifikacją mieszaniny ze względu na właściwości jej substancji, nie można dojść do wniosku, że decyzja ECHA jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie, ponieważ próg 0,1% został zastosowany jako czynnik prowadzący do identyfikacji spornej substancji na podstawie jej składników.
(por. pkt 82, 83, 97–99)
6. W ramach procedury identyfikacji przewidzianej w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), w przypadku gdy Europejska Agencja Chemikaliów (ECHA) identyfikuje substancję jako wzbudzającą szczególnie duże obawy z powodu jej właściwości trwałych, bioakumulacyjnych i toksycznych, jak również bardzo trwałych i bardzo bioakumulacyjnych (właściwości PBT i vPvB) na podstawie właściwości PBT lub vPvB składników tej substancji, nie jest wymagane, by same te składniki były uprzednio przedmiotem identyfikacji jako mające właściwości PBT i vPvB w odrębnej decyzji ECHA. Artykuł 57 lit. d) i e) oraz art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006 przewidują tylko, że muszą być spełnione kryteria określone w załączniku XIII do tego rozporządzenia.
(por. pkt 104)
7. Co się tyczy sądowej kontroli przesłanek realizacji zasady proporcjonalności, Europejskiej Agencji Chemikaliów (ECHA), ustanowionej na mocy rozporządzenia nr 1907/2006 w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), należy przyznać szeroki zakres uznania w dziedzinie, która wymaga od niej dokonywania rozstrzygnięć o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym oraz przeprowadzania złożonych ocen. Tylko oczywiście nieodpowiedni charakter przepisu wydanego w tej dziedzinie w stosunku do zamierzonego przez prawodawcę celu może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego przepisu. W świetle motywu 16 rozporządzenia nr 1907/2006 prawodawca ustalił jako główny cel pierwszy z trzech celów określonych w art. 1 ust. 1 tego rozporządzenia, czyli zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska.
Nie narusza zasady proporcjonalności decyzja ECHA o identyfikacji paku smoły węglowej wysokotemperaturowej jako substancji wzbudzającej szczególnie duże obawy będąca wynikiem postępowania przewidzianego w art. 59 rozporządzenia nr 1907/2006.
Z jednej strony bowiem decyzja ta jest odpowiednia do realizacji celów przyświecających rozporządzeniu nr 1907/2006, ponieważ identyfikacja substancji jako wzbudzającej szczególnie duże obawy służy lepszemu informowaniu opinii publicznej oraz profesjonalistów o ryzyku i zagrożeniach wiążących się z tą substancją, w związku z czym identyfikacja ta powinna być uznawana za środek służący poprawie poziomu takiej ochrony. Ponadto wspomniana decyzja nie pociąga za sobą zakazu wprowadzenia tej substancji do obrotu, co zobowiązywałoby zainteresowane podmioty gospodarcze do używania substancji alternatywnych.
Z drugiej strony wspomniana decyzja nie wykracza poza to, co konieczne do realizacji celów rozporządzenia nr 1907/2006, ponieważ środki kontroli ryzyka proponowane na podstawie art. 14 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia nie stanowią środków odpowiednich do realizacji przyświecających temu rozporządzeniu celów dotyczących postępowania z substancjami wzbudzającymi szczególnie duże obawy, a zatem nie są środkami mniej uciążliwymi. Powyższe odnosi się także do przedstawienia dokumentacji zgodnie z załącznikiem XV do wspomnianego rozporządzenia w sprawie środków ograniczających, ponieważ ograniczenia ustalone zgodnie z procedurą przewidzianą w tytule VIII tego rozporządzenia mogą mieć różny stopień intensywności, począwszy od szczególnych warunków, jakim zostają poddane produkcja lub wprowadzanie do obrotu substancji, aż do całkowitego zakazu stosowania substancji. Nawet przy założeniu, że środki ograniczające są także odpowiednie do realizacji celów przyświecających rozporządzeniu nr 1907/2006, nie stanowią one jako takie środków mniej uciążliwych w porównaniu z identyfikacją substancji, która prowadzi jedynie do powstania obowiązków informacyjnych.
(por. pkt 115–119, 125, 129)