Zadeva T‑529/13

Balázs-Árpád Izsák

in

Attila Dabis

proti

Evropski komisiji

„Pravo institucij – Evropska državljanska pobuda – Kohezijska politika – Regije narodne manjšine – Zavrnitev prijave – Očiten neobstoj pristojnosti Komisije – Člen 4(2)(b) in (3) Uredbe (EU) št. 211/2011“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (prvi senat) z dne 10. maja 2016

1.      Sodni postopek – Navajanje novih razlogov med postopkom – Pogoji – Razširitev obstoječega tožbenega razloga – Dopustnost

(Poslovnik Splošnega sodišča (1991), člena 44(1)(c) in 48(2))

2.      Državljanstvo Unije – Državljanske pravice – Vložitev državljanske pobude – Uredba št.º211/2011 – Pogoji za registracijo – Informacije, ki morajo spremljati predlagano pobudo – Informacije o vsebini, ciljih in ozadju – Fakultativnost – Posledice posredovanja teh informacij – Obveznost preizkusa, ki ga opravi Komisija

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 211/2011, člen 4(2)(b) in priloga II)

3.      Državljanstvo Unije – Državljanske pravice – Predložitev državljanske pobude – Uredba št.º211/2011 – Pogoji za registracijo – Predlagana pobuda, ki mora biti v okviru pristojnosti Komisije – Ugotovitev po prvi preučitvi, da očitno ne obstaja pristojnost – Zavrnitev predlagane pobude – Kršitev načela dobrega upravljanja – Neobstoj

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 211/2011, člena 4(2)(b) in 10(1)(c))

4.      Akti institucij – Izbira pravne podlage – Izbira, ki mora temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki so lahko predmet sodnega nadzora

(člen 5 PEU)

5.      Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – Pristojnost Unije – Obseg – Sprejetje akta o podelitvi posebnega statusa regijam narodne manjšine brez upoštevanja obstoječih političnih, upravnih in ustavnih razmer zadevnih držav članic – Izključitev

(člen 4(2) PEU; členi od 174 PDEU do 178 PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1059/2003, člen 3(5))

6.      Ekonomska, socialna in teritorialna kohezija – Pristojnost Unije – Obseg – Sprejetje akta o preprečitvi vsakršnega neskladja v razvoju regij narodne manjšine, nastalega zaradi njihovih etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti – Izključitev

(člena 2 PEU in 6(1) PEU; člen 174, tretji odstavek, PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 21(1) in 51(1))

7.      Kultura – Pristojnost Unije – Obseg – Sprejetje akta, s katerim se v okviru kohezijske politike vzpostavlja nekatera jamstva, ki omogočajo ohranitev etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti regij narodne manjšine – Izključitev

(člen 3(3) PEU; člen 167 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 22)

8.      Evropska unija – Pristojnosti – Boj proti diskriminaciji – Sprejetje akta o preprečitvi vsakršnega neskladja v razvoju regij narodne manjšine, nastalega zaradi njihovih etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti – Izključitev

(člen 19(1) PDEU)

9.      Ničnostna tožba – Tožbeni razlogi – Zloraba pooblastil – Pojem

(člen 263 PDEU)

1.      V skladu z določbami členov 44(1)(c) in 48(2) Poslovnika iz leta 1991 navajanje novih tožbenih razlogov po vložitvi tožbe ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Vendar je treba tožbeni razlog, ki je izrecna ali implicitna razširitev tožbenega razloga, predhodno navedenega v tožbi, in ki je z njim tesno povezan, razglasiti za dopusten.

Da bi bilo novo trditev mogoče šteti za razširitev predhodno navedenega tožbenega razloga ali očitka, mora biti dovolj tesno povezana s tožbenimi razlogi ali očitki, predhodno navedenimi v tožbi, da bi se lahko štelo, da izhaja iz običajnega razvoja razprave v postopku pred sodiščem.

(Glej točki 32, 33.)

2.      Iz člena 4 Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi in Priloge II k tej uredbi je razvidno, da Komisija preuči informacije, ki so jih sporočili organizatorji, da bi presodila, ali predlagana državljanska pobuda izpolnjuje pogoje za registracijo, navedene med drugim v členu 4(2)(b) iste uredbe. Glede pravice organizatorjev, da predložijo „informacije iz Priloge II“, na katere napotuje člen 4 iste uredbe, te informacije ne vključujejo le minimalne informacije, ki jih je treba v skladu z isto prilogo zagotoviti za register.

Pravica organizatorjev predlagane pobude za predložitev dodatnih informacij glede vsebine, ciljev in ozadja te predlagane pobude, ki je priznana v Prilogi II k Uredbi št. 211/2011, je namreč povezana z obveznostjo Komisije, da navedene informacije na isti podlagi kot vse druge informacije, predložene ob uporabi navedene priloge, preuči v skladu z načelom dobrega upravljanja, ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve. Neodvisno celo od vprašanja, ali so zahtevane informacije, predložene za register, zadostne, je Komisija zaradi presoje, ali predlagana pobuda izpolnjuje pogoje za registracijo, navedene v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011, zavezana preučiti dodatne informacije.

Poleg tega morajo organizatorji državljanske pobude v vsakem posameznem primeru presoditi, ali je uresničevanje pravice, priznane v Prilogi II k Uredbi št. 211/2011, do predložitve navedenih dodatnih informacij v njihovem interesu, pri čemer upoštevajo s tem povezano obveznost Komisije, da jih preuči zlasti za presojo, ali je treba predlagano državljansko pobudo registrirati. Vendar mora Komisija po tem, ko se organizatorji odločijo, da bodo izvršili svojo pravico in predložili take dodatne informacije, te informacije upoštevati, ne da bi se ta lahko ali morala vprašati o tem, ali je upoštevanje teh informacij v interesu organizatorjev.

(Glej točke od 47 do 50, 56.)

3.      Iz besedila člena 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011 o državljanski pobudi je razvidno, da mora Komisija opraviti prvi preizkus elementov, ki jih ima na voljo, da bi presodila, ali ni predlagana državljanska pobuda očitno zunaj okvira njenih pristojnosti, pri čemer je pojasnjeno, da bo bolj celovita presoja opravljena ob registraciji predloga. Člen 10(1)(c) Uredbe št. 211/2011 namreč določa, da Komisija ob prejemu evropske državljanske pobude v treh mesecih v sporočilu poda svoje pravne in politične sklepe v zvezi s to pobudo, morebitne ukrepe, ki jih namerava ali ne namerava izvesti, in njihovo obrazložitev.

V zvezi s tem Komisiji ni mogoče očitati, da je kršila načelo dobrega upravljanja iz člena 41(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ker je pravilno zavrnila prijavo predlagane državljanske pobude glede na to, da ta ni izpolnjevala pogojev za registracijo, navedenih v členu 4(2)(b) Uredbe št. 211/2011.

(Glej točke 60, 124, 125.)

4.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 66.)

5.      Iz povezane razlage členov od 174 PDEU do 178 PDEU je razvidno, da je zakonodajalec pristojen sprejeti ukrepe, katerih namen je skladen razvoj vse Unije, zlasti pa zmanjšanje neskladja med stopnjami razvitosti različnih regij in zaostalosti regij z najbolj omejenimi možnostmi, pri čemer se v zvezi s tem posebna pozornost namenja podeželskim območjem, območjem, ki jih je prizadela industrijska tranzicija, in regijam, ki so hudo in stalno prizadete zaradi neugodnih naravnih ali demografskih razmer, kot so najsevernejše regije z zelo nizko gostoto poseljenosti ter otoške, čezmejne in gorske regije.

Členi od 174 PDEU do 178 PDEU ne morejo biti pravne podlage za sprejetje akta, s katerim bi bilo treba na novo opredeliti pojem regije v smislu navedenih členov, pri čemer bi regije narodne manjšine pridobile pravi status, in to brez upoštevanja političnih, upravnih in ustavnih razmer, ki prevladujejo v zadevnih državah članicah. V skladu s členom 4(2) PEU mora namreč Unija v okviru kohezijske politike spoštovati politične, upravne in ustavne razmere, ki prevladujejo v državah članicah. V delu, v katerem le zaradi zagotovitve primerljivosti regionalnih statističnih podatkov člen 3(5) Uredbe št. 1059/2003 o oblikovanju skupne klasifikacije statističnih teritorialnih enot določa, da je treba upoštevati merila, kot so geografske, socialno-ekonomske, zgodovinske, kulturne ali okoljske razmere, je to le zaradi združitve obstoječih upravnih enot v zadevnih državah članicah v neupravne enote z zadostnim številom prebivalstva in le za zagotovitev primerljivosti statistik, ki se nanašajo na stopnjo razvitosti teh različnih upravnih enot.

Iz tega sledi, da zakonodajalec Unije ne bi mogel brez kršitve člena 4(2) PEU sprejeti akta, ki bi opredeljeval regije narodne manjšine, ki so v okviru kohezijske politike Unije deležne posebne pozornosti na podlagi samostojnih meril, in torej ne upošteval obstoječih političnih, upravnih in institucionalnih razmer v zadevnih državah članicah. Poleg tega, tudi če bi regije narodne manjšine lahko ustrezale obstoječim upravnim enotam v državah članicah ali združitvam takih enot, ohranjanje etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti teh regij nikakor ni cilj, ki utemeljuje sprejetje pravnega akta Unije na podlagi členov 174 PDEU, 176 PDEU, 177 PDEU in 178 PDEU.

(Glej točke 69, 72, od 74 do 77.)

6.      V skladu s členom 2 PEU Unija temelji na spoštovanju človekovih pravic, vključno s pravicami pripadnikov manjšin. Člen 21(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah tudi prepoveduje vsakršno diskriminacijo na podlagi pripadnosti narodni manjšini. Člen 6(1) PEU določa, da Unija priznava pravice, svoboščine in načela iz Listine, ki ima enako pravno veljavnost kot Pogodbi, člen 51(1) navedene listine pa pojasnjuje, da se njene določbe uporabljajo za institucije, organe, urade in agencije Unije ob spoštovanju načela subsidiarnosti, za države članice pa samo, ko izvajajo pravo Unije. Iz tega sledi, da Unija in države članice pri izvrševanju svoje deljene pristojnosti na področju ekonomske, socialne in teritorialne kohezije Unije ne smejo diskriminirati oseb in prebivalstva na podlagi njihove pripadnosti narodni manjšini.

V zvezi s tem niti člen 2 PEU niti člen 21(1) Listine o temeljnih pravicah niti nobena druga določba prava Unije za boj proti diskriminaciji, zlasti določbe, ki temeljijo na pripadnosti narodni manjšini, Komisiji ne dopuščajo, da bi v okviru kohezijske politike Unije predlagala pravni akt Unije za preprečitev vsakršnega neskladja ali zaostalosti v gospodarskem razvoju regij narodne manjšine glede na okoliške regije zaradi neugodnosti, ki bi za prvonavedene regije pomenile njihove etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti. Natančneje, sicer člen 174, tretji odstavek, PDEU navaja, da so najsevernejše regije z zelo nizko gostoto poseljenosti ter otoške, čezmejne in gorske regije prizadete zaradi neugodnih naravnih ali demografskih razmer, kar ustreza njihovi otoški legi, čezmejnemu značaju, njihovemu reliefu, izolaciji, nizki ali zelo nizki gostoti poseljenosti, vendar ne omenja regij z etničnimi, kulturnimi, verskimi ali jezikovnimi značilnostmi, ki se razlikujejo od značilnosti okoliških regij.

(Glej točke od 82 do 84, 86.)

7.      Iz člena 167 PDEU, natančneje odstavkov od 2 do 5 tega člena, je razvidno, da ima zakonodajalec Unije v okviru kulturne politike Unije in za prispevanje k razcvetu kultur držav članic, pri čemer se upošteva njihova nacionalna in regionalna raznolikost ter hkrati postavlja v ospredje skupna kulturna dediščina, pristojnost za sprejetje spodbujevalnih ukrepov, pri čemer je izključena kakršna koli harmonizacija zakonov in predpisov držav članic, ali priporočil s točno določenimi cilji, ki so, prvič, izboljševanje poznavanja in razširjanja kulture in zgodovine evropskih narodov, drugič, ohranjanje in varstvo kulturne dediščine evropskega pomena, tretjič, nekomercialna kulturna izmenjava in, četrtič, umetniško in književno ustvarjanje, tudi na avdio-vizualnem področju.

Ne prispeva k nobenemu cilju, ki jih uresničuje kulturna politika Unije iz člena 167 PDEU, predlog pravnega akta Unije, s katerim se v okviru kohezijske politike Unije vzpostavlja nekatera jamstva, da bi bilo mogoče etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti regij narodne manjšine ohraniti. Ohranitev regij narodne manjšine prek njihovih etničnih, kulturnih, verskih ali jezikovnih značilnosti ali celo priznanje njihovega avtonomnega statusa zaradi izvajanja kohezijske politike Unije je namreč cilj, ki, prvič, presega prispevanje k razcvetu kultur držav članic, pri čemer je upoštevana njihova nacionalna in regionalna raznolikost, oziroma ki presega to, da se v ospredje postavlja skupna kulturna dediščina, ter drugič, ni neposredno povezan z enim od ciljev, ki so natančno navedeni v členu 167(2) PDEU. Niti člen 3(3) PEU niti člen 167(1) PDEU niti člen 22 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah Komisiji ne dopuščajo, da bi v okviru kohezijske politike Unije predlagala pravni akt, katerega namen je varstvo kulturne raznolikosti, ki se kaže z narodnimi manjšinami.

(Glej točke od 98 do 102.)

8.      Ne glede na druge določbe Pogodb in v mejah pristojnosti, ki so z njima dodeljene Uniji, člen 19(1) PDEU pooblašča zakonodajalca Unije, da sprejme potrebne ukrepe za boj proti diskriminaciji na podlagi spola, rase ali narodnosti, vere ali prepričanja, invalidnosti, starosti ali spolne usmerjenosti. Ta določba torej ne more biti ustrezna pravna podlaga za predlog pravnega akta Unije o regijah narodne manjšine, katerega namen ni boj proti diskriminaciji, ki bi prizadela osebe oziroma prebivalstvo, ki so v teh regijah, zaradi njihove pripadnosti taki manjšini, temveč preprečiti vsakršno neskladje ali zaostalost v gospodarskem razvoju regij narodne manjšine glede na okoliške regije zaradi neugodnosti, ki bi za prvonavedene regije pomenile njihove etnične, kulturne, verske ali jezikovne značilnosti.

(Glej točke od 111 do 113.)

9.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 118.)