Language of document : ECLI:EU:C:2012:218

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

J. KOKOTT

fremsat den 19. april 2012 (1)

Sag C-416/10

Jozef Križan m.fl.

mod

Slovenská inšpekcia životného prostredia

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Najvyšší súd Slovenskej republiky (Den Slovakiske Republiks øverste retsinstans))

»Miljø – opførelse af et affaldsdeponeringsanlæg – anmodning om præjudiciel afgørelse – ret til at forelægge Domstolen spørgsmål efter en afgørelse truffet af en national forfatningsdomstol – direktiv 2008/1/EF – integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening – direktiv 1999/31/EF – deponering af affald – offentlig deltagelse – adgang til en afgørelse om placering – effektivitetsprincip – afhjælpning af procedurefejl – direktiv 85/337/EØF – vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet – aktualiteten af vurderingen af indvirkningen på miljøet – nationale retters beføjelse til ex officio at efterprøve aktualiteten af vurderingen af indvirkningen på miljøet – foreløbige retsmidler på miljøområdet – ejendomsret«






Indhold


I –   Indledning

II – Retsforskrifter

A –   Århuskonventionen

B –   EU-ret

1.     IPPC-direktivet

2.     Direktivet om deponering af affald

3.     Direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger

4.     VVM-direktivet

C –   Slovakisk ret

III – De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og anmodningen om præjudiciel afgørelse

A –   Placering

B –   Vurdering af indvirkningen på miljøet

C –   Integreret tilladelse til opførelse af anlægget

D –   Domstolsprøvelse

E –   Den forelæggende rets spørgsmål

IV – Retlig vurdering

A –   Det første spørgsmål – den forelæggende rets kompetence til at forelægge præjudicielle spørgsmål

B –   Det andet spørgsmål – adgang til afgørelsen om placeringen under proceduren for integreret tilladelse

1.     Formaliteten vedrørende det andet spørgsmål

2.     Nødvendigheden af at give adgang til placeringsafgørelsen

a)     Offentliggørelse af oplysninger under proceduren for integreret tilladelse

b)     Offentliggørelse af placeringsafgørelsen

3.     Beskyttelse af forretningshemmeligheder

4.     Tidspunktet for offentliggørelsen

5.     Konklusion vedrørende det andet spørgsmål

C –   Det tredje spørgsmål – anvendelse af VVM-direktivet

1.     VVM-direktivet

a)     Anvendelse af VVM-direktivet

b)     Kriterierne for forlængelse af gyldigheden af afgørelsen om indvirkningen på miljøet

c)     Offentlig deltagelse ved afgørelsen af, om en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet stadig er tilstrækkelig

d)     Foreløbig konklusion

2.     Lovligheden af at afkoble prøvelsesadgangen med hensyn til forskellige betingelser for en godkendelse

3.     Påkendelse af visse retsspørgsmål ex officio

4.     Konklusion vedrørende det tredje spørgsmål

D –   Det fjerde spørgsmål – foreløbige retsmidler

E –   Det femte spørgsmål – rækkevidden af ejendomsrettens beskyttelse

V –   Forslag til afgørelse

I –    Indledning

1.        Den slovakiske øverste almindelige domstol, Najvyšší súd Slovenskej republiky, har forelagt Domstolen en række spørgsmål, der følger af en meget kompliceret tvist om tilladelse til opførelse af et affaldsdeponeringsanlæg.

2.        Det skal navnlig afklares, om der inden for rammerne af offentlig deltagelse i en godkendelsesprocedure i henhold til direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (2) (herefter »IPPC-direktivet«) skal fremlægges en afgørelse om placeringen af et affaldsdeponeringsanlæg, der er blevet truffet i en anden procedure end godkendelsesproceduren.

3.        Derudover rejser der sig spørgsmål vedrørende anvendelsen af direktivet om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (3) (herefter »VVM-direktivet«), navnlig vedrørende den tidsmæssige anvendelse, spørgsmålet, om vurderingen er tilstrækkelig aktuel, og offentlighedens deltagelse i forbindelse med afgørelsen af, om den fortsat er tilstrækkelig aktuel.

4.        Disse miljøspørgsmål indgår i problemstillinger vedrørende gennemførelsen af effektivitetsprincippet ved udformningen af nationale administrative og retslige procedurer.

5.        I forbindelse med adgangen til placeringsafgørelsen rejser der sig således det spørgsmål, om et første retsstridigt afslag på at få adgang hertil kan afhjælpes senere under den administrative procedure.

6.        Med hensyn til eventuelle mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet skal det afklares, om EU-retten tillader, at der foreskrives en retslig procedure, der er adskilt fra den retslige procedure vedrørende den integrerede tilladelse til opførelse af deponeringsanlægget, og om den kompetente nationale ret i tvisten vedrørende den integrerede tilladelse i givet fald ex officio kan eller skal tage mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet under påkendelse.

7.        Desuden ønsker den forelæggende ret at få oplyst, om den har kompetence til at anvende foreløbige retsmidler, og om gennemførelsen af de nævnte to direktiver samt Århuskonventionen (4) er forenelig med den grundlæggende ejendomsret.

II – Retsforskrifter

A –    Århuskonventionen

8.        I artikel 6 i Århuskonventionen, som Fællesskabet undertegnede den 25. juni 1998 i Århus (Danmark) (5), foreskrives det, at offentligheden skal deltage i beslutningsprocessen i forbindelse med tilladelse af visse aktiviteter.

9.        I konventionens artikel 6, stk. 4, reguleres kvaliteten af den offentlige deltagelse:

»Hver part sørger for, at offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne, og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.«

10.      Adgangen til oplysninger inden for rammerne af offentlig deltagelse præciseres i konventionens artikel 6, stk. 6:

»Med forbehold af parternes rettigheder efter artikel 4, stk. 3 og 4, til at afslå adgang til visse oplysninger, stiller hver part krav om, at de kompetente offentlige myndigheder på forespørgsel, hvis dette kræves i national ret, giver den berørte offentlighed adgang til at gennemgå alle oplysninger, der er relevante for beslutningsprocedurer, omfattet af denne artikel, uden vederlag, og så snart oplysningerne foreligger. […]«

11.      Konventionens artikel 9 indeholder bestemmelser om retsmidler. I den foreliggende sag er stk. 4 af særlig interesse:

»I tillæg til og med forbehold for stk. 1 skal procedurerne, der er fastsat i stk. 1, 2 og 3 ovenfor, stille tilstrækkelige og effektive retsmidler til rådighed, inklusive foreløbige retsmidler, hvor dette findes passende, der skal være rimelige og retfærdige, betimelige og ikke uoverkommeligt dyre. [...]«

B –    EU-ret

1.      IPPC-direktivet

12.      Hovedsagen vedrører en afgørelse af 18. august 2008. Allerede den 18. februar 2008 blev direktiv 96/61/EF (6), der var blevet ændret flere gange, i henhold til artikel 22 i direktiv 2008/1 uden yderligere overgangsfrist kodificeret ved sidstnævnte direktiv (herefter »IPPC-direktivet«) uden indholdsmæssige ændringer. Jeg vil derfor nedenfor anvende IPPC-direktivet, som ændret ved direktiv 2008/1.

13.      I 11. betragtning behandles forholdet til VVM-direktivet:

»Bestemmelserne i dette direktiv bør anvendes, uden at det berører bestemmelserne i [VVM-direktivet]. Hvis der ved meddelelsen af godkendelsen skal tages hensyn til oplysninger eller konklusioner, der er fremkommet ved anvendelsen af sidstnævnte direktiv, bør nærværende direktiv ikke berøre gennemførelsen af direktiv 85/337/EØF.«

14.      24. betragtning vedrører offentlig deltagelse:

»En effektiv offentlig deltagelse i beslutningsprocessen bør give offentligheden mulighed for at fremsætte udtalelser og give udtryk for betænkeligheder, som kan være relevante for beslutningerne, og som beslutningstageren kan tage hensyn til, således at ansvarlighed og gennemsigtighed i beslutningsprocessen fremmes, og offentlighedens opmærksomhed omkring miljøspørgsmål og dens støtte til beslutningerne øges. Offentligheden bør navnlig have adgang til oplysninger om driften af anlæg og om de virkninger, driften af anlæg kan få for miljøet, og offentligheden bør forud for enhver afgørelse have adgang til oplysninger om ansøgninger om godkendelse af nye anlæg eller væsentlige ændringer af anlæg, om selve godkendelserne og ajourføring og måledata i forbindelse hermed.«

15.      I IPPC-direktivets artikel 1 beskrives dets formål på følgende måde:

»Dette direktiv tager sigte på integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening fra de aktiviteter, der er omhandlet i bilag I. Det indeholder foranstaltninger med henblik på at forebygge eller, hvis dette ikke er muligt, at begrænse emissioner fra ovennævnte aktiviteter i luft-, vand- og jordbundsmiljøet, herunder foranstaltninger vedrørende affald, for generelt at nå et højt miljøbeskyttelsesniveau, uden at dette berører [VVM-direktivet] og andre fællesskabsbestemmelser på området.«

16.      Kravene til en ansøgning om godkendelse fremgår af IPPC-direktivets artikel 6:

»1.      Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at ansøgninger til den kompetente myndighed indeholder en beskrivelse af:

a)      anlægget og dets aktiviteter

[…]

d)      stedets tilstand

[…]

j)      de væsentligste af de eventuelle alternativer, som ansøgeren har undersøgt, i form af et resumé.

Ansøgningen skal ligeledes indeholde en ikke-teknisk sammenfatning af de i [de foregående litra] anførte oplysninger.

2.      Såfremt oplysninger meddelt i overensstemmelse med kravene i direktiv 85/337/EØF [...] eller andre oplysninger meddelt i medfør af andre retsforskrifter opfylder nogle af kravene i denne artikel, kan disse oplysninger indgå i eller vedlægges ansøgningen.«

17.      IPPC-direktivets artikel 9 indeholder bestemmelser om indholdet af en godkendelse:

»1.      Medlemsstaterne sørger for, at godkendelsen omfatter alle de foranstaltninger, der er nødvendige for at opfylde de i artikel 3 og 10 omhandlede vilkår for udstedelse af en godkendelse for at sikre beskyttelse af luft, vand og jord og således opnå et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.

2.      Ved nye anlæg eller væsentlige ændringer, hvor artikel 4 i direktiv 85/337/EØF finder anvendelse, skal der i forbindelse med meddelelse af godkendelsen tages hensyn til alle relevante oplysninger eller konklusioner, der er fremkommet i forbindelse med anvendelsen af artikel 5, 6 og 7 i nævnte direktiv.

[…]

4.      Uden at artikel 10 berøres heraf, fastsættes emissionsgrænseværdierne, de tilsvarende parametre og tekniske foranstaltninger (jf. stk. 3) på grundlag af den bedste tilgængelige teknik, uden at der foreskrives anvendelse af en bestemt teknik eller teknologi, og under hensyn til det pågældende anlægs tekniske karakteristika, geografiske beliggenhed og de lokale miljøforhold. Godkendelsesvilkårene skal i alle tilfælde indeholde krav om størst mulig begrænsning af forurening over store afstande eller grænseoverskridende forurening og sikre et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed.«

18.      I IPPC-direktivets artikel 15 reguleres offentlig deltagelse:

»1.      Medlemsstaterne sikrer, at den berørte offentlighed tidligt og på en effektiv måde får mulighed for at deltage i proceduren vedrørende:

a)      udstedelse af en godkendelse til nye anlæg

b)      […]

Proceduren i bilag V finder anvendelse i forbindelse med denne deltagelse.

2.      […]

3.      Stk. 1 og 2 finder anvendelse med de begrænsninger, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, 2 og 4, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger.«

19.      IPPC-direktivets artikel 16 indeholder til gennemførelse af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, særlige bestemmelser om retsmidler.

20.      I bilag V præciseres, hvilke oplysninger der skal stilles til rådighed for offentligheden:

»1.      Offentligheden informeres tidligt i en beslutningsprocedure (ved offentlig bekendtgørelse eller ved egnede midler såsom elektroniske medier, hvor det er muligt), eller senest så snart oplysningerne med rimelighed kan foreligge, om følgende:

a)      ansøgningen om godkendelse eller eventuelt forslaget om ajourføring af en godkendelse eller godkendelsesvilkårene i overensstemmelse med artikel 15, stk. 1, herunder en beskrivelse af de punkter, der er anført i artikel 6, stk. 1

[…]

c)      oplysninger om de kompetente myndigheder, der har ansvaret for at træffe afgørelsen, hvorfra alle relevante oplysninger kan indhentes, hvortil kommentarer eller spørgsmål kan rettes, og nærmere oplysninger om fristerne for fremsendelse af bemærkninger og spørgsmål

[…]

f)      angivelse af hvornår, hvor og hvordan de relevante oplysninger vil blive stillet til rådighed

[...]

2.      Medlemsstaterne sikrer, at den berørte offentlighed får adgang til følgende inden for passende tidsfrister:

a)      i overensstemmelse med national lovgivning til de vigtigste rapporter og anbefalinger, der er indgivet til den eller de kompetente myndigheder, når den berørte offentlighed skal informeres i henhold til punkt 1

b)      i overensstemmelse med bestemmelserne i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger] til andre oplysninger end de i punkt 1 omhandlede, som har relevans for afgørelsen i overensstemmelse med artikel 8, og som først er til rådighed, efter at den berørte offentlighed blev informeret i henhold til punkt 1.«

21.      Offentlig høring er reguleret i bilag V, punkt 3 og 4:

»3.      Den berørte offentlighed har ret til at fremsætte kommentarer og udtalelser til den kompetente myndighed, inden der træffes en afgørelse.

4.      Ved den endelige afgørelse skal der tages behørigt hensyn til resultaterne af de konsultationer, der er afholdt i henhold til dette bilag.«

2.      Direktivet om deponering af affald

22.      I direktivet om deponering af affald (7) (herefter »affaldsdeponeringsdirektivet«) reguleres opførelse og drift af affaldsdeponeringsanlæg.

23.      I henhold til artikel 1, stk. 2, indeholder affaldsdeponeringsdirektivet de tekniske krav til deponeringsanlæg, som IPPC-direktivet finder anvendelse på:

»For så vidt angår deponeringsanlægs tekniske karakteristika indeholder dette direktiv de relevante tekniske krav til de deponeringsanlæg, som direktiv 96/61/EF finder anvendelse på, således at de generelle krav i nævnte direktiv kan omsættes til konkrete forskrifter. De relevante krav i direktiv 96/61/EF anses for opfyldt, hvis kravene i nærværende direktiv er opfyldt.«

24.      I affaldsdeponeringsdirektivets artikel 7 reguleres indholdet af en ansøgning om godkendelse. Den skal bl.a. indeholde følgende:

»d)      beskrivelse af deponeringsanlægget, herunder de hydrogeologiske og geologiske forhold«.

25.      Betingelserne for udstedelse af en godkendelse fremgår af artikel 8:

»Medlemsstaterne træffer sådanne foranstaltninger:

a)      at den kompetente myndighed kun godkender et deponeringsanlæg, hvis den har vished for:

i)      at projektet opfylder alle de relevante krav i dette direktiv, herunder bilagene, jf. dog artikel 3, stk. 4 og 5

ii) […]«

26.      I affaldsdeponeringsdirektivets bilag I præciseres kravene til et deponeringsanlæg og navnlig til dets beliggenhed:

»1.      Beliggenhed

1.1.      Ved placeringen af et deponeringsanlæg skal der tages hensyn til:

a)      afstanden fra deponeringsanlæggets afgrænsning til boligområder og rekreative områder, vandveje, vandområder og andre landbrugs- og byområder

b)      forekomsten af grundvand, kystnære vandområder eller fredede arealer i området

c)      områdets geologiske og hydrogeologiske forhold

d)      risikoen for oversvømmelse, sætning, jordskred eller laviner på anlægget

e)      beskyttelse af natur- eller kulturværdier i området.

1.2.      Et deponeringsanlæg kan kun godkendes, hvis dets karakteristika med hensyn til de ovennævnte krav eller de fornødne udbedrende foranstaltninger viser, at deponeringsanlægget ikke indebærer en alvorlig miljørisiko.«

3.      Direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger

27.      I IPPC-direktivets artikel 15, stk. 3, henvises til direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger (8) (herefter »miljøoplysningsdirektivet«). I artikel 4 reguleres undtagelserne:

»1.      […]

2.      Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på:

[…]

d)      beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal beskyttes i henhold til national ret eller fællesskabsret med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold

[…]

De i stk. 1 og 2 nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde. I hver enkelt tilfælde skal de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering. Medlemsstaterne kan ikke i henhold til stk. 2, litra a), d), f), g) og h), fastsætte, at en anmodning kan afslås, hvis anmodningen gælder oplysninger om emissioner til miljøet.

[…]

3.      […]

4.      Miljøoplysninger, som de offentlige myndigheder er i besiddelse af, eller som opbevares for dem, og som en informationssøgende har anmodet om, skal stilles til rådighed i uddrag, hvis det er muligt at adskille oplysninger omfattet af stk. 1, litra d) og e), eller stk. 2, fra resten af de ønskede oplysninger.«

4.      VVM-direktivet

28.      I VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, defineres begrebet godkendelse på følgende måde:

»Afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet.«

29.      VVM-direktivets artikel 2, stk. 1, indeholder den grundlæggende forpligtelse til at gennemføre en vurdering af indvirkningen på miljøet:

»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger med henblik på, at projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en vurdering af denne indvirkning, inden der gives tilladelse. Disse projekter er defineret i artikel 4.«

30.      VVM-direktivets artikel 10a indeholder til gennemførelse af Århuskonventionens artikel 9, stk. 2, særlige bestemmelser om retsmidler.

C –    Slovakisk ret

31.      I Slovakiet blev IPPC-direktivet gennemført ved lov nr. 245/2003. Artikel 8, stk. 3 og 4, der regulerer forholdet til andre administrative procedurer, er navnlig af interesse for den foreliggende sag:

»3.      I tilfælde af integrerede driftstilladelser, hvor der samtidig kræves tilladelse til opførelse af en ny bygning eller ændring af en eksisterende bygning, indebærer proceduren ligeledes en byggetilladelsesprocedure. Byggemyndigheden er den berørte myndighed for så vidt angår den integrerede tilladelse (artikel 10, stk. 2).

4.      Hverken byplanlægningsproceduren, vurderingen af anlæggets indvirkning på miljøet eller fastsættelsen af betingelserne for forebyggelse af alvorlige industriulykker er omfattet af den integrerede tilladelse.«

32.      Desuden henvises til artikel 11, stk. 2, litra g), hvori det foreskrives, at en eventuel placeringsafgørelse skal indgives sammen med ansøgningen om godkendelse:

»Følgende vedlægges som bilag til ansøgningen [om integreret tilladelse]:

[…]

»byplanlægningsafgørelsen, hvis der er tale om ny virksomhed eller en udvidelse af eksisterende virksomhed […]

[…]«

III – De faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og anmodningen om præjudiciel afgørelse

33.      Hovedsagen vedrører opførelsen af et affaldsdeponeringsanlæg i den slovakiske by Pezinok. På et tidligere teglværks område har der i mange årtier været et gammelt affaldsdeponeringsanlæg. Nu skal et nyt affaldsdeponeringsanlæg opføres i en tidligere lergrav på samme område.

34.      Dette projekt har ifølge sagsakterne været genstand for tre afgørelser, som byggede på hinanden og blev truffet under særskilte administrative procedurer. Byen og den regionale myndighed for byplanlægning bestemte placeringen, miljøministeriet traf afgørelse om indvirkningen på miljøet, og miljøinspektoratet udstedte endelig en integreret anlægstilladelse i en procedure i to instanser. Anmodningen om præjudiciel afgørelse er fremsat i forbindelse med tvisten vedrørende denne sidste afgørelse.

A –    Placering

35.      Byen Pezinok vedtog den 26. juni 1997 i form af den generelle bekendtgørelse nr. 2/1997 en lokalplan, hvori der bl.a. var foreskrevet opførelse af et affaldsdeponeringsanlæg i den tidligere lergrav i umiddelbar nærhed (ca. 300 m) af byen. Den ændrede imidlertid denne plan i 2002 og vedtog i 2006, efter at den slovakiske forfatningsdomstol havde fastslået, at den eksisterende plan var forfatningsstridig, en ny plan, hvori det var fastsat, at der ikke måtte opføres et deponeringsanlæg på det pågældende område.

36.      Allerede den 7. august 2002 havde selskabet Ekologická skládka a.s. imidlertid anmodet om, at placeringen af det nye affaldsdeponeringsanlæg blev fastlagt. Byen afslog denne anmodning den 30. november 2006, men Bratislavas regionale byggemyndighed ændrede denne afgørelse den 7. maj 2007 og udstedte en tilladelse vedrørende arealanvendelsen, hvor deponeringsanlæggets placering blev fastlagt.

37.      Inden for rammerne af denne administrative procedure fremsatte forskellige lokale beboere (herefter »Križan m.fl.«) indsigelser. De gjorde navnlig gældende, at den ændrede lokalplan fra 2006 var blevet tilsidesat, og at byggemyndighedens medarbejdere havde været partiske. De blev imidlertid udelukket fra at deltage i sagen med den begrundelse, at deres rettigheder ikke var direkte berørt på det pågældende stadium af proceduren. I ændringsafgørelsen blev der derfor ikke taget hensyn til disse indsigelser.

38.      En sag anlagt af byen Pezinok til prøvelse af ændringsafgørelsen blev afvist, da den i denne procedure ikke samtidig kunne være forvaltningsmyndighed i første instans og part (9). Križan m.fl. har anført, at de fik medhold i en sag anlagt til prøvelse af afgørelsen om at udelukke dem fra proceduren (10), men at placeringsafgørelsen i mellemtiden var blevet endelig.

B –    Vurdering af indvirkningen på miljøet

39.      Efter en anmodning af 16. december 1998 indgivet af selskabet Pezinské tehelne a.s. gennemførte miljøministeriet en vurdering af deponeringsanlægsprojektets indvirkning på miljøet og afgav den 26. juli 1999 en endelig udtalelse om indvirkningen på miljøet.

40.      Parallelt med proceduren vedrørende fastlæggelsen af placeringen forlængede miljøministeriet på anmodning af Pezinské tehelne a.s. ved afgørelse af 27. marts 2006 gyldigheden af udtalelsen om indvirkningen på miljøet indtil den 1. februar 2008.

C –    Integreret tilladelse til opførelse af anlægget

41.      Efter afslutningen af de to ovennævnte procedurer iværksatte det slovakiske miljøinspektorat efter en ansøgning af 25. september 2007 indgivet af Ekologická skládka den integrerede procedure i henhold til lov nr. 245/2003, som gennemfører IPPC-direktivet. Den 17. oktober 2007 offentliggjorde miljøinspektoratet ansøgningen og indledte den offentlige deltagelse i beslutningsprocessen.

42.      Inden for rammerne af den administrative procedure i første instans gjorde Križan m.fl. samt byen Pezinok gældende, at anmodningen var ufuldstændig, eftersom den ikke indeholdt afgørelsen om placeringen af anlægget, der ifølge loven skal være vedlagt. På miljøinspektoratets anmodning fremlagde Ekologická skládka, a.s. den endelige afgørelse om placering af anlægget fra den regionale byggemyndighed, idet selskabet dog gjorde gældende, at afgørelsen var omfattet af beskyttelsen af forretningshemmeligheder, hvorfor den ikke blev gjort tilgængelig.

43.      Den 22. januar 2008 udstedte miljøinspektoratet en integreret tilladelse til opførelse og drift af affaldsdeponeringsanlægget.

44.      Križan m.fl. samt byen Pezinok anfægtede denne afgørelse med en klage, som miljøinspektoratet ligeledes tog stilling til. De gjorde navnlig gældende, at lokalplanen var blevet tilsidesat, og at afgørelsen om placeringen af anlægget ikke var gjort tilgængelig for dem. Det planlagte affaldsdeponeringsanlæg lå heller ikke tilstrækkeligt langt væk fra den bymæssige bebyggelse og var uforenelig med en omfattende beskyttelse af miljøet.

45.      Under denne procedure offentliggjorde miljøinspektoratet afgørelsen om anlæggets placering ved opslag hos denne myndighed fra den 14. marts til den 14. april 2008. Ved afgørelse af 18. august 2008 afviste miljøinspektoratet klagen. Med hensyn til indsigelsen om, at lokalplanen var blevet tilsidesat, fastslog miljøinspektoratet, at denne skulle have været fremsat under proceduren vedrørende placeringsafgørelsen.

D –    Domstolsprøvelse

46.      Križan m.fl. samt byen Pezinok anlagde sag til prøvelse af miljøinspektoratets afgørelse af 18. august 2008 i anden instans ved Krajský súd Bratislava (regional domstol i Bratislava), der frifandt miljøinspektoratet ved dom af 4. december 2008.

47.      Under appelsagen udsatte den forelæggende ret først ved kendelse af 6. april 2009 fuldbyrdelsen af den integrerede tilladelse og annullerede den derefter ved dom af 28. maj 2009. Som begrundelse anførte den forelæggende ret den sene offentliggørelse af placeringsafgørelsen og påtalte forlængelsen gyldigheden af afgørelsen om byggeprojektets indvirkning på miljøet.

48.      Ekologická skládka indbragte disse afgørelser for forfatningsdomstolen. Forfatningsdomstolen ophævede ved dom af 27. maj 2010 den forelæggende rets kendelse af 6. april 2009 samt dennes dom af 28. maj 2009 og hjemviste sagen til den forelæggende ret til fornyet behandling.

49.      Som begrundelse anførte forfatningsdomstolen bl.a., at den forelæggende ret i den anfægtede dom ikke havde foretaget en tilstrækkelig prøvelse af spørgsmålet, om der havde været sikret en tilstrækkelig offentlig deltagelse i henhold til proceduren for integreret tilladelse under klagesagen. Dette var ikke udelukket i processuel henseende.

50.      Forfatningsdomstolen kritiserede derudover konstateringerne vedrørende forlængelsen af gyldigheden af afgørelsen om indvirkningen på miljøet. Denne afgørelse var ikke omfattet af proceduren, da appellanterne ikke havde fremsat en ulovlighedsindsigelse under sagen, og der gælder en særlig procedure for prøvelsen af udtalelsen vedrørende VVM.

E –    Den forelæggende rets spørgsmål

51.      Efter hjemvisningen verserer sagen igen for Najvyšší súd Slovenskej republiky, der har forelagt Domstolen følgende spørgsmål:

»1)      Pålægger eller tillader EU-retten (navnlig artikel 267 TEUF) en højesteret i en medlemsstat af egen drift at forelægge Den Europæiske Unions Domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse tillige i de tilfælde, hvor situationen i hovedsagen er som følger: Forfatningsdomstolen har ophævet den øverste retsinstans’ dom, der i det væsentlige er støttet på anvendelsen af EU-retten på miljøbeskyttelsesområdet, idet den pålægger den at efterkomme forfatningsdomstolens vurderinger vedrørende tilsidesættelse af forfatningsmæssige rettigheder, såvel processuelle som materielle, i relation til en del af proceduren uden at tage hensyn til sagens EU-retlige aspekter. Sagt på en anden måde: Når forfatningsdomstolen som højeste retsinstans i den foreliggende sag ikke deler konklusionen om, at Den Europæiske Unions Domstol skal forelægges et præjudicielt spørgsmål, og foreløbigt har udelukket anvendelsen af retten til et godt miljø og beskyttelsen heraf i hovedsagen?

2)      Er det muligt at opnå det grundlæggende formål bestående i integreret forebyggelse – der navnlig er fastsat i 8., 9. og 23. betragtning i præamblen til og artikel 1 og 15 i IPPC-direktivet om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening og i EU-retten på miljøområdet generelt – eller forebyggelse og bekæmpelse af forurening også via offentlighedens deltagelse i opnåelsen af et højt beskyttelsesniveau for miljøet som helhed ved hjælp af en procedure, hvorunder den berørte offentlighed ikke, på tidspunktet for indledningen af en procedure om integreret forebyggelse, har direkte adgang til hele den relevante dokumentation (artikel 6, sammenholdt med artikel 15 i IPPC-direktivet), navnlig til afgørelsen om placering af et affaldsdeponeringsanlæg, og ansøgeren efterfølgende under den indledende procedure bilægger det manglende dokument på den betingelse, at det ikke videregives til andre parter i proceduren, eftersom der er tale om materiale, der er omfattet af forretningshemmeligheden. Sagt på en anden måde: Kan det med føje antages, at afgørelsen om anlæggets placering (og navnlig begrundelsen herfor) i væsentligt omfang har indflydelse på fremsættelsen af argumenter, bemærkninger og andre udtalelser?

3)      Opfyldes formålene med VVM-direktivet om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, navnlig henset til EU-retten på miljøområdet, og mere specifikt betingelsen i direktivets artikel 2, hvorefter projekterne, inden der gives tilladelse, skal undergives en vurdering af deres indvirkning på miljøet, i en situation, hvor det standpunkt, som miljøministeriet oprindeligt indtog efter afslutningen af en procedure for vurdering af indvirkningen på miljøet (VVM-procedure), ved en simpel beslutning forlænges flere år senere uden først at indlede en ny VVM-procedure. Sagt på en anden måde: Kan det antages, at en afgørelse, der er truffet i medfør af VVM-direktivet, har ubegrænset gyldighed?

4)      Omfatter den generelle betingelse, der er fastsat i IPPC-direktivet (navnlig i præamblen til direktivet og i artikel 1 og 16), på grundlag af hvilken hver medlemsstat sikrer forebyggelse og bekæmpelse af forurening også ved at tilbyde den berørte offentlighed adgang til retfærdig, upartisk og rettidig administrativ klage og domstolsprøvelse, sammenholdt med artikel 10a i VVM-direktivet samt Århuskonventionens artikel 6 og artikel 9, stk. 2 og 4, også, at offentligheden har mulighed for at begære en administrativ eller judiciel foreløbig foranstaltning i overensstemmelse med national ret (eksempelvis en kendelse om udsættelse af gennemførelsen af en integreret afgørelse), der gør det muligt midlertidigt, eller i hvert fald indtil afgørelsen om sagens realitet, at afbryde opførelsen af et planlagt anlæg?

5)      Er det muligt, at en retsafgørelse, hvorved den betingelse, der er fastsat i IPPC-direktivet, i VVM-direktivet eller Århuskonventionens artikel 9, stk. 2 og 4, realiseres – dvs. anvendelse af den ret, der dér er sikret offentligheden til en rimelig retsbeskyttelse som omhandlet i artikel 191, stk. 1, og 2, TEUF vedrørende Unionens politik på miljøområdet – retsstridigt gør indgreb i en erhvervsdrivendes ejendomsrettigheder som beskyttet ved eksempelvis artikel 1 i tillægsprotokollen til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, f.eks. idet en ansøger under en retssag får annulleret den integrerede tilladelse til opførelse af et nyt anlæg, som han lovligt har opnået?«

52.      Križan m.fl., byen Pezinok, det slovakiske miljøinspektorat i Bratislava og Ekologická skládka a.s. samt Den Tjekkiske Republik, Republikken Østrig, Den Slovakiske Republik og Europa-Kommissionen har afgivet skriftlige indlæg. I retsmødet den 17. januar 2012 deltog desuden Den Franske Republik, mens Ekologická skládka ikke mødte op.

IV – Retlig vurdering

A –    Det første spørgsmål – den forelæggende rets kompetence til at forelægge præjudicielle spørgsmål

53.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret i det væsentlige oplyst, om forfatningsdomstolens dom er til hinder for anmodningen om præjudiciel afgørelse. Den forelæggende ret er nemlig efter national ret forpligtet til at afgøre hovedsagen under hensyntagen til forfatningsdomstolens afgørelse. Derudover ønsker den forelæggende ret også oplyst, om den kan fremsætte anmodningen ex officio, dvs. uden anmodninger herom fra sagens parter.

54.      Det spørgsmål, der ligeledes er antydet i begrundelsen for forelæggelsesafgørelsen, nemlig om EU-retten giver mulighed for eller endog kræver, at den forelæggende ret ex officio tager visse retsspørgsmål under påkendelse, vil jeg derimod undersøge i forbindelse med det tredje spørgsmål (11). Ifølge retspraksis kan den berørte lovgivning nemlig være af afgørende betydning for, om den skal anvendes ex officio (12), og den forelæggende ret nævner kun i forbindelse med retsspørgsmålene i det tredje præjudicielle spørgsmål muligheden for at anvende den ex officio.

55.      Ifølge retspraksis er hverken de krav, som forfatningsdomstolen har stillet, eller den omstændighed, at parterne ikke har anmodet om forelæggelse af spørgsmål for Domstolen, til hinder for en anmodning om præjudiciel afgørelse.

56.      De nationale retter har i henhold til artikel 267 TEUF en meget vid – dvs. ex officio eller efter anmodning fra parterne (13) – adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen, hvis de skønner, at en for dem verserende sag frembyder problemer vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, som de nødvendigvis må træffe afgørelse om (14).

57.      En ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er i henhold til artikel 267, stk. 3, TEUF pligtig at indbringe sagen for Domstolen, hvis der ved denne ret rejser sig spørgsmål vedrørende fortolkningen af EU-retten. En appel i denne bestemmelses forstand skal kunne vedrøre den korrekte anvendelse af EU-retten (15), da forpligtelsen for retter i sidste instans til at forelægge Domstolen et præjudicielt spørgsmål har til formål at forhindre, at der i en medlemsstat udvikler sig en national retspraksis, som ikke er i overensstemmelse med EU-retten (16).

58.      Jeg lægger til grund, at Najvyšší súd Slovenskej republiky – i det mindste i hovedsagen – er en ret i artikel 267, stk. 3, TEUF’s forstand. Dens afgørelser kan ganske vist indbringes for den slovakiske forfatningsdomstol, men denne domstol sikrer kun, at den slovakiske forfatning overholdes, og har ikke kompetence til at kontrollere, om nationale myndigheder og retter overholder EU-retten (17).

59.      Domstolen har fastslået, at en bestemmelse i national ret, hvorefter retter, der ikke træffer afgørelse i sidste instans, er bundet af den højere rets bedømmelse, ikke kan fratage disse retter adgangen til at forelægge Domstolen fortolkningsspørgsmål vedrørende de dele af EU-retten, der berøres af en sådan retlig bedømmelse. En ret, som ikke træffer afgørelse i sidste instans, skal have frihed til, hvis den skønner, at den højere instans’ retlige bedømmelse kan føre til, at der afsiges en dom, der er i strid med EU-retten, at forelægge Domstolen de spørgsmål, som giver anledning til tvivl (18).

60.      Også med henblik på at sikre EU-rettens forrang kræver denne samarbejdsordning, at den nationale ret på ethvert tidspunkt under proceduren, som den finder passende, og selv efter en mellemkommende procedure om kontrol af forfatningsmæssighed, frit kan forelægge Domstolen ethvert præjudicielt spørgsmål, som den finder nødvendigt (19).

61.      I øvrigt er en dom, som Domstolen har afsagt i en præjudiciel sag, bindende for den nationale ret ved afgørelsen af hovedsagen. Derfor er en national ret, som har gjort brug af den adgang, der er givet den ved artikel 267, stk. 2, TEUF, ved afgørelsen i hovedsagen bundet af den fortolkning af de omhandlede bestemmelser, som Domstolen har givet, og den kan i givet fald undlade at anvende den højere rets bedømmelse, hvis den i betragtning af denne fortolkning er af den opfattelse, at denne bedømmelse ikke er i overensstemmelse med EU-retten (20).

62.      Disse betragtninger vedrørte ganske vist retter, der ikke træffer afgørelse i sidste instans, men må så meget desto mere gælde for retter, der træffer afgørelse i sidste instans om EU-retlige spørgsmål, men er undergivet en forfatningsdomstols kontrol med hensyn til overholdelsen af national forfatningsret. National forfatningsret kan ganske vist have forrang for almindelig lovgivning, men kan ikke være til hinder for anvendelsen af EU-retten (21).

63.      Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 267 TEUF pålægger en ret i en medlemsstat, hvis afgørelse om fortolkningen af EU-retten ikke kan appelleres, ved tvivl med hensyn til anvendelsen af EU-retten i en verserende tvist også ex officio uden anmodning fra parterne at forelægge Den Europæiske Unions Domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse, selv om den nationale forfatningsdomstol allerede har truffet en afgørelse i sagen og pålagt førstnævnte ret at afgøre den under hensyntagen til sine bemærkninger vedrørende den nationale forfatningsret.

B –    Det andet spørgsmål – adgang til afgørelsen om placeringen under proceduren for integreret tilladelse

64.      Det andet spørgsmål vedrører adgangen til afgørelsen om affaldsdeponeringsanlæggets placering under proceduren for integreret tilladelse.

65.      Under den administrative procedure i første instans blev denne afgørelse først betragtet som en forretningshemmelighed og derfor ikke offentliggjort. Offentligheden fik imidlertid adgang hertil under den administrative procedure i anden instans. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om denne fremgangsmåde er forenelig med IPPC-direktivet.

66.      Det skal derfor undersøges, om placeringsafgørelsen hører blandt de oplysninger, der principielt skal gøres offentligt tilgængelige i proceduren for integreret tilladelse (jf. afsnit 2 nedenfor), dernæst, om beskyttelsen af forretningshemmeligheder begrunder en undtagelse fra offentliggørelsen (jf. afsnit 3 nedenfor), og endelig, om offentliggørelsen af oplysninger under den administrative procedure i anden instans opfyldte EU-rettens krav eller skete for sent (jf. afsnit 4 nedenfor). Indledningsvis skal imidlertid tvivlen med hensyn til, om dette spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, undersøges (jf. afsnit 1 nedenfor).

1.      Formaliteten vedrørende det andet spørgsmål

67.      Ekologická skládka har anført, at afgørelsen om placering af et anlæg efter slovakisk ret er uafhængig af den integrerede tilladelse til opførelse af anlægget (artikel 8, stk. 4, i lov nr. 245/2003). Placeringsafgørelsen kan ikke længere anfægtes under proceduren for integreret tilladelse. En offentliggørelse var derfor ikke nødvendig. Ekologická skládka har endog sluttet på grundlag heraf, at det andet spørgsmål er uden betydning for hovedsagens udfald og derfor ikke kan antages til realitetsbehandling.

68.      Der foreligger imidlertid en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan således kun afvise en anmodning om en præjudiciel afgørelse fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (22).

69.      Spørgsmålet, om og under hvilke betingelser placeringsafgørelsen skal offentliggøres i forbindelse med proceduren for integreret tilladelse til opførelse af et anlæg, har klart sammenhæng med en tvist om lovligheden af tilladelsen. En fejl i forbindelse med offentliggørelsen kan nemlig udgøre en procedurefejl. Følgelig kan den forelæggende rets andet spørgsmål antages til realitetsbehandling.

2.      Nødvendigheden af at give adgang til placeringsafgørelsen

70.      Det skal vurderes på grundlag af IPPC-direktivets artikel 15, stk. 1, artikel 6 og bilag V, hvilke oplysninger der skal stilles til rådighed for offentligheden under proceduren for integreret tilladelse.

a)      Offentliggørelse af oplysninger under proceduren for integreret tilladelse

71.      I henhold til IPPC-direktivets artikel 15, stk. 1, litra a), skal den berørte offentlighed tidligt og på en effektiv måde have mulighed for at deltage i proceduren vedrørende udstedelsen af en godkendelse til nye anlæg. Proceduren i bilag V finder anvendelse i forbindelse med denne deltagelse.

72.      I henhold til IPPC-direktivets bilag V, punkt 1, skal offentligheden informeres om visse omstændigheder tidligt i en beslutningsprocedure, eller senest så snart oplysningerne med rimelighed kan foreligge. Disse omfatter navnlig ansøgningen om godkendelse, herunder en beskrivelse af de punkter, der er anført i artikel 6, stk. 1.

73.      I henhold til bilag V, punkt 2, skal den berørte offentlighed have adgang til visse oplysninger inden for passende tidsfrister. Der er i den forbindelse for det første tale om de vigtigste rapporter og anbefalinger, der er indgivet til den eller de kompetente myndigheder, når den berørte offentlighed skal informeres i henhold til punkt 1 [litra a)], og for det andet om andre oplysninger end de i punkt 1 omhandlede, som har relevans for afgørelsen om godkendelse, og som først er til rådighed, efter at den berørte offentlighed blev informeret i henhold til punkt 1 [litra b)].

74.      Disse bestemmelser kunne man fortolke restriktivt, således at der kun skal gives adgang til de i IPPC-direktivets bilag V, punkt 2, nævnte oplysninger, mens de oplysninger, der er omfattet af punkt 1, offentliggøres i en bekendtgørelse ved indledningen af godkendelsesproceduren. De pågældende originale dokumenter – navnlig ansøgningen om godkendelse – kunne man imidlertid tilbageholde på grundlag af en sådan fortolkning.

75.      Allerede de oplysninger, der skal offentliggøres i henhold til bilag V, punkt 1, litra c) og f), taler imidlertid for en mere vidtgående adgang til de originale dokumenter. Det skal nemlig oplyses, fra hvilke myndigheder samt hvornår, hvor og hvordan de relevante oplysninger vil blive stillet til rådighed. Oplysningerne til offentligheden i henhold til punkt 1 er med andre ord ikke udtømmende opregnet, men skal muliggøre adgang til yderligere oplysninger, som har relevans for godkendelsesproceduren.

76.      Det ville også være selvmodsigende at give adgang til oplysninger, der er fremlagt senere i henhold til bilag V, punkt 2, litra b), og som har relevans for godkendelsen, men ikke til de oplysninger, der forelå fra begyndelsen.

77.      Derudover ville en tilbageholdelse af ansøgningen om godkendelse og bilagene hertil være en begrænsning af offentlighedens adgang til oplysninger i forhold til IPPC-direktivets oprindelige affattelse, hvori der i artikel 15, stk. 1, udtrykkeligt var foreskrevet, at ansøgningen om tilladelse skulle gøres tilgængelig for offentligheden. I forbindelse med den nye affattelse af IPPC-direktivets artikel 15, stk. 1, ved direktiv 2003/35 (23) ønskede lovgiver imidlertid ikke at begrænse gennemsigtigheden, men i henhold til 10. og 11. betragtning til sidstnævnte direktiv kun at tilpasse lovgivningen til de mere vidtgående krav i Århuskonventionen.

78.      Denne konvention har ikke til formål at begrænse offentlighedens adgang til oplysninger, men foreskriver udtrykkeligt i artikel 6, stk. 6, at offentligheden skal have adgang til at gennemgå alle oplysninger, der er relevante for beslutningsprocedurer omfattet af denne artikel. IPPC-direktivets bestemmelser om offentlighedens adgang til oplysninger skal så vidt muligt fortolkes i overensstemmelse med EU’s internationale forpligtelser i henhold til Århuskonventionen, der bl.a. gennemføres ved dette direktiv (24). De skal derfor forstås således, at der i princippet skal gives adgang til alle oplysninger, der er af relevans for proceduren for integreret tilladelse.

b)      Offentliggørelse af placeringsafgørelsen

79.      På grundlag af ovenstående betragtninger skulle der principielt gives adgang til placeringsafgørelsen i forbindelse med proceduren for integreret tilladelse, hvis den var relevant for tilladelsen.

80.      Umiddelbart kunne man forvente, at en procedure for integreret tilladelse til opførelse af et anlæg omfatter fastlæggelsen af dets placering. Det høje beskyttelsesniveau for miljøet som helhed, der f.eks. kræves i IPPC-direktivets artikel 1 og artikel 9, stk. 1, ville sikkert blive fremmet, hvis placeringen af et anlæg blev valgt med henblik på at mindske negative miljøvirkninger.

81.      IPPC-direktivet integrerer imidlertid ikke tilladelsen til opførelse af et anlæg som helhed, men (kun) de nødvendige foranstaltninger til at beskytte de forskellige berørte miljømedier, dvs. navnlig luft, vand og jord. Det regulerer frem for alt driften af anlægget og den bedste tilgængelige teknik, der skal anvendes. Afgørelsen om placeringen kan ganske vist påvirke den integrerede tilladelse; det foreskrives således i IPPC-direktivets artikel 9, stk. 4, at der i forbindelse med godkendelsesvilkårene skal tages hensyn til anlæggets geografiske beliggenhed og de lokale miljøforhold. Det foreskrives imidlertid ikke, at placeringen også skal fastlægges som et led i den integrerede godkendelsesprocedure, eller at en eksisterende placeringsafgørelse skal efterprøves. Der kan derfor højst undtagelsesvist rejses tvivl om placeringsafgørelsen indirekte, hvis der ikke kan gives tilladelse til opførelse af anlægget i henhold til IPPC-direktivet på grund af betingelserne på den fastlagte lokalitet.

82.      For affaldsdeponeringsanlæg gælder imidlertid særlige bestemmelser, der er fastsat i affaldsdeponeringsdirektivet. For så vidt som deponeringsanlæg er omfattet af IPPC-direktivet, indeholder affaldsdeponeringsdirektivet i henhold til dets artikel 1, stk. 2, de relevante »tekniske krav«, således at de generelle krav i IPPC-direktivet kan omsættes til konkrete forskrifter. De relevante krav i IPPC-direktivet anses for opfyldt, hvis kravene i affaldsdeponeringsdirektivet er opfyldt.

83.      I affaldsdeponeringsdirektivets bilag I, punkt 1, reguleres placeringen af et deponeringsanlæg. Det er bl.a. fastsat i punkt 1.1, litra a), at der skal tages hensyn til afstanden fra deponeringsanlæggets afgrænsning til boligområder og rekreative områder samt byområder. Et deponeringsanlæg kan i henhold til punkt 1.2 kun godkendes, hvis dets karakteristika viser, at deponeringsanlægget ikke indebærer en alvorlig miljørisiko.

84.      Selv om man kan tvivle på, om affaldsdeponeringsdirektivets regler om placeringen af et deponeringsanlæg omsætter »relevante tekniske krav« i IPPC-direktivet som omhandlet i affaldsdeponeringsdirektivets artikel 1, stk. 2, til konkrete forskrifter, skal godkendelsen af et deponeringsanlæg ikke desto mindre i henhold til affaldsdeponeringsdirektivets artikel 8, litra a), nr. i), opfylde alle krav i direktivet. Der må derfor ikke gives en integreret tilladelse til opførelse af et deponeringsanlæg, hvis kravene til placeringen er blevet tilsidesat.

85.      Selv hvis affaldsdeponeringsdirektivets krav til placeringen af et deponeringsanlæg blev udelukket fra proceduren for integreret tilladelse, ville placeringsafgørelsen i øvrigt fortsat være af interesse. Under denne procedure skal der nemlig tages hensyn til forskellige omstændigheder, der afhænger af placeringen. Allerede ansøgningen om godkendelse skal i henhold til affaldsdeponeringsdirektivets artikel 7, litra d), beskrive stedets tilstand, herunder de hydrogeologiske og geologiske forhold (25). Kravene til beskyttelse af jord og vand i henhold til bilag I, punkt 3, henviser til disse placeringsmæssige betingelser. En administrativ afgørelse om placeringen af et deponeringsanlæg bør ligeledes tage hensyn til disse punkter og derfor indeholde relevante oplysninger.

86.      Endelig er en afgørelse om placeringen af et affaldsdeponeringsanlæg, der er truffet på forhånd, også af interesse i forbindelse med proceduren for integreret tilladelse, for så vidt som den efter national ret fastlægger en ramme for den integrerede tilladelse.

87.      En placeringsafgørelse hører derfor under alle omstændigheder blandt de oplysninger, der er af relevans for den integrerede godkendelsesprocedure. Dette er baggrunden for, at artikel 11, stk. 2, litra g), i den slovakiske lov nr. 245/2003 udtrykkeligt kræver, at den skal fremlægges sammen med ansøgningen om godkendelse. Derfor skal der i proceduren for integreret tilladelse principielt gives adgang til en forudgående administrativ afgørelse om anlæggets placering.

3.      Beskyttelse af forretningshemmeligheder

88.      Adgangen til oplysninger kan imidlertid afslås, hvis beskyttelsesværdige interesser er til hinder for en offentliggørelse. I henhold til IPPC-direktivets artikel 15, stk. 3, finder kravene i artikel 15, stk. 1, til offentlig deltagelse anvendelse med de begrænsninger, der er fastsat i miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 1, 2 og 4.

89.      I henhold til miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 2, litra d), kan medlemsstaterne afslå en anmodning om adgang til oplysninger, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal beskyttes i henhold til national ret eller EU-ret med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold.

90.      Grundene til at afslå en anmodning om adgang skal imidlertid i henhold til miljøoplysningsdirektivets artikel 4, stk. 2, fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det enkelte tilfælde (26). Selv hvis dokumenter i henhold hertil indeholder forretningshemmeligheder, skal der i henhold til artikel 4, stk. 4, i det mindste gives adgang til de passager, der ikke er beskyttet som forretningshemmeligheder.

91.      Hvorvidt placeringsafgørelsen i henhold hertil skulle behandles fortroligt på grund af forretningshemmeligheder, kan Domstolen ikke fastslå endeligt, da den forelæggende ret ikke har fremlagt nogen oplysninger om eventuelle forretningshemmeligheder. Det tilkommer derfor de nationale retter at efterprøve dette.

92.      På baggrund af, at placeringsafgørelsen blev offentliggjort under den administrative procedure i anden instans, kan det imidlertid antages, at den ikke indeholdt forretningshemmeligheder. Der er heller ikke hidtil fremført noget forhold, heller ikke af Ekologická skládka, hvoraf det kan udledes, at afgørelsen i det hele taget indeholder beskyttelsesværdige oplysninger. Derimod er der en betydelig offentlig interesse i at få oplysninger om placeringen af et affaldsdeponeringsanlæg. Denne interesse vil som regel veje tungere end interessen i at beskytte virksomhedsrelaterede oplysninger.

93.      Med henblik på nedenstående undersøgelse antager jeg derfor, at placeringsafgørelsen helt eller delvis ikke skal beskyttes som forretningshemmelighed.

4.      Tidspunktet for offentliggørelsen

94.      Det skal derfor undersøges, om offentliggørelsen af placeringsafgørelsen under den administrative procedure i anden instans opfyldte kravene i IPPC-direktivet, eller om afgørelsen blev offentliggjort for sent.

95.      I henhold til IPPC-direktivets artikel 15, stk. 1, skal den berørte offentlighed tidligt og på en effektiv måde få mulighed for at deltage i proceduren for udstedelse af en godkendelse til nye anlæg. Endnu tydeligere er Århuskonventionens artikel 6, stk. 4, der skal gennemføres med direktivet. I henhold hertil skal offentligheden inddrages tidligt i processen, mens alle muligheder stadig er åbne, og effektiv offentlig deltagelse kan finde sted.

96.      Offentliggørelsen af oplysninger er imidlertid ikke tilstrækkelig. I henhold til IPPC-direktivets bilag V, punkt 3, har den berørte offentlighed ret til at fremsætte kommentarer og udtalelser til den kompetente myndighed, inden der træffes en afgørelse. I henhold til punkt 4 skal der ved den endelige afgørelse tages behørigt hensyn til resultaterne af konsultationerne. Dette er i overensstemmelse med Århuskonventionens artikel 6, stk. 7 og 8.

97.      Hvis – som det må antages – placeringsafgørelsen ikke fuldt ud var omfattet af beskyttelsen af forretningshemmeligheder, og der derfor skulle gives adgang til den, opfyldte proceduren med hensyn til den integrerede afgørelse om godkendelse, der blev truffet i første instans, derfor ikke kravene i IPPC-direktivet. Offentligheden havde ikke adgang til placeringsafgørelsen og kunne hverken udtale sig om, hvorvidt den var blevet respekteret, eller om, hvorvidt den opfyldte kravene i affaldsdeponeringsdirektivets bilag I, punkt 1.

98.      Den forelæggende ret anser derfor offentliggørelsen for at være sket for sent. Der var ikke sikret en tilstrækkelig offentlig deltagelse.

99.      Placeringsafgørelsen blev imidlertid offentliggjort under den administrative procedure i anden instans, og offentligheden havde i henhold til den integrerede afgørelse om godkendelse, der blev ændret i denne procedure, en frist på 30 dage til at fremsætte bemærkninger dertil. Den slovakiske forfatningsdomstol anser det for muligt, at denne offentliggørelse har afhjulpet procedurefejlen. Den understregede, at det administrative organ i anden instans i henhold til de almindelige principper for den slovakiske administrative procedure kunne ændre hele den administrative afgørelse og også var forpligtet til at høre offentligheden på behørig vis.

100. Hverken IPPC-direktivet eller affaldsdeponeringsdirektivet indeholder ganske vist bestemmelser om afhjælpning af procedurefejl. I EU-retten er muligheden for at afhjælpe procedurefejl imidlertid principielt anerkendt (27), og IPPC-direktivet og affaldsdeponeringsdirektivet kan da heller ikke forstås således, at de udelukker afhjælpning af procedurefejl. Wells-dommen indeholder en tilsvarende bedømmelse med hensyn til en fuldstændig mangel på en vurdering af indvirkningen på miljøet, når det heri fastslås, at suspension af en tilladelse, der allerede er blevet givet, med henblik på efterfølgende at foretage en (manglende) vurdering af det omhandlede projekts indvirkninger på miljøet som fastsat ved VVM-direktivet er en egnet foranstaltning til at afhjælpe en tilsidesættelse af dette direktiv (28).

101. Da der i EU-retten ikke er fastsat bestemmelser om afhjælpning af proceduremangler i forbindelse med proceduren for integreret tilladelse til opførelse af affaldsdeponeringsanlæg, finder de nationale bestemmelser anvendelse i denne henseende. Procesreglerne for søgsmål, der skal sikre beskyttelsen af de rettigheder, borgerne har i henhold til EU-retten, må imidlertid ikke må være mindre gunstige end dem, der vedrører tilsvarende søgsmål af intern karakter (ækvivalensprincippet) eller gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivitetsprincippet) (29).

102. Hvis de almindelige nationale bestemmelser om afhjælpning af procedurefejl finder anvendelse, overholdes ækvivalensprincippet. For at overholde effektivitetsprincippet skal afhjælpningsforanstaltningen sætte de berørte personer i den situation, de ville have befundet sig i, såfremt procedurefejlen ikke var sket (30). Herudover må afhjælpningsforanstaltningen ikke give de berørte anledning til at omgå EU-retten eller til at undlade at anvende dem, og den må kun ske undtagelsesvis (31). Ellers ville det i praksis være umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt for de berørte personer at udøve de rettigheder, der følger af denne bestemmelse.

103. Den omstændighed, at der under den administrative procedure i anden instans blev givet adgang til de oplysninger, der i første omgang manglede, og mulighed for at fremsætte bemærkninger, og at det administrative organ i anden instans havde ret til at ændre den afgørelse, der var truffet i første instans, som reaktion på bemærkningerne, er derfor nødvendige, men ikke tilstrækkelige betingelser for at afhjælpe procedurefejlen.

104. En afhjælpning forudsætter nemlig også, at alle muligheder faktisk stadig var åbne på tidspunktet for den supplerende offentlige deltagelse. I modsat fald ville det procedureskridt, der blev taget efterfølgende, være en rent formel foranstaltning, der ikke kan opfylde kravet om offentlig deltagelse.

105. Det tilkommer de nationale retter at afgøre, om alle muligheder faktisk stadig var åbne i forbindelse med den supplerende offentlige deltagelse. I den henseende kunne de f.eks. undersøge, hvilke følger bortfaldet af en administrativ instans har. De kunne også se nærmere på, om den første administrative instans' afgørelse på afhjælpningstidspunktet allerede var blevet gennemført i praksis, og om der således var tale om et fait accompli, eller om det administrative organ i anden instans havde behandlet eventuelle indsigelser åbent og objektivt. Da der var tale om placeringen af et affaldsdeponeringsanlæg, kunne der i denne henseende navnlig forventes en undersøgelse på grundlag af kravene i affaldsdeponeringsdirektivets bilag I, punkt 1, til placeringen af deponeringsanlæg.

5.      Konklusion vedrørende det andet spørgsmål

106. Sammenfattende skal det andet spørgsmål derfor besvares med, at offentligheden i forbindelse med proceduren for integreret godkendelse af et affaldsdeponeringsanlæg i henhold til IPPC-direktivets artikel 15, stk. 1, og bilag V skal have adgang til en forudgående afgørelse om placeringen af deponeringsanlægget, såfremt tungtvejende grunde, f.eks. forretningshemmeligheder, ikke er til hinder for denne adgang. Hvis adgangen til dette dokument indledningsvis afslås uden tilstrækkelig begrundelse, kan denne mangel efter national ret afhjælpes senere under den administrative procedure, hvis offentligheden gennem den senere adgang sættes i den situation, den ville have befundet sig i, såfremt adgang allerede var blevet givet fra begyndelsen.

C –    Det tredje spørgsmål – anvendelse af VVM-direktivet

107. Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om gyldigheden af den oprindelige udtalelse om deponeringsanlægsprojektets indvirkning på miljøet fra 1999 kunne forlænges i 2006 uden en ny vurdering af miljøvirkningerne.

108. Ekologická skládka har betvivlet, at dette spørgsmål er af betydning for afgørelsen af hovedsagen. Forfatningsdomstolen har nemlig allerede fastslået, at eventuelle mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet ikke er omfattet af hovedsagen. De ville kun kunne undersøges i en særskilt procedure, der er foreskrevet i denne henseende, og er heller ikke blevet påberåbt af parterne under hovedsagen.

109. Denne indsigelse hænger sammen med det punkt, som jeg lod stå åbent ved besvarelsen af det første spørgsmål, nemlig om EU-retten kræver eller giver mulighed for, at en national ret ex officio tager visse miljøspørgsmål under påkendelse, selv om dette ikke foreskrives i national ret (32). Det tredje spørgsmål skal derfor, sammenholdt med det første spørgsmål, forstås således, at det hermed ønskes oplyst, om VVM-direktivet tillader, at gyldigheden af en udtalelse om indvirkningen på miljøet forlænges uden en ny vurdering af miljøvirkningerne (jf. afsnit 1 nedenfor), om dette spørgsmål skal behandles i forbindelse med den integrerede godkendelse, selv om der i national ret foreskrives en særlig procedure i forbindelse med indsigelser om mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet (jf. afsnit 2 nedenfor), og om det skal eller kan tages op ex officio i henhold til EU-retten (jf. afsnit 3 nedenfor).

1.      VVM-direktivet

a)      Anvendelse af VVM-direktivet

110. For at bedømme, om gyldigheden af vurderingen af indvirkningen på miljøet fra 1999 kunne forlænges i 2006 uden en ny undersøgelse af miljøvirkningerne, skal det først afklares, om VVM-direktivet i det hele taget finder anvendelse.

111. Domstolen har fastslået, at VVM-direktivet i de tilfælde, hvor en tilladelse er blevet givet efter den sidste dag for gennemførelsen af VVM-direktivet, men hvor godkendelsesproceduren formelt blev indledt før denne dato (såkaldte »pipeline«-projekter), ikke kræver en undersøgelse af indvirkningen på miljøet (33).

112. I henhold til tiltrædelsestraktatens artikel 2 (34) skulle VVM-direktivet gennemføres i Slovakiet på tiltrædelsesdatoen, dvs. den 1. maj 2004.

113. Anmodningen om udstedelse af den integrerede tilladelse kunne ved en umiddelbar betragtning anses for den formelle indledning af godkendelsesproceduren. Den blev indgivet den 25. september 2007, således at VVM-direktivet ville finde anvendelse.

114. På grundlag af oplysningerne i sagsakterne skal det imidlertid også undersøges, om de tre på hinanden følgende procedurer, nemlig vurderingen af indvirkningen på miljøet, fastlæggelsen af placeringen og den integrerede tilladelse, udgør en samlet godkendelsesprocedure som omhandlet i VVM-direktivet (35). I så fald skulle den ansøgning om indledning af vurderingen af indvirkningen på miljøet, der allerede var indgivet den 16. december 1998, betragtes som formel indledning af godkendelsesproceduren som omhandlet i VVM-direktivet. I dette tilfælde ville VVM-direktivet ikke finde anvendelse.

115. Herfor taler navnlig, at indvirkningen på miljøet netop blev vurderet med henblik på at opføre affaldsdeponeringsanlægget. Den omstændighed, at indvirkningen på miljøet efter slovakisk ret vurderes adskilt fra den egentlige godkendelsesprocedure, bør ikke udvide det tidsmæssige anvendelsesområde for VVM-direktivet.

116. Da proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet er en formel administrativ procedure, adskiller den sig fra uformelle kontakter til forberedelse af en ansøgning om tilladelse, som Domstolen ikke har anerkendt som iværksættelse af en godkendelsesprocedure (36).

117. Vurderingen af indvirkningen på miljøet ville således kun kunne anses for ikke at indlede en godkendelsesprocedure, såfremt den vedrørte et andet projekt, hvis gennemførelse aldrig er blevet påbegyndt i praksis (37). Det afgørende er, om deponeringsanlægsprojektet er blevet kontinuerligt videreført eller i mellemtiden afbrudt (38).

118. Byen Pezinok har i mellemtiden flere gange ændret sine planer således, at den gav afslag på anmodningen om at opføre et deponeringsanlæg, men disse afgørelser er efter slovakisk ret tilsyneladende ikke resulteret i, at projektet er standset. Trods en overfladisk lighed adskiller det foreliggende tilfælde sig også fra udgangssituationen i Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen. I den sag foretog en kommune ligeledes flere gange grundlæggende ændringer af planer. Domstolen betragtede derfor den sidste foranstaltning som en ny plan (39). Kommunen var i denne procedure imidlertid selv ansøger og indledte derfor hver gang nye godkendelsesprocedurer (40).

119. I den foreliggende sag er ansøgningen indgivet af Ekologická skládka. Dets argumentation taler for en kontinuerlig videreførelse, da forsinkelserne i forhold til den oprindelige tidsplan navnlig skyldtes modstand fra byen Pezinok.

120. Anmodningen om at indlede proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet blev ganske vist indgivet af et andet selskab, Pezinské tehelne a.s. De to selskaber synes imidlertid at være forbundet med hinanden, og Pezinské tehelne a.s. støtter åbenbart gennemførelsen af projektet, da dette selskab anmodede om, at gyldigheden af vurderingen af indvirkningen på miljøet blev forlænget, mens Ekologická skládka deltog i proceduren i forbindelse med placeringsafgørelsen. De to selskaber indgav derudover sammen den administrative klage, der førte til vedtagelsen af placeringsafgørelsen.

121. Selv en fuldstændig udskiftning af den virksomhed, der ønsker at gennemføre projektet, ville ikke nødvendigvis føre til den antagelse, at projektet midlertidigt afbrydes. Det er nemlig nærliggende at overføre den økonomiske interesse i et projekt fra en virksomhed til en anden uden at ændre selve projektet væsentligt.

122. I sidste instans skal de nationale retter imidlertid undersøge, om deponeringsanlægsprojektet er blevet kontinuerligt videreført eller i mellemtiden afbrudt og senere genoptaget. Allerede derfor skal det foreliggende spørgsmål undersøges trods tvivlen om den tidsmæssige anvendelse af VVM-direktivet.

123. Den forelæggende rets interesse i besvarelsen af dette spørgsmål fremgår i øvrigt af parters anbringende om, at Slovakiet allerede inden tiltrædelsen af Unionen havde udformet og anvendte sin nationale ret i overensstemmelse med VVM-direktivet. Det ville derfor være nærliggende at behandle en vurdering af indvirkningen på miljøet, der af tidsmæssige grunde udelukkende er foretaget efter national ret, på samme måde som en vurdering, som VVM-direktivet allerede finder anvendelse på (41). Ynos-dommen (42) ville ikke være til hinder for en sådan fremgangsmåde fra de nationale retters side, da godkendelsesproceduren ganske vist blev påbegyndt inden Slovakiets tiltrædelse, men først blev afsluttet meget senere.

b)      Kriterierne for forlængelse af gyldigheden af afgørelsen om indvirkningen på miljøet

124. Hvis det skulle vise sig, at VVM-direktivet finder anvendelse på godkendelsen af deponeringsanlægsprojektet, eller national ret skulle kræve en analog anvendelse af bestemmelserne i dette direktiv, rejser der sig det spørgsmål, om det var foreneligt med direktivet at forlænge gyldigheden af afgørelsen om indvirkningen på miljøet fra 1999 i 2006.

125. I den henseende ville den nationale ret først skulle undersøge, om vurderingen fra 1999 allerede opfyldte alle krav i VVM-direktivet. En utilstrækkelig vurdering kan nemlig heller ikke i tilfælde af en forlænget gyldighed erstatte en vurdering i henhold til direktivet.

126. Spørgsmålet, om gyldigheden af en indholdsmæssigt tilstrækkelig vurdering kan forlænges, reguleres ikke udtrykkeligt i VVM-direktivet. Af afgørende betydning er imidlertid det formål med vurderingen af indvirkningen på miljøet, der er fastsat i VVM-direktivets artikel 2, stk. 1. I henhold hertil skal projekter, der bl.a. på grund af deres art, dimensioner eller placering kan få væsentlig indvirkning på miljøet, undergives en miljøvurdering. Denne vurdering kan ikke være begrænset til de virkninger, der ville være opstået ved gennemførelsen af projektet på et eller andet tidspunkt i fortiden. Den skal derimod omfatte alle virkninger, der faktisk kan forventes på godkendelsestidspunktet.

127. Dette fremgår i øvrigt også af VVM-direktivets bilag II, punkt 13, som omfatter ændringer af projekter (43), idet betegnelsen »ændring« skal forstås bredt (44).

128. Hvis miljøbetingelserne eller projektet har ændret sig i mellemtiden, således at andre betydelige miljøvirkninger er mulige, skal proceduren for vurdering af indvirkningen på miljøet suppleres eller endog fuldstændigt gennemføres på ny. Det kan derfor blive nødvendigt at undersøge, om vurderingen af indvirkningen på miljøet på godkendelsestidspunktet stadig giver et korrekt billede af de betydelige virkninger, projektet kan forventes at få på miljøet (45); der skal således gennemføres så at sige en aktualiseringsvurdering for at fastslå, om der er behov for en supplerende vurdering af indvirkningen på miljøet.

129. I hovedsagen kunne forskellige omstændigheder have været af betydning for en aktualiseringsvurdering.

130. Et første aspekt følger af det tidsmæssige forløb. I princippet skal vurderingen af indvirkningen på miljøet allerede tage hensyn til den konkrete udformning af projektet, som den fremgår af den integrerede tilladelse (46). Det ville ikke være overraskende, hvis miljøvirkningerne af projektet havde ændret sig i forhold til vurderingen af indvirkningen på miljøet. Affaldsdeponeringsdirektivet blev således først vedtaget i det år, hvor afgørelsen om indvirkningen på miljøet blev truffet, men kravene heri skulle overholdes i forbindelse med den integrerede tilladelse. Selv om Slovakiet allerede i 1999 anvendte EU-retten i forventning om tiltrædelsen, er det ikke klart, at vurderingen af indvirkningen på miljøet allerede havde taget hensyn til konsekvenserne af affaldsdeponeringsdirektivet for miljøvirkningerne af deponeringsanlægget.

131. Endvidere har byen Pezinok ændret sine planer efter vurderingen af indvirkningen på miljøet. Det kan derfor navnlig ikke udelukkes, at miljøvirkningerne af deponeringsanlægsprojektet skal revurderes med hensyn til den ændrede anvendelse af tilstødende arealer, som der endnu ikke er taget hensyn til. Denne anvendelse kan være mere følsom over for virkningerne af et deponeringsanlæg eller forstærke de kumulative virkninger i forhold til den oprindelige vurdering (47).

132. Forstærkede kumulative virkninger ville imidlertid formentlig også følge af det forhold, at det eksisterende affaldsdeponeringsanlæg i Pezinok ikke, som antaget i vurderingen af indvirkningen på miljøet, blev lukket i 2001, men videreført i hvert fald indtil den 31. oktober 2007, muligvis endog længere. Derved ville belastningen af området kunne være blevet større.

c)      Offentlig deltagelse ved afgørelsen af, om en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet stadig er tilstrækkelig

133. I henhold til forelæggelsesafgørelsens præmisser ønsker den forelæggende ret også oplyst, om aktualiseringsvurderingen kunne foretages uden nogen yderligere offentlig deltagelse, alene på grundlag af en anmodning fra bygherren.

134. I denne henseende bemærkes, at formålet med aktualiseringsvurderingen er at afgøre, om der er behov for en fornyet offentlig deltagelse. Der skal foretages en afvejning af interessen i effektive og hurtige administrative procedurer og offentlighedens rettigheder. Offentlig deltagelse ville belaste proceduren, især da det i løbet af en godkendelsesprocedure muligvis skal undersøges flere gange, om vurderingen af indvirkningen på miljøet stadig er tilstrækkeligt aktuel efter de ændringer af omstændighederne, der i mellemtiden er sket.

135. Selv hvis der ikke finder offentlig deltagelse sted i forbindelse med aktualiseringsbeslutningen, står offentligheden ikke uden retsbeskyttelse. Aktualiseringsbeslutningen udviser paralleller til den indledende undersøgelse af, om der i det hele taget skal gennemføres en vurdering i forbindelse med projekter af mindre omfang, der er anført i VVM-direktivets bilag II. Ved den indledende undersøgelse skal de kompetente myndigheder sikre, at intet projekt, der kan have væsentlig indvirkning på miljøet i direktivets forstand, må unddrages en vurdering, medmindre det bestemte projekt, der udelukkes herfra, på grundlag af en samlet bedømmelse kan anses for ikke at have væsentlig indvirkning på miljøet (48). Offentligheden skal, ligesom bl.a. de andre berørte nationale myndigheder, kunne sikre overholdelsen af denne forpligtelse, i givet fald via de retslige instanser (49). For at sikre en effektiv retsbeskyttelse skal offentligheden og myndighederne have adgang til at afkræve den nationale myndighed oplysning om de grunde, der har ført til afslaget, enten i forbindelse med afgørelsen selv eller – på adressaternes begæring – i en senere meddelelse (50).

136. Disse principper må også gælde for en aktualiseringsvurdering, da den ligeledes har til formål at identificere betydelige miljøvirkninger, der endnu ikke er vurderet tilstrækkeligt. På dette grundlag bør det være overladt til medlemsstaterne, om og i givet fald hvordan de inddrager offentligheden i aktualiseringsbeslutningen (51).

d)      Foreløbig konklusion

137. Sammenfattende kan det konstateres, at når VVM-direktivet finder anvendelse ratione temporis, er en tidligere gennemført vurdering af indvirkningen på miljøet fortsat gyldig, såfremt den på godkendelsestidspunktet giver et korrekt billede af de betydelige virkninger, projektet kan forventes at få på miljøet. Undersøgelsen af, om miljøbetingelserne eller projektet i mellemtiden har ændret sig så meget, at andre betydelige negative miljøvirkninger er mulige, kræver ikke nødvendigvis offentlig deltagelse.

2.      Lovligheden af at afkoble prøvelsesadgangen med hensyn til forskellige betingelser for en godkendelse

138. For hovedsagen er ovenstående betragtninger kun af betydning, hvis der i forbindelse med proceduren for integreret tilladelse i det hele taget kan gøres mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet gældende. Slovakisk ret synes at udelukke dette, da forfatningsdomstolen i denne henseende har henvist til en særskilt retslig procedure. Det skal derfor undersøges, om det er foreneligt med EU-retten at udelukke prøvelsen af eventuelle mangler ved en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet fra domstolsprøvelsen af den integrerede tilladelse til opførelse af deponeringsanlægget og lade den være omfattet af en særskilt retslig procedure.

139. IPPC-direktivet kræver ikke, at vurderingen af indvirkningen på miljøet gennemføres som en del af proceduren for integreret tilladelse. Der skal ganske vist i henhold til IPPC-direktivets artikel 9, stk. 2, tages hensyn til de oplysninger, der er fremkommet ved vurderingen af indvirkningen på miljøet, men i øvrigt anvendes IPPC-direktivet i henhold til dets artikel 1 og 11. betragtning, uden at dette berører VVM-direktivet. IPPC-direktivet giver derfor i princippet medlemsstaterne mulighed for at gennemføre de to direktiver gennem særskilte procedurer og også at adskille den retslige efterprøvelse af disse procedurer.

140. Den integrerede tilladelse til deponeringsanlægget er imidlertid efter slovakisk ret både en tilladelse til driften heraf i henhold til IPPC-direktivet og en tilladelse til opførelse af deponeringsanlægget (artikel 8, stk. 3, i den slovakiske lov nr. 245/2003). Tilladelsen til opførelse af deponeringsanlægget er en tilladelse som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2. Den må derfor først udstedes efter en vurdering af indvirkningen på miljøet. Forbindelsen mellem vurderingen af indvirkningen på miljøet og den integrerede tilladelse følger derfor af slovakisk ret, selv om den ikke er foreskrevet i EU-retten.

141. I henhold til VVM-direktivets artikel 10a skal medlemmerne af den berørte offentlighed have adgang til ved en domstol eller et andet uafhængigt og upartisk ved lov nedsat organ at få prøvet den materielle og processuelle lovlighed af enhver afgørelse, handling eller undladelse, der er omfattet af VVM-direktivets bestemmelser om offentlig deltagelse. Domstolsprøvelsen af tilladelsen til opførelse af deponeringsanlægget skal derfor også omfatte vurderingen af indvirkningen på miljøet.

142. Kravet om en prøvelsesadgang udelukker imidlertid ikke nødvendigvis, at enkelte elementer – f.eks. vurderingen af indvirkningen på miljøet – henvises til særskilte procedurer.

143. EU-retten regulerer nemlig ikke i detaljer, hvordan domstolsprøvelsen skal være udformet. Dette tilkommer medlemsstaterne. Procesreglerne for søgsmål, der skal sikre beskyttelse af de rettigheder, borgerne har i henhold til EU-retten, må naturligvis ikke være mindre gunstige end dem, der vedrører tilsvarende søgsmål af intern karakter (ækvivalensprincippet), eller gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten (effektivitetsprincippet) (52).

144. Der kan være rimelige grunde til at etablere særskilte procedurer for efterprøvelsen af enkelte elementer. Navnlig kan ansøgerne opnå retssikkerhed, når visse spørgsmål på forhånd er afklaret endeligt, inden der gennemføres omfattende yderligere procedurer.

145. På baggrund af karakteren af vurderingen af indvirkningen på miljøet er det imidlertid i sagens natur ikke fuldt ud muligt at foretage en adskillelse, der er formålstjenlig ud fra hensynet til retssikkerheden. Den skal nemlig omfatte miljøvirkningerne af det godkendte projekt og det berørte miljøs tilstand på det givne tidspunkt (53). Det ville ikke være foreneligt hermed, hvis man allerede på et tidligt tidspunkt i proceduren nåede frem til endelige konklusioner vedrørende miljøvirkningerne. I det mindste skal de mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet, der først opstår eller viser sig senere, også kunne anfægtes på dette senere tidspunkt.

146. Derudover må mangler i afkoblede faser af proceduren også indvirke på efterfølgende faser. Hvis f.eks. en tvist fører til det resultat, at en vurdering af indvirkningen på miljøet var fejlagtig, må projektet ikke godkendes endeligt eller gennemføres under denne retslige procedure (54). Samtidig må opdelingen af retsbeskyttelsen ikke medføre, at personer eller organisationer, der i henhold til VVM-direktivets artikel 10a har ret til ved en domstol at få prøvet den processuelle og materielle lovlighed af en afgørelse, udelukkes fra at få prøvet visse særskilte faser af proceduren. Et sådant system må endelig ikke øge den byrde uforholdsmæssigt, som offentligheden vil skulle påtage sig for at klage over et projekt.

147. Et nationalt system for domstolsbeskyttelse, der ikke opfylder disse krav, vil ikke være foreneligt med effektivitetsprincippet, da det derved gøres uforholdsmæssigt vanskeligt eller endog umuligt at gennemføre de rettigheder, der følger af EU’s miljølovgivning.

148. I dette tilfælde ville den effektive virkning af de pågældende direktiver kræve, at fejlene i forbindelse med gennemførelsen af de forudgående faser i proceduren skulle prøves inden for rammerne af en tvist om senere faser i proceduren (55). Dette ville navnlig være nødvendigt, hvis de nationale myndigheders adfærd i kombination med bestemmelserne om prøvelsesadgang havde til følge, at en person fratages enhver mulighed for at gøre sine rettigheder gældende for de nationale retter (56), eksempelvis ved at de kompetente myndigheder slører mulighederne for domstolsprøvelse.

149. Domstolen råder ikke over tilstrækkelige oplysninger til i den foreliggende sag at afklare endeligt, om udformningen af prøvelsesadgangen i Slovakiet eller anvendelsen heraf i den foreliggende sag er forenelig med effektivitetsprincippet. Forelæggelsesafgørelsen giver imidlertid anledning til at tvivle på det. Den forelæggende ret har nemlig påvist, at der er holdepunkter for, at der foreligger en hemmelig aftale mellem Ekologická skládka og de kompetente myndigheder:

–        Det er klart blevet gjort gældende, at lederen af den myndighed, der traf placeringsafgørelsen, selv ejede arealer inden for projektområdet og sammen med sine søstre var medlem af Ekologická skládkas bestyrelse (57).

–        Križan m.fl. blev udelukket fra proceduren i forbindelse med placeringsafgørelsen, fordi deres rettigheder endnu ikke var direkte berørt, mens det blev gjort gældende over for dem i forbindelse med proceduren for den integrerede tilladelse, at placeringsafgørelsen var bindende (58).

–        I første instans af proceduren for integreret tilladelse blev placeringsafgørelsen holdt hemmelig uden påviselig grund (59).

150. Den konkrete undersøgelse af disse omstændigheder skal foretages af de nationale retter, der i tvivlstilfælde kan anvende den præjudicielle procedure til at få mere præcise oplysninger om anvendelsen af effektivitetsprincippet på bestemte situationer.

151. Sammenfattende kan det konkluderes, at det er foreneligt med EU-retten at udelukke undersøgelsen af eventuelle mangler ved en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet fra domstolsprøvelsen af en integreret tilladelse til opførelse af et deponeringsanlæg og henvise den til en særskilt retslig procedure, hvis domstolsprøvelsen af den integrerede tilladelse ikke i praksis gøres umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig som følge af denne afkobling af prøvelsesadgangen. Opfylder udformningen af prøvelsesadgangen eller anvendelsen heraf ikke disse krav, kræver den effektive virkning af de pågældende direktiver, at fejlene i forbindelse med gennemførelsen af de forudgående faser i proceduren prøves inden for rammerne af en tvist om senere faser i proceduren.

3.      Påkendelse af visse retsspørgsmål ex officio

152. En anden konstatering fra forfatningsdomstolen vil imidlertid kunne være til hinder for en undersøgelse af eventuelle mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet i hovedsagen. Den har nemlig også påpeget, at parterne ikke havde rejst tvivl om gyldigheden af vurderingen af indvirkningen på miljøet. Den forelæggende ret havde derfor truffet afgørelse ultra petita og derved overskredet sin kompetence. Af denne grund spørger den forelæggende ret, om den i henhold til EU-retten kan tage dette spørgsmål under påkendelse ex officio.

153. Da der ikke findes relevante EU-retlige bestemmelser, gælder principielt også i denne henseende princippet om medlemsstaternes processuelle autonomi, som dog skal udøves under overholdelse af principperne om ækvivalens og effektivitet (60).

154. Det fremgår ikke af forelæggelsesafgørelsen, om spørgsmål vedrørende national ret kan tages under påkendelse ex officio. Der savnes derfor støtte for at undersøge, om ækvivalensprincippet forpligter til at tage mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet under påkendelse ex officio. For så vidt adskiller den foreliggende sag sig fra van der Weerd-dommen, hvor der rejste sig det spørgsmål, om de pågældende EU-retlige bestemmelser svarede til nationale bestemmelser om den offentlige orden (ordre public), som i henhold til nederlandsk ret måtte tages under påkendelse ex officio (61).

155. For så vidt angår effektivitetsprincippet skal hvert enkelt tilfælde, hvor det spørgsmål opstår, om en national processuel regel gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges borgerne i henhold til Unionens retsorden, bedømmes under hensyn til, hvilken stilling bestemmelsen indtager i den samlede procedure for de forskellige nationale instanser, herunder procedurens forløb og særlige kendetegn. Der skal herved i givet fald tages hensyn til de principper, der også ligger til grund for den nationale retsplejeordning, såsom kontradiktionsprincippet, retssikkerhedsprincippet og princippet om en hensigtsmæssig sagsbehandling (62). Der er tale om bedømmelser i konkrete tilfælde, der er foretaget under hensyn til den samlede faktiske og retlige sammenhæng i den enkelte sag, som ikke automatisk kan overføres til andre områder end dem, på hvilke de nævnte bedømmelser er blevet foretaget (63).

156. I princippet er nationale bestemmelser forenelige med effektivitetsprincippet, hvorved de nationale domstole forhindres i ex officio at tage et anbringende om, at EU-bestemmelser er overtrådt, under påkendelse, når en stillingtagen til et sådant anbringende ville tvinge dem til at se bort fra princippet om, at de ikke aktivt griber ind i procesførelsen, ved at gå ud over den afgrænsning af sagen, som parterne har foretaget, og ved at lægge andre faktiske forhold og omstændigheder til grund end dem, som den part i sagen, der har interesse i, at EU-bestemmelserne anvendes, har fremført til støtte for sin påstand (64).

157. En sådan begrænsning af den nationale rets beføjelser kan finde sin berettigelse i princippet om, at initiativet til en sag tilkommer parterne, og at retten derfor kun kan handle ex officio i undtagelsestilfælde, hvor almene hensyn kræver det. Dette princip beskytter retten til kontradiktion, og det sikrer en hensigtsmæssig sagsbehandling, navnlig ved at forsinkelser som følge af en stillingtagen til nye anbringender undgås (65).

158. Disse konstateringer hidrører fra sager, der vedrørte optagelse i en tvungen statslig forsikringsordning (66), henholdsvis påvisning af en dyresygdom, som foranstaltninger til skade for den berørte landbrugsbedrift blev baseret på (67).

159. Det vigtigste tilfælde, hvor nationale retter alligevel er forpligtet til ex officio at tage et spørgsmål om EU-ret under påkendelse, vedrører derimod artikel 6, stk. 1, i direktivet om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (68). Under hensyntagen til forbrugernes svagere stilling i forhold til de erhvervsdrivende bestemmes det heri, at urimelige kontraktvilkår ikke er bindende for forbrugeren. Som det fremgår af retspraksis, er der tale om en præceptiv bestemmelse, der har til formål at erstatte den formelle balance, som kontrakten indfører mellem kontraktparternes rettigheder og forpligtelser, med en reel balance, der skal genindføre ligheden mellem parterne. For at sikre dets effektivitet har Domstolen fastslået, at de nationale retter ex officio skal efterprøve, om et kontraktvilkår er urimeligt (69).

160. Også miljøet har behov for beskyttelse, og der er en væsentlig offentlig interesse i, at den i EU-retten krævede vurdering af indvirkningen på miljøet gennemføres korrekt.

161. VVM-direktivet indeholder imidlertid ikke nogen bestemmelse, der kan sammenlignes med artikel 6, stk. 1, i direktivet om urimelige kontraktvilkår, vedrørende følgerne af mangler ved en vurdering af indvirkningen på miljøet for gyldigheden af tilladelser. Det fastsættes navnlig ikke, at en tilladelse er ugyldig i tilfælde af mangler ved vurderingen af indvirkningen på miljøet.

162. Det er i den foreliggende sag ikke nødvendigt at tage stilling til, om det fuldstændige afkald på en i EU-retten krævet vurdering af indvirkningen på miljøet eventuelt ex officio skal tages under påkendelse. En sådan undersøgelse er et vigtigt grundlag for formuleringen af miljømæssigt begrundede indsigelser mod et projekt.

163. Jeg finder det imidlertid ikke nødvendigt under alle omstændigheder ex officio at tage tvivl om aktualiteten af en vurdering af indvirkningen på miljøet under påkendelse. Hvis der findes en vurdering af indvirkningen på miljøet, bør den give eventuelle klagere tilstrækkelige oplysninger til at anfægte eventuelle mangler ved vurderingen. Sådanne mangler vil også let kunne opstå i tidens løb eller som følge af ændringer af de ydre omstændigheder, uden at de nødvendigvis fører til yderligere betydelige miljøvirkninger. En supplerende vurdering er endelig allerede nødvendig, hvis sådanne yderligere virkninger er mulige. Såfremt retterne ex officio skulle tage aktualiteten af vurderingen af indvirkningen på miljøet under påkendelse, ville der derfor opstå tungtvejende procesrisici, uden at der nødvendigvis kunne forventes en tilsvarende fordel for miljøet. Den offentlige interesse i, at der tages hensyn til en aktuel vurdering af indvirkningen på miljøet, skal derfor ikke tillægges en sådan betydning, at det ville begrunde en vurdering ex officio. Det er derimod tilstrækkeligt kun at gøre en sådan tvivl til genstand for prøvelse på grundlag af udtrykkelige anbringender.

164. Afvejningen kan få et andet udfald med hensyn til andre miljøretlige aspekter. Ifølge argumenterne fremført af Križan m.fl. er det nærliggende at undersøge, om det gamle affaldsdeponeringsanlæg i Pezinok drives i overensstemmelse med affaldsdeponeringsdirektivets artikel 14 (70). Det sættes i forbindelse med betydelige sundhedsrisici. Det fremgår imidlertid ikke, at driften af det gamle deponeringsanlæg er genstand for hovedsagen.

165. Hvad angår det nye deponeringsanlæg fremgår det ikke af den forelæggende rets oplysninger, at det drives i strid med de foreskrevne tekniske standarder. I forhold til den fortsatte drift af det gamle deponeringsanlæg kan det endog medføre en forbedring af miljøbeskyttelsen.

166. Efter min opfattelse er der derfor ikke specielt på grundlag af EU’s miljølovgivning almene hensyn, der taler for at forpligte den forelæggende ret til i strid med nationale bestemmelser ex officio at tage en eventuel tvivl om aktualiteten af vurderingen af indvirkningen på miljøet under påkendelse.

167. EU-retlige retsspørgsmål skal imidlertid på grundlag af effektivitetsprincippet ligeledes tages under påkendelse ex officio, hvis parterne ikke har haft en faktisk mulighed for at gøre et anbringende på grundlag af de pågældende bestemmelser gældende for en national ret (71).

168. Såfremt der på grundlag af de af den forelæggende ret anførte holdepunkter for en hemmelig aftale mellem Ekologická skládka og de kompetente myndigheder (72) faktisk skulle være tale om en tilsidesættelse af effektivitetsprincippet, kunne det også antages, at Križan m.fl. ikke har haft en faktisk mulighed for at gøre den angiveligt manglende aktualitet af vurderingen af indvirkningen på miljøet gældende for de nationale retter. I dette tilfælde ville den forelæggende ret være forpligtet til ex officio at tage dette spørgsmål under påkendelse.

4.      Konklusion vedrørende det tredje spørgsmål

169. Det tredje spørgsmål skal derfor besvares på følgende måde:

Når VVM-direktivet finder anvendelse ratione temporis, kan en tidligere gennemført vurdering af miljøvirkningerne af et projekt lægges til grund for dets godkendelse, såfremt den på godkendelsestidspunktet giver et korrekt billede af de betydelige virkninger, som projektet kan forventes at få på miljøet. Undersøgelsen af, om miljøbetingelserne eller projektet i mellemtiden har ændret sig så meget, at andre betydelige negative miljøvirkninger kan forventes, kræver ikke nødvendigvis offentlig deltagelse.

Det er foreneligt med EU-retten at udelukke undersøgelsen af aktualiteten af en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet fra domstolsprøvelsen af en integreret tilladelse til opførelse af et affaldsdeponeringsanlæg og henvise den til en særskilt retslig procedure, hvis domstolsprøvelsen af den integrerede tilladelse med hensyn til vurderingen af indvirkningen på miljøet ikke i praksis gøres umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig som følge af denne afkobling af prøvelsesadgangen. Opfylder udformningen af prøvelsesadgangen eller anvendelsen heraf ikke disse krav, kræver den effektive virkning af de pågældende direktiver, at fejlene i forbindelse med gennemførelsen af de forudgående faser i proceduren prøves inden for rammerne af en tvist om senere faser i proceduren.

De nationale retter skal ex officio tage spørgsmålet om aktualiteten af en vurdering af indvirkningen på miljøet under påkendelse, hvis de berørte personer ikke har haft en faktisk mulighed for at gøre dette spørgsmål gældende for de nationale retter. Dette kan navnlig antages at være tilfældet, hvis udformningen af prøvelsesadgangen eller anvendelsen heraf ikke opfylder effektivitetsprincippets krav.

D –    Det fjerde spørgsmål – foreløbige retsmidler

170. Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om offentlighedens retsmidler i henhold til IPPC-direktivet og VVM-direktivet omfatter muligheden for at begære en administrativ eller judiciel foreløbig foranstaltning i overensstemmelse med national ret (eksempelvis en kendelse om udsættelse af gennemførelsen af en integreret afgørelse), der gør det muligt midlertidigt, eller i hvert fald indtil der træffes afgørelse om sagens realitet, at afbryde opførelsen af et planlagt anlæg.

171. Hverken IPPC-direktivet eller VVM-direktivet indeholder ganske vist bestemmelser om foreløbige retsmidler, men det er fast retspraksis, at en national domstol, der har fået forelagt en tvist, som skal afgøres efter EU-retten, skal kunne træffe foreløbige forholdsregler med henblik på at sikre den fulde virkning af den retsafgørelse, der skal træffes om eksistensen af de rettigheder, der gøres krav på efter EU-retten (73).

172. Denne forpligtelse er udtryk for den i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder anerkendte ret til en effektiv domstolsbeskyttelse, som medlemsstaterne skal sikre i henhold til artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU.

173. I øvrigt kræves det også i Århuskonventionens artikel 9, stk. 4, som der skal tages hensyn til ved fortolkningen af IPPC-direktivet og VVM-direktivet (74), at retsmidlerne i henhold til disse direktiver skal muliggøre tilstrækkelige foreløbige forholdsregler.

174. Af forelæggelsesafgørelsen fremgår også, at den forelæggende ret nærer tvivl med hensyn til spørgsmålet, om den part, der er berørt af en foreløbig forholdsregel, skal høres, inden foranstaltningen vedtages.

175. For så vidt skal princippet om en retfærdig rettergang, der omfatter retten til at blive hørt, tages i betragtning (75). Selv om den konkrete udformning af retten til kontradiktion kan variere, alt efter hvor meget det haster med at få truffet en afgørelse, skal enhver begrænsning af denne ret være behørigt begrundet og ledsaget af processuelle garantier, der sikrer personerne en effektiv adgang til at anfægte de trufne hasteforanstaltninger (76).

176. Derfor kan en ret, hvis en foreløbig forholdsregel er særligt uopsættelig, i første omgang undlade at afhøre alle parter (77), men skal enten gøre dette hurtigst muligt efterfølgende (78) eller i det mindste give mulighed for at anfægte forholdsreglen i en hasteprocedure med et retsmiddel, som giver alle parter lejlighed til at fremsætte bemærkninger.

177. Det fjerde spørgsmål skal derfor besvares med, at offentlighedens retsmidler i henhold til IPPC-direktivet og VVM-direktivet omfatter muligheden for at begære en administrativ eller judiciel foreløbig foranstaltning i overensstemmelse med national ret, der gør det muligt midlertidigt at afbryde opførelsen af et planlagt anlæg. I særligt hastende tilfælde kan det undlades at høre parter, hvis de har mulighed for snarest muligt at foranledige en efterprøvelse af afgørelsen.

E –    Det femte spørgsmål – rækkevidden af ejendomsrettens beskyttelse

178. Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en retslig annullation – der respekterer betingelserne i IPPC-direktivet, VVM-direktivet eller Århuskonventionens artikel 9, stk. 2 og 4 – af en lovligt opnået tilladelse til opførelse af et nyt anlæg kan udgøre et retsstridigt indgreb i den erhvervsdrivendes ejendomsrettigheder. Der spørges navnlig om, hvilken vægtning der skal tillægges hensynet til den almene interesse i miljøbeskyttelse og hensynet til den private ret til beskyttelse af ejendom, ved den fornødne afvejning mellem disse hensyn, hvis indholdet af ejendomsretten (navnlig muligheden for at udnytte ejendommen) uundgåeligt medfører eller nødvendigvis ledsages af indgreb i miljøet, som er beskyttet i EU-retten.

179. Ejendomsretten anerkendes i artikel 17 i chartret om grundlæggende rettigheder og blev allerede forud herfor anerkendt i Domstolens faste praksis. Ejendomsretten kan imidlertid underlægges begrænsninger, forudsat at sådanne begrænsninger reelt er nødvendige for at tilgodese almene hensyn, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb i det centrale indhold af de beskyttede rettigheder (79).

180. I hovedsagens tilfælde berøres to forskellige aspekter af ejendomsretten. For det første ejendomsretten til det areal, hvor affaldsdeponeringsanlægget skal placeres, og hvis udnyttelse begrænses af godkendelsesforbeholdet, og for det andet den ret, der eventuelt følger af tilladelsen, til at opføre og drive et affaldsdeponeringsanlæg på arealet.

181. Retten til at opføre og drive et deponeringsanlæg kan imidlertid først opnå ejendomsretlig karakter, når tilladelsen ikke længere kan anfægtes. Forinden er der nemlig kun tale om forventningen om at kunne opføre og drive et deponeringsanlæg. Blotte forventninger er imidlertid ikke omfattet af nogen ejendomsretlig beskyttelse (80), i hvert fald ikke, hvis deres virkeliggørelse er omtvistet (81).

182. Godkendelsesforbeholdet for affaldsdeponeringsanlægget begrænser derimod udnyttelsen af ejendomsretten til de pågældende arealer.

183. På grund af dette forbehold skal der gennemføres flere administrative procedurer inden den påtænkte udnyttelse. I den forbindelse skal VVM-direktivet sikre, at alle betydelige virkninger af projektet på miljøet identificeres og medtages i afgørelsen. IPPC-direktivet har til formål at minimere anlæggets miljøvirkninger. Begge direktiver giver desuden mulighed for i vidt omfang at få afgørelsers materielle og processuelle lovlighed efterprøvet.

184. Det er muligt, at visse projekter overhovedet ikke kan gennemføres på grund af disse bestemmelser, og at andre i det mindste forsinkes eller begrænses med hensyn til deres udformning.

185. Disse begrænsninger af ejendomsretten kan dog i princippet begrundes med almenhedens interesse i et højt beskyttelsesniveau for miljøet (82), hvilket ifølge artikel 191 TEUF og artikel 37 i chartret om grundlæggende rettigheder er et af Unionens mål (83).

186. Det er derfor foreneligt med den grundlæggende ejendomsret at forbyde en anvendelse af jord, der påvirker miljøet uforholdsmæssigt. Det skal også være tilladt at undergive projekter, der kan påvirke miljøet i betydelig grad, en omhyggelig undersøgelse, inden de må gennemføres. Det fremgår ikke, at kravene i VVM-direktivet, IPPC-direktivet eller Århuskonventionen er uforholdsmæssige i denne henseende.

187. Endelig kræver den grundlæggende ret til effektiv domstolsbeskyttelse, jf. artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, at overholdelsen af rimelige miljøbeskyttelsesbestemmelser kan undergives domstolsprøvelse, og at godkendelser i givet fald annulleres, hvis disse bestemmelser er blevet tilsidesat ved vedtagelsen heraf.

188. Det kan konkluderes, at en retslig annullation – der overholder betingelserne i IPPC-direktivet, VVM-direktivet eller Århuskonventionens artikel 9, stk. 2 og 4 – af en tilladelse til opførelse af et nyt anlæg ikke udgør et retsstridigt indgreb i den erhvervsdrivendes ejendomsrettigheder.

V –    Forslag til afgørelse

189. Jeg foreslår derfor Domstolen at træffe følgende afgørelse:

»1)      Artikel 267 TEUF pålægger en ret i en medlemsstat, hvis afgørelse om fortolkningen af EU-retten ikke kan appelleres, ved tvivl med hensyn til anvendelsen af EU-retten i en verserende tvist også ex officio uden anmodning fra parterne at forelægge Den Europæiske Unions Domstol en anmodning om præjudiciel afgørelse, selv om den nationale forfatningsdomstol allerede har truffet en afgørelse i sagen og pålagt førstnævnte ret at afgøre den under hensyntagen til sine bemærkninger vedrørende den nationale forfatningsret.

2)      Offentligheden skal i forbindelse med proceduren for integreret godkendelse af et affaldsdeponeringsanlæg i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2008/1/EF om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening og bilag V hertil have adgang til en forudgående afgørelse om placeringen af deponeringsanlægget, såfremt tungtvejende grunde, f.eks. forretningshemmeligheder, ikke er til hinder for denne adgang. Hvis adgangen til dette dokument indledningsvis afslås uden tilstrækkelig begrundelse, kan denne mangel efter national ret afhjælpes senere under den administrative procedure, hvis offentligheden gennem den senere adgang sættes i den situation, den ville have befundet sig i, såfremt adgang allerede var blevet givet fra begyndelsen.

3)      Når direktiv 85/337/EØF om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet, som affattet ved direktiv 2003/35/EF, finder anvendelse ratione temporis, kan en tidligere gennemført vurdering af miljøvirkningerne af et projekt lægges til grund for dets godkendelse, såfremt den på godkendelsestidspunktet giver et korrekt billede af de betydelige virkninger, projektet kan forventes at få på miljøet. Undersøgelsen af, om miljøbetingelserne eller projektet i mellemtiden har ændret sig så meget, at andre betydelige negative miljøvirkninger kan forventes, kræver ikke nødvendigvis offentlig deltagelse.

Det er foreneligt med EU-retten at udelukke undersøgelsen af aktualiteten af en tidligere vurdering af indvirkningen på miljøet fra domstolsprøvelsen af en integreret tilladelse til opførelse af et affaldsdeponeringsanlæg og henvise den til en særskilt retslig procedure, hvis domstolsprøvelsen af den integrerede tilladelse med hensyn til vurderingen af indvirkningen på miljøet ikke i praksis gøres umulig eller uforholdsmæssigt vanskelig som følge af denne afkobling af prøvelsesadgangen. Opfylder udformningen af prøvelsesadgangen eller anvendelsen heraf ikke disse krav, kræver den effektive virkning af de pågældende direktiver, at fejlene i forbindelse med gennemførelsen af de forudgående faser i proceduren prøves inden for rammerne af en tvist om senere faser i proceduren.

De nationale retter skal ex officio tage spørgsmålet om aktualiteten af en vurdering af indvirkningen på miljøet under påkendelse, hvis de berørte personer ikke har haft en faktisk mulighed for at gøre dette spørgsmål gældende for de nationale retter. Dette kan navnlig antages at være tilfældet, hvis udformningen af prøvelsesadgangen eller anvendelsen heraf ikke opfylder effektivitetsprincippets krav.

4)      Offentlighedens retsmidler i henhold til direktiv 2008/1 og direktiv 85/337 omfatter muligheden for at begære en administrativ eller judiciel foreløbig foranstaltning i overensstemmelse med national ret, der gør det muligt midlertidigt at afbryde opførelsen af et planlagt anlæg. I særligt hastende tilfælde kan det undlades at høre parter, hvis de har mulighed for snarest muligt at foranledige en efterprøvelse af afgørelsen.

5)      En retslig annullation – der overholder betingelserne i direktiv 2008/1, direktiv 85/337 eller artikel 9, stk. 2 og 4 i Århuskonventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet – af en tilladelse til opførelse af et nyt anlæg udgør ikke et retsstridigt indgreb i den erhvervsdrivendes ejendomsrettigheder.«


1 – Originalsprog: tysk.


2 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/1/EF af 15.1.2008 (kodificeret udgave) (EUT L 24, s. 8). Dette direktiv blev med virkning fra den 7.1.2014 erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT L 334, s. 17).


3 – Rådets direktiv 85/337/EØF af 27.6.1985 (EFT L 175, s. 40), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/35/EF af 26.5.2003 om mulighed for offentlig deltagelse i forbindelse med udarbejdelse af visse planer og programmer på miljøområdet (EUT L 156, s. 17). Dette direktiv blev med virkning fra den 16.2.2012 kodificeret og erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13.12.2011 (EUT 2012 L 26, s. 1).


4 – Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (EUT 2005 L 124, s. 4).


5 – Vedtaget ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17.2.2005 (EUT L 124, s. 1).


6 – Rådets direktiv af 24.9.1996 om integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening (EFT L 257, s. 26).


7 – Rådets direktiv 1999/31/EF af 26.4.1999 (EFT L 182, s. 1), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1882/2003 af 29.9.2003 (EUT L 284, s. 1).


8 – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28.1.2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF (EFT L 41, s. 26).


9 – Den forelæggende rets afgørelse af 14.9.2010 (1 Sžo 373/2009, bilag 15 til Ekologická skládkas skriftlige indlæg af 15.12.2012, s. 82 f.).


10 – De henviser til den forelæggende rets afgørelser af 17.6.2010 (Sžp 52/2009) og af 28.9.2011 (Sžp 3/2011).


11 – Jf. nedenfor, under D. 3, punkt 152 ff.


12 – Dom af 27.6.2000, forenede sager C-240/98 – C-244/98, Océano Grupo Editorial og Salvat Editores, Sml. I, s. 4941, præmis 26, af 21.11.2002, sag C-473/00, Cofidis, Sml. I, s. 10875, præmis 33, og af 26.10.2006, sag C-168/05, Mostaza Claro, Sml. I, s. 10421, præmis 29, er således baseret på indholdet af artikel 6, stk. 1, i Rådets direktiv 93/13/EØF af 5.4.1993 om urimelige kontraktvilkår i forbrugeraftaler (EFT L 95, s. 29).


13 – Dom af 21.7.2011, sag C-104/10, Kelly, Sml. I, s. 6813, præmis 61.


14 – Dom af 5.10.2010, sag C-173/09, Elchinov, Sml. I, s. 8889, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis.


15 – Jf. dom af 4.6.2002, sag C-99/00, Lyckeskog, Sml. I, s. 4839, præmis 17 og 18.


16 – Lyckeskog-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 15, præmis 14 og den deri nævnte retspraksis.


17 – Jf. den slovakiske forfatningsdomstols dom af 27.5.2010 (I. ÚS 223/09-131), bilag 9 til forelæggelseskendelsen, punkt 16.


18 – Elchinov-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis.


19 – Dom af 22.6.2010, forenede sager C-188/10 og C-189/10, Melki, Sml. I, s. 5667, præmis 52.


20 – Elchinov-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 14, præmis 29 f. og den deri nævnte retspraksis.


21 – Dom af 17.12.1970, sag 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, Sml. s. 1125, præmis 3, og af 8.9.2010, sag C-409/06, Winner Wetten, Sml. I, s. 8015, præmis 61.


22 – Dom af 7.9.1999, sag C-355/97, Beck og Bergdorf, Sml. I, s. 4977, præmis 22, af 5.12.2006, forenede sager C-94/04 og C-202/04, Cipolla m.fl., Sml. I, s. 11421, præmis 25, af 8.9.2009, sag C-478/07, Budĕjovický Budvar, Sml. I, s. 7721, præmis 63, og af 1.12.2011, sag C-145/10, Painer, Sml. I, s. 12533, præmis 59.


23 – Nævnt ovenfor i fodnote 3.


24 – Dom af 12.5.2011, sag C-115/09, Trianel Kohlekraftwerk Lünen, Sml. I, s. 3673, præmis 41. Jf. mere generelt dom af 10.9.1996, sag C-61/94, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3989, præmis 52, af 14.7.1998, sag C-341/95, Bettati, Sml. I, s. 4355, præmis 20, af 1.4.2004, sag C-286/02, Bellio F.lli, Sml. I, s. 3465, præmis 33, af 7.12.2006, sag C-306/05, SGAE, Sml. I, s. 11519, præmis 35, og af 14.5.2009, sag C-161/08, Internationaal Verhuis- en Transportbedrijf Jan de Lely, Sml. I, s. 4075, præmis 38.


25 – Jf. IPPC-direktivets artikel 6, stk. 1, litra d), samt også litra j) deri, hvor det desuden kræves, at de væsentligste af de eventuelle alternativer, som ansøgeren har undersøgt, dvs. også placeringsalternativer, angives i form af et resumé.


26 – Dom af 16.12.2010, sag C-266/09, Stichting Natuur en Milieu, Sml. I, s. 13119, præmis 52, og af 28.7.2011, sag C-71/10, Office of Communications, Sml. I, s. 7205, præmis 22.


27 – Jf. dom af 25.10.2011, sag C-109/10 P, Solvay mod Kommissionen, Sml. I, s. 10329, præmis 56, vedrørende afhjælpning af procedurefejl i en af Kommissionen gennemført kartelsag og med hensyn til lovgivning vedrørende toldprocedurer dom af 16.1.1992, sag C-334/90, Marichal-Margrève, Sml. I, s. 101, præmis 25.


28 – Dom af 7.1.2004, sag C-201/02, Wells, Sml. I, s. 723, præmis 65. Jf. dog også dom af 3.7.2008, sag C-215/06, Kommissionen mod Irland, Sml. I, s. 4911, præmis 57-60.


29 – Dommen i sagen Trianel Kohlekraftwerk Lünen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 43.


30 – Jf. vedrørende procedurereglerne i kartelsager Solvay-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 27.


31 –      Jf. dommen i sagen Kommissionen mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 28, præmis 57.


32 – Jf. ovenfor, punkt 54.


33 – Dom af 18.6.1998, sag C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Sml. I, s. 3923, præmis 23, og Wells-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 28, præmis 43.


34 – EUT 2003 L 236, s. 33.


35 – Jf. dom af 4.5.2006, sag C-508/03, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 3969, præmis 102, af 17.3.2011, sag C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., Sml. I, s. 1753, præmis 37, og af 18.10.2011, forenede sager C-128/09–C-131/09, C-134/09 og C-135/09, Boxus og Roua, Sml. I, s. 9711, præmis 44.


36 – Dom af 11.8.1995, sag C-431/92, Kommissionen mod Tyskland (»Großkrotzenburg«), Sml. I, s. 2189, præmis 32.


37 – Dommen i sagen Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, nævnt ovenfor i fodnote 32, præmis 25.


38 – Jf. mit forslag til afgørelse af 13.10.2011 i den verserende sag Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias m.fl., sag C-43/10, punkt 169.


39 – Dommen i sagen Gedeputeerde Staten van Noord-Holland-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 32, præmis 25.


40 – Generaladvokat Mischos forslag til afgørelse af 5.3.1998 i sag C-81/96, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, Sml. I, s. 3923, punkt 47.


41 – Jf. dom af 18.10.1990, forenede sager C-297/88 og C-197/89, Dzodzi, Sml. I, s. 3763, præmis 37 f., af 17.7.1997, sag C-130/95, Giloy, Sml. I, s. 4291, præmis 28, og af 22.12.2008, sag C-48/07, Les Vergers du Vieux Tauves, Sml. I, s. 10627, præmis 21 ff.


42 – Dom af 10.1.2006, sag C-302/04, Ynos, Sml. I, s. 371, præmis 36.


43 – Dom af 15.12.2011, sag C-560/08, Kommissionen mod Spanien (»M-501«), kun tilgængelig på fransk og spansk, præmis 103 f.


44 – Dom af 24.10.1996, sag C-72/95, Kraaijeveld m.fl., Sml. I, s. 5403, præmis 39.


45 – Jf. Wells-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 28, præmis 47, dom af 4.5.2006, sag C-290/03, Barker, Sml. I, s. 3949, præmis 47 ff., dommen i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 103-106, samt mit forslag til afgørelse i sagen Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias, nævnt ovenfor i fodnote 38, punkt 140.


46 – Jf. ovenfor, punkt 128.


47 – Vedrørende hensynet til kumulative virkninger jf. dom af 24.11.2011, sag C-404/09, Kommissionen mod Spanien (»den spanske brune bjørn«), Sml. I, s. 11853, præmis 76 ff., og dommen i sagen Kommission mod Spanien (»M-501«), nævnt i fodnote 43, præmis 98 ff.


48 – Dom af 10.6.2004, sag C-87/02, Kommissionen mod Italien (»Loto zero«), Sml. I, s. 5975, præmis 44.


49 – Dom af 30.4.2009, sag C-75/08, Mellor, Sml. I, s. 3799, præmis 58.


50 – Mellor-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 49, præmis 59.


51 – Jf. vedrørende lovgivningen på telekommunikationsområdet dom af 21.2.2008, sag C-426/05, Tele2 Telecommunication, Sml. I, s. 685, præmis 52.


52 – Dommen i sagen Trianel Kohlekraftwerk Lünen, nævnt ovenfor i fodnote 24, præmis 43, samt Boxus og Roua-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 52.


53 – Jf. ovenfor, punkt 128.


54 – Jf. dom af 28.2.2012, sag C-41/11, Inter-Environnement Wallonie, præmis 47, vedrørende miljøvurdering af planer og programmer.


55 – Dommen i sagen Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 35, præmis 37.


56 – Jf. dom af 15.9.1998, sag C-231/96, Edis, Sml. I, s. 4951, præmis 48, af 17.11.1998, sag C-228/96, Aprile, Sml. I, s. 7141, præmis 43, af 27.2.2003, sag C-327/00, Santex, Sml. I, s. 1877, præmis 57 ff., af 15.4.2010, sag C-542/08, Barth, Sml. I, s. 3189, præmis 33, og af 8.9.2011, forenede sager C-89/10 og C-96/10, Q-Beef, Sml. I, s. 7819, præmis 51.


57 – Punkt 6 i forelæggelseskendelsen.


58 – Punkt 5, 6 og 49 i forelæggelseskendelsen.


59 – Jf. bemærkningerne vedrørende andet spørgsmål, punkt 88 ff.


60 – Dom af 7.6.2007, forenede sager C-222/05 – C-225/05, van der Weerd m.fl., Sml. I, s. 4233, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis. Vedrørende de generelle krav med hensyn til disse principper, jf. ovenfor, punkt 101 og 143.


61 – Dommen i sagen van der Weerd m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 60, præmis 29 ff.


62 – Dom af 14.12.1995, sag C-312/93, Peterbroeck, Sml. I, s. 4599, præmis 14, og af 14.12.1995, forenede sager C-430/93 og C-431/93, van Schijndel og van Veen, Sml. I, s. 4705, præmis 19, samt dommen i sagen van der Weerd m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 60, præmis 33.


63 – Cofidis-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 12, præmis 37.


64 – Dommen i sagen van Schijndel og van Veen, nævnt ovenfor i fodnote 62, præmis 22, samt dommen i sagen van der Weerd m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 60, præmis 33.


65 – Dommen i sagen van Schijndel og van Veen, nævnt ovenfor i fodnote 62, præmis 21, samt dommen i sagen van der Weerd m.fl, nævnt ovenfor i fodnote 60, præmis 35.


66 – Dommen i sagen van Schijndel og van Veen, nævnt ovenfor i fodnote 62.


67 – Dommen i sagen van der Weerd m.fl, nævnt ovenfor i fodnote 60.


68 – Nævnt ovenfor i fodnote 12.


69 – Jf. foruden de ovenfor i fodnote 12 nævnte domme dom af 4.6.2009, sag C-243/08, Pannon GSM, Sml. I, s. 4713, præmis 22 ff., og af 6.10.2009, sag C-40/08, Asturcom Telecomunicaciones, Sml. I, s. 9579, præmis 30 ff.


70 – Jf. den verserende sag C-331/11, Kommissionen mod Slovakiet (EUT 2011 C 28, s. 4) vedrørende et affaldsdepot i Žilina – Považský Chlmec.


71 – Jf. dommen i sagen van der Weerd m.fl., nævnt ovenfor i fodnote 60, præmis 40 f.; jf. også Peterbroeck-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 62.


72 – Jf. ovenfor, punkt 149.


73 – Dom af 19.6.1990, sag C-213/89, Factortame m.fl., Sml. I, s. 2433, præmis 21, af 11.1.2001, sag C-226/99, Siples, Sml. I, s. 277, præmis 19, og af 13.3.2007, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, præmis 67.


74 – Jf. ovenfor, punkt 78.


75 – Dom af 28.3.2000, sag C-7/98, Krombach, Sml. I, s. 1935, præmis 27 og 39 f., af 2.5.2006, sag C-341/04, Eurofood IFSC, Sml. I, s. 3813, præmis 66, og af 2.4.2009, sag C-394/07, Gambazzi, Sml. I, s. 2563, præmis 28.


76 – Eurofood IFSC-dommen, nævnt ovenfor i fodnote 75, og dom af 15.7.2010, sag C-256/09, Purrucker, Sml. I, s. 7349, præmis 95. Jf. også Menneskerettighedsdomstolens nyorientering i dom af 15.10.2009, Micallef mod Malta, sag nr. 17056/06, præmis 85 og 86.


77 – Jf. dom af 21.5.1980, sag 125/79, Denilauler, Sml. s. 1553, præmis 15.


78 – F.eks. dom af 21.12.2011, sag C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427, præmis 61, vedrørende vedtagelse af administrative foranstaltninger. Jf. også TRIPs-aftalens artikel 50, stk. 4.


79 – Dom af 16.11.2011, sag C-548/09 P, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. I, s. 11381, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis, samt artikel 17, stk. 1, tredje punktum, i chartret om grundlæggende rettigheder.


80 – Jf. dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold mod Kommissionen, Sml. s. 491, præmis 14, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 79 f., samt Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.11.1991, Pine Valley Developments Ltd m.fl. mod Irland, sag nr. 12742/87, præmis 51.


81 – Menneskerettighedsdomstolens dom af 11.1.2007, Anheuser-Busch Inc. mod Portugal, sag nr. 73049/01, Reports of Judgments and Decisions 2007-I, præmis 64 f.


82 – Dom af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531, præmis 13, og af 9.3.2010, forenede sager C-379/08 og C-380/08, ERG m.fl., Sml. I, s. 2007, præmis 81, samt Menneskerettighedsdomstolens dom af 29.3.2010, Depalle mod Frankrig, sag nr. 34044/02, præmis 81, og den deri nævnte retspraksis, dommen i sagen Pine Valley Developments Ltd m.fl. mod Irland, nævnt ovenfor i fodnote 80, præmis 57, og dom af 22.11.2011, Curmi mod Malta, sag nr. 2243/10, præmis 44.


83 – Jf. også niende betragtning i præamblen til EU-traktaten og artikel 11 TEUF.