WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 27 listopada 2018 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – ESDZ – Obsadzanie stanowisk – Stanowisko szefa delegatury Unii Europejskiej w Etiopii – Decyzja odmowna w sprawie przedłużenia pełnienia służby na tym stanowisku – Interes służby – Obowiązek uzasadnienia – Równość traktowania
W sprawie T‑315/17
Chantal Hebberecht, urzędniczka Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), zamieszkała w Fourmies (Francja), reprezentowana przez adwokata B. Maréchala,
strona skarżąca,
przeciwko
Europejskiej Służbie Działań Zewnętrznych (ESDZ), reprezentowanej przez S. Marquardta oraz R. Spaca, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę na podstawie art. 270 TFUE zmierzającą, po pierwsze, do stwierdzenia nieważności przekazanej skarżącej w dniu 3 lutego 2017 r. decyzji ESDZ oddalającej jej zażalenie na decyzję ESDZ o nieprzedłużeniu okresu pełnienia przez nią służby na stanowisku szefa delegatury Unii Europejskiej w Etiopii oraz, po drugie, do uzyskania zadośćuczynienia za krzywdę, której w swej ocenie skarżąca doznała,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: I. Pelikánová, prezes, P. Nihoul (sprawozdawca) i J. Svenningsen, sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 maja 2018 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżąca, Chantal Hebberecht, jest urzędniczką Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). W dniu 1 września 2013 r. została powołana na stanowisko szefa delegatury Unii Europejskiej w Etiopii na okres czterech lat.
2 Urzędnicy ESDZ zajmujący stanowiska w delegaturach, w których w latach 2017 lub 2018 planowana była rotacja, zostali poinformowani za pośrednictwem pisma ESDZ z dnia 22 marca 2016 r. o możliwości złożenia wniosku o wcześniejsze przeniesienie lub przedłużenie ich zatrudnienia. W piśmie tym podkreślono, że zgoda zostanie wydana tylko w wyjątkowych i należycie uzasadnionych przypadkach, z uwzględnieniem interesu służby.
3 W dniu 15 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła taki wniosek o przedłużenie pełnienia służby, argumentując, że chciałaby wykorzystać swoje doświadczenie w Etiopii przez piąty rok przed przejściem na emeryturę w dniu 1 września 2018 r.
4 Decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) organ powołujący ESDZ oddalił ten wniosek, wskazując, że „w interesie zapewnienia regularnej rotacji szefów delegatur została zasadniczo wprowadzona przejrzysta polityka mobilności po maksymalnym okresie czterech lat pozostawania na stanowisku”.
5 W dniu 29 września 2016 r. skarżąca złożyła, na podstawie art. 90 ust. 2 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), zażalenie na zaskarżoną decyzję, które zostało zarejestrowane w dniu 30 września 2016 r. W uzasadnieniu tego zażalenia skarżąca twierdziła, że z prawnego punktu widzenia zaskarżona decyzja jest sprzeczna z interesem służby, ciągłością służby, przejrzystością, zasadą równego traktowania i przestrzeganiem postanowień w zakresie dyskryminacji pozytywnej kobiet. Zdaniem skarżącej:
– w interesie służby leży utrzymanie prawidłowo zarządzanej delegatury, pod kierownictwem doświadczonego szefa delegatury; skarżąca posiada niezbędne doświadczenie i kontakty służące zabezpieczeniu stabilności Etiopii i zatrzymaniu przepływu migracyjnego, co leży w interesie Unii;
– jej odejście spowoduje brak ciągłości na poziomie zarządzania zapewnianego przez ESDZ;
– nie przedstawiono żadnego wyjaśnienia w odniesieniu do nieprzedłużenia pełnienia przez nią służby;
– jej wniosek został złożony na takich samych zasadach jak inne, które zostały uwzględnione;
– gdyby została wydana decyzja uwzględniająca jej wniosek, przedłużenie pełnienia przez nią służby w charakterze szefa delegatury – kobiety w grupie zaszeregowania AD 14 – byłoby przykładem środka dyskryminacji pozytywnej.
6 Decyzją z dnia 1 lutego 2017 r., przesłaną skarżącej w dniu 3 lutego 2017 r. (zwaną dalej „decyzją oddalającą zażalenie”), sekretarz generalny ESDZ działający w charakterze organu powołującego oddalił zażalenie. Według organu powołującego:
– administracji przysługuje szeroki zakres uznania odnośnie do oceny potrzeb związanych z interesem służby; interes ten wymaga regularnej mobilności personelu delegatur, w szczególności ich szefów; bez przewidywalnego i automatycznego systemu skuteczność przeniesienia w ramach rotacji byłaby zagrożona; sytuacji w Etiopii nie może uznać za „wyjątkową”; względy osobiste nie stanowią ważnego uzasadnienia przyznania odstępstwa;
– ciągłość służby zostanie zapewniona przez ESDZ poprzez obecność zastępcy szefa delegatury;
– zaskarżoną decyzję wyraźnie, choć zwięźle, uzasadnia polityka ESDZ polegajaca na zapewnianiu regularnej mobilności personelu;
– skarżąca nie wykazała istnienia arbitralnego lub oczywiście niewłaściwego w stosunku do zamierzonego celu zróżnicowania;
– w braku takiego obowiązku nie można uwzględnić okoliczności, że skarżąca jest kobietą, przy rozważaniu wnioskowanego przedłużenia, ponieważ powinno być ono uzasadnione wyłącznie interesem służby.
Przebieg postępowania i żądania stron
7 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 maja 2017 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
8 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć ustny etap postępowania.
9 W dniu 15 maja 2018 r. odbyła się rozprawa z udziałem stron.
10 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie, że skarga jest dopuszczalna i zasadna;
– stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– zasądzenie od ESDZ na rzecz skarżącej zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, tytułem żądania głównego ryczałtowej kwoty 250 000 EUR, tytułem żądania posiłkowego ryczałtowej kwoty 200 000 EUR, tytułem dalszego żądania posiłkowego ryczałtowej kwoty 150 000 EUR, 100 000 EUR lub 50 000 EUR;
– obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
ESDZ wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie zaskarżonego aktu
11 W piśmie procesowym wszczynającym postępowanie skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności „decyzji [organu powołującego] [ESDZ] [Ares (2017) 615970 – 03/02/2017] dotyczącej odmowy przedłużenia o rok pełnienia [przez nią] służby w charakterze szefa delegatury UE w Federalnej Demokratycznej Republice Etiopii”.
12 W tym względzie należy stwierdzić, że określony w ten sposób przez skarżącą akt za pomocą nadanego mu numeru w bazie danych Ares odpowiada decyzji oddalającej zażalenie.
13 Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem mającym zastosowanie w dziedzinie prawa służby publicznej Unii, zażalenie administracyjne, o którym mowa w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, i decyzja je oddalająca – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stanowią integralną część złożonej procedury i są jedynie wstępną przesłanką wniesienia sprawy do sądu. W tych okolicznościach skarga o stwierdzenie nieważności, nawet formalnie skierowana przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje przedłożeniem ocenie sądu aktu niekorzystnego, na który złożono zażalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 stycznia 1989 r., Vainker/Parlament, 293/87, EU:C:1989:8, pkt 7, 8), chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało złożone (wyrok z dnia 25 października 2006 r., Staboli/Komisja, T‑281/04, EU:T:2006:334, pkt 26).
14 Każda wyraźna lub dorozumiana decyzja oddalająca zażalenie, jeśli nie jest obwarowana warunkiem, utrzymuje bowiem jedynie w mocy akt lub potwierdza zasadność powstrzymania się od działania, na które zostało wniesione zażalenie, i nie stanowi, rozpatrywana odrębnie, aktu podlegającego zaskarżeniu. Zatem żądania skierowane przeciwko takiej decyzji nieposiadającej treści samodzielnej w stosunku do pierwotnej decyzji należy uważać za skierowanie przeciwko pierwotnemu aktowi. Decyzja oddalająca w wyraźny sposób zażalenie może, ze względu na swoją treść, nie stanowić decyzji potwierdzającej akt podważany przez stronę skarżącą. Jest tak w przypadku decyzji oddalającej zażalenie, w której ponownie zbadano sytuację strony skarżącej w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych, lub decyzji, która zmienia albo uzupełnia decyzję wydaną pierwotnie. W tych wypadkach oddalenie zażalenia stanowi akt podlegający kontroli sądu, który bierze go pod uwagę w ocenie zgodności z prawem kwestionowanego aktu, a nawet uznaje za akt niekorzystny wstępujący w miejsce tego ostatniego (zob. wyroki: z dnia 24 kwietnia 2017 r., HF/Parlament, T‑584/16, EU:T:2017:282, pkt 71 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 15 września 2017 r., Skareby/ESDZ, T‑585/16, EU:T:2017:613, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).
15 W niniejszym przypadku decyzja oddalająca zażalenie wyłącznie utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ nie zmienia decyzji wydanej pierwotnie ani nie rozpatruje ponownie sytuacji strony skarżącej w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych. Okoliczność, że w odpowiedzi na argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu organ upoważniony do rozpatrzenia zażalenia skarżącej był zmuszony przedstawić szczegółowe uzasadnienie dotyczące zaskarżonej decyzji, nie może uzasadniać uznania oddalenia zażalenia za akt niekorzystny dla skarżącej (zob. podobnie wyroki: z dnia 9 grudnia 2009 r., Komisja/Birkhoff, T‑377/08 P, EU:T:2009:485, pkt 55, 56; z dnia 14 listopada 2013 r., Europol/Kalmár, T‑455/11 P, EU:T:2013:595, pkt 41).
16 Ponieważ w tych okolicznościach decyzja oddalająca zażalenie jest pozbawiona autonomicznej treści, żądania stwierdzenia nieważności należy postrzegać jako skierowane jedynie przeciwko zaskarżonej decyzji, jednak jej zgodność z prawem należy badać z uwzględnieniem uzasadnienia zawartego w decyzji oddalającej zażalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., HQ/CPVO, T‑592/16, niepublikowany, EU:T:2017:897, pkt 21).
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności
17 W uzasadnieniu żądań stwierdzenia nieważności skarżąca przedstawia trzy zarzuty: pierwszy, dotyczący naruszenia interesu i ciągłości służby, drugi, dotyczący naruszenia obowiązku przejrzystości, i trzeci, dotyczący naruszenia zasady równości traktowania.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia interesu i ciągłości służby
18 Zarzut pierwszy dzieli się na dwie części dotyczące, odpowiednio, interesu służby i ciągłości służby.
– W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej interesu służby
19 W części pierwszej skarżąca twierdzi, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z interesem służby, który jej zdaniem wymaga przyznania wnioskowanego przez nią przedłużenia.
20 Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przedstawia cztery argumenty.
21 Skarżąca podnosi przede wszystkim, że nie powinno się zakłócać pracy delegatury, która pod jej kierownictwem działała na wysokim poziomie wydajności i zmotywowania.
22 Następnie skarżąca twierdzi, że w Etiopii należało utrzymać w pełni operacyjną delegaturę ze względu na pomoc przyznaną temu państwu przez Unię, a także z powodu zagrożenia, jakie stwarza dla Unii możliwość destabilizacji sytuacji na poziomie lokalnym lub regionalnym, która może wywołać nowy kryzys migracyjny.
23 Ponadto skarżąca uważa, że idealnie spełniała wymagania związane ze stanowiskiem: nabyte doświadczenie w stosunkach dyplomatycznych, w szczególności w zakresie pomocy rozwojowej; zdobyta wiedza o danym państwie i regionie; nawiązanie opartych na zaufaniu i szacunku stosunków z władzami lokalnymi; możliwość dotarcia do trudno dostępnych informacji dzięki nawiązaniu wielu cennych kontaktów.
24 Wreszcie skarżąca podkreśla, że odmowa przyznania wnioskowanego przedłużenia może zostać odebrana jako przypadek nieprawidłowego zarządzania finansami publicznymi i że w wielu państwach członkowskich argument ten mogą wykorzystywać partie skrajnie prawicowe, które sprzeciwiają się integracji europejskiej.
25 ESDZ kwestionuje powyższe argumenty.
26 W niniejszym przypadku skarżąca kwestionuje decyzję wydaną wobec niej w ramach polityki mobilności wdrożonej przez ESDZ i zakładającej zasadniczo rotację każdego członka personelu co cztery lata, przy czym polityka ta jest oparta na czterech aktach prawnych:
– art. 2 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym urzędnicy pełniący służbę w państwie trzecim są okresowo przenoszeni na mocy szczególnej procedury określanej jako „procedura mobilności”;
– art. 6 ust. 10 decyzji Rady 2010/427/UE z dnia 26 lipca 2010 r. określającej organizację i zasady funkcjonowania ESDZ (Dz.U. 2010, L 201, s. 30), zgodnie z którym „Wysoki Przedstawiciel określa zasady mobilności mające zapewnić członkom personelu ESDZ wysoki stopień mobilności”;
– „EU Delegations’ guide” (przewodnik dla delegatur Unii), który przewiduje, że służba w delegaturze trwa zasadniczo cztery lata i że członkowie personelu mają możliwość złożenia wniosku o przedłużenie pełnienia służby lub przyśpieszony wyjazd, przy czym takie odstępstwa są przyznawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, które powinny być należycie uzasadnione i uwzględniać interes służby.
27 W przedmiocie tej polityki rotacji należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem instytucjom przysługuje szeroki zakres uznania w zakresie organizacji ich służb w zależności od powierzonych im zadań oraz – mając na uwadze te zadania – w zakresie zatrudniania pozostającego do ich dyspozycji personelu, jednak pod warunkiem że odbywa się to w interesie służby i w poszanowaniu równoważności stanowisk pracy (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 marca 1988 r., Hecq/Komisja, 19/87, EU:C:1998:165, pkt 6; z dnia 19 października 2017 r., Bernaldo de Quiros/Komisja, T‑649/16, niepublikowany, EU:T:2017:736, pkt 22).
28 Sprawując kontrolę nad decyzjami dotyczącymi organizacji służb, Sąd przy rozpatrywaniu wniesionej skargi powinien sprawdzić, czy organ powołujący utrzymał się w rozsądnych granicach i nie skorzystał z uznania w sposób oczywiście błędny (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 2000 r., Dejaiffe/OHIM, T‑223/99, EU:T:2000:292, pkt 53; z dnia 21 września 2004 r., Soubies/Komisja, T‑325/02, EU:T:2004:271, pkt 50).
29 W celu stwierdzenia istnienia oczywistego błędu skarżąca powinna przedstawić dowody pozbawiające wiarygodności dokonaną przez administrację ocenę (zob. podobnie wyrok z dnia 24 kwietnia 2013 r., Demeneix/Komisja, F‑96/12, EU:F:2013:52, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).
30 W niniejszym przypadku wydaje się, że powyższy wymóg nie został spełniony, ponieważ skarżąca przedstawiła swoją wizję tego, co jej zdaniem oznacza interes służby, nie kwestionując w przekonujący sposób oceny dokonanej przez ESDZ, której wiarygodności nie udało się jej podważyć.
31 I tak w odniesieniu do pierwszego argumentu ESDZ mogła stwierdzić, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że delegatura będzie nadal właściwie funkcjonować pod kierownictwem nowego szefa delegatury powołanego między innymi na podstawie jego umiejętności w zakresie zarządzania.
32 W odniesieniu do drugiego argumentu ESDZ mogła uznać, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że trudności napotykane w tym konkretnym państwie lub regionie nie różnią się pod względemcharakteru lub natężenia od trudności napotykanych w innych miejscach i nie muszą utrudniać postępowania w sprawie rotacji, przy czym trudnościom tym równie skutecznie może zaradzić inny dyplomata, wybrany na podstawie doświadczenia i wiedzy odpowiadających wymogom takich stanowisk w tego rodzaju delegaturach.
33 W odniesieniu do trzeciego argumentu ESDZ mogła stwierdzić, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że cechy podkreślone przez skarżącą powinien posiadać obowiązkowo każdy szef delegatury pozostający na stanowisku od kilku lat oraz że przyznawanie na tej podstawie wnioskowanego przedłużenia niemal uniemożliwiałoby postępowanie w sprawie rotacji na tym poziomie odpowiedzialności.
34 W odniesieniu do ostatniego argumentu ESDZ mogła uznać, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że systematyczna mobilność w jej strukturze organizacyjnej, szczególnie w przedmiotowej delegaturze, przyczynia się do należytego zarządzania finansami publicznymi i do wzmocnienia wizerunku Unii ze względu na to, że jest zbieżna z praktyką stosowaną w tej dziedzinie przez państwa członkowskie.
35 W tym względzie należy przypomnieć, że – jak sygnalizuje ESDZ – mobilność jest stałą zasadą organizacyjną służb dyplomatycznych, praktykowaną w celu uniknięcia nadmiernej zażyłości, jaka w wyniku zbyt długiego przebywania na jednej placówce może pojawić się pomiędzy dyplomatami, władzami, instytucjami i wpływowymi kręgami w państwach przyjmujących.
36 Ponieważ wyjaśnienia te są wiarygodne, należy uznać, że w świetle argumentów przedstawionych przez skarżącą w części pierwszej zarzutu pierwszego ocena dokonana przez ESDZ nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie, co skutkuje tym, że część pierwszą tego zarzutu należy oddalić.
– W przedmiocie części drugiej, dotyczącej ciągłości służby
37 Zdaniem skarżącej ciągłość służby wymaga przyznania jej wnioskowanego przedłużenia, ponieważ zapowiedziana w delegaturze liczba odejść mogła zdestabilizować tę delegaturę w braku silnego umocowania, jakim byłoby pozostawienie szefa delegatury.
38 ESDZ kwestionuje powyższą rgumentację.
39 W tym względzie należy przypomnieć, że interes służby wymaga jej nieprzerwanego trwania (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., PF/Komisja, T‑617/16, niepublikowany, EU:T:2017:829, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo), z tym skutkiem, że kontrola powinna dotyczyć również istnienia ewentualnych oczywistych błędów pozbawiających wiarygodności ocenę dokonaną przez organ powołujący (zob. orzecznictwo przywołane w pkt 28, 29 powyżej).
40 W niniejszym przypadku skarżąca podkreśla, że w postępowaniu rotacyjnym w 2017 r. oprócz jej odejścia przewidziano odejście pięciu innych osób zajmujących ważne stanowiska, a mianowicie, po pierwsze, spośród personelu ESDZ: jej asystentki, szefa administracji i szefa sekcji ds. polityk, oraz, po drugie, spośród personelu dyrekcji generalnej ds. współpracy miedzynarodowej i rozwoju: szefa współpracy i szefa sekcji „rozwój rolnictwa i bezpieczeństwo żywności”.
41 W tym względzie należy podkreślić, że rotacja personelu jest nieodłącznym elementem procesu mobilności i sama w sobie nie podważa ciągłości służby, ponieważ ciągłość tę zapewniają powiązania pomiędzy personelem odchodzącym, personelem pozostającym i personelem przychodzącym, zatrudnianym na podstawie posiadanej wiedzy i doświadczenia odpowiedniego dla danego rodzaju stanowiska.
42 Argument podniesiony przez skarżącą nie podważa wiarygodności oceny dokonanej przez ESDZ, ponieważ ESDZ mogła stwierdzić, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że w niniejszym przypadku ciągłość służby zostanie zapewniona w ramach wspomnianego powiązania, po pierwsze, poprzez pozostawienie zastępcy szefa delegatury, który jest już na stanowisku od dwóch lat i powinien pozostać jeszcze dwa lata, po drugie, poprzez przybycie nowego szefa sekcji ds. polityk posiadającego odpowiednią wiedzę i doświadczenie oraz, po trzecie, poprzez wpisanie stanowiska szefa delegatury do wykazu stanowisk podlegających obsadzeniu w ramach postępowania rotacyjnego w 2017 r., dzięki czemu stanowisko to nigdy nie pozostanie nieobsadzone.
43 Na podobnej zasadzie ESDZ mogła uznać, nie popełniając oczywistego błędu w ocenie, że w celu zapewnienia ciągłości służby w średniej perspektywie czasowej należy powołać nowego szefa delegatury w 2017 r., aby umożliwić zespołowi dokonanie pod tym nowym przewodnictwem analizy przewidywanych kierunków zmian w kraju po mających się odbyć wyborach.
44 Z powyższych informacji wynika, że ponieważ nie został wykazany żaden oczywisty błąd w ocenie, tę część zarzutu dotyczącą ciągłości służby należy oddalić, podobnie jak cały pierwszy zarzut w całości, ponieważ żadna z jego części nie została uwzględniona.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia obowiązku przejrzystości
45 Skarżąca twierdzi, że nie zostały zachowane zasady przejrzystości, ponieważ nie przedstawiono jej żadnego rzeczywistego wyjaśnienia poza przekazanym ustnie stwierdzeniem, że polityka mobilności nie zna żadnego wyjątku, które to stwierdzenie jest zresztą nieprawdziwe w świetle innych przypadków, w których na wyjątki się zgodzono.
46 W tym względzie należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, odnoszącej się do materialnej zgodności z prawem spornego aktu (zob. wyroki: z dnia 1 marca 2017 r., Silvan/Komisja, T‑698/15 P, niepublikowany, EU:T:2017:131, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 19 lipca 2017 r., Parlament/Meyrl, T‑699/16 P, niepublikowany, EU:T:2017:524, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Używając sformułowań z art. 296 TFUE, przewidziany w art. 25 akapit drugi regulaminu pracowniczego obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do oceny zasadności decyzji lub ewentualnie istnienia błędu powodującego możliwość kwestionowania jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, umożliwić Sądowi wykonanie kontroli zgodności z prawem tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 17 stycznia 2017 r., LP/Europol, T‑719/15 P, niepublikowany, EU:T:2017:7, pkt 17).
48 W niniejszym przypadku ESDZ wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, że odmowa przedłużenia pełnienia służby była uzasadniona koniecznością zapewnienia regularnej rotacji szefów delegatur, ponieważ zasadniczo stosowana jest jasna polityka mobilności po maksymalnym okresie czterech lat na stanowisku.
49 Powyższe uzasadnienie zostało ze szczegółami powtórzone w decyzji oddalającej zażalenie, przy czym jak wynika z pkt 6 powyżej, podniesione przez skarżącą argumenty zostały wówczas przeanalizowane w sposób szczegółowy.
50 Co więcej, argument dotyczący błędnego uzasadnienia pokrywa się z zarzutem dotyczącym równości traktowania, który został omówiony poniżej.
51 Z powyższego wynika, że zarzut drugi również należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia zasady równości traktowania
52 Zarzut trzeci dzieli się na trzy części.
– W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej dyskryminacji skarżącej na tle rasowym
53 W części pierwszej skarżąca podnosi, że oddalenie jej wniosku opierało się na dyskryminacji o charakterze antysemickim.
54 Niezależnie od ogólnego charakteru tych twierdzeń należy przypomnieć, że art. 91 ust. 2 regulaminu pracowniczego wymaga – pod rygorem niedopuszczalności – by zarzut podniesiony przed sądem został już podniesiony w ramach postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, tak by organ powołujący mógł poznać zarzuty, jakie zainteresowany formułuje pod adresem kwestionowanej decyzji (zob. wyrok z dnia 25 października 2013 r., Komisja/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, pkt 71, 73 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 W niniejszej sprawie skarżąca w swoim zażaleniu nie wspomniała o podejrzeniach dotyczących podstaw odmowy o charakterze antysemickim. Ponadto skarżąca nie stwierdziła, że okoliczności zaistniałe po zażaleniu mogły wywołać podejrzenie dyskryminacji wobec niej.
56 Dlatego też część pierwszą zarzutu trzeciego należy oddalić jako niedopuszczalną.
– W przedmiocie części drugiej, dotyczącej przyznania przedłużenia innych szefom delegatur
57 W drugiej części skarżąca uważa, że ESDZ naruszyła zasadę równości traktowania, odmawiając jej przedłużenia pełnienia służby na stanowisku, ale przyznając takie przedłużenie innym szefom delegatur, którzy znajdowali się w porównywalnej sytuacji.
58 W tym względzie należy przypomnieć, że obowiązek zapewnienia równego traktowania stanowi ogólną zasadę prawa Unii zapisaną w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. wyrok z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
59 Zgodnie z orzecznictwem zasada ta wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 14 września 2010 r., Akzo Nobel Chemicals i Akcros Chemicals/Komisja, C‑550/07 P, EU:C:2010:512, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).
60 Zasada równego traktowania nie zostaje naruszona, jeśli odmienne traktowanie jest uzasadnione w oparciu o obiektywne i rozsądne kryterium i jeśli różnice w traktowaniu są proporcjonalne do celu realizowanego przez wspomniane zróżnicowanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 marca 2004 r., Afari/BCE, T‑11/03, EU:T:2004:77, pkt 65; z dnia 23 stycznia 2007 r., Chassagne/Komisja, F‑43/05, EU:F:2007:14, pkt 91).
61 W przedstawionej argumentacji ESDZ podkreśla, że podstawą decyzji w sprawie przedłużenia jest interes służby, przy czym trudno do nich zastosować zasadę równego traktowania, gdyż z powodu różnic istniejących między poszczególnymi państwami ich porównywanie staje się skomplikowane.
62 W tym względzie należy wskazać, że przedmiotowa zasada ma zakres ogólny i znajduje zastosowanie do aktów wydanych przez organ powołujący na podstawie przepisów regulaminu pracowniczego zawsze, kiedy można dokonać porównania sytuacji (zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2006 r., Buendia Sierra/Komisja, T‑311/04, EU:T:2006:329, pkt 130).
63 Zastosowaniu tej zasady samej w sobie nie stoi na przeszkodzie okoliczność, że interes służby jest podstawą decyzji dotyczących wniosków o przedłużenie pełnienia służby, ponieważ interes służby jest jednym z obiektywnych i rozsądnych kryteriów mogących uzasadniać odmienne traktowanie poszczególnych urzędników (zob. podobnie wyrok z dnia 19 października 2006 r., De Smedt/Komisja, F‑59/05, EU:F:2006:105, pkt 76).
64 Ze złożonych przez strony pism oraz z wymiany zdań na rozprawie wynika, że porównanie dwóch odpowiedzi na wnioski o przedłużenie pełnienia służby –nawet jeśli nie jest łatwe – jest możliwe, ponieważ sama ESDZ dokonuje takiego porównania w decyzji oddalającej zażalenie, podkreślając w szczególności, z jakich względów wymienieni przez skarżącą szefowie delegatur znajdują się w innej sytuacji niż skarżąca.
65 Tak więc decyzja oddalająca zażalenie dokonuje analizy argumentów przedstawionych przez skarżacą w odniesieniu do czterech wniosków rozpatrzonych pozytywnie, ponieważ zainteresowane osoby znajdowały się w sytuacji porównywalnej do sytuacji skarżącej ze względu na wiek emerytalny i brak stabilności politycznej w państwie przyjmującym.
66 Powyższy argument należy zbadać w oparciu o orzecznictwo przyznające administracji szeroki zakres uznania w zakresie wyboru środków, jakie powinna przedsięwziąć w interesie służby, przy czym sąd Unii w ramach sprawowanej kontroli powinien sprawdzić, czy mogło dojść do arbitralnego zróżnicowania lub oczywistego błędu w ocenie (wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Pleijte/Komisja, F‑91/08, EU:F:2010:13, pkt 58).
67 Spośród spraw wskazanych przez skarżącą w dyskusji między stronami wynika, że dwa wnioski dotyczą postępowania rotacyjnego, w trakcie którego skarżąca złożyła wniosek o przedłużenie pełnienia służby, a mianowicie postępowania w 2017 r.
68 W jednym przypadku przedłużenie zostało przyznane, według ESDZ w celu utrzymania dyplomaty na stanowisku przez zwyczajowy okres zatrudnienia za granicą, czyli cztery lata, przy czym początkowo zatrudnienie zostało przyznane na czas ograniczony do trzech lat, ponieważ chodziło o miejsce zatrudnienia w „trudnym” państwie. W tej sprawie ESDZ chciała dostosować czas pełnienia służby przez tę osobę do praktyki stosowanej w służbie, a mianowicie zatrudnienia na maksymalnie cztery lata. Według ESDZ powyższa sytuacja różni się od sytuacji skarżącej, ponieważ została ona zatrudniona na stanowisku szefa delegatury od razu na cztery lata.
69 W drugim przypadku zdaniem ESDZ decyzja została uzasadniona koniecznością pozostawienia szefa delegatury, aby umożliwić zespołowi pod jego kierownictwem monitorowanie kierunków zmian związanych z wyborami przeprowadzanymi w państwie przyjmującym.
70 Skarżąca twierdzi, że wybory odbywały się również w państwie, w którym ona pełniła służbę, wskutek czego jej wniosek powinien zostać uwzględniony ze względu na tożsamość podstawy uzasadnienia.
71 Według ESDZ nie można jednak porównać obu tych sytuacji, gdyż wybory uwzględnione w decyzjach nie odbywały się w tym samym czasie względem ewentualnego odejścia szefa delegatury. W państwie, w którym przedłużenie zostało przyznane, wybory miały miejsce przed postępowaniem w sprawie rotacji, zatem właściwe było utrzymanie na stanowisku szefa delegatury w celu analizy wynikających z nich kierunków zmian. Sytuacja wyglądała inaczej w państwie zatrudnienia skarżącej, w którym wybory następowały po odejściu szefa delegatury, a zatem natychmiastowa zmiana była lepszym rozwiązaniem, ponieważ zespół mógł wówczas monitorować cały proces pod nowym kierownictwem.
72 W swoich pismach skarżąca analizuje ponadto dwa inne przypadki, w których jej zdaniem zostało przyznane przedłużenie z naruszeniem równego traktowania.
73 W tym względzie należy wskazać, że przedmiotowe przypadki dotyczyły wcześniejszych postępowań rotacyjnych, wskutek czego ich porównanie, choć możliwe, nie jest tak bezpośrednie, gdyż priorytety i ograniczenia mogą ulegać zmianom w czasie.
74 W jednym przypadku przedłużenie zostało przyznane zdaniem ESDZ ze względu na to, że – w przeciwieństwie do delegatury kierowanej przez skarżacą – w delegaturze tej nie było zastępcy szefa delegatury. W drugim przypadku przedłużenie zostało przyznane, aby uniknąć sytuacji, w której odejście szefa delegatury pokrywa się z odejściem szefa sekcji ds. polityk, co wydawało się niepożądane, gdyż skład osobowy delegatury był ograniczony i pozostali członkowie personelu nie mogli zapewnić ciągłości.
75 W żadnej z tych dwóch spraw, ani w tych, które zostały zbadane powyżej, decyzja o przyznaniu przedłużenia nie została wydana w każdym razie w celu umożliwienia zainteresowanej osobie zakończenia swojej kariery zawodowej w miejscu, w którym pełniła służbę, ponieważ podstawą decyzji była raczej ocena przeprowadzona z punktu widzenia interesu służby w zakresie wkładu, jaki stanowiło utrzymanie zainteresowanej osoby, w porównaniu z korzyścią, jaką można było osiągnąć dzięki przyjściu nowego kierownictwa.
76 Te rozważania przedstawione w decyzji oddalającej zażalenie w celu wyjaśnienia zróżnicowania wprowadzonego między tymi sprawami w ocenie Sądu są prawdopodobne, natomiast skarżąca nie przedstawiła informacji wskazujących na to, że mogło dojść do arbitralnego rozróżnienia lub oczywistego błędu w ocenie.
77 Co do miejsca, jakie należy przyznać względom osobistym, takim jak chęć zakończenia kariery w określonym miejscu, przypomnieć należy, że decyzje powinny być oparte na interesie służby i że, nawet jeśli organ powołujący może wziąć pod uwagę takie względy, to nie mogą one przeważać nad innymi elementami uznanymi za ważniejsze w świetle tego interesu.
78 W świetle powyższych rozważań część drugą zarzutu trzeciego należy oddalić.
– W przedmiocie części trzeciej, dotyczącej środków podejmowanych w odniesieniu do kobiet
79 W części trzeciej zarzutu skarżąca utrzymuje, że jej wniosek powinien zostać uwzględniony na podstawie art. 1d ust. 2 i 3 regulaminu pracowniczego, który według niej wymaga przyjęcia środków kompensujących niższy odsetek kobiet na stanowiskach kierowniczych w służbie publicznej Unii.
80 ESDZ krytykuje to stanowisko.
81 Zgodnie z art. 1d ust. 2 regulaminu pracowniczego pełna równość kobiet i mężczyzn w zatrudnieniu stanowi zasadniczy element wymagający uwzględnienia przy stosowaniu regulaminu pracowniczego.
82 Zgodnie z tym przepisem zasada równego traktowania nie stanowi dla instytucji Unii przeszkody w utrzymywaniu lub przyjmowaniu środków określających szczególne korzyści w celu ułatwienia prowadzenia działalności zawodowej osobom płci niedostatecznie reprezentowanej lub w celu zapobiegania niekorzystnym sytuacjom w karierze zawodowej. lub w celu kompensowania następstw takich sytuacji.
83 Na mocy art. 1d ust. 3 regulaminu pracowniczego organy powołujące instytucji po zasięgnięciu opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego określają w drodze porozumienia środki i działania mające na celu wspieranie równych szans mężczyzn i kobiet w dziedzinach objętych regulaminem pracowniczym oraz przyjmują odpowiednie przepisy, w szczególności w celu wyrównania istniejących w praktyce nierówności, które ograniczają szanse kobiet w tych dziedzinach.
84 Z przepisów tych wynika, po pierwsze, że równość między mężczyznami i kobietami jest elementem „zasadniczym” przy stosowaniu regulaminu pracowniczego, po drugie, że aspekt ten powinien wystąpić we „wszystkich” dziedzinach objętych regulaminem pracowniczym, po trzecie, że instytucje mogą przyjąć środki mające na celu kompensowanie niższego udziału kobiet na niektórych stanowiskach i, po czwarte, że instytucje powinny określić w drodze porozumienia środki w celu wyrównania istniejących w praktyce nierówności, które ograniczają szanse kobiet.
85 Zdaniem ESDZ nie można uwzględniać płci przy podejmowaniu decyzji dotyczących przedłużenia pełnienia służby na stanowisku szefa delegatury, ponieważ podstawą takich decyzji powinien być wyłącznie interes służby.
86 Takie stanowisko zostało potwierdzone w decyzji oddalającej zażalenie, w której ESDZ wskazała, że „ponieważ przedłużenie zatrudnienia personelu delegatur uzasadnione jest wyłącznie interesem służby, nie można brać pod uwagę tego, że [skarżąca] jest kobietą, w celu rozważenia ewentualnego przedłużenia jej zatrudnienia na tym stanowisku”.
87 Pogląd ten został również potwierdzony w odpowiedzi przedstawionej przez ESDZ na pisemne pytania Sądu przed rozprawą, w której podkreślono wówczas, po pierwsze, „że nie ma związku między polityką równych szans i polityką mobilności w ESDZ” i, po drugie, że „rozpatrzenie takiego wniosku [o przedłużenie pełnienia służby] wpisuje się w ramy polityki mobilności, a nie […] polityki równego traktowania kobiet i mężczyzn”.
88 Na rozprawie przedstawiciel ESDZ wskazał w tym samym duchu, że „polityka mobilności nie ma nic wspólnego z polityką równych szans”. W odpowiedzi na pytania zadane tytułem środków organizacji postępowania po rozprawie ESDZ wyjaśniła również, że „wnioski o przedłużenie pełnienia służby [były] rozpatrywane w odniesieniu do interesu służby w każdym indywidualnym przypadku, niezależnie od tego, czy wnioskodawca [był] mężczyzną czy kobietą”.
89 W tym względzie należy zauważyć, że ustanawiając rozpatrywane przepisy, prawodawca, który przyjął regulamin pracowniczy, wyraził zamiar nadania polityce równości płci, w szczególności obecności kobiet na niektórych stanowiskach, „istotnego” znaczenia w dyskusjach dotyczących „wszystkich” dziedzin objętych regulaminem pracowniczym.
90 Zamiar ten nie znajduje odzwierciedlenia w stanowiskach zajmowanych przez ESDZ, która – poprzez oświadczenia składane w toku postępowania administracyjnego i sądowego – wskazała, że w jej ocenie względy dotyczące płci pozostają poza interesem służby.
91 ESDZ twierdzi, że nie ma obecnie żadnego przepisu zobowiązującego ją do kompensaty niższego udziału kobiet na niektórych stanowiskach, przy czym takie przepisy mogą zostać przyjęte wyłącznie na podstawie przepisu art. 1d ust. 2 lub 3 regulaminu pracowniczego, który nie został jeszcze wprowadzony w życie.
92 W tych okolicznościach należy ustalić, czy w oczekiwaniu na środki, które powinny zostać przyjęte przez instytucje, instytucje te – jak twierdzi ESDZ – mogą pomijać w decyzjach stosujących elementy regulaminu pracowniczego względy dotyczące płci, w szczególności względy dotyczące obecności kobiet na niektórych stanowiskach.
93 W tym zakresie należy stwierdzić, że w art. 1d ust. 2 regulaminu pracowniczego prawodawca, który przyjął regulamin pracowniczy, nie ogranicza się do zapowiedzi przyjęcia środków przez instytucje. Prawodawca oświadcza również, przy czym oświadczenie to nie wskazuje żadnego terminu lub żadnego warunku i nie jest uzależnione od przyjęcia określonych środków, że równość płci stanowi „istotny” aspekt, który należy wziąć pod uwagę we „wszystkich” dziedzinach objętych regulaminem pracowniczym.
94 Z powyższego wynika, że odrzucając aspekt równości płci w analizach towarzyszących wydaniu decyzji dotyczącej złożonego przez skarżącą wniosku o przedłużenie pełnienia przez nią służby, podczas gdy w ocenie prawodawcy, który przyjął regulamin pracowniczy, aspekt ten ma istotne znaczenie, ESDZ naruszyła przepisy regulaminu pracowniczego przywołane przez skarżącą.
95 Wspomniany błąd ma oczywisty charakter, zważywszy na kontrast pomiędzy pominięciem względów dotyczących płci w decyzji oddalającej zażalenie i istotne znaczenie, jakie tym rozważaniom nadał prawodawca, który przyjął regulamin pracowniczy.
96 Jednakże zgodnie z orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na błąd nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy taki błąd nie wywiera znaczącego wpływu na treść tej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2015 r., Navarro/Komisja, T‑556/14 P, EU:T:2015:368, pkt 26).
97 W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji mogło być inne, gdyby równość płci nie została z góry co do zasady pominięta w ocenie przeprowadzonej przez ESDZ, ponieważ decyzje dotyczące organizacji tych służb muszą być zgodne z przepisami prawnymi ustanowionymi w regulaminie pracowniczym.
98 Z tego względu należy uwzględnić część trzecią zarzutu trzeciego i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie roszczenia odszkodowawczego
99 Skarżąca wnosi o zasądzenie od ESDZ na jej rzecz tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę, w ramach żądania głównego ryczałtowej kwoty 250 000 EUR, w ramach żądania posiłkowego ryczałtowej kwoty 200 000 EUR, w ramach dalszego żądania posiłkowego ryczałtowej kwoty 150 000 EUR, 100 000 EUR lub 50 000 EUR.
100 Zgodnie z art. 76 lit. d) regulaminu postępowania przed Sądem skarga powinna zawierać przedmiot sporu oraz zwięzłe przedstawienie zarzutów prawnych stanowiących podstawę skargi. Wskazanie to powinno być na tyle jasne i precyzyjne, by umożliwić stronie pozwanej przygotowanie obrony, a Sądowi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi, w razie potrzeby bez dodatkowych informacji na jej poparcie. W celu zapewnienia pewności prawa i prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, aby skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których została oparta, wynikały, choćby w sposób zwięzły, lecz spójny i zrozumiały, z samej treści skargi. W odniesieniu w szczególności do skargi o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez instytucję Unii, powinna ona zawierać informacje pozwalające na zidentyfikowanie zachowania, które strona skarżąca zarzuca instytucji, powody, dla których twierdzi, że między zachowaniem a podnoszoną szkodą istnieje związek przyczynowy, jak również charakter i rozmiar szkody (zob. postanowienie z dnia 16 stycznia 2004 r., Arizona Chemical i in./Komisja, T‑369/03 R, EU:T:2004:9, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo).
101 Tymczasem należy stwierdzić, że niniejsza skarga nie spełnia warunków określonych w art. 76 lit. d) regulaminu postępowania w odniesieniu do określenia rzekomo doznanej krzywdy oraz związku przyczynowego między bezprawnym zachowaniem a tą krzywdą.
102 Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego dowodu mogącego wykazać doznaną krzywdę, określić jej rozmiar lub wykazać istnienie związku przyczynowego.
103 Należy zatem odrzucić niniejsze roszczenie o odszkodowanie jako niedopuszczalne.
W przedmiocie kosztów
104 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
105 Ponieważ w niniejszej sprawie ESDZ zasadniczo przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami zgodnie z żądaniami skarżącej.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) z dnia 30 czerwca 2016 r. oddalającej wniosek Chantal Hebberecht o przedłużenie o rok pełnienia przez nią służby w charakterze szefa delegatury Unii Europejskiej w Etiopii.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) ESDZ zostaje obciążona kosztami postępowania.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 listopada 2018 r.
Podpisy