CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOAMNA JULIANE KOKOTT
prezentate la 23 mai 2019(1)
Cauza C‑280/18
Alain Flausch și alții
împotriva
Ypourgos Perivallontos kai Energeias și alții
[cerere de decizie preliminară formulată de Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia)]
„Cerere de decizie preliminară – Mediu – Directiva 2011/92/UE – Evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului – Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor – Publicarea pe internet – Accesul la justiție – Începerea termenelor”
I. Introducere
1. Cum este informat publicul că ar trebui să participe în cadrul unei evaluări a efectelor asupra mediului la procedurile de autorizare a unui proiect? Și, ulterior, cum se face notificarea publicului cu privire la autorizarea proiectului? Acestea sunt întrebările care se pun în prezenta cauză.
2. Deși la prima vedere, aceste întrebări par să fie unele mai curând tehnice sau formale, ele au o importanță decisivă – similar cu aceea a comunicării din procedurile civile(2) – în ceea ce privește eficacitatea participării publicului și utilizarea protecției juridice. În absența unei informări în timp util, publicul interesat nu va participa la procedura de autorizare și nici nu va utiliza protecția juridică în termenul prevăzut de lege. Întrucât detaliile referitoare la aceste chestiuni sunt reglementate de statele membre, aplicându‑se, așadar, autonomia procedurală a acestora, cadrul juridic al Uniunii este furnizat în această privință de principiile echivalenței și efectivității.
II. Cadrul juridic
A. Convenția de la Aarhus
3. Conform punctelor 4 și 5 ale articolului 2 (intitulat „Definiții”) din Convenția de la Aarhus(3):
„4. «Public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile de astfel de persoane.
5. «Public interesat» înseamnă publicul afectat sau care poate fi afectat sau care are un interes în luarea deciziilor din domeniul mediului; în sensul prezentei definiții, organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care respectă toate cerințele în conformitate cu legislația internă sunt considerate ca fiind interesate.”
4. Articolul 6 din Convenția de la Aarhus cuprinde reguli cu privire la participarea publicului:
„(1) Fiecare parte
a) aplică dispozițiile prezentului articol deciziilor de acordare sau neacordare a autorizației pentru activitățile propuse de tipul celor enumerate în anexa I;
b) aplică, de asemenea, în conformitate cu dreptul intern, dispozițiile prezentului articol în cazul deciziilor privind activitățile propuse care nu figurează în anexa I și care pot avea un efect semnificativ asupra mediului. În acest sens, părțile stabilesc dacă o astfel de activitate propusă intră sub incidența acestor dispoziții și
c) […]
(2) Publicul interesat este informat, fie printr‑o notificare publică, fie individual, după caz, într‑o etapă incipientă a procedurii de luare a deciziei privind mediul, în timp util și într‑un mod corespunzător și eficient cu privire la următoarele aspecte, inter alia:
(a) activitatea propusă și cererea în temeiul căreia se va lua o decizie;
(b) natura deciziilor sau proiectul de decizie care ar putea fi adoptate;
(c) autoritatea publică însărcinată cu luarea deciziei;
(d) procedura inițiată, incluzând modul și momentul în care următoarele informații pot fi furnizate:
(i) data la care începe procedura;
(ii) posibilitățile de participare a publicului;
(iii) data și locul oricărei audieri publice prevăzute;
(iv) autoritatea publică de la care se pot obține informații relevante și în cadrul căreia au fost depuse informațiile respective în vederea examinării lor de către public;
(v) autoritatea publică sau orice alt organism oficial la care se pot trimite observații sau întrebări și termenele prevăzute pentru comunicarea observațiilor sau întrebărilor și
(vi) indicarea tipului de informații despre mediu disponibile și relevante pentru activitatea propusă și
(e) faptul că e o activitate face obiectul unei proceduri naționale sau transfrontaliere de evaluare a impactului asupra mediului.
(3) Procedurile de participare a publicului cuprind termene rezonabile pentru fiecare etapă, fiind prevăzut timp suficient pentru informarea publicului, în conformitate cu alineatul (2) menționat anterior, și pentru pregătirea și participarea efectivă a publicului la luarea deciziilor privind mediul.
(4) Fiecare parte prevede participarea publicului din etapa incipientă a procesului, în momentul în care toate opțiunile și soluțiile sunt posibile, iar publicul poate avea o influență reală.
[…]
(7) Procedurile de participare a publicului permit publicului să prezinte, în scris sau, după caz, în cadrul unei audieri publice sau a unei anchete publice efectuate cu solicitantul, orice observații, informații, analize sau opinii pe care le consideră relevante pentru activitatea propusă.
(8) […]
(9) Fiecare parte se asigură că, după luarea deciziei de către autoritatea publică, publicul este informat prompt cu privire la decizie, în conformitate cu procedurile corespunzătoare. […]”
5. Articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus reglementează accesul la justiție în ceea ce privește participarea publicului:
„Fiecare parte, în cadrul legislației interne proprii, se asigură că membrii publicului interesat:
(a) care prezintă un interes suficient sau
(b) care mențin încălcarea unui drept, în cazul în care legea procedurală administrativă a unei părți prevede acest lucru ca o precondiție, au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare și/sau a unui alt organism independent și imparțial stabilit prin lege pentru a contesta legalitatea de fond și de procedură a oricărei decizii, acțiuni sau omiteri care intră sub incidența dispozițiilor articolului 6 și, în cazul în care se prevede acest lucru în legislația internă și fără a aduce atingere alineatului (3) menționat în continuare, a altor dispoziții relevante ale prezentei convenții.
Ceea ce constituie un interes suficient și încălcarea unui drept se stabilește în conformitate cu prevederile legislației interne și în conformitate cu obiectivul de a acorda publicului interesat acces larg la justiție în cadrul sferei de aplicare a prezentei convenții. […]”
B. Directiva 2011/92/UE („Directiva EEM”)
6. Al șaptelea considerent al Directivei EEM(4) explică legătura dintre evaluarea efectelor asupra mediului și participarea publicului:
„Aprobarea de dezvoltare a proiectelor publice și private care pot avea efecte semnificative asupra mediului ar trebui acordată numai după ce s‑a efectuat o evaluare a posibilelor efecte semnificative ale acestor proiecte asupra mediului. Evaluarea respectivă ar trebui să se desfășoare pe baza informațiilor adecvate furnizate de către inițiatorul proiectului, care pot fi completate de către autorități și de către publicul care ar putea fi interesat de proiectul respectiv.”
7. Alte explicații cu privire la participarea publicului sunt prezentate în considerentul (16) al Directivei EEM:
„Participarea efectivă a publicului la luarea deciziilor îi permite acestuia să își exprime opiniile și preocupările care ar putea fi relevante în ceea ce privește deciziile în cauză, iar factorilor de decizie să țină seama de aceste opinii și preocupări, conducând astfel la o mai mare responsabilitate și transparență în procesul de luare a deciziilor și contribuind la conștientizarea de către public a aspectelor de mediu și la câștigarea de sprijin pentru deciziile adoptate.”
8. Articolul 1 alineatul (2) din Directiva EEM definește publicul și publicul interesat după cum urmează:
„(d) «public» înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu legislația sau practica națională, asociațiile, organizațiile sau grupurile constituite de acestea;
(e) «public interesat»: înseamnă publicul afectat sau care ar putea fi afectat sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului menționate la articolul 2 alineatul (2). În sensul prezentei definiții, se consideră că au un interes organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate condițiile prevăzute în legislația internă;”
9. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva EEM stabilește care sunt procesele decizionale care fac obiectul cerințelor directivei:
„Statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte importante asupra mediului, în temeiul, inter alia, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, fac obiectul unei cereri de aprobare de dezvoltare și a unei evaluări a efectelor lor. Aceste proiecte sunt definite la articolul 4.”
10. Evaluarea efectelor asupra mediului este descrisă în detaliu la articolul 3 din Directiva EEM:
„Evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu articolele 4-12, efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra următorilor factori:
(a) oameni, faună și floră;
(b) sol, apă, aer, climă și peisaj;
(c) bunuri materiale și patrimoniu cultural;
(d) interacțiunea dintre factorii menționați la literele (a), (b) și (c).”
11. Articolul 6 alineatele (2)-(5) din Directiva EEM conține principalele dispoziții cu privire la participarea publicului:
„(2) Publicul este informat, fie prin anunțuri publice, fie prin alte mijloace adecvate, precum mijloacele electronice, dacă acestea sunt disponibile, cu privire la următoarele aspecte la începutul procedurii de luare a deciziilor privind mediul menționată la articolul 2 alineatul (2) și de îndată ce informațiile pot fi furnizate în limite rezonabile:
(a) solicitarea de aprobare de dezvoltare;
(b) faptul că proiectul este supus unei proceduri de evaluare a impactului asupra mediului și, după caz, faptul că se aplică articolul 7;
(c) datele privind autoritățile competente responsabile de luarea deciziei, cele de la care pot fi obținute informații relevante, cele cărora le pot fi prezentate observații sau întrebări și detalii privind termenele pentru transmiterea observațiilor și a întrebărilor;
(d) natura deciziilor posibile sau, în cazul în care există, a proiectului de decizie;
(e) o precizare privind disponibilitatea informațiilor colectate în conformitate cu articolul 5;
(f) o precizare a orelor și a locurilor în care și a mijloacelor prin care vor fi oferite informațiile relevante;
(g) detalii privind sistemele de participare a publicului instituite în conformitate cu alineatul (5) al prezentului articol.
(3) Statele membre se asigură că următoarele elemente sunt puse la dispoziția publicului interesat, în termene rezonabile:
(a) orice informații colectate în conformitate cu articolul 5;
(b) în conformitate cu legislația internă, principalele rapoarte și îndrumări emise pentru autoritatea sau autoritățile competente în momentul în care publicul interesat este informat în conformitate cu alineatul (2) al prezentului articol;
(c) în conformitate cu dispozițiile [Directivei 2003/4/CE(5)], alte informații decât cele menționate la alineatul (2) de la prezentul articol care sunt relevante pentru decizia adoptată în conformitate cu articolul 8 din prezenta directivă și care devin disponibile numai după ce publicul interesat a fost informat în conformitate cu alineatul (2) de la prezentul articol.
(4) Publicului interesat trebuie să i se ofere de la început ocazii efective de a participa la procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul prevăzute la articolul 2 alineatul (2) și, în acest scop, trebuie să aibă dreptul de a exprima observații și opinii destinate autorității sau autorităților competente atunci când toate opțiunile sunt posibile și înainte de luarea unei decizii asupra solicitării de aprobare de dezvoltare.
(5) Normele detaliate de informare a publicului, de exemplu, prin lipirea unor afișe pe o anumită rază sau publicarea în ziarele locale, și de consultare a publicului interesat, de exemplu, prin depunerea de materiale în scris sau prin anchete publice, se stabilesc de către statele membre.”
12. Articolul 9 alineatul (1) din Directiva EEM reglementează publicarea deciziei privind un proiect:
„La adoptarea unei decizii privind acordarea sau refuzul aprobării de dezvoltare, autoritatea sau autoritățile competente informează publicul în acest sens în conformitate cu procedurile adecvate […]”
13. Articolul 11 din Directiva EEM cuprinde norme privind acțiunile introduse împotriva deciziilor care fac obiectul participării publicului în conformitate cu Directiva EEM:
„(1) Statele membre se asigură, în conformitate cu sistemul legislativ intern aplicabil, că membrii publicului interesat:
(a) care au un interes suficient; sau
(b) care pretind încălcarea unui drept, atunci când procedurile de drept administrativ al unui stat membru impun această condiție preliminară,
au acces la o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent sau imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor privind participarea publicului din prezenta directivă.
(2) Statele membre stabilesc în ce stadiu pot fi contestate deciziile, acțiunile sau omisiunile.
(3) Statele membre stabilesc ce înseamnă interes suficient și încălcarea unui drept în conformitate cu obiectivul de a acorda un acces amplu la justiție a publicului interesat. […]”
C. Dreptul elen
14. Articolul 46 din Decretul prezidențial 18/1989 (FEK Α’8) stabilește termenul pentru introducerea unei acțiuni:
„Acțiunea în anulare trebuie să fie introdusă în termen de 60 de zile începând din ziua următoare notificării actului atacat sau publicării acestuia, dacă este prevăzută de lege, sau, în caz contrar, de la data la care justițiabilul a avut deplină cunoștință despre act.”
15. La punctul 8 din decizia de trimitere, instanța de trimitere analizează dispozițiile relevante din Legea 4014/2011 privind „autorizarea din punctul de vedere al mediului a unor lucrări și activități, reglementarea construcțiilor ilicite în vederea creării unui echilibru, având în vedere problemele de mediu și alte dispoziții din domeniul de competență al Ministerului mediului, energiei și schimbărilor climatice” (FEK Α’209).
16. Prin articolul 1 alineatul (1) din Legea 4014/2011, proiectele din sectorul public și din sectorul privat sunt grupate în două clase (A și B), în funcție de efectele lor asupra mediului. Prima clasă (A) cuprinde proiecte și activități, care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului și pentru care este necesară elaborarea unui raport privind evaluarea efectelor asupra mediului (denumit în continuare „raportul EEM”), prin care să se stabilească cerințe speciale și restricții în vederea protejării mediului. A doua categorie (B) include proiecte cu efecte minore asupra mediului.
17. Articolele 3, 4 și 19 din Legea 4014/2011 reglementează participarea publicului. Potrivit articolului 12 din Legea 4014/2011, diferitele autorizații sunt sintetizate în cadrul unei decizii de aprobare a unor cerințe de mediu (denumită în continuare „DACM”).
18. Articolul 30 alineatul (9) din Legea 4014/2011 conține o dispoziție tranzitorie potrivit căreia, până la introducerea unui registru electronic de mediu, atunci când se eliberează autorizațiile de mediu, rămân în vigoare normele existente privind consultarea părților interesate și procedura de participare a publicului. În temeiul acestor norme, această procedură începe prin lansarea unei comunicări privind detaliile proiectului de către autoritatea de management din regiunea în cauză și publicarea acestei comunicări în presa locală, solicitând tuturor părților interesate să ia la cunoștință raportul privind evaluarea efectelor asupra mediului și să exprime opinii cu privire la acesta.
19. Potrivit articolului 19a din Legea 4014/2011, decizia de aprobare a cerințelor de mediu se va publica pe internet în termen de o lună. În cazul în care acest termen este depășit, aprobarea este nulă și neavenită. Conform articolului 19a alineatul (1) a doua teză, publicarea pe acest site special corespunde comunicării publice prevăzute de lege și justifică presupunerea că fiecare persoană interesată știe că poate să introducă o acțiune în anulare sau o altă cale de atac. Decretul interministerial nr. 21938/2012 al ministrului pentru reforma administrativă și administrația digitală și al ministrului pentru mediu, energie și schimbări climatice intitulat „Crearea și punerea în funcțiune a unui site special în scopul publicării deciziilor de aprobare a cerințelor de mediu (DACM) și a deciziilor de actualizare sau de modificare a DACM în conformitate cu articolul 19a din Legea 4014/2011” (FEK Β’1470) reglementează punerea în aplicare a acestei dispoziții.
III. Situația de fapt și cererea de decizie preliminară
20. Prin intermediul primului decret atacat în procedura națională, a fost aprobată construirea unui complex de cazare pe insula Ios (Grecia) și au fost aprobate cerințele de mediu cu privire la acest proiect. Proiectul cuprinde un hotel cu 249 locuri, apartamente mobilate pentru turiști, un centru de tratament balnear și proiecte conexe pentru susținerea proiectului principal. Întregul proiect este dezvoltat pe o suprafață mare și presupune utilizarea zonei de litoral, plajă și a zonei maritime, aflate în proprietate publică.
21. La 2 august 2013, a fost publicată într‑un ziar local din insula Syros (Grecia), situată la o distanță de 55 mile marine, o invitație adresată tuturor persoanelor interesate de a lua cunoștință de raportul EEM referitor la proiect și de a exprima opinii cu privire la aceasta. Curtea nu deține informații în ceea ce privește distribuirea acestui ziar pe insula Ios. În același timp, invitația a fost publicată la sediul autorității de management a regiunii, aflată de asemenea pe Syros; în acest loc era păstrat dosarul raportului EEM și în acest loc a fost efectuată consultarea.
22. Potrivit informațiilor necontestate furnizate de reclamanții din litigiul principal, din Ios în Syros se ajunge, de regulă, după o traversare cu feribotul care durează câteva ore și care nu pare să se desfășoare zilnic.
23. Decretul în litigiu a fost emis la 8 august 2014. Acesta a fost publicat la 11 august 2014 pe site‑ul DIAVGEIA („Transparență”) și la 8 septembrie 2014 pe site‑ul Ministerului mediului.
24. Cererea de anulare a fost introdusă, în cele din urmă, la 19 februarie 2016, respectiv după expirarea perioadei de peste un an și șase luni de la data deciziei în litigiu.
25. Reclamanții, trei proprietari de bunuri imobile cu destinație turistică de pe insula Ios, precum și trei asociații susțin că au luat cunoștință despre decizia atacată abia la 22 decembrie 2015, în momentul în care au observat că se efectuează lucrări în vederea pregătirii zonei în care urma să fie ridicat complexul de cazare.
26. Întreprinderea titulară a autorizațiilor și concesiunilor, 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (societatea pe acțiuni „105 Turism și imobiliare”) s‑a alăturat litigiului, susținând că cererea de anulare ar fi întârziată în măsura în care aceasta se îndreaptă împotriva deciziei în litigiu, întrucât ar fi fost formulată după expirarea termenului de 60 de zile de la publicarea decretului menționat pe site‑ul Ministerului mediului.
27. Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat, Grecia) adresează Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare cu privire la acest litigiu:
„1) Articolele 6 și 11 din Directiva EEM, interpretate în coroborare cu dispozițiile articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pot fi interpretate în sensul că nu se opun unor dispoziții de drept intern, prezentate la punctele 8, 9 și 10 [din decizia de trimitere] (a se vedea punctele 14-19 din prezentele concluzii), în care se prevede că procedurile prealabile adoptării deciziei de aprobare a cerințelor de mediu pentru lucrările și activitățile care au efecte semnificative asupra mediului (publicarea studiilor referitoare la efectele asupra mediului, informarea și participarea publicului la consultare) sunt inițiate și gestionate în principal de cea mai mare unitate administrativă a regiunii, iar nu de municipalitatea în cauză?
2) Articolele 6 și 11 din Directiva EEM, interpretate în coroborare cu dispozițiile articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, pot fi interpretate în sensul că nu se opun unui sistem juridic național, prezentat la aceleași puncte, care prevede în esență că publicarea deciziilor de aprobare a cerințelor de mediu pentru lucrările și activitățile care au efecte semnificative asupra mediului, efectuată pe site‑ul internet creat în acest scop, formează prezumția de deplină cunoaștere de către orice persoană interesată în vederea exercitării acțiunii legale prevăzute de legislația în vigoare [acțiune în anulare la Symvoulio tis Epikrateias (Consiliul de Stat)] în termen de 60 de zile, ținând seama de dispozițiile legislative privind publicarea studiilor referitoare la efectele asupra mediului, informarea și participarea publicului la procedura de aprobare a cerințelor de mediu referitoare la lucrările și la activitățile în discuție, care pun în centrul acestor proceduri cea mai mare unitate administrativă a regiunii, iar nu municipalitatea în cauză?”
28. Au exprimat observații scrise comune, în calitate de reclamanți în litigiul principal, domnul Flausch, domnul Bosco și domnul Albrespy, precum și asociațiile Somateio „Syndesmos Iiton“ („Asociația locuitorilor din Ios”), Somateio „Elliniko Diktyo – Filoi tis Fysis“ (Asociația „Rețeaua greacă – Prietenii naturii”) și Somateio „Syllogos Prostasias kai Perithalpsis Agrias Zois – SPPAZ” (Asociația „Protejarea și conservarea vieții sălbatice – SPPAZ”), 105 Anonymi Touristiki kai Techniki Etaireia Ekmetallefsis Akiniton (societatea pe acțiuni „105 Turism și imobiliare”), în calitate de intervenient în favoarea autorității pârâte din litigiul principal, Republica Elenă și Comisia Europeană. Aceste părți interesate au participat la ședința de audiere a pledoariilor din 27 martie 2019.
IV. Apreciere juridică
29. Prin intermediul întrebărilor preliminare, Consiliul de Stat dorește să afle dacă procedura de participare a publicului la adoptarea autorizației în litigiu a fost în conformitate cu cerințele Directivei EEM și dacă termenul pentru introducerea unei acțiuni împotriva autorizației respective a fost declanșat prin publicarea acesteia pe un site internet.
30. În acest sens, sunt relevante în special articolele 6, 9 și 11 din Directiva EEM. Aceste dispoziții trebuie să fie interpretate în lumina Convenției de la Aarhus(6), acestea contribuind la punerea în aplicare a acestei convenții.(7)Astfel, practica decizională aprobată de părțile contractante, inclusiv de Uniune, a Comitetului pentru respectarea Convenției de la Aarhus (denumit în continuare „ACCC”, de la Aarhus Convention Compliance Committee)(8) și Maastricht Recommendations on Promoting Effective Public Participation in Decision‑making in Environmental Matters (Recomandările de la Maastricht privind promovarea unei participări efective a publicului la procesele decizionale în privința chestiunilor de mediu)(9), elaborate din însărcinarea părților contractante, de care s‑a luat la cunoștință(10) și care au fost recunoscute(11) conțin indicații utile în ceea ce privește evaluarea întrebărilor adresate în speță.
A. Cu privire la participarea publicului
31. Prima întrebare se referă, în principiu, la conformitatea întregii legislații grecești modificate privind participarea publicului, și anume publicarea rapoartelor privind evaluarea efectelor asupra mediului, precum și informarea și consultarea publicului, cu articolele 6 și 11 din Directiva EEM, precum și cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. Întrebarea care se pune în mod concret se referă numai la aspectul dacă este admisibil ca aceste etape procedurale să fie puse în aplicare și controlate în primul rând de către unitatea administrativă mai mare a regiunii și nu de către municipalitatea în cauză.
32. Cu privire la acest aspect specific, Curtea ar putea răspunde în mod relativ succint, precizând că Directiva EEM nu conține norme cu privire la nivelul sau la structura din cadrul administrației naționale, care este responsabilă pentru evaluarea efectelor asupra mediului.
33. Desigur, Curtea a stabilit, în legătură cu evaluarea strategică de mediu, anumite cerințe privind independența autorităților care sunt consultate în cadrul unei evaluări strategice,(12) dar nu acest aspect este în discuție în prezenta cauză.
34. La baza întrebării se află, mai degrabă, modul de derulare a procesului de participare a publicului din litigiul principal. Acesta se caracterizează prin faptul că participarea nu a fost efectuată pe insula Ios, unde este construit proiectul în litigiu, ci la sediul administrației regionale de pe insula Syros, situată la o distanță de 55 mile marine de Ios și la care se ajunge prin intermediul unui serviciu de traversare care nu este furnizat zilnic. Publicarea posibilităților de participare s‑a făcut cu un an înainte de adoptarea deciziei de autorizare atacate, într‑un ziar care apare pe insula Syros, și a fost afișată la autoritatea de management a regiunii, situată de asemenea pe Syros; în acest loc era păstrat dosarul raportului EEM și în acest loc a fost efectuată consultarea.
35. Prin urmare, interpretăm întrebarea în sensul în care aceasta urmărește să se stabilească dacă aceste modalități de participare a publicului satisfac cerințele Directivei EEM și, în special, ale articolului 6. În acest sens, potrivit cererii de decizie preliminară, trei aspecte par să prezinte un interes deosebit, și anume, în primul rând informarea publicului cu privire la proiect și la consultare, în al doilea rând, locul în care publicul interesat putea consulta informațiile privind proiectul și, în al treilea rând, locul consultării.
1. Cu privire la informarea publicului
36. În temeiul articolului 6 alineatul (2) din Directiva EEM, în cadrul procedurilor de luare a deciziilor privind mediul, „[p]ublicul este informat, fie prin anunțuri publice, fie prin alte mijloace adecvate, precum mijloacele electronice, dacă acestea sunt disponibile”.
a) Destinatarii informațiilor
37. Versiunea aplicabilă în speță a articolului 6 alineatul (2) din Directiva EEM, spre deosebire de versiunea actualmente în vigoare, nu are ca obiect informarea unui public interesat, ci se referă, într‑un sens mai larg, la public în ansamblu.
38. Cu toate acestea, având în vedere contextul normativ și obiectivul de informare, este esențial ca publicul interesat să fie informat. Întrucât acest grup va beneficia de drepturile de participare în conformitate cu articolul 6 alineatele (3) și (4) din directivă. Astfel, articolul 6 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus cere de asemenea numai informarea publicului interesat.
39. Informarea unui grup de persoane mai larg decât publicul interesat, a publicului în ansamblu are, în acest context, doar o funcție complementară.
40. Acest obiectiv are o importanță esențială. Publicul interesat nu reprezintă un grup mai restrâns decât publicul în ansamblu, însă tocmai din cauza acestei limitări stricte este pus mai bine în evidență grupul‑țintă care este destinatarul informării. În timp ce, în cazul unei informări a publicului în ansamblu, abia pot fi elaborate criterii pe baza cărora să se stabilească dacă mijloacele alese sunt suficiente, în cazul unei informări a publicului interesat, acest lucru este mult mai ușor.
41. Conform articolului 1 alineatul (2) litera (e) din Directiva EEM, „public interesat” înseamnă publicul afectat sau care ar putea fi afectat sau care este interesat de procedurile de adoptare a deciziilor în domeniul mediului, astfel cum sunt organizațiile nonguvernamentale care promovează protecția mediului și care îndeplinesc toate cerințele prevăzute în legislația internă. Potrivit literei (d), „public” înseamnă una sau mai multe persoane fizice sau juridice și, în conformitate cu dreptul național sau practica la acest nivel, asociațiile, organizațiile sau grupurile acestora.
42. Ar trebui să fie relativ ușor să se identifice organizațiile nonguvernamentale care trebuie informate, deoarece acestea sunt de obicei înregistrate la autoritatea competentă. În schimb, grupul persoanelor afectate sau interesate depinde de proiectul respectiv(13).
43. În litigiul principal, afectată sau interesată ar trebui să fie, în primul rând, regiunea din imediata vecinătate a proiectului, și anume cel puțin unii dintre sau chiar toți locuitorii din insula Ios. În plus, ar putea fi avute de asemenea în vedere persoane care sunt afectate de traficul turistic al proiectului sau de alte efecte, precum evacuarea deșeurilor sau alimentarea cu apă. Pentru a identifica aceste grupuri, foarte util ar trebui să fie raportul EEM.
b) Procedura de informare
44. Odată stabilit publicul afectat, este necesar ca, într‑o a doua etapă, să fie identificate mijloacele adecvate pentru informarea acestuia.
45. Articolul 6 alineatul (2) din Directiva EEM prevede că informațiile sunt comunicate prin anunțuri publice sau prin alte mijloace adecvate, precum mijloacele electronice, în cazul în care sunt disponibile. Modalitățile exacte de informare a publicului (de exemplu, prin lipirea unor afișe pe o anumită rază sau publicarea în ziarele locale) sunt stabilite de statele membre în conformitate cu articolul 6 alineatul (5). Aceste dispoziții ar putea fi interpretate în sensul că legiuitorul Uniunii consideră, în principiu, că o notificare publică este suficientă.
46. Cu toate acestea, articolul 6 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus prevede că publicul interesat, trebuie informat, fie printr‑o notificare publică, fie individual, după caz, în timp util și într‑un mod corespunzător și eficient. Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că celălalt mod adecvat prevăzut la articolul 6 alineatul (2) din Directiva EEM poate include de asemenea o informare individuală(14).
47. Nici dreptul Uniunii și nici Convenția de la Aarhus nu conțin însă indicații precise cu privire la forma de informare care ar trebui aleasă. Dimpotrivă, articolul 6 alineatul (5) din Directiva EEM oferă statelor membre posibilitatea de a stabili modalitățile exacte de informare a publicului.
48. Astfel cum au prezentat de asemenea părțile, acest aspect ține de autonomia procedurală a statelor membre. Prin urmare, normele adoptate de statele membre nu pot fi mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare de drept intern (principiul echivalenței) și nu pot face imposibilă în practică sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității)(15).
i) Principiul echivalenței
49. În ceea ce privește principiul echivalenței, cererea de decizie preliminară ridică în special problema dacă distincția din dreptul elen între anumite proiecte mai mari (clasa A) și alte proiecte, în general mai mici (clasa B), este justificată.
50. Astfel, potrivit cererii de decizie preliminară, se pare că participarea publicului la proiectele din clasa B nu este efectuată de către autoritățile regionale, ci de către autoritățile locale. În consecință, informarea publicului ar avea loc prin intermediul unui afișaj local la autoritățile locale, și anume în Ios.
51. Este totuși de înțeles ca responsabilitatea pentru proiectele mai mari, ale căror efecte asupra mediului nu au, în general, doar un caracter local, să fie atribuită autorităților regionale. Prin urmare, nu poate fi stabilită o încălcare a principiului echivalenței.
ii) Principiul efectivității
52. Mai interesant este principiul efectivității. Astfel, informarea publicului reprezintă o condiție esențială pentru ca acesta să își poată exercita în mod efectiv drepturile de participare. Cine nu este informat, nu are niciun motiv să depună eforturi pentru a obține informații suplimentare cu privire la proiect, pentru a participa la procesul de luare a deciziilor sau pentru a utiliza în termen protecția juridică(16).
53. Prin urmare, nu este suficient să se aplice orice formă de publicare, dacă nu se asigură faptul că aceasta ajunge în mod efectiv la publicul interesat. Dimpotrivă, comunicarea către publicul interesat trebuie să ofere o posibilitate adecvată de informare cu privire la procesul decizional în ceea ce privește activitățile planificate și posibilitățile de participare ale acestuia(17). Numai astfel poate fi realizat obiectivul menționat la articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM, de a da publicului interesat în mod efectiv posibilitatea de a participa la procesul decizional.
54. În măsura în care există canale de informare funcționale, a căror eficacitate este asigurată ca urmare a experienței acumulate în trecut, acestea ar trebui utilizate. În cazul în care acestea lipsesc, este necesar să se analizeze prin ce canale de informare se poate ajunge la aceste persoane. În acest sens, sunt avute în vedere ziarele locale, dar și cele supraregionale, radioul și televiziunea(18), internetul, lipirea de afișe(19) și chiar notificările individuale(20).
55. Dacă informarea publicului din speță a îndeplinit aceste cerințe trebuie să fie examinat, în cele din urmă, de instanța națională.
56. Cu toate acestea, trebuie să remarcăm în acest sens că afișarea unui aviz la sediul administrației regionale din insula Syros nu a putut avea decât o contribuție foarte limitată la informarea publicului interesat. Astfel, majoritatea membrilor acestui public se găseau pe insula Ios și pare îndoielnic că aceștia au avut ocazia, în timp util, să ia la cunoștință acest aviz. Afișarea doar a unui astfel de aviz ar face excesiv de dificilă exercitarea dreptului de participare.
57. Aspectul dacă publicarea într‑un ziar local are ca efect o informare suficientă a publicului ar trebui să fie evaluat în special prin intermediul difuzării acestuia pe insula Ios. Dacă s‑ar demonstra că ziarul ales sau fie și numai ediția în cauză nu sunt citite pe insula Ios sau sunt citite numai într‑o măsură foarte redusă, o informare efectivă a publicului interesat ar fi de asemenea îndoielnică.
58. Evaluarea chestiunii dacă anumite mijloace de informare satisfac principiul efectivității, cu alte cuvinte, dacă nu limitează în mod excesiv exercitarea drepturilor de participare ale publicului interesat, depinde de asemenea de aspectul dacă există mijloace de informare mai eficiente, care ar fi putut să fie utilizate fără un efort disproporționat. În cazul în care astfel de mijloace de informare lipsesc sau în cazul în care acestea nu promit să aibă succes, se poate accepta alegerea unor mijloace cu eficacitate limitată, întrucât Directiva EEM și Convenția de la Aarhus nu impun ceea ce nu este posibil.
59. În speță, astfel de alte mijloace de informare nu ar trebui însă excluse prima facie: publicul local de pe insula Ios ar fi putut fi informat relativ ușor, prin intermediul unor anunțuri la sediul administrațiilor locale de pe insula Ios, în locuri centrale, cum ar fi portul sau piețele, precum și la sediul proiectului.
60. Guvernul elen se referă chiar la posibilitatea ca astfel de canale de comunicare suplimentare să fi fost utilizate. Astfel, ar trebui eventual să se examineze, dacă publicul interesat a fost într‑adevăr informat în mod efectiv și suficient pe această cale.
61. Cu toate acestea, îndoieli serioase cu privire la o informare suficientă a publicului interesat rezultă din faptul că, potrivit informațiilor prezentate Curții, în speță, membrii acestuia nu par să se fi exprimat(21). De asemenea, guvernul elen nu a putut să comunice, în ședință în fața Curții, dacă publicul interesat s‑a exprimat în decursul procedurii de aprobare.
62. În concluzie, este necesar să se rețină că articolul 6 alineatul (2) din Directiva EEM impune o informare care să ofere publicului interesat de proiectul în cauză o posibilitate adecvată de a se informa încă din stadiul incipient și în prealabil cu privire la procesul de luare a deciziilor în ceea ce privește activitățile planificate și la posibilitățile sale de participare.
2. Cu privire la furnizarea informațiilor
63. Conform cererii de decizie preliminară, există și alte rezerve cu privire la faptul că informațiile referitoare la proiect nu au fost disponibile pe insula Ios, ci pe insula Syros.
64. În conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva EEM, statele membre se asigură că informațiile cu privire la proiect sunt puse la dispoziția publicului interesat într‑un termen rezonabil.
65. În lipsa unor reglementări mai exacte, se aplică autonomia procedurală a statelor membre de asemenea în ceea ce privește condițiile acestei puneri la dispoziție, limitată de principiile efectivității și echivalenței.
66. În ceea ce privește principiul echivalenței, se afirmă că informațiile privind proiectele mai mici din clasa B sunt disponibile pe plan local, în schimb informațiile privind proiectele mai mari din clasa A, cu efecte mai extinse asupra mediului, sunt disponibile numai la o distanță mai mare, la sediul administrației regionale. Însă, și în acest caz, este valabil faptul că răspunderea administrației regionale în cazul proiectelor mai mari este ușor de înțeles.
67. Dificultățile în ceea ce privește accesul la informații este, mai curând, o chestiune ce ține de principiul efectivității.
68. Este cert că accesul la informații privind proiectul are o importanță majoră în ceea ce privește participarea efectivă la procesul decizional. Dar, în cazul în care publicul interesat a fost informat suficient cu privire la procedură, se presupune că acesta a depus un anumit efort pentru a avea acces la informații.
69. Cu toate acestea, autoritățile competente, atunci când stabilesc condițiile de acces la informații cu privire la proiect, stabilesc un raport rezonabil între interesele publicului și efortul asociat cu punerea la dispoziție a informațiilor.
70. Dacă condițiile de acces la informațiile privind proiectul ar fi fost într‑adevăr rezonabile în speță, este, din nou, un aspect ce trebuie analizat, în cele din urmă, de instanța națională.
71. Pe de o parte, trebuie luat în considerare efortul pe care membrii publicului interesat trebuie să îl depună pentru consultarea informațiilor privind proiectul, în special durata și costul călătoriei din Ios în Syros și retur, dacă într‑adevăr, contrar argumentelor Greciei, informațiile nu au fost disponibile pe Ios.
72. Pe de altă parte, trebuie luat în considerare efortul pe care autoritățile ar fi trebuit să îl depună, în cazul în care ar fi facilitat publicului interesat un acces mai puțin constrângător la informațiile privind proiectul. Un astfel de acces ar putea include punerea la dispoziție pe Ios, unde proiectul va fi implementat, și unde au o reședință majoritatea, poate chiar toți membrii publicului interesat sau, pe cale electronică, pe internet.
73. Tocmai faptul că efortul punerii la dispoziție pe plan local nu ar fi unul disproporționat este evident din simplul fapt că, potrivit informațiilor furnizate de Grecia, publicul poate consulta informațiile privind proiectul de asemenea la municipalitatea care urmează să implementeze proiectul(22), ceea ce, de altfel, corespunde recomandărilor de la Maastricht(23).
74. Prin urmare, se poate concluziona că, în stabilirea modalităților de punere la dispoziție a informațiilor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva EEM, trebuie să se stabilească o proporție adecvată între sarcina care le revine membrilor publicului interesat în contextul exercitării dreptului de acces și efortul care trebuie depus de autoritățile publice.
3. Cu privire la locul consultării
75. În sfârșit, cererea de decizie preliminară conține rezerve în ceea ce privește desfășurarea consultării pe Syros.
76. Punctul de plecare în evaluarea acestei chestiuni este articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM. Conform acestui articol, publicului interesat trebuie să i se ofere de la început ocazii efective de a participa la procedurile de adoptare a deciziilor privind mediul. Modalitățile exacte de consultare a publicului interesat (de exemplu, prin solicitarea depunerii unor materiale în scris sau prin anchete publice) sunt de asemenea stabilite de statele membre, în conformitate cu articolul 6 alineatul (5).
77. Aspectul dacă modalitățile de consultare a publicului astfel aplicate corespund Directivei EEM impune o apreciere similară cu cea privind modalitățile de punere la dispoziție a informațiilor.
78. O anumită orientare în acest sens rezultă dintr‑o hotărâre a Curții de Justiție, potrivit căreia aplicarea unei taxe administrative pentru participarea publicului în cazul anumitor evaluări ale efectelor asupra mediului este compatibilă cu scopul Directivei EEM. Cu toate acestea, Curtea a subliniat de asemenea că taxele nu pot fi stabilite la un nivel atât de ridicat, încât să împiedice ca Directiva să poată avea o eficacitate deplină, în conformitate cu obiectivul urmărit de aceasta(24).
79. În cadrul acestei aprecieri, un interes deosebit prezintă aspectul dacă modalitățile de consultare a publicului aduc atingere deplinei eficacități a Directivei EEM.
80. O astfel de situație ar fi cea în care membrii publicului interesat ar fi trebuit să se prezinte în mod obligatoriu într‑o anumită zi pe insula Syros, pentru a participa la procedură. Participarea în scris sau prin mijloace electronice, care, potrivit informațiilor furnizate de Grecia a fost în mod efectiv posibilă(25) și care este menționată în mod expres la articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM ca formă de participare posibilă(26), ar necesita un efort mult mai mic din partea tuturor părților implicate.
81. Prin urmare, este necesar ca modalitățile de consultare a publicului interesat prevăzute la articolul 6 alineatul (4) din Directiva EEM să presupună o proporție adecvată între sarcina care le revine membrilor publicului interesat în contextul participării la procedură și sarcina care le revine autorităților publice.
B. Cu privire la declanșarea termenului de introducere a unei acțiuni
82. Prin intermediul celei de a doua întrebări, Consiliul de Stat urmărește să afle dacă, având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, reglementările care prevăd că publicarea pe un site special a anunțului privind aprobarea proiectului declanșează termenul de 60 de zile pentru introducerea unei acțiuni este compatibil cu articolele 6 și 11 din Directiva EEM, precum și cu articolul 47 din cartă.
1. Admisibilitatea celei de a doua întrebări
83. În primul rând, trebuie să se determine dacă această întrebare este relevantă pentru soluționarea cauzei, așadar, dacă este admisibilă. Astfel, potrivit trimiterii preliminare, în cazul cererilor introduse înainte de 12 aprilie 2017, precum cea din litigiul principal, poate fi prezentat, în plus față de termenul legal stabilit, că reclamantul a luat cunoștință abia ulterior de actul atacat. Interpretăm acest lucru în sensul că termenul de introducere a cererii începe să curgă, în astfel de cazuri, abia odată cu luarea efectivă la cunoștință a actului.
84. Întrucât reclamanții din litigiul principal susțin în mod rezonabil că au aflat de aprobare abia la începerea construcției, și observațiile referitoare la prima întrebare susțin această afirmație, se poate presupune că rezultatul litigiului principal nu va depinde de răspunsul la a doua întrebare.
85. Pe de altă parte, Consiliul de Stat comunică de asemenea faptul că data luării efective la cunoștință a actului nu poate fi exagerat de îndepărtată de data prevăzută prin lege, și anume de data publicării anunțului pe internet. Prin urmare, nu se poate exclude faptul că, în litigiul principal, Consiliul de Stat tinde să considere drept exagerată depășirea cu un an și jumătate a termenului legal.
86. Întrucât, în cazul în care există îndoieli, ar trebui să se presupună că o cerere de decizie preliminară este relevantă pentru soluționarea litigiului(27), această întrebare este admisibilă.
2. Răspunsul la a doua întrebare
87. Directiva EEM nu conține nicio prevedere cu privire la aspectul dacă termenul pentru formularea unei acțiuni împotriva autorizării unui proiect poate fi declanșat de publicarea pe internet a respectivei autorizații.
88. Potrivit articolului 9 alineatul (1) din Directiva EEM, autoritatea sau autoritățile competente aduce/aduc la cunoștința publicului decizia cu privire la acordarea sau la refuzul unei autorizații în conformitate cu procedurile adecvate. În plus, deși articolul 9 alineatul (1) conține, într‑adevăr, cerințe suplimentare privind conținutul publicării, acesta nu conține însă și norme concrete cu privire la procedură.
89. Nici temeiurile posibile pentru introducerea unei acțiuni împotriva autorizației de proiect, fie că este vorba despre articolul 11 din Directiva EEM, fie despre efectul direct al dispozițiilor directivei(28) sau de articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coroborat cu articolul 47 din Carta Drepturilor Fundamentale(29), nu reglementează aspectul dacă publicarea pe internet poate declanșa curgerea termenului de introducere a acțiunii.
90. Astfel, în privința fiecăruia dintre aceste două puncte, și anume termenul limită și procedura de publicare, se aplică autonomia procedurală a statelor membre în limita principiilor echivalenței și efectivității.
a) Principiul echivalenței
91. În privința acestui aspect, este în discuție de asemenea distincția dintre proiectele de dimensiuni mai mari și cele de dimensiuni mai mici. Numai în privința proiectelor din clasa A ar fi prevăzut faptul că publicarea pe internet declanșează curgerea termenului de introducere a unei acțiuni. În schimb, pentru proiectele din clasa B, termenul de introducere a acțiunii ar fi declanșat de luarea la cunoștință în mod efectiv a autorizației.
92. Dimensiunea și importanța proiectului sunt invocate atât în favoarea, cât și împotriva acestei distincții. Pe de o parte, se ridică problema dacă accesul la justiție este mai restrictiv în cazul proiectelor cu efecte mai semnificative asupra mediului. Pe de altă parte, se subliniază importanța deosebită și numărul limitat al proiectelor de dimensiuni mai mari, care justifică un tratament diferențiat.
93. În cele din urmă, este în principiu justificat ca o nouă metodă de publicare și – odată cu aceasta – noi norme privind termenul de formulare a unei acțiuni să fie introduse numai în legătură cu proiectele de dimensiuni mai mari. În primul rând, numărul limitat al acestor proiecte este de natură să faciliteze testarea acestor metode(30). În al doilea rând, în cazul acestor proiecte, există un interes sporit pentru securitatea juridică, fie și numai ca urmare a volumului investițional. Iar în al treilea rând, publicul interesat cuprinde, în cazul proiectelor de dimensiuni mai mari, un număr mai mare de persoane. În cazul în care termenul de introducere a acțiunii nu ar fi declanșat de o publicare, ci numai de luarea efectivă la cunoștință, ar fi aproape imposibil de prevăzut când nu mai este posibilă formularea unor acțiuni.
94. În consecință, nu se poate constata o încălcare a principiului echivalenței.
b) Principiul efectivității
95. Potrivit principiului efectivității, exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii nu trebuie să fie practic imposibilă sau excesiv de dificilă.
96. În acest context, trebuie să se analizeze mai întâi publicarea pe internet, iar ulterior curgerea termenelor de introducere a acțiunilor.
i) Cu privire la publicarea pe internet
97. Publicarea autorizației pe internet ca atare este compatibilă cu principiul efectivității.
98. Reclamanții din litigiul principal arată în mod corect că, în urmă cu aproximativ zece ani, Curtea de Justiție a exprimat, în domeniul protecției consumatorilor, îndoieli în legătură cu aspectul dacă utilizarea exclusivă a internetului este compatibilă cu principiul efectivității(31). De asemenea, este posibil chiar și în prezent să existe domenii în care internetul nu este suficient de răspândit încât să poată constitui singura sursă pentru a se putea accede la procedura de conciliere(32).
99. Cel puțin în cazul de față, nu există însă niciun indiciu că publicarea informațiilor pe internet, în comparație cu alte forme de publicare, ar face excesiv de dificilă exercitarea drepturilor. Dimpotrivă, chiar Jurnalul Oficial al Uniunii Europene este publicat în format electronic pe internet; de regulă, în prezent, numai această versiune este autentică și produce efecte juridice(33). În plus, articolul 6 alineatul (2) din Directiva EEM menționează de asemenea suportul electronic ca mijloc de publicare în legătură cu informarea adresată publicului. Prin urmare, această metodă trebuie să fie disponibilă statelor membre.
ii) Cu privire la termenul de introducere a acțiunii
100. Din motive de securitate juridică, este în principiu admisibil să se condiționeze posibilitatea de a introduce o acțiune împotriva unei măsuri de respectare a unui termen(34).
101. În special, Curtea nu consideră ca fiind un obstacol excesiv să se condiționeze curgerea unui termen pentru introducerea unei acțiuni de o publicare de care persoana în cauză a luat la cunoștință sau cel puțin ar fi trebuit să ia la cunoștință(35). În schimb, ar fi incompatibil cu principiul efectivității ca unei persoane să i se opună un termen, în cazul în care comportamentul autorităților naționale coroborat cu existența termenului a avut drept consecință lipsirea persoanei respective de orice posibilitate de a se prevala de drepturile sale în fața instanțelor naționale(36), cu alte cuvinte în cazul în care autoritățile, prin comportamentul lor, au cauzat formularea tardivă a acțiunii(37).
102. Astfel, este de competența Consiliului de Stat să analizeze dacă comportamentul autoritățile elene a lipsit reclamanții de orice posibilitate de a se prevala de drepturile lor și mai ales dacă autoritățile, prin comportamentul lor, au cauzat formularea tardivă a acțiunii.
103. Opiniile susținute de Grecia și de 105 Touristik und Immobilien AG presupun faptul că orice persoană trebuia să cunoască normele privind publicarea pe internet a autorizațiilor și, prin urmare, și reclamanții din litigiul principal ar fi trebuit să ia act de publicarea privind autorizația în litigiu.
104. Cu toate acestea, nu este suficient luat în considerare contextul acțiunii împotriva aprobării unui proiect care necesită o evaluare a efectelor sale asupra mediului. O astfel de autorizare presupune, în primul rând, în ceea ce privește cerința de participare a publicului prevăzută la articolul 6 din Directiva EEM, tocmai o informare suplimentară cu privire la proiect. Iar în al doilea rând, în cazul unei acțiuni în temeiul articolului 11 din Directiva EEM, este necesar să se acorde un acces mai larg la justiție.
Cu privire la participarea publicului
105. Participarea publicului este relevantă în primul rând deoarece publicul vizat se poate aștepta în mod legitim ca un proiect care necesită o evaluare a efectelor sale asupra mediului să fie aprobat numai pe baza unei participări a publicului în conformitate cu articolul 6 din Directiva EEM. Acest lucru presupune mai ales o informare cu privire la procedura de autorizare, care oferă publicului interesat de proiectul în cauză o posibilitate adecvată de a se informa încă din stadiul incipient și în prealabil cu privire la procesul de luare a deciziilor în ceea ce privește activitățile planificate și la posibilitățile sale de participare(38). În cazul în care membrii publicului interesat nu au fost informați cu privire la procedură, aceștia nu se așteaptă să fie acordată și publicată autorizația unui proiect care îi privește.
106. În acest caz, nu este cert că simpla împrejurare că o decizie ex post este accesibilă pe un anumit site poate fi suficientă pentru a îndeplini obligațiile de informare prevăzute la articolul 9 din Directiva EEM(39). După cum susțin în mod convingător reclamanții din litigiul principal, este necesar să fie inițiată o examinare a site‑ului prin care să se stabilească dacă pe site‑ul respectiv a fost inserată o decizie care ar putea afecta situația acestora.
107. Prin urmare, nu este în conformitate cu articolele 9 și 11 din Directiva EEM să se opună membrilor publicului interesat, care nu au avut efectiv cunoștință despre autorizarea proiectului, un termen pentru formularea unei acțiuni care a fost declanșat de publicarea pe internet a autorizației, dacă aceștia nu au avut o posibilitate adecvată de a se informa cu privire la procedura de autorizare, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din directivă.
Cu privire la accesul larg la justiție
108. Această concluzie este în concordanță cu obiectivul accesului larg la justiție.
109. La articolul 11 alineatul (3) prima teză din Directiva EEM, precum și la articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus, este stabilit obiectivul de a acorda publicului interesat un acces larg la justiție. Această teză se aplică în ceea ce privește stabilirea de către statele membre a ceea ce înseamnă interes suficient respectiv încălcarea unui drept, în contextul unei acțiuni în temeiul articolului 11 din directivă.
110. Cu toate acestea, Curtea de Justiție a luat în considerare în mod întemeiat acest obiectiv nu numai în cadrul chestiunii privind interesul suficient sau încălcarea unui drept(40), ci și în legătură cu criteriile pe baza cărora organizațiile de mediu trebuie să fie recunoscute(41), cu aspectul dacă costurile unei proceduri judiciare sunt excesive(42), cu măsura în care pot fi invocate erori procedurale în efectuarea evaluării efectelor asupra mediului(43) și mai ales în legătură cu eficacitatea căii de atac exercitate(44).
111. Astfel, obiectivul accesului amplu la justiție trebuie să fie luat în considerare pentru a stabili dacă un termen pentru formularea unei acțiuni declanșat ca urmare a publicării pe internet a autorizației proiectului face excesiv de dificilă exercitarea drepturilor menționate la articolul 11 din directiva EEM. Nu ar fi însă în conformitate cu acest obiectiv cazul în care termenul pentru formularea acțiunii ar fi declanșat de o comunicare pe care nu era de așteptat ca publicul interesat să o ia în considerare, dată fiind informarea insuficientă privind procedura de autorizare.
Cu privire la aplicabilitatea articolului 11 din Directiva EEM
112. Acestei concluzii nu îi poate fi opusă nici Hotărârea North East Pylon Pressure Campaign și Sheehy(45). Desigur, Curtea a statuat în această hotărâre că domeniul de aplicare al articolului 11 alineatul (1) din Directiva EEM este limitat la aspectele unui litigiu în care este invocat dreptul publicului de a participa la procesul decizional în conformitate cu dispozițiile concrete ale directivei.(46) În schimb, căile de atac care se întemeiază pe celelalte dispoziții din această directivă și, a fortiori, pe alte norme juridice ar fi excluse, fie acestea ale Uniunii sau ale statelor membre(47).
113. Această concluzie ar putea fi interpretată în sensul că o acțiune în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Directiva EEM ar putea fi îndreptată exclusiv împotriva deciziilor legate în mod direct de modalitățile de participare publică, nu însă și împotriva autorizației de proiect ca atare. Potrivit acestei concluzii, o acțiune împotriva autorizației de proiect ar putea fi întemeiată numai pe efectul direct al dispozițiilor Directivei EEM(48) sau pe articolul 9 alineatul (3) din Convenția de la Aarhus coroborat cu articolul 47 din cartă(49).
114. O asemenea interpretare a acestei jurisprudențe nu este însă convingătoare.
115. O limitare a acțiunii prevăzute la articolul 11 din Directiva EEM la chestiuni privind participarea publicului, fără a pune sub semnul întrebării legalitatea autorizației, ar lipsi de sens și de orice efect util această participare. Participarea publicului nu este un scop în sine, iar acest lucru este valabil de asemenea pentru formularea căii de atac. Dimpotrivă, publicul interesat este interesat în primul rând deoarece astfel poate influența autorizarea proiectului și efectele acesteia.
116. Prin urmare, dispozițiile relevante creează de asemenea o legătură indisociabilă între acțiunea prevăzută la articolul 11 din Directiva EEM și autorizarea proiectului.
117. Potrivit articolului 11 alineatul (1) din Directiva EEM, anumiți membrii ai publicului interesat trebuie să aibă acces la „o cale de atac în fața unei instanțe judiciare sau a unui organism independent sau imparțial instituit în conformitate cu legea, prin care este contestată legalitatea de fond sau de procedură a deciziilor, a acțiunilor sau a omisiunilor care intră sub incidența dispozițiilor privind participarea publicului din prezenta directivă”.
118. Aprobarea unui proiect care necesită o evaluare a efectelor asupra mediului constituie o astfel de decizie, căreia îi sunt aplicabile dispozițiile privind participarea publicului.
119. Potrivit articolului 2 alineatul (1) din Directiva EEM, statele membre adoptă toate măsurile necesare pentru a asigura că, înaintea acordării autorizației, proiectele care ar putea avea efecte semnificative asupra mediului, în temeiul, între altele, al naturii, al dimensiunii și al localizării lor, definite la articolul 4, fac obiectul unei cereri de aprobare de dezvoltare și al unei evaluări a efectelor lor.
120. Potrivit articolului 3 din Directiva EEM, evaluarea impactului asupra mediului identifică, descrie și evaluează într‑o manieră corespunzătoare, în funcție de fiecare caz și în conformitate cu articolele 4-12, efectele directe și indirecte ale unui proiect asupra unor anumiți factori de mediu. Participarea publicului prevăzută la articolul 6 este o parte din această procedură de identificare, descriere și evaluare și trebuie să fie luată în considerare în cadrul procedurii de autorizare în conformitate cu articolul 8.
121. Această legătură între acțiune și autorizare reiese, într‑un mod chiar mai direct, din articolul 6 și din articolul 9 alineatul (2) din Convenția de la Aarhus. Potrivit articolului 6 alineatul (1) literele (a) și (b), procedura privind participarea publicului este aplicată în cadrul autorizării activităților menționate în anexa I și al deciziilor privind alte propuneri de activități care pot avea un efect semnificativ asupra mediului. Iar articolul 9 alineatul (2) prevede posibilitatea contestării legalității de fond sau de procedură a deciziilor, acțiunilor sau omisiunilor prevăzute de articolul 6(50).
122. Astfel, Curtea a statuat că dreptul la o cale de atac în conformitate cu articolul 11 din Directiva EEM era deja aplicabil, după introducerea sa pentru prima oară, în cazul procedurilor administrative de autorizare care fuseseră introduse înainte de expirarea unui anumit termen de transpunere, însă pentru care autorizația fusese eliberată abia după această dată(51). În acest context, nu prezintă relevanță momentul la care are loc participarea publicului.
123. În plus, cel puțin organizațiile de protecție a mediului recunoscute nu sunt limitate la a invoca încălcarea normelor privind participarea publicului. Dimpotrivă, acestea pot invoca normele de drept național care transpun normele de drept ale Uniunii în domeniul mediului, precum și dispozițiile din dreptul Uniunii în materie de mediu care sunt aplicabile în mod direct(52).
Posibilitatea unor proceduri judiciare separate în legătură cu erori procedurale
124. Pe de altă parte, faptul că statele membre stabilesc, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Directiva EEM, stadiul procedural în care pot fi atacate deciziile, actele sau omisiunile menționate la articolul 11 alineatul (1) nu se opune, nici el, luării în considerare a deficiențelor de informare în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) în legătură cu curgerea termenului pentru formularea unei acțiuni.
125. Este adevărat că, în unele state membre, unele erori de procedură în punerea în aplicare a evaluării efectelor asupra mediului nu pot fi atacate în cadrul unei acțiuni împotriva autorizării proiectului, ci în cadrul unei proceduri judiciare separate(53).
126. Totuși, nu rezultă că în Grecia sunt prevăzute astfel de proceduri separate.
127. În orice caz, mai întâi, o astfel de acțiune separată ar fi însă adecvată să garanteze o protecție efectivă a drepturilor procedurale invocate doar dacă nu permite ca, între timp, proiectul să fie aprobat în mod definitiv și inatacabil(54). Acuzația privind încălcarea drepturilor procedurale nu este un scop în sine, ci trebuie să aibă ca scop obținerea unui avantaj real în favoarea reclamantului. În caz contrar, nu ar exista un interes suficient de a exercita acțiunea(55). În contextul evaluării efectelor asupra mediului, un astfel de avantaj presupune că acțiunea în justiție poate influența decizia privind proiectul.
128. Din acest motiv, autoritățile naționale competente (și instanțele(56)) adoptă, în cadrul competențelor care le revin, măsurile necesare pentru a remedia lipsa unei evaluări a efectelor asupra mediului, de exemplu prin retragerea sau prin suspendarea unei autorizații deja acordate, astfel încât să poată fi efectuată o evaluare a efectelor asupra mediului(57). În această privință, nu numai decizia de a nu efectua o evaluare a impactului asupra mediului trebuie să poată fi contestată, ci și, dacă este cazul, evaluarea efectuată în măsura în care este afectată de vicii(58).
129. Prin urmare, competența recunoscută de articolul 11 alineatul (2) din Directiva EEM, de a stabili stadiul procedural în care anumite decizii pot fi atacate, nu poate conduce la situația în care o eroare gravă de procedură în privința informării publicului interesat efectuate în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) nu este luată în considerare atunci când se evaluează curgerea termenului de introducere a unei acțiuni împotriva autorizației.
Interesele inițiatorului proiectului
130. În sfârșit, nici interesul legitim al inițiatorului proiectului privind securitatea juridică a luării în considerare a deficiențelor în privința informării nu este contrar curgerii termenului. Inițiatorul proiectului nu este lipsit de putere în fața deficiențelor în privința informării publicului interesat de către autoritățile publice. În cazul în care se îndoiește că notificările autorităților sunt suficiente, acesta poate adopta în mod complementar propriile măsuri corespunzătoare, cum ar fi lipirea unor afișe la locul proiectului și în alte locuri adecvate sau publicarea unor anunțuri în presa locală. Ca urmare a unor astfel de măsuri, membrii publicului interesat pot lua la cunoștință în mod efectiv autorizarea proiectului și au o posibilitate adecvată de a se informa cu privire la procedura de autorizare.
c) Concluzie intermediară
131. Prin urmare, trebuie să se rețină concluzia că nu este în conformitate cu articolele 9 și 11 din Directiva EEM, să se opună membrilor publicului interesat care nu au avut efectiv cunoștință despre autorizarea proiectului un termen pentru formularea unei acțiuni care a fost declanșat de publicarea pe internet a autorizației, dacă aceștia nu au avut anterior o posibilitate adecvată de a se informa cu privire la procedura de autorizare, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din directivă.
V. Concluzie
132. Propunem, așadar, Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1) Articolul 6 alineatul (2) din Directiva 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice și private asupra mediului impune o informare care să ofere publicului interesat de proiectul în cauză o posibilitate adecvată de a se informa încă din stadiul incipient și în prealabil cu privire la procesul de luare a deciziilor în ceea ce privește activitățile planificate și la posibilitățile sale de participare.
2) În stabilirea modalităților de punere la dispoziție a informațiilor în conformitate cu articolul 6 alineatul (3) din Directiva 2011/92, trebuie să se stabilească o proporție adecvată între sarcina care le revine membrilor publicului interesat în contextul exercitării dreptului de acces și efortul care trebuie depus de autoritățile publice.
3) Modalitățile de consultare a publicului interesat în conformitate cu articolul 6 alineatul (4) din Directiva 2011/92 trebuie să prevadă o proporție adecvată între sarcina care le revine membrilor publicului interesat în contextul participării la procedură și sarcina care le revine autorităților publice.
4) Nu este în conformitate cu articolele 9 și 11 din Directiva 2011/92, să se opună membrilor publicului interesat care nu au avut efectiv cunoștință despre autorizarea proiectului un termen pentru formularea unei acțiuni care a fost declanșat de publicarea pe internet a autorizației, dacă aceștia nu au avut anterior o posibilitate adecvată de a se informa cu privire la procedura de autorizare, în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din directivă.”