STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
ELEANOR SHARPSTON
přednesené dne 17. října 2019(1)
Věc C‑341/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
proti
J. a dalším,
vedlejší účastníci řízení:
C. a H. a další
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Raad van State (Státní rada, Nizozemsko)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Nařízení (EU) 2016/399 – Článek 11 odst. 1 – Význam pojmu ‚výstup‘ – Kontrola vnějších hranic – Opatřování cestovních dokladů námořníků otiskem razítka – Okamžik vyznačení razítka – Okamžik opuštění schengenského prostoru“
1. V rámci této žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce žádá Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) Soudní dvůr o poskytnutí vodítka k výkladu nařízení (EU) 2016/399, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob(2). Žádá o objasnění významu pojmu „výstup“, pokud jde o povinnost příslušných orgánů členských států opatřit cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí výstupním razítkem při překročení vnějších hranic a opuštění schengenského prostoru.
2. Všichni státní příslušníci třetích zemí ve věci v původním řízení pracují jako námořníci. Do schengenského prostoru se dopravují letecky a následně nastupují na lodě, na které byli již dříve přiděleni jako členové posádky. Lodě jsou v přístavu dlouhodobě zakotveny před příchodem námořníků. Otázkou pro posouzení je, zda námořníci opouštějí schengenský prostor v okamžiku, kdy se nalodí (či se registrují) na svou loď jako členové posádky, nebo zda tento prostor opouštějí pouze tehdy, když pracují na palubě lodi v okamžiku, kdy opouští přístav.
Úmluva Organizace spojených národů o mořském právu
3. Článek 2 Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu (dále jen „ÚOSNMP“) uvádí, že:
„1. Svrchovanost pobřežního státu se rozšiřuje za jeho pevninské území a vnitřní vody, a v případě souostrovního státu za jeho souostrovní vody, na přilehlé mořské pásmo zvané teritoriální moře.
2. Tato svrchovanost se rozšiřuje na vzdušný prostor nad teritoriálním mořem, jakož i na jeho mořské dno a podzemí.
3. Svrchovanost nad teritoriálním mořem se vykonává za podmínek [této] úmluvy a dalších pravidel mezinárodního práva.“
4. Podle článku 3 má každý stát právo stanovit šíři svého teritoriálního moře až po hranici nepřesahující dvanáct námořních mil měřených od linie největšího odlivu podél pobřeží.
Unijní právo
Schengenský systém – přehled
5. Klíčovými prvky schengenského systému jsou: odstranění kontrol na vnitřních hranicích mezi zúčastněnými státy(3); svoboda pohybu mezi těmito státy pro jakékoliv osoby, které v nich legálně pobývají nebo je navštěvují; a společná vízová politika pro krátkodobá víza. Pravidla schengenského systému byla původně stanovena v Schengenské dohodě a podrobných opatřeních, která ji prováděla(4). Uplatňování schengenského hraničního kodexu je doplněno schengenským informačním systémem (dále jen „SIS“) – systémem pro pořizování záznamů o odepření vstupu státním příslušníkům třetích zemí, kterým by v zásadě vstup měl být odepřen(5). Evropská unie rovněž přijala nařízení (EU) 2017/2226(6), kterým se mimo jiné zřizuje systém pro registraci údajů o vstupu a výstupu, který zaznamenává překračování vnějších schengenských hranic všemi státními příslušníky třetích zemí, a to za účelem určení, zda překročili délku oprávněného pobytu.
6. Schengenská úmluva (kapitola 3, články 9 až 18) původně obsahovala ustanovení o vízech(7). Systém žádostí o víza je podporován Vízovým informačním systémem (dále jen „VIS“) zavedeným nařízením (ES) č. 767/2008(8). Nařízení (ES) č. 539/2001(9) stanoví seznam zemí, jejichž státní příslušníci potřebují, či naopak nepotřebují vízum pro vstup na území schengenského prostoru.
Schengenský hraniční kodex
7. Následující prohlášení v bodech odůvodnění schengenského hraničního kodexu jsou relevantní:
– přijetí opatření podle článku 77 SFEU s cílem zajistit, aby osoby při překračování vnitřních hranic nebyly kontrolovány, je součástí cíle Unie vytvořit prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb osob(10);
– společná politika týkající se překračování vnějších hranic je opatřením, které doprovází vytvoření prostoru v Evropské unii, kde se osoby mohou volně pohybovat(11);
– společná opatření pro překračování vnitřních hranic osobami a pro ochranu vnějších hranic by měla odrážet schengenské acquis(12);
– ochrana hranic je věcí zájmu nejen členského státu, na jehož vnějších hranicích se provádí, nýbrž všech členských států, které zrušily ochranu vnitřních hranic. Ochrana hranic by měla pomáhat v boji proti nedovolenému přistěhovalectví a obchodování s lidmi a zabránit jakékoliv hrozbě pro vnitřní bezpečnost, veřejný pořádek, veřejné zdraví a mezinárodní vztahy členských států(13);
– členské státy by měly zajistit, aby kontrolní postupy na vnějších hranicích nepředstavovaly významnou překážku obchodu a vzájemné společenské a kulturní výměny(14).
8. Schengenský hraniční kodex v článku 1 stanoví pravidla pro neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnitřní hranice mezi unijními členskými státy a opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice schengenského prostoru.
9. V článku 2 jsou uvedeny následující definice:
„2) ‚vnějšími hranicemi‘ [se rozumí] pozemní hranice členských států, včetně říčních a jezerních hranic, a jejich námořní hranice a letiště, říční přístavy, námořní přístavy a jezerní přístavy, pokud nejsou vnitřními hranicemi;
[…]
6) ‚státním příslušníkem třetí země‘ [se rozumí] každá osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 SFEU a na kterou se nevztahuje bod 5 [článku 2](15);
[…]
8) ‚hraničním přechodem‘ [se rozumí] jakýkoliv přechod určený příslušnými orgány pro překračování vnějších hranic;
[…]
10) ‚ochranou hranic‘ [se rozumí] činnost vykonávaná na hranici v souladu s tímto nařízením a pro účely [schengenského hraničního kodexu] výhradně jako reakce na záměr překročit tuto hranici nebo na úkon překročení této hranice, a to bez ohledu na jakékoliv jiné důvody, sestávající z hraničních kontrol a z ostrahy hranic;
11) ‚hraničními kontrolami‘ kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění“.
10. Článek 3 stanoví, že schengenský hraniční kodex se vztahuje na všechny osoby překračující vnitřní nebo vnější hranice členských států(16).
11. Hlava II je nadepsána „Vnější hranice“. V rámci kapitoly I uvedené hlavy (nadepsané „Překračování vnějších hranic a podmínky vstupu“) článek 5 odst. 1 stanoví, že vnější hranice lze překračovat pouze na hraničních přechodech a během stanovené provozní doby. Určité výjimky z uvedené povinnosti jsou stanoveny v čl. 5 odst. 2 písm. c) pro zvláštní druhy hranic (jako jsou námořní hranice) a určité kategorie osob (včetně námořníků)(17).
12. Na státní příslušníky třetích zemí se vztahují podmínky vstupu stanovené v článku 6. Tyto podmínky zahrnují držení platného cestovního dokladu; (je-li to vyžadováno) držení platného víza; zdůvodnění účelu a podmínek předpokládaného pobytu; skutečnost, že nejsou osobami, vedenými v SIS, jimž má být odepřen vstup, a že nejsou považováni za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, veřejné zdraví nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států(18).
13. Článek 8 odst. 1 stanoví, že přeshraniční pohyb na vnějších hranicích podléhá kontrolám prováděným příslušníky pohraniční stráže v souladu s kapitolou II (nadepsanou „Ochrana vnějších hranic a odepření vstupu“) schengenského hraničního kodexu. Podle čl. 8 odst. 3 při vstupu do schengenského prostoru a výstupu z něj jsou všichni státní příslušníci třetích zemí podrobeni důkladné kontrole. Důkladné kontroly sestávají z ověření skutečnosti, že dotčená osoba má platný doklad opravňující k překročení hranic; že má pravý cestovní doklad a (podle možností), že není považována za hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost, nebo mezinárodní vztahy kteréhokoliv z členských států. Dodatečné důkladné kontroly při výstupu mohou sestávat z ověření, že osoba má platné vízum a nepřekročila maximální délku povoleného pobytu v schengenském prostoru a nahlédnutí do příslušných záznamových systémů(19).
14. Článek 11 v rámci kapitoly II stanoví:
„1. Cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se při vstupu a výstupu systematicky opatřují otiskem razítka. Vstupním nebo výstupním razítkem se opatřují zejména:
a) doklady s platným vízem, které státnímu příslušníkovi třetí země umožňují překročit hranici
[…]
3. Vstupním nebo výstupním razítkem se neopatřují:
[…]
c) cestovní doklady námořníků, kteří se nacházejí na území členského státu pouze tehdy, zakotví-li tam jejich loď, a to jen v zóně přístavu, kde jejich loď kotví;
d) cestovní doklady posádky a cestujících na výletních lodích, kteří nepodléhají hraničním kontrolám podle bodu 3.2.3 přílohy VI;
[…]“
15. Podle článku 19 (část kapitoly IV nadepsané „Zvláštní pravidla pro hraniční kontroly“) se zvláštní pravidla pro námořní hranice použijí při kontrolách, jak je stanoveno v bodě 3 přílohy VI. Obecné postupy při kontrolách stanoví: „kontroly lodí se provádějí v přístavu příjezdu nebo odjezdu, anebo v prostoru vyhrazeném pro tento účel, který se nachází v bezprostřední blízkosti plavidla, nebo na palubě lodi v teritoriálních vodách, definovaných [ÚOSNMP]. Členské státy mohou uzavírat dohody, podle nichž lze kontroly provádět také během plavby anebo při příjezdu nebo odjezdu lodi na území třetí země […] [mimo jiné velitel lodě] vypracuje seznam posádky a případných cestujících, který bude obsahovat informace vyžadované ve formulářích 5 (seznam posádky) a 6 (seznam cestujících) Úmluvy o usnadnění mezinárodní námořní dopravy (úmluva FAL)(20) a případně také čísla víz nebo povolení k pobytu. […]“(21).
16. V souladu s článkem 20 a bodem 3 přílohy VII se použijí zvláštní pravidla na kontroly námořníků: „odchylně od článků 5 a 8 mohou členské státy povolit námořníkům, kteří jsou držiteli průkazu totožnosti námořníka vydaného v souladu s [mezinárodním právem(22)] a příslušnými vnitrostátními právními předpisy, aby vstoupili na území členských států tak, že vystoupí na břeh za účelem pobytu v zóně přístavu, kde jejich loď zakotvila, anebo v přilehlých obcích, nebo z území členských států vystoupili tak, že se vrátí na svou loď, aniž by se dostavili na hraniční přechod, a to za podmínky, že jejich jméno je uvedeno na seznamu posádky lodi, ke které patří, a tento seznam byl předem předložen příslušným orgánům ke kontrole“.
Vízový kodex
17. Článek 1 odst. 1 nařízení (ES) č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech(23) uvádí, že vízový kodex stanoví postupy a podmínky udělování víz pro průjezd přes území členských států nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující 90 dní během jakéhokoliv období 180 dnů(24).
18. Článek 2 odst. 2 písm. a) definuje „vízum“ jako „oprávnění udělené členským státem pro průjezd přes území členských států nebo předpokládaný pobyt na tomto území, který nepřesáhne 90 dnů během jakéhokoliv období 180 dnů“.
19. Podle článku 35 lze ve výjimečných případech udělit víza na hraničních přechodech na vnějších hranicích.
20. Článek 36 stanoví, že projíždějícímu námořníkovi, který musí mít při překračování vnějších hranic schengenského prostoru vízum, může být vízum uděleno na hranicích, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 35 odst. 1 a překračuje dotyčné hranice, aby nastoupil či znovu nastoupil na loď, na níž bude pracovat nebo pracoval jako námořník, nebo aby z ní vystoupil. Při udělování víza musí příslušné vnitrostátní orgány dodržet pravidla stanovená v příloze IX k vízovému kodexu(25).
Směrnice 2010/65/EU
21. Směrnice 2010/65/EU o ohlašovacích formalitách lodí připlouvajících do přístavů členských států nebo z nich odplouvajících(26) má za cíl zjednodušit, harmonizovat a racionalizovat správní postupy a ohlašovací formality používané v námořní dopravě standardizací elektronického předávání informací pro lodě připlouvající do přístavů v členských státech a odplouvající z nich.
22. Podle článku 7 členské státy akceptují pro splnění ohlašovacích formalit informace podané na formulářích FAL. Příloha ke směrnici stanoví informace, které mají být pro splnění ohlašovacích formalit uvedeny na formulářích FAL. Tyto informace zahrnují oznámení pro lodě připlouvající do přístavů členských států a odplouvající z nich (část A, bod 1); hraniční kontroly osob, jak je stanoveno v článku 8 schengenského hraničního kodexu (část A, bod 2) a seznam posádky (část B, bod 5).
Skutkový stav, původní řízení a předběžná otázka
23. V různé dny v průběhu ledna, února a března roku 2016 přicestovalo několik státních příslušníků třetích zemí do Nizozemska na letiště Schiphol a odjelo do přístavu Rotterdam. Všechny dotčené osoby byly zaměstnány jako členové posádky lodi a měly pracovat na lodích, které již kotvily v Rotterdamu. Odjely z letiště Schiphol do přístavu, kde se nalodily jako členové posádky ve stejný den, v němž přicestovaly do Nizozemska. Dotčené lodě se měly plavit na volném moři a měly opustit pobřežní vody Nizozemska v den, který v době přicestování námořníků do Nizozemska nebyl znám.
24. Někteří z námořníků pracovali po celou dobu trvání smlouvy na palubě lodí kotvících v Rotterdamu. Po vykonání služby na palubě opustili Nizozemsko (a tedy schengenský prostor) letecky z letiště Schiphol. Jiní námořníci poté, co pracovali na palubě lodě kotvící v Rotterdamu, zůstali na palubě a opustili pobřežní vody Nizozemska jako členové posádky této lodě.
25. Námořníci byli stavební odborníci, jejichž práce zahrnovala mimo jiné budování ropných plošin (vrtných zařízení) a potrubí v moři. Jejich práce obnášela také přípravu zakotvené lodi na novou plavbu. Doba trvání prací a doba, po kterou loď kotvila, závisely na rozsahu prací a na dotčené lodi. Způsob takové práce a zaměstnávání nebyly nové. Námořníci podali žádost k Zeehavenpolitie Rotterdam [přístavní policie v Rotterdamu (dále jen „ZHP“)], aby opatřila jejich cestovní doklady výstupními razítky. Do počátku roku 2016 námořníci vždy obdrželi výstupní razítko do svých cestovních dokladů v okamžiku, kdy se nalodili jako členové posádky lodě v Rotterdamu (dále jen „dřívější praxe“).
26. Po tomto datu ZHP odmítla všechny takové žádosti z toho důvodu, že nebylo možné určit, kdy dotčená loď opustí přístav (dále jen „nová praxe“).
27. Jako státní příslušníci třetích zemí mohli námořníci zůstat v schengenském prostoru podle schengenského hraničního kodexu nejvýše po dobu 90 dnů v rámci období 180 dnů(27). Námořníci uvedli, že důsledkem nové praxe bylo zkrácení doby jejich oprávněného pobytu ve srovnání s dřívější praxí, protože doba práce na palubě lodi vykonávaná jako člen posádky se nyní započítává do uvedené doby 90 dnů. Podle dřívější praxe nebyla doba strávená prací na palubě zohledňována, a neodečítala se proto od doby 90 dnů. Námořníci také uvedli, že vzhledem k tomu, že museli čekat po dobu 180 dnů, než se mohli vrátit do schengenského prostoru, pracovali kratší dobu, a dosáhli tudíž nižšího příjmu(28).
28. V červenci roku 2016 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid [státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, Nizozemsko (dále jen „Staatssecretaris“)] odmítl jako nepřípustné správní opravné prostředky podané různými provozovateli námořních lodí (C. a H. a další, dále jen „provozovatelé“) proti rozhodnutí ZHP o zamítnutí žádostí o vyznačení výstupních razítek. Staatssecretaris (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost) také zamítl jako neopodstatněné správní opravné prostředky podané samotnými námořníky (J. a další).
29. Rechtbank Den Haag (okresní soud v Haagu, Nizozemsko) zamítl čtyřmi rozsudky ze dne 17. května 2017 jako neopodstatněné opravné prostředky provozovatelů podané proti rozhodnutí Staatssecretaris (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost). Uvedený soud nicméně rozhodl, že opravné prostředky námořníků byly opodstatněné. Staatssecretaris (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost) poté podal opravný prostředek proti těmto rozsudkům, zatímco provozovatelé podali opravné prostředky k předkládajícímu soudu.
30. V předkládacím rozhodnutí se uvádí, že přístav Rotterdam tvoří část vnější hranice schengenského prostoru pro účely schengenského hraničního kodexu a že v tomto přístavu dlouhodobě kotví průměrně 160 lodí ročně. Je v něm poukazováno také na to, že Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (Královská asociace nizozemských vlastníků lodí) upozornila na skutečnost, že jiné evropské přístavy opatřují cestovní doklady námořníků výstupním razítkem v okamžiku, kdy se posádka nalodí. Předkládající soud výslovně odmítl tvrzení Staatssecretaris (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost), že protějšky ZHP v jiných členských státech nezbytně neopatřují doklady výstupním razítkem, jakmile se posádka nalodí.
31. Předkládající soud vyjádřil názor, že pokud by byl okamžik, kdy námořníci opouštějí schengenský prostor pro účely schengenského hraničního kodexu, určen v přístavech různých členských států odlišně, vedlo by to k narušení hospodářské soutěže v unijním pobřežním průmyslu.
32. Předkládající soud má proto za to, že za účelem vyřešení sporu ve věci v původním řízení je nezbytné požádat Soudní dvůr o vodítko k výkladu čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu, konkrétně ohledně významu pojmu „výstup“ v uvedeném ustanovení. Pokládá tak Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je nutno vykládat čl. 11 odst. 1 [schengenského hraničního kodexu] v tom smyslu, že státní příslušník třetí země, který předtím vstoupil do schengenského prostoru, např. přes mezinárodní letiště, tento prostor ve smyslu Schengenského hraničního kodexu opouští, jakmile se jako námořník nalodí na námořní loď, která již kotví v jednom z námořních přístavů představujících vnější hranici, bez ohledu na to, zda, a pokud ano, kdy s touto lodí tento námořní přístav opustí? Nebo musí být, aby se jednalo o opuštění území, nejprve jasné, že námořník na dotčené námořní lodi námořní přístav opustí, a pokud ano, uplatní se pak maximální lhůta, během níž musí loď přístav opustit, a kdy musí být v tomto případě výstupní razítko vyznačeno? Nebo je jiný okamžik, případně za jiných podmínek, považován za ‚výstup‘?“
33. Písemná vyjádření podali J. a další a C. a H. a další (námořníci a provozovatelé námořních lodí), německá, řecká a nizozemská vláda a Evropská komise. Titíž účastníci řízení se zúčastnili jednání, které se konalo dne 6. června 2019, a přednesli ústní vyjádření.
Posouzení
Úvodní poznámky
34. V jakém okamžiku by za konkrétních okolností věci v původním řízení měly být cestovní doklady námořníků opatřeny výstupním razítkem podle čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu? Přestože předkládací rozhodnutí předkládajícího soudu neuvádí státní příslušnost jednotlivých dotčených námořníků, z popisu skutkového stavu vyplývá, že jsou všichni státními příslušníky třetích zemí, na které se vztahuje čl. 1 odst. 1 nařízení č. 539/2001 a příloha I tohoto nařízení. Jsou tedy osobami, které jsou povinny mít při překračování vnějších hranic členských států vízum(29). Každé takové vízum musí být předloženo ke kontrole a k vyznačení razítka při vstupu do schengenského prostoru a výstupu z něj(30).
35. Článek 11 odst. 3 schengenského hraničního kodexu stanoví určité zvláštní výjimky z těchto pravidel. Podle čl. 11 odst. 3 písm. c) se vstupním nebo výstupním razítkem neopatřují cestovní doklady námořníků, kteří se nacházejí na území členského státu pouze tehdy, zakotví-li tam jejich loď, a (kteří zůstávají) jen v zóně přístavu, kde jejich loď kotví. Je nesporné, že tato výjimka se v daném případě neuplatní.
36. Jsem stejného názoru.
37. Zdá se mi, že výjimka v čl. 11 odst. 3 písm. c) se uplatní na námořníky, kteří přicestují na palubě lodi, která zakotví v přístavu v schengenském prostoru. Mohou pak požadovat poskytnutí dovolené na pevnině a dostat ji. Takové osoby skutečně spadají do oblasti působnosti výjimky v čl. 11 odst. 3 schengenského hraničního kodexu a odchylky v článku 20 a příloze VII bodě 3 uvedeného nařízení. Skutečnosti a okolnosti týkající se námořníků ve věci v původním řízení, jak byly popsány v předkládacím rozhodnutí, však spadají mimo oblast působnosti uvedených ustanovení. Nevpluli do přístavu Rotterdam na palubě lodi. Přicestovali do Nizozemska letecky a přistáli na letišti Schiphol.
38. Námořníci v uvedených řízeních se tudíž nesnaží dovolat zvláštního režimu dovolených na pevnině podle schengenského hraničního kodexu. Překračují vnější hranice v přístavu Rotterdam, aby se mohli nalodit jako členové posádky. Nevyužívají dočasného oddychu od svých povinností na palubě lodi v rámci čerpání dovolené, aby využili vybavenost přístavní oblasti.
39. Stejně tak se mi zdá, že předkládající soud správně konstatoval, že články 35 a 36 vízového kodexu (který upravuje udělování víz na vnějších hranicích) nejsou relevantní pro výklad čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu pro účely vyřešení otázky dotčené v projednávané věci. Podle článku 35 vízového kodexu mohou příslušné orgány ve výjimečných případech udělit víza na vnějších hranicích. Článek 36 a příloha IX vízového kodexu stanoví zvláštní ustanovení pro udělování takových víz projíždějícím námořníkům na vnějších hranicích. Věc v původním řízení se však netýká udělování víz pro účely průjezdu. Otázka naopak zní, zda měly být výstupním razítkem opatřeny cestovní doklady námořníků v okamžiku, kdy se nalodili jako členové posádky. Tyto okolnosti nemají žádnou souvislost s tím, zda námořníci projížděli Nizozemskem.
40. Při zkoumání významu pojmu „výstup“ v čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu proto nebudu dále odkazovat na zvláštní režim dovolených námořníků na pevnině nebo režim udělování víz projíždějícím námořníkům na vnějších hranicích.
K věci samé
41. Co znamená pojem „výstup“ pro účely čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu?
42. Tato otázka vyvstává ve zvláštním kontextu námořníků, kteří se dopravují do členského státu letecky. Přicestují ke své lodi, která již kotví v přístavu, jenž představuje část vnější schengenské hranice. Nastoupí do práce na určité období jako posádka na palubě kotvící lodi. Někteří z nich se vrátí do třetí země letecky. Ostatní pokračují v práci jako členové posádky na lodi i poté, co opustí přístav (a krátce poté pobřežní vody Nizozemska). Předkládající soud také žádá o vodítko k uplatnění schengenského hraničního kodexu v případě domněnky, že námořníci opouštějí schengenský prostor až tehdy, když je známo datum odplutí lodě, na níž pracují, z přístavu.
43. Státní příslušníci třetích zemí a provozovatelé tvrdí, že za takových okolností námořníci „vystupují“ ze schengenského prostoru, když se dostaví na hraniční přechod a nalodí se jako členové posádky na loď kotvící v námořním přístavu, jako je Rotterdam. Řecká vláda podporuje toto tvrzení.
44. Německo, Nizozemsko a Komise s tímto názorem nesouhlasí.
45. Německá vláda tvrdí, že námořníci „vystupují“ ze schengenského prostoru až tehdy, když loď, na níž se nalodili, skutečně opustí přístav. Cestovní dokumenty by tedy měly být opatřeny výstupním razítkem až tehdy, když je známo datum odplutí. Nizozemská vláda rovněž tvrdí, že nalodění se jako člen posádky a opuštění pevninské oblasti přístavu za účelem práce na palubě lodi není „vystoupením“ ze schengenského prostoru ve smyslu čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu. Aby státní příslušník třetí země opustil schengenský prostor, musí překročit vnější zeměpisnou hranici jednoho ze schengenských států. Vnější námořní hranice je stanovena podle ÚOSNMP a nachází se ve vzdálenosti 12 námořních mil od pobřeží(31). Za účelem získání výstupního razítka musí námořník prokázat, že opustí schengenský prostor na palubě předmětné lodi, a že jakmile bude výstupní razítko vyznačeno, tato loď v krátké době poté odpluje (nebo zvedne kotvy)(32).
46. Komise tvrdí, že námořník nevystoupí ze schengenského prostoru ve smyslu čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu, když se nalodí jako člen posádky. Je třeba nejprve prokázat, že dotčený námořník opustí přístav na palubě lodi, přičemž příslušné razítko bude vyznačeno na jeho cestovní doklady až bezprostředně před vyplutím lodě (nebo zvednutím kotvy).
47. Z informací uvedených v předkládacím rozhodnutí a z vyjádření námořníků a provozovatelů námořních lodí podaných na jednání v odpovědi na otázky Soudního dvora vyplývá, že námořníci běžně cestovali do přístavu Rotterdam téhož dne, kdy letecky přicestovali do Nizozemska a obdrželi vstupní razítko. Podle dřívější praxe se nalodili jako členové posádky, obdrželi výstupní razítko od ZHP a nalodili se na dlouhodobě kotvící loď, přičemž vše se odehrálo téhož dne. Doba, kterou takto strávili v Nizozemsku a která je zohledňována pro účely schengenského hraničního kodexu a vízového kodexu, proto nikdy netrvala déle než jeden den. Podle nové praxe zůstává okamžik vyznačení vstupního razítka stejný (při příjezdu), avšak výstupní razítko se vyznačuje až poté, co byla služba námořníka na palubě skončena, nebo když má loď, na které pracuje, odplout. Pro námořníky to znamenalo, že vyčerpali značnou část z 90 dnů v jakémkoliv období 180 dnů povolených v rámci vízového kodexu(33). V důsledku toho mohli vykonat méně služeb, a jejich příjem se tudíž odpovídajícím způsobem snížil.
Výklad pojmu „výstup“
48. Článek 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu uvádí, že cestovní doklady státních příslušníků třetích zemí se při vstupu (do) a výstupu (ze) schengenského prostoru systematicky opatřují otiskem razítka. Pojmy „vstup“ a „výstup“ nejsou v tomto nařízení definovány.
49. Předkládající soud zahájil posouzení čl. 11 odst. 1 srovnáním různých jazykových verzí textu. Dospěl k závěru, že posouzení anglické, francouzské, německé a nizozemské verze neposkytuje žádné vodítko k významu pojmu „výstup“. Vzhledem k tomu, že není zřejmý žádný rozdíl mezi různými jazykovými verzemi uvedeného ustanovení, které jsem posuzovala(34), nebudu nadále ve zkoumání v tomto směru pokračovat.
50. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je třeba výklad legislativního pojmu určit s ohledem na obvyklý smysl v běžném jazyce s přihlédnutím ke kontextu, ve kterém je použit, a k cílům, které sleduje právní úprava, jejíž je součástí. Obvyklý význam pojmu „výstup“ je „opustit“ nějaké místo nebo „odejít“. Pojem „výstup“ je rovněž chápán ve smyslu „schválení“ nebo „povolení opustit zemi“(35).
51. Pokud jde o význam pojmu „výstup“ v čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu, byly vyjádřeny dva rozdílné názory. Německo, Nizozemsko a Komise jsou toho názoru, že nalodění se na palubu lodě jako člen posádky na hraničním přechodu nepředstavuje výstup ze schengenského prostoru. Německo a Nizozemsko dále tvrdí, že aby mohli námořníci opustit tento prostor, musí fyzicky překročit vnější zeměpisnou námořní hranici na dotčené lodi (dále jen „první možnost“).
52. Žalobci ve věci v původním řízení (námořníci a provozovatelé), které podpořilo Řecko, tvrdí, že námořníci skutečně vystupují ze schengenského prostoru už samotným naloděním se. Jejich cestovní doklady by proto měly být opatřeny relevantním razítkem v tento okamžik (dále jen „druhá možnost“). Mám za to, že obě možnosti mohou věrohodně naplňovat běžný význam pojmu „výstup“. Určujícími faktory při posuzování výkladu tedy budou kontext a legislativní rámec schengenského hraničního kodexu.
53. Začnu zkoumáním první možnosti.
První možnost
54. Zjevná přitažlivost první možnosti spočívá v tom, že spojuje výstup ze schengenského prostoru s fyzickou polohou dotčené osoby. Podle této logiky platí, že dokud je námořník fyzicky přítomen v přístavu Rotterdam – ať už se prochází podél nábřeží, je na palubě lodi zakotvené u přístavní hráze nebo pracuje na lodi kotvící 50 metrů od pobřeží –, stále „neopustil“ Nizozemsko. Nemá proto nárok na vyznačení výstupního razítka na jeho vízu, protože stále své vízum využívá k návštěvě unijního členského státu.
55. Při bližším zkoumání však tento jednoduchý přístup k právní otázce založený na „fyzické přítomnosti“ naráží na obtíže.
56. Nejprve připomínám, že Soudní dvůr uvedl, že „[…] i v případě, že jsou různé jazykové verze zcela v souladu, […] unijní právo používá svou vlastní terminologii. Dále je třeba zdůraznit, že právní pojmy nezbytně nemají v [unijním] právu a v právu různých členských států tentýž význam“(36). Pojem „výstup“ v čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu tedy bude mít v unijním právu autonomní význam a je třeba jej vykládat jednotně ve všech členských státech. Ve vnitrostátním právu nemusí mít nezbytně tentýž význam. Z toho dále nutně nevyplývá, že pojem „výstup“ v unijním právu musí být synonymem pro překročení vnějších zeměpisných hranic členského státu, jak jsou stanoveny podle ÚOSNMP(37). Není proto relevantní, zda se vnější schengenská hranice a zeměpisná vnější hranice shodují.
57. Nesouhlasím proto s tvrzením předloženým Německem a Nizozemskem, že z schengenského hraničního kodexu vyplývá, že státní příslušník třetí země musí překročit vnější zeměpisnou hranici jednoho z členských států, aby vystoupil ze schengenského prostoru pro účely čl. 11 odst. 1 uvedeného nařízení.
58. Zadruhé, jak uvedl generální advokát N. Fennelly ve svém stanovisku ve věci Komise v. Rada(38), pokud osoba překročí hranici, je třeba rozlišovat dva aspekty. První aspekt spočívá v opuštění území členského státu ve fyzickém smyslu, aniž by nezbytně došlo k překročení hranice na hraničním přechodu. Druhý aspekt spočívá v opuštění schengenského prostoru v právním smyslu, když dotčená osoba překročí hranici na hraničním přechodu a je podrobena nezbytným kontrolám(39). Z obou postupů vyplývá, že dotčená osoba také fyzicky překročí vnější hranici schengenského prostoru.
59. Předkládající soud žádá v projednávané věci o konkrétní vodítko k tomu, zda je nezbytné prokázat, že dotyční námořníci překračují vnější hranici ve fyzickém i právním smyslu (v tentýž okamžik), aby bylo možné opatřit jejich cestovní dokumenty výstupním razítkem.
60. Státní příslušníci třetích států jsou podrobeni při výstupu důkladným kontrolám, jak je stanoveno v čl. 8 odst. 3 písm. g) schengenského hraničního kodexu. Tyto kontroly zahrnují ověření toho, že dotčená osoba má platné vízum [(čl. 8 odst. 3 písm. h) bod i)]. Takové kontroly náležejí k druhému aspektu: jedná se o potvrzení, že osoba opustí schengenský prostor v právním smyslu. Jak Soudní dvůr vysvětlil ve věci Komise v. Rada(40), vízum opravňuje svého držitele k tomu, aby prošel vstupní hraniční kontrolou, a nikoliv aby pouze překročil zeměpisné hranice členského státu. Pokud státní příslušník třetí země opouští členský stát, postup opatření cestovních dokladů razítkem potvrzuje, že odcházející osoba je toutéž osobou, která vstoupila do schengenského prostoru, a vyplývá z něj, že období, na které bylo vízum uděleno, bylo dodrženo. Vízum je tedy právním dokumentem, který dovoluje a potvrzuje průchod přes hraniční přechod na vnější hranici.
61. V projednávané věci se (potenciálně) objevuje i třetí aspekt ke zvážení. Je třeba také prokázat, že osoba opustila zeměpisné území členského státu, jak je vymezeno podle mezinárodního práva?
62. Zdá se mi, že tento třetí aspekt nespadá do oblasti působnosti schengenského hraničního kodexu, který definuje vnější hranici pro účely uvedeného nařízení v čl. 2 odst. 2. Cílem je kontrolovat překračování vnějších schengenských hranic, a nikoliv zeměpisné hranice jako takové (v případě, že se tyto dvě hranice nepřekrývají).
63. Zdá se mi, že první možnost klade až příliš velký důraz na fyzickou polohu státního příslušníka třetí země v rámci zeměpisné oblasti dotčeného členského státu spíše než na posouzení situace osoby z hlediska cílů hraniční kontroly a vízové politiky, které jsou podstatou schengenského hraničního kodexu, pokud jde o kontrolu pohybu státních příslušníků třetích zemí vystupujících ze schengenského prostoru. Nejsem proto přesvědčena o tom, že zaměření se na fyzickou polohu námořníků na úkor toho, aby byl přikládán význam právnímu smyslu opuštění území přes vnější hranice, které mají uvedené právní předpisy za cíl upravovat, je správný přístup.
64. V této souvislosti je důležité mít na paměti, že jakmile se námořník nalodí jako člen posádky, není svým vlastním pánem. Nemá pod kontrolou skutečnosti, jako kdy má pracovní směnu, kdy dobu odpočinku, nebo zda může čerpat dovolenou na pevnině (a pokud ano, kdy a po jak dlouhou dobu). Nemůže se vyjádřit k tomu, zda v průběhu jeho služby loď zůstane tam, kde je (tedy zakotvena u přístavní hráze či kotvící na moři), zda se přemístí na jiné kotviště či zda opustí přístav. Jinými slovy, přestává být schopen rozhodovat o své fyzické poloze. Jako pracující člen posádky podléhá příkazům velitele plavidla.
65. Snad by v tomto případě mohla být užitečná nedokonalá analogie. Představte si cestujícího v letecké dopravě (státního příslušníka třetí země), který prošel bezpečnostní a pasovou kontrolou a nastoupil do letadla mířícího do místa určení. Poté, co prošel pasovou kontrolou, bylo jeho schengenské vízum opatřeno razítkem. Jakmile je cestující na palubě letadla, přestává mít kontrolu nad svou fyzickou polohou. Kapitán rozhodne o tom, zda a kdy letadlo vzlétne. Pokud dojde ke zpoždění v řízení letového provozu, kapitán rozhodne, zda budou cestující trpělivě čekat na palubě letadla, nebo zda (jestliže je zpoždění delší) z letadla vystoupí a opět do něj nastoupí později. V druhém uvedeném případě se bude cestující po vystoupení z letadla opět nacházet v budově terminálu, a sice v „neveřejném prostoru letiště“. Pokud by se tak rozhodl, nic by mu nebránilo v tom, aby opět prošel pasovou kontrolou a aby opět vstoupil na území členského státu (v tomto okamžiku by jeho schengenské vízum bylo opatřeno novým vstupním razítkem). Ale dokud zůstane v „neveřejném prostoru letiště“, je jasné, že vystoupil [ze schengenského prostoru], a to bez ohledu na skutečnost, že se již nenachází na palubě letadla, ale že si dává kávu a nějaké občerstvení v budově terminálu.
66. Zatřetí, první možnost spojuje okamžik, kdy námořník vystoupí ze schengenského prostoru, se dnem odplutí lodě, na které pracuje. V praxi to vede k nejistotě. Je možné určit plánovaný den odplutí lodě, ale není zde žádná jistota, že v tento den skutečně odpluje. Faktory, jako jsou počasí a postup prací na palubě, mohou vést k nucené změně plánovaného data odjezdu.
67. První možnost je tedy v rozporu s povinností v čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu systematicky opatřovat cestovní doklady výstupními razítky. Pokud by se zavedlo kritérium „krátce před odplutím“ (jak tvrdí Komise), všechny tyto pojmy by mohly být snadno předmětem odlišného výkladu v různých členských státech, a dokonce i orgánech v různých přístavech v rámci jednoho státu. Taková podmínka by proto byla v rozporu se zavedením jednotného výkladu čl. 11 odst. 1.
68. Připomínám, že pokud jde o skutkový stav, existují zde dvě kategorie námořníků. Někteří přicestují letecky, vykonají službu na palubě a odletí. Jiní rovněž přicestují letecky, začnou vykonávat službu na palubě a než tato služba skončí, odcestují po moři. První možnost vede k rozdílnému zacházení mezi těmito dvěma kategoriemi námořníků. Zdá se, že takové rozlišování v dřívějším systému neexistovalo, neboť obě kategorie námořníků obdržely výstupní razítka na hraničním přechodu, když se námořníci nalodili jako členové posádky.
69. Kromě toho, jak námořníci a provozovatelé námořních lodí zdůraznili na jednání, v případě první možnosti závisí skutečnost, zda je vyznačeno výstupní razítko, na tom, zda lze prokázat, že dotčená loď skutečně opustí schengenský prostor. Státní příslušníci třetích zemí pracující na palubě lodi, která opustí Rotterdam a směřuje do Las Palmas (Kanárské ostrovy, a tedy část Španělska), by proto neobdrželi výstupní razítko, protože zůstávají v schengenském prostoru. Státní příslušníci třetích zemí pracující na palubě lodi, která opustí Rotterdam a směřuje do Káhiry (Egypt), by však výstupní razítko (pravděpodobně) obdrželi, a to na základě udaného cíle cesty lodě. V této souvislosti upozorňuji na prohlášení v přípravných materiálech k schengenskému hraničnímu kodexu, že „na základě definice vnitřních a vnějších mořských hranic […] se přístavy téměř vždy považují za vnější hranice; jakoukoliv loď je proto třeba kontrolovat při každém vstupu a výstupu ze země, neboť není možné zjistit, co se děje mimo přístav, ať už v teritoriálních nebo mezinárodních vodách (nalodění/vylodění osob nebo zboží) […]“ (neoficiální překlad)(41).
70. Při bližším pohledu proto výklad navrhovaný v rámci první možnosti není plně v souladu s povinnostmi stanovenými v čl. 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu. Překročení vnější hranice za účelem výstupu ze schengenského prostoru by proto nemělo být postaveno na roveň překročení zeměpisných hranic členského státu.
Druhá možnost
71. Podle druhé možnosti státní příslušníci třetích zemí vystupují ze schengenského prostoru, když překročí hraniční přechod v přístavu a nalodí se jako členové posádky na loď, na níž byli přiděleni.
72. Článek 11 odst. 1 schengenského hraničního kodexu je třeba vykládat ve smyslu čl. 2 odst. 2 uvedeného nařízení, který stanoví, že vnější hranice zahrnují „námořní přístavy“. Je nesporné, že přístav Rotterdam spadá pod tuto definici.
73. V souladu s článkem 3 schengenského hraničního kodexu se nařízení vztahuje na všechny osoby překračující (vnitřní) nebo vnější hranice členských států. Obecnou zásadou je, že hranice se mají překračovat pouze na povolených hraničních přechodech a během stanovené provozní doby. Při vstupu a výstupu jsou státní příslušníci třetích zemí podrobeni důkladným kontrolám, jak je stanoveno v článku 8 schengenského hraničního kodexu. Širší legislativní kontext zahrnuje vízová pravidla stanovující podmínky pro vstup a výstup ze schengenského prostoru. Tato pravidla jsou doplněna systémy VIS a SIS v tom smyslu, že umožňují členským státům provádět kontroly s cílem zajistit, že dotčené osoby nepředstavují hrozbu pro veřejný pořádek, vnitřní bezpečnost a veřejné zdraví v členských státech (bod 6 odůvodnění). Takové kontroly jsou prováděny na hraničním přechodu(42).
74. Kromě toho podle čl. 5 odst. 1 schengenského hraničního kodexu lze vnější hranice překračovat pouze na hraničních přechodech. Nic nenasvědčuje tomu, že by se na okolnosti dotčené ve věci v původním řízení měly uplatnit jakékoliv výjimky stanovené v čl. 5 odst. 2 včetně těch, které se konkrétně týkají námořníků [čl. 5 odst. 2 písm. c)](43).
75. Druhá možnost proto neohrožuje cíle schengenského hraničního kodexu. Námořníci uznávají, že podléhají běžným pravidlům: musí mít víza a platné cestovní doklady; musí procházet přes hraniční přechody a být podrobeni hraničním kontrolám při vstupu a výstupu; a jejich doklady musí být opatřeny otiskem razítka v souladu se schengenským hraničním kodexem. Nevyvstává tedy žádná otázka ve smyslu nedovoleného přistěhovalectví. Dotčení námořníci zůstávají evidováni v rámci systému po celou dobu(44). Jedinou otázkou je načasování a místo, na kterých mají být hraniční kontroly provedeny. Z hospodářského hlediska je však tato otázka pro námořníky, jakož i pro provozovatele, velmi důležitá.
76. Mám proto za to, že druhá možnost by měla být upřednostněna před první možností.
77. Zaprvé, druhá možnost je v souladu se zněním, systematikou a cíli schengenského hraničního kodexu; konkrétně zohledňuje definici v čl. 2 odst. 2, že námořní přístav může představovat vnější hranici členského státu, a pravidlo, že vnější hranice mají být překračovány pouze na hraničních přechodech; přístav Rotterdam je takovým přechodem. První možnost tato kritéria nesplňuje.
78. Zadruhé, druhá možnost vede k jednotnému výkladu i jednotnému uplatňování schengenského hraničního kodexu ve všech členských státech. Kontroly mohou být prováděny na hraničních přechodech (v případech, jako je projednávaná věc, v přístavu), kde se dotčení státní příslušníci třetích zemí nalodí jako členové posádky a nastoupí na loď. Razítka mohou být vyznačována systematicky v souladu s čl. 11 odst. 1 v tomto okamžiku.
79. Zatřetí, druhá možnost vytváří méně anomálií než první možnost, neboť okamžik a místo opatřování cestovních dokladů razítky jsou jisté.
80. Začtvrté, existuje zde praktická výhoda spočívající v tom, že se všemi námořníky bude zacházeno stejně. Nerozlišuje se mezi těmi, kteří odlétají po vykonání práce, a těmi, kteří se plaví na lodi, když vyplouvá z přístavu.
81. Konečně připomínám, že předkládající soud uvádí, že přístavní orgány v Rotterdamu dříve opatřovaly cestovní doklady námořníků, jako jsou žalobci ve věci v původním řízení, výstupními razítky v okamžiku, kdy se tito námořníci nalodili jako členové posádky; tato praxe se však změnila na počátku roku 2016. Není jasné, co uvedenou změnu vyvolalo. Nebylo tvrzeno, že by tato změna byla založena na důvodech souvisejících s uplatňováním unijního práva. Předkládající soud uvádí, že nová praxe je v rozporu s praxí v dalších námořních přístavech v Nizozemsku, které jsou součástí vnější hranice, jakož i v dalších takových přístavech v jiných členských státech. Nová praxe proto podle všeho vede k narušením, která jsou potenciálně v rozporu s cíli vyjádřenými v bodě 17 odůvodnění schengenského hraničního kodexu (zabránění mimo jiné významným překážkám obchodu).
Závěry
82. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na otázky položené Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) odpověděl následovně:
„Za okolností, kdy námořník jako státní příslušník třetí země přicestuje do členského státu letecky a následně se nalodí jako člen posádky na loď, která již kotví v přístavu, jenž představuje vnější hranici ve smyslu čl. 2 odst. 2 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob, je třeba čl. 11 odst. 1 uvedeného nařízení vykládat v tom smyslu, že dotčená osoba vystoupí z schengenského prostoru v okamžiku, kdy se nalodí jako člen posádky, a to i v případě, že nelze určit okamžik, kdy dotčená loď přístav opustí.“