UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
29 päivänä toukokuuta 2024 (*)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Valko-Venäjän tilanteen johdosta ja sen johdosta, että Valko-Venäjä on osallisena Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistamassa hyökkäyksessä, määrättävät rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Luettelot henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joita varojen ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttäminen koskee – Kantajan nimen merkitseminen luetteloihin ja pysyttäminen niissä – Sellaisten Lukašenkan hallinnon toimien järjestäminen tai niissä osallisina oleminen, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä – Lukašenkan hallinnosta hyötyminen – Arviointivirhe
Asiassa T‑116/22,
Belavia – Belarusian Airlines AAT, kotipaikka Minsk (Valko-Venäjä), edustajinaan asianajajat N. Tuominen ja M. Krestiyanova,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään A. Boggio-Tomasaz ja A. Antoniadis,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Truchot sekä tuomarit H. Kanninen (esittelevä tuomari) ja R. Frendo,
kirjaaja: hallintovirkamies I. Kurme,
ottaen huomioon 24.11.2022 annetun määräyksen Belavia v. neuvosto (T‑116/22 R, ei julkaistu, EU:T:2022:726),
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 25.10.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1 SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kantaja eli Belavia – Belarusian Airlines AAT vaatii unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan ensinnäkin Valko-Venäjän tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2012/642/YUTP täytäntöönpanosta 2.12.2021 annetun neuvoston täytäntöönpanopäätöksen (YUTP) 2021/2125 (EUVL 2021, L 430 I, s. 16) ja Valko-Venäjää koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 765/2006 8 a artiklan 1 kohdan täytäntöönpanosta 2.12.2021 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/2124 (EUVL 2021, L 430 I, s. 1) (jäljempänä alkuperäiset toimet) ja toiseksi Valko-Venäjän tilanteen johdosta ja sen johdosta, että Valko-Venäjä on osallisena Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistamassa hyökkäyksessä, määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2012/642/YUTP muuttamisesta 24.2.2023 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2023/421 (EUVL 2023, L 61, s. 41) ja Valko-Venäjän tilanteen johdosta ja sen johdosta, että Valko-Venäjä on osallisena Venäjän Ukrainaa vastaan kohdistamassa hyökkäyksessä, määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EY) N:o 765/2006 8 a artiklan täytäntöönpanosta 24.2.2023 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2023/419 (EUVL 2023, L 61, s. 20) (jäljempänä pysyttämistoimet) siltä osin kuin kyseiset toimet koskevat kantajaa.
Asian tausta ja kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
2 Kantaja on Minskiin (Valko-Venäjä) sijoittautunut lentoliikenneyhtiö.
3 Käsiteltävä asia liittyy rajoittaviin toimenpiteisiin, joita Euroopan unioni on toteuttanut vuodesta 2004 alkaen Valko-Venäjän tilanteen vuoksi, kun on kyse demokratiasta, oikeusvaltiosta ja ihmisoikeuksista.
4 Euroopan unionin neuvosto antoi 18.5.2006 [SEUT 75 ja SEUT 215] artiklan nojalla presidentti Lukašenkaan ja tiettyihin Valko-Venäjän virkamiehiin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä asetuksen (EY) N:o 765/2006 (EUVL 2006, L 134, s. 1), jonka otsikko on korvattu 20.6.2011 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 588/2011 (EUVL 2011, L 161, s. 1) 1 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaisesti otsikolla ”Neuvoston asetus (EY) N:o 765/2006, annettu 18 päivänä toukokuuta 2006, Valko-Venäjää koskevista rajoittavista toimenpiteistä”.
5 Neuvosto antoi 15.10.2012 SEU 29 artiklan nojalla päätöksen 2012/642/YUTP Valko-Venäjään kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä (EUVL 2012, L 285, s. 1).
6 Päätöksen 2012/642, sellaisena kuin sen on muutettuna 15.11.2021 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2021/1990 (EUVL 2021, L 405, s. 10), 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja c alakohdan i alakohdan ja asetuksen N:o 765/2006, sellaisena kuin se on muutettuna 6.11.2012 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 1014/2012 (EUVL 2012, L 307, s. 1) ja 15.11.2021 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2021/1985 (EUVL 2021, L 405, s. 1), 2 artiklan 5 ja 6 kohdan – joissa viitataan ensin mainittuihin säännöksiin – mukaan luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten, jotka hyötyvät Lukašenkan hallinnosta tai tukevat sitä, sekä luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten, jotka järjestävät tai ovat osallisina sellaisissa Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa olevat varat ja taloudelliset resurssit jäädytetään.
7 Kantaja väitti unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan kabinetin jäsenelle 1.11.2021 lähettämällään kirjeellä, että tietyissä lehtiartikkeleissa esitetyt väitteet, joiden mukaan se oli osallisena ”muuttajien salakuljetuksessa” Valko-Venäjälle, olivat virheellisiä.
8 Neuvosto antoi alkuperäiset toimet 2.12.2021. Alkuperäisten toimien johdanto-osien toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että ”Eurooppa-neuvosto hyväksyi 21 ja 22 päivänä lokakuuta 2021 päätelmät, joissa se ilmoitti, ettei se hyväksy minkäänlaisia kolmansien maiden yrityksiä välineellistää muuttajia poliittisia tarkoituksia varten, tuomitsi kaikki hybridihyökkäykset unionin rajoilla ja vahvisti aikovansa vastata niihin sen mukaisesti” ja että Eurooppa-neuvosto korosti, että ”unioni jatkaa käynnissä olevan, Valko-Venäjän hallinnon käynnistämän hybridihyökkäyksen torjumista muun muassa hyväksymällä kiireellisesti uusia henkilöihin ja oikeushenkilöihin kohdistettavia rajoittavia toimenpiteitä asteittaisen lähestymistapansa mukaisesti”.
9 Kantajan nimi lisättiin alkuperäisillä toimilla päätöksen 2012/642 3 artiklan 1 kohdassa ja 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen ja elinten luettelossa, joka on kyseisen päätöksen liitteessä, olevan taulukon B riville 16 ja asetuksen N:o 765/2006 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen ja elinten luettelossa, joka on kyseisen asetuksen liitteessä I (jäljempänä yhdessä riidanalaiset luettelot), olevan taulukon B riville 16.
10 Neuvosto merkitsi alkuperäisiin toimiin kantajan osalta tunnistetiedot ”osoite: 14A Nemiga St., Minsk, Belarus, 220004”, ”rekisteröintipäivä: 4.1.1996”, ”rekisteröintinumero: 600390798” ja oikeutti kantajaan kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen seuraavilla perusteilla:
”[Kantaja] on valtion omistama kansallinen lentoyhtiö. Aljaksandr Lukašenka lupasi, että hänen hallituksensa tukisi [kantajaa] kaikin mahdollisin tavoin sen jälkeen, kun unioni päätti asettaa kaikille valkovenäläisille lentoliikenteen harjoittajille kiellon, joka koskee lentämistä unionin ilmatilassa ja pääsyä unionin lentokentille. Tästä johtuen hän sopi Venäjän presidentin Vladimir Putinin kanssa uusien lentoreittien avaamisen suunnittelemisesta [kantajalle].
[Kantajan] johto myös käski työntekijöitään olemaan protestoimatta Valko-Venäjän vaalien väärinkäytösten ja joukkopidätysten johdosta, sillä [kantaja] on valtion omistama yritys.
Näin ollen [kantaja] hyötyy Lukašenkan hallinnosta ja tukee sitä.
[Kantaja] on osallistunut muuttajien tuomiseen Lähi-idästä Valko-Venäjälle. Unionin ulkorajan yli pyrkiviä muuttajia on matkustanut Minskiin [kantajan] lennoilla useasta Lähi-idän maasta, etenkin Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista. [Kantaja] on tätä edistääkseen avannut uusia lentoreittejä ja lisännyt lentojen määrää nykyisillä reiteillä. Paikalliset matkanjärjestäjät ovat toimineet välikäsinä myyden mahdollisille muuttajille [kantajan] matkalippuja ja näin auttaneet [kantajaa] pitämään matalaa profiilia.
[Kantaja] osallistuu näin ollen Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.”
11 Neuvosto ilmoitti 3.12.2021 päivätyllä kirjeellä kantajalle, että sen nimi oli merkitty riidanalaisiin luetteloihin.
12 Kantaja pyysi 30.12.2021 päivätyllä kirjeellä neuvostolta mahdollisuutta saada tutustua tietoihin ja todisteisiin, jotka tukivat sen nimen merkitsemistä riidanalaisiin luetteloihin.
13 Neuvosto toimitti 14.1.2022 päivätyllä kirjeellä kantajalle asiakirjat, jotka sisälsivät todisteet, joita oli käytetty päätettäessä kantajan nimen merkitsemisestä riidanalaisiin luetteloihin.
14 Neuvosto ilmoitti 25.02.2022 päivätyllä kirjeellä kantajalle sen nimen pysyttämisestä riidanalaisissa luetteloissa.
15 Neuvosto ilmoitti 21.12.2022 päivätyllä kirjeellä kantajalle aikomuksestaan jatkaa siihen kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä ja tukeutui mainittuun kirjeeseen liitettyyn asiakirjaan.
16 Kantaja vastasi 19.1.2023 päivätyllä kirjeellä, että neuvoston toimittama asiakirja ei oikeuttanut kantajan nimen pysyttämistä riidanalaisissa luetteloissa.
17 Neuvosto toteutti 24.2.2023 pysyttämistoimet, joilla kantajan nimi pysytettiin riidanalaisissa luetteloissa lähinnä samoilla perusteilla kuin alkuperäisissä toimissa.
18 Neuvosto ilmoitti 27.2.2023 päivätyllä kirjeellä, että 19.1.2023 päivättyyn kirjeeseen sisältyvillä huomautuksilla ei asetettu kyseenalaiseksi sen arviointia, jonka mukaan kantajan nimi oli aiheellista pysyttää riidanalaisissa luetteloissa.
Asian käsittelyn vaiheet ja asianosaisten vaatimukset
19 Tarkistettuaan kannettaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan nojalla ja ottaen huomioon suullisessa käsittelyssä esitetyn kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa alkuperäiset toimet ja pysyttämistoimet siltä osin kuin ne koskevat kantajaa
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut
– hylkää neuvoston toissijaiset vaatimukset, jotka koskevat sitä, että unionin yleinen tuomioistuin määräisi yhtäältä, että täytäntöönpanopäätöksen 2021/2125 vaikutukset pysytetään kantajan osalta siihen saakka, kunnes täytäntöönpanoasetuksen 2021/2124 osittainen kumoaminen tulee voimaan, ja toisaalta, että päätöksen 2023/421 vaikutukset pysytetään kantajan osalta siihen saakka, kunnes täytäntöönpanoasetuksen 2023/419 osittainen kumoaminen tulee voimaan.
20 Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut
– toissijaisesti yhtäältä siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa alkuperäiset toimet siltä osin kuin ne koskevat kantajaa, määrää, että täytäntöönpanopäätöksen 2021/2125 vaikutukset pysytetään kantajan osalta siihen saakka, kunnes täytäntöönpanoasetuksen 2021/2124 osittainen kumoaminen tulee voimaan, ja toisaalta siinä tapauksessa, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa pysyttämistoimet siltä osin kuin ne koskevat kantajaa, määrää, että päätöksen 2023/421 vaikutukset pysytetään kantajan osalta siihen saakka, kunnes täytäntöönpanoasetuksen 2023/419 osittainen kumoaminen tulee voimaan.
Oikeudellinen arviointi
21 Ensiksi on tutkittava vaatimusta alkuperäisten toimien osittaisesta kumoamisesta ja toiseksi vaatimusta pysyttämistoimien osittaisesta kumoamisesta.
Vaatimus alkuperäisten toimien osittaisesta kumoamisesta
22 Kantaja vetoaa alkuperäisten toimien kumoamista sen osalta koskevan vaatimuksen tueksi muodollisesti kahteen perusteeseen, joista ensimmäinen koskee neuvoston tekemää ilmeistä arviointivirhettä ja toinen sitä, että alkuperäiset toimet ”sisältävät lainvastaisen seuraamustyypin, koska neuvosto ei ole täyttänyt edellytettyä todistustaakkaa”.
23 Neuvosto kiistää kantajan väitteen.
24 Aluksi on ensinnäkin huomattava, että kantajan muodollisesti esittämät kaksi kanneperustetta ovat suurelta osin päällekkäisiä, koska molemmat perustuvat lähinnä tosiseikkojen arviointivirheeseen ja päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja c alakohdan i alakohdan rikkomiseen. Suullisessa käsittelyssä kantaja sitä paitsi totesi esittäneensä lähinnä yhden ainoan kanneperusteen.
25 Tässä tilanteessa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kantajan esittämät kaksi kanneperustetta muodostavat lähinnä yhden ainoan kanneperusteen.
26 Toiseksi on muistutettava, että Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää muun muassa, että unionin tuomioistuimet varmistuvat siitä, että päätös, jolla rajoittavia toimenpiteitä on toteutettu tai pysytetty ja joka koskee kyseistä henkilöä tai yhteisöä erikseen, perustuu riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tämä edellyttää niiden tosiseikkojen tarkistamista, joihin viitataan kyseisen päätöksen taustalla olevassa perusteiden tiivistelmässä, jottei tuomioistuinvalvonta rajoittuisi esitettyjen perusteiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin vaan kohdistuisi siihen, onko näille perusteille tai ainakin niistä yhdelle, jonka katsotaan sellaisenaan riittävän saman päätöksen tueksi, näyttöä (tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 119 kohta).
27 Juuri unionin toimivaltaisen viranomaisen asiana on osoittaa, mikäli asia riitautetaan, että kyseessä olevaa henkilöä tai yhteisöä vastaan esitetyt perusteet ovat perusteltuja; viimeksi mainittujen asiana ei ole esittää negatiivista näyttöä siitä, etteivät kyseiset perusteet ole perusteltuja (tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 121 kohta).
28 Jos unionin toimivaltainen viranomainen toimittaa asian kannalta merkityksellisiä tietoja tai todisteita, unionin tuomioistuinten on tutkittava väitettyjen tosiseikkojen aineellinen paikkansapitävyys kyseisten tietojen tai todisteiden kannalta ja arvioitava viimeksi mainittujen todistusarvoa käsiteltävän asian olosuhteiden mukaan ja muun muassa asianomaisen henkilön tai yhteisön niistä mahdollisesti esittämien huomautusten valossa (tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 124 kohta).
29 Tällainen arviointi on tehtävä siten, ettei todisteita ja tietoja tutkita irrallisesti vaan siinä asiayhteydessä, johon ne kuuluvat. Neuvosto nimittäin täyttää sille kuuluvan todistustaakan, jos se esittää unionin tuomioistuimille riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuden, jonka perusteella voidaan osoittaa varojen jäädyttämistoimenpitein kohteena olevan henkilön ja vastustettavan hallinnon tai yleensäkin vastustettavan tilanteen välinen riittävä yhteys (ks. tuomio 12.2.2020, Kanyama v. neuvosto, T‑167/18, ei julkaistu, EU:T:2020:49, 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30 Kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden ennalta ehkäisevän luonteen perusteella on lisäksi niin, että jos unionin tuomioistuimet katsovat riidanalaista päätöstä koskevan laillisuusvalvontansa yhteydessä, että ainakin yksi asianomaisessa tiivistelmässä mainituista perusteista on riittävän tarkka ja konkreettinen, että sille on näyttöä ja että se on sellaisenaan riittävä perusta kyseisen päätöksen tueksi, se, ettei näin olisi muiden kyseisten perusteiden osalta, ei voisi oikeuttaa kyseisen päätöksen kumoamista (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 130 kohta ja tuomio 24.11.2021, Assi v. neuvosto, T‑256/19, EU:T:2021:818, 168 kohta).
31 Käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo tarkoituksenmukaiseksi aloittaa tutkimalla alkuperäisten toimien perusteita, jotka esitetään edellä 10 kohdassa mainituissa neljännessä ja viidennessä kohdassa ja joista ilmenee, että kantaja osallistui kolmansien maan kansalaisten tuomiseen Lähi-idästä Valko-Venäjälle, että unionin ulkorajojen yli haluavia kolmansien maiden kansalaisia matkusti Minskiin kantajan lennoilla useasta Lähi-idän maasta, etenkin Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista, että tämän käytännön edistämiseksi kantaja avasi uusia lentoreittejä ja lisäsi lentojen määrää olemassa olleilla reiteillä, että paikalliset matkajärjestäjät toimivat välikäsinä myyden mahdollisille kyseisten ulkorajojen yli aikoville kolmansien maiden kansalaisille kantajan lentolippuja ja auttoivat näin kantajaa pitämään matalaa profiilia, ja että kantaja on näin ollen osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan kyseisten ulkorajojen laitonta ylittämistä.
32 Kyseiset perusteet perustuvat päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa, johon asetuksen N:o 765/2006 2 artiklan 6 kohdan a alakohdan i alakohdassa viitataan, säädettyyn kriteeriin.
33 Neuvosto viittaa väitteidensä tueksi ensinnäkin riidanalaisten tosiseikkojen asiayhteyteen.
34 Neuvosto tukeutuu tämän osalta artikkeliin, joka on julkaistu 21.10.2021 internetsivustolla ”wyborcza.pl”, ja artikkeliin, joka on julkaistu 14.8.2021 internetsivustolla ”spiegel.de”, ja joista ilmenee lähinnä, että vuoden 2021 aikana – reaktiona tiettyihin unionin Valko-Venäjää vastaan toteuttamiin toimenpiteisiin – Valko-Venäjän viranomaiset rohkaisivat kolmansien maiden kansalaisten siirtämiseen Valko-Venäjälle lentoteitse ohjatakseen nämä kyseisestä maasta unionin ulkorajoille. Se viittaa muun muassa viestiin, joka julkaistiin 26.10.2021 Twitter-yhteisöpalvelussa ja jonka mukaan Valko-Venäjän suurlähetystö Syyriassa oli laatinut luettelon matkatoimistoista, joilla oli yksinoikeus myöntää viisumeja arabimaiden kansalaisille heidän saapuessaan Minskin lentoaseman rajoitetulle alueelle.
35 Kantaja ei kiistä neuvoston tällä tavoin kuvaileman asiayhteyden olemassaoloa.
36 Neuvosto esittää toiseksi seuraavat asiakirjat:
– internetsivustolla ”reuters.com” 7.7.2021 julkaistu artikkeli, josta ilmenee muun muassa, että Liettuan hallituksen virkamies oli toimittanut uutistoimisto Reutersille jäljennökset neljästä koneeseennousukortista, jotka Liettuan alueelle tulleella kolmannen maan kansalaisella oli hallussaan, kantajan lennolle Istanbulista (Turkki) Minskiin,
– internetsivustolla ”lemonde.fr” 10.11.2021 julkaistu artikkeli, jossa todettiin, että muun muassa marraskuussa 2021 Beirutin lentoasemalla (Libanon) oli useita kolmansien maan kansalaisia, joiden tarkoituksena oli nousta kantajan lennolle Minskiin, että yksi kyseisistä henkilöistä totesi saaneensa viisumin Valko-Venäjän kunniakonsulaatista, jotta hänen matkansa ”vaikuttaisi lailliselta”, ja aikovansa tunkeutua ”Eurooppa-linnoitukseen”, että toinen kyseisistä henkilöistä totesi haluavansa hyötyä Valko-Venäjällä ”avautuneesta reitistä” päästäkseen Saksaan, että kantajalla oli vuoden 2021 marraskuusta lähtien kaksi suoraa lentoa viikossa Beirutista Minskiin, vaikka sillä oli aiemmin vain yksi lento viikossa, että kantajan kuljettamien matkustajien määrä oli kasvanut huomattavasti vuoden 2020 elokuusta ja että ”vaikka [kantajan] internetsivustolta on mahdotonta varata lentoa, paikalliset matkanjärjestäjät huolehtivat sen lentokoneiden täyttämisestä”,
– internetsivustolla ”dw.com” 9.11.2021 julkaistu artikkeli, josta ilmenee muun muassa yhtäältä, että Bagdadiin (Irak) sijoittautunut matkanjärjestäjä oli todennut, että ”[kantajalla oli] suoria lentoja Minskiin Istanbulista, Dubaista [(Yhdistyneet arabiemiirikunnat)] ja muualta”, että ”[oli] vain mentävä sinne” ja että ”se on vähän kalliimpaa mutta aina mahdollista”, ja toisaalta, että kantajan liikennöimiä lentokoneita käytettiin ”muuttajien kuljettamiseen unionin rajalle”,
– internetsivustolla ”reform.by” 23.8.2021 julkaistu artikkeli, jonka mukaan ”Istanbulista lennetään päivittäin Minskiin – neljä lentoa päivässä”, ”[kantajalla] on kaksi lentoa ja se on alkanut hiljattain lentää kahdesti päivässä lähinnä Embraer E195 ‑tyyppisillä koneilla (enimmäiskapasiteetti 125 henkilöä), mutta kesäkuussa käytössä oli Boeing-tyyppisiä koneita, joiden kapasiteetti on noin 150–190 henkilöä”,
– kolme otetta internetsivustolla ”flightradar24.com” julkaistuista tiedoista, joista ilmenee, että pääasiallinen lentoyhteys Erbilin (Irak) kansainväliseltä lentoasemalta on yhteys Istanbuliin, jonne on 23 lentoa viikossa, että pääasiallinen lentoyhteys Bagdadin kansainväliseltä lentoasemalta on yhteys Istanbuliin, jonne on 28 lentoa viikossa, ja että kantajalla on kaksi päivittäistä lentoa Istanbulista Minskiin,
– internetsivustolla ”belsat.eu” 11.10.2021 julkaistu artikkeli, jossa kerrotaan muun muassa, että toimittaja ”on havainnut [Istanbulin lentoasemalla] noin 50 Lähi-idästä peräisin olevaan matkustajaa”, jotka ”olivat tekemässä lähtöselvitystä jonottamalla erillisessä jonossa [kantajan] lähtöselvitystiskin edessä”.
37 On ensinnäkin huomattava, että kyseisistä asiakirjoista artikkeli, joka on julkaistu internetsivustolla ”lemonde.fr”, artikkeli, joka on julkaistu internetsivustolla ”dw.com”, artikkeli, joka on julkaistu internetsivustolla ”belsat.eu”, ja artikkeli, joka on julkaistu internetsivustolla ”reuters.com”, ovat yhtäpitäviä sen tosiseikan osalta, että kolmansien maiden kansalaiset ovat voineet nousta Beirutissa, Dubaissa ja Istanbulissa kantajan lennoille Minskiin.
38 On totta, että neuvosto ei kiistä kantajan väitettä, jonka mukaan se ei ole koskaan liikennöinyt lentoja Afganistaniin, Iraniin, Irakiin, Myanmariin, Pakistaniin ja Syyriaan tai kyseistä maista. Kuten kantaja toteaa, koska neuvosto vetosi riidanalaisissa perusteissa kantajan järjestämiin lentoihin useasta Lähi-idän maasta ja muun muassa ”Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista”, on lisäksi niin, ettei se voi väittää pätevästi vastineessa tukeutuneensa ”yksinomaan” kyseisistä kolmesta maista tuleviin lentoihin kantajan nimen merkitsemiseksi riidanalaisiin luetteloihin.
39 Riidanalaisissa perusteissa käytetty sana ”muun muassa” on kuitenkin ymmärrettävä siten, että neuvosto ei luetellut tyhjentävästi maita, joista käsin kantajalla on ollut lentoja. Koska on osoitettu, että tällaisia lentoja, joiden määränpäänä on Minsk, on ollut Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista, ei ole tarpeen analysoida sitä, voidaanko tosiseikkojen perusteella osoittaa, että kantajalla oli lentoja muista kolmansista maista.
40 Neuvosto ei näin ollen tehnyt virhettä, kun se katsoi, että kolmansien maiden kansalaisia on tullut Minskiin ainakin kantajan lennoilla Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista.
41 Toisaalta internetsivustolla ”lemonde.fr” julkaistun artikkelin ja internetsivustolla ”dw.com” julkaistun artikkelin mukaan kolmansien maiden kansalaiset ovat käyttäneet kantajan lentoja ylittääkseen myöhemmin unionin ulkorajat Valko-Venäjältä käsin, ja internetsivustolla ”reuters.com” julkaistun artikkelin mukaan jäsenvaltion alueelle tulleen kolmannen maan kansalaisen hallusta on löydetty kantajan koneeseennousukortteja. Internetsivustolla ”lemonde.fr” julkaistusta artikkelista ilmenee lisäksi, että kolmannen maan kansalainen, joka valmistautui nousemaan lennolle Beirutista Minskiin, totesi haluavansa ”tunkeutua Eurooppa-linnoitukseen”, että ”verkostot [odottavat häntä Valko-Venäjällä]” ja että ”Valko-Venäjän ja Puolan välisellä rajalla tapahtuneet kuolemat” oli mainittu, kun taas toinen kolmannen maan kansalainen totesi aikovansa mennä Saksaan ”vaarasta tietoisena”, koska ”Valko-Venäjä ei avaa oviaan hyväntahtoisuuttaan,” ja että ”reitti on avautunut”.
42 Nämä seikat tukevat neuvoston väittämää, jonka mukaan kolmansien maiden kansalaisia nousi kantajan lennoille Minskiin aikomuksenaan ylittää tiettyjen jäsenvaltioiden rajat asian kannalta merkityksellistä sääntelyä noudattamatta.
43 Internetsivustolla ”lemonde.fr” julkaistusta artikkelista ilmenee toiseksi, että kantaja lisäsi Beirutista tulevien lentojen määrää vuoden 2021 aikana. Otteet internetsivustolla ”flightradar24.com” julkaistuista tiedoista sekä internetsivustolla ”reform.by” julkaistu artikkeli osoittavat lisäksi, että kantajalla oli kaksi päivittäistä lentoa Istanbulin ja Minskin välillä. Viimeksi mainitusta artikkelista ilmenee lopuksi, että kantaja lisäsi kyseistä yhteyttä hoitaneiden lentokoneiden kuljetuskapasiteettia.
44 Kolmanneksi internetsivustolla ”lemonde.fr” julkaistussa artikkelissa mainitaan, että ”[kantajan] matkustajien lukumäärä on kasvanut huomattavasti vuoden 2020 elokuusta lähtien”, että – tässä yhteydessä – ”[kantaja] piti matalaa profiilia” ja että ”vaikka [kantajan internetsivustolta] oli mahdotonta varata lentoa, paikalliset matkanjärjestäjät huolehtivat sen lentokoneiden täyttämisestä”.
45 Edellä 36–44 kohdassa esitetyistä huomioista ilmenee, että alkuperäisten toimien antamisen aikaan neuvostolla oli riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuus, jonka perusteella voitiin osoittaa – edellä 34 kohdassa kuvailtu asiayhteys huomioiden –, että kolmansien maiden kansalaisia, jotka aikoivat ylittää unionin ulkorajat asian kannalta merkityksellistä sääntelyä noudattamatta, tuli Minskiin kantajan lennoilla Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista, että tämän käytännön helpottamiseksi kantaja lisäsi lentojen määrää olemassa olleilla reiteillä ja että paikalliset matkanjärjestäjät toimivat välikäsinä myymällä kantajan lentolippuja edellä mainituille henkilöille ja auttoivat tällä tavoin kantajaa pitämään matalaa profiilia.
46 Neuvoston esittämien todisteiden kokonaisuuden riitauttamiseksi kantaja väittää ensinnäkin, että muilla lentoyhtiöillä on lentoja yhtäältä Yhdistyneiden arabiemiirikuntien ja Turkin ja toisaalta Valko-Venäjän välillä, että ne kuljettivat lukuisia henkilöitä Minskistä kolmansiin maihin vuoden 2021 loka- ja joulukuun välillä, kun ”muuttajakriisi alkoi laantua, koska muuttajat alkoivat palata kotimaihinsa”, ja että muihin lentoyhtiöihin verrattuna se ei kuljeta suoraan suuria matkustajamääriä muun muassa siksi, että sen käyttämien lentokoneiden enimmäiskapasiteetti on pienempi kuin kyseisten muiden yhtiöiden käyttämien lentokoneiden enimmäiskapasiteetti. Se väittää myös, että vaikka se on ainoa lentoyhtiö, joka liikennöi Beirutin ja Minskin välistä yhteyttä, kyseessä on kausilento, jolle kolmannet myyvät lippuja, että vuonna 2021 kyseistä lentoyhteyttä käyttäneiden matkustajien määrä oli vähäinen verrattuna muihin yhteyksiin muista kolmansista maista kuin Libanonista tai muihin kolmansiin maihin kuin Libanoniin, ja että se kuljetti vähemmän matkustajia Beirutin ja Minskin välisellä reitillä vuonna 2021 kuin vuosina 2018 ja 2019. Väitteidensä tueksi kantaja vetoaa tietoihin, jotka on saatu Valko-Venäjän ilmailuosastolta.
47 Mitään näistä väitteistä ei voida hyväksyä.
48 On totta, että kantajan esittämistä tiedoista ilmenee, että vuonna 2021 se kuljetti vähemmän matkustajia kuin kaksi muuta lentoyhtiötä, jotka hoitavat sen tavoin Istanbulin ja Minskin sekä Dubain ja Minskin välisiä lentoyhteyksiä, että muut lentoyhtiöt kuljettivat useita matkustajia Minskistä Bagdadiin, Erbiliin ja Damaskokseen (Syyria) vuoden 2021 lopussa ja että sen kuljettamien henkilöiden lukumäärä Beirutin ja Minskin välillä oli pienempi kuin muilla yhteyksillä, joiden osalta se esittää numerotietoja, muista kolmansista maasta kuin Libanonista tai muihin kolmansiin maihin kuin Libanoniin kuljetettujen henkilöiden lukumäärä.
49 Näillä seikoilla ei kuitenkaan osoiteta, että kantaja ei ole ollut osallisena, omalla henkilöiden kuljetustoiminnallaan Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista Valko-Venäjälle, Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.
50 Kantajan toimittamien tietojen mukaan on lisäksi niin, että vuonna 2021 sen Istanbulista Minskiin kuljettamien matkustajien määrä kasvoi merkittävästi eli 2 978 matkustajasta toukokuussa 6 975 matkustajaan lokakuussa, ja sen Beirutista Minskiin kuljettamien matkustajien määrä kasvoi huomattavasti eli 187 matkustajasta kesäkuussa 1681 matkustajaan syyskuussa, mikä tukee neuvoston väitteitä.
51 Kantajan argumentit, joiden mukaan yhtäältä sen mainitsemien muiden lentoyhtiöiden on myös katsottava olevan vastuussa Lukašenkan hallinnon toimista, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, ja joiden mukaan toisaalta se, että kyseisistä lentoyhtiöistä yhden nimi merkittiin riidanalaisiin luetteloihin ja sittemmin poistettiin niistä, oikeuttaa sen nimen poistamisen kyseisistä luetteloista, on myös hylättävä.
52 Tämän osalta riittää, kun muistutetaan, että se, että muiden lentoyhtiöiden vastuuta olisi pitänyt tai voidaan mahdollisesti selvittää, ei itsessään sulje pois sitä, että kantajan vastuuta voidaan selvittää sellaisenaan, kun otetaan huomioon sen oma toiminta henkilöiden kuljettamisessa Valko-Venäjälle (ks. vastaavasti tuomio 23.9.2014, Ipatau v. neuvosto, T‑646/11, ei julkaistu, EU:T:2014:800, 116 kohta ja tuomio 7.6.2023, Skryba v. neuvosto, T‑581/21, ei julkaistu, EU:T:2023:321, 57 kohta).
53 Kantaja väittää toiseksi, ettei se ole saanut sellaisia ohjeita hallitukselta, joissa se velvoitettaisiin järjestämään lentoja, joilla pyrittäisiin osallistumaan toimiin, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, että Valko-Venäjän valtio ei vuokrannut sen lentoja Libanoniin, Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin ja Turkkiin ja että lennot ovat kannattavia.
54 Tämän osalta on huomattava, että neuvosto ei väittänyt riidanalaisissa perusteissaan, että Valko-Venäjän hallitus olisi antanut ohjeita, että Valko-Venäjän valtio olisi vuokrannut tiettyjä lentoja tai että asianomaiset lennot eivät olisi kannattavia.
55 Lisäksi yhtäältä – kuten neuvosto toteaa – se asianosaisten kesken kiistaton tosiseikka, että Valko-Venäjän valtio omistaa kantajan kokonaisuudessaan, vie uskottavuuden argumentilta, jonka mukaan kantajan toiminta voidaan määrittää Valko-Venäjän hallituksen tahdosta riippumatta, kun tätä tukevia todisteita ei ole.
56 Toisaalta edellä 34 kohdassa mainittujen, internetsivustoilla ”wyborcza.pl” ja ”spiegel.de” julkaistujen artikkelien mukaan Valko-Venäjän viranomaiset helpottivat matkustajamäärien kasvua Valko-Venäjälle toteuttamalla toimenpiteitä, joilla pyrittiin siihen, että kolmansien maiden kansalaisille myönnettiin useita turistiviisumeja, muun muassa delegoimalla erityisvaltuuksia matkatoimistoille, joista jotkut olivat Valko-Venäjän valtion määräysvallassa. Kyseisissä artikkeleissa ja edellä 36 kohdassa mainitussa, internetsivustolla ”lemonde.fr” julkaistussa artikkelissa todetaan, että tässä yhteydessä kolmansien maiden kansalaiset maksoivat huomattavia summia päästäkseen Valko-Venäjälle lentokoneella. Viimeksi mainitusta artikkelista ilmenee myös, että ”useat toimijat” ja muun muassa lentoyhtiöt, joista jotkut lisäsivät kuljetuskapasiteettiaan tai suunnittelivat avaavansa useita lentoyhteyksiä vastatakseen kasvaneeseen kysyntään, joka koski lentokuljetuspalveluja kolmansista maista Valko-Venäjälle, ”rikastuivat tällä tavoin kolmansien maiden kansalaisten haaveella paremmasta elämästä”.
57 Asiakirja-aineistoon liitetyistä todisteista ilmenee näin ollen, että Lukašenkan hallinto ei järjestänyt kolmansien maiden kansalaisten lentoteitse tapahtunutta kuljetusta Valko-Venäjälle lentoja vuokraamalla vaan helpottamalla viisumien myöntämistä Valko-Venäjälle, että kyseisen toimenpiteen seurauksena lentokuljetuspalvelujen kysyntä Valko-Venäjälle kasvoi ja että lentoyhtiöt saivat etua kaupallisten lentojen, jotka vastasivat mainittuun kysyntään, toteuttamisesta. Tästä seuraa, että vaikka kantajan väitteet, joiden mukaan Valko-Venäjän valtio ei vuokrannut Libanoniin, Yhdistyneisiin arabiemiirikuntiin ja Turkkiin järjestettyjä lentoja ja sen omat kuljetustoimet olivat kannattavia, olisi näytetty toteen, niillä ei voida osoittaa, että kyseiset lennot ja toimet eivät olisi kuuluneet Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotettiin unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.
58 Kantaja väittää kolmanneksi noudattaneensa matkustajiensa lähtöselvittämistä koskevaa asian kannalta merkityksellistä sääntelyä, johon kuuluu muun muassa matkustajien viisumivelvollisuus.
59 Tämän osalta on riittävää todeta, että Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotettiin unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, kuului viisumien myöntäminen kolmansien maiden kansalaisille, jotta nämä voisivat tulla Valko-Venäjän alueelle, kuten tämän tuomion 56 kohdasta ilmenee. Edellä 36 kohdassa tarkoitetussa artikkelissa, joka julkaistiin internetsivustolla ”lemonde.fr”, kerrotaan näin ollen, että kolmannen maan kansalainen, joka valmistautui nousemaan kantajan lennolle Beirutista ja jonka aikomuksena oli ylittää kyseiset ulkorajat, oli todennut, että hänellä oli viisumi, jotta hänen matkansa ”vaikuttaisi lailliselta”.
60 Tästä seuraa, että se, että kantaja suoritti matkustajien lähtöselvityksen yhteydessä edellytetyt tarkastukset, joihin kuului muun muassa näiden viisumivelvollisuus, ei sulje pois sitä, että se olisi osallistunut Lukašenkan hallinnon toimiin, joilla helpotettiin unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä.
61 Kantaja väittää neljänneksi, että se ei harjoita muuta toimintaa kuin liikennöi lentoja ja että se ”ei ole milloinkaan myötävaikuttanut lentoasemillaan oletettujen muuttajien suurten ryhmien järjestäytyneen kokoamisen kaltaiseen toimintaan”.
62 Koska näillä seikoilla ei ole merkitystä neuvoston kantajaa vastaan hyväksymien seikkojen kannalta, ne on hylättävä tehottomina.
63 Kaiken edellä esitetyn perusteella on toki huomattava, että neuvoston esittämistä asiakirjoista ei ilmene, että kantaja avasi uusia lentoreittejä helpottaakseen kolmansien maiden kansalaisten kuljettamista Valko-Venäjälle, kuten riidanalaisista perusteista ilmenee.
64 Tämän toteamuksen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että riidanalaiset toimet on kumottava, koska neuvosto esitti todisteet siitä, että edellä 45 kohdassa esitetyt tosiseikkoja koskevat väitteet pitivät paikkansa, ja koska niiden perusteella voidaan osoittaa, että kantaja oli osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotettiin unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan c alakohdan i alakohdassa säädetyn kriteerin mukaisesti.
65 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo lisäksi, että neuvoston sen arvioinnin tueksi, jonka mukaan kantaja oli osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, esittämät perusteet ovat riittävän täsmällisiä ja konkreettisia eikä niihin liity tosiseikkoja eikä oikeudellisia seikkoja koskevia arviointivirheitä, ja ne muodostavat itsessään riittävän perustan kantajan nimen merkitsemiselle riidanalaisiin luetteloihin.
66 Edellä 30 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla ainoa kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana tarvitsematta tutkia kantajan argumentteja, jotka kohdistuvat muihin perusteisiin, joilla alkuperäiset toimet oikeutettiin, koska kantajan väite siitä, että niitä ei ole tuettu todistein, ei voi johtaa kyseisten toimien kumoamiseen.
67 Tästä seuraa, että alkuperäisten toimien osittaista kumoamista koskeva vaatimus on hylättävä.
Vaatimus luetteloissa pysyttämistä koskevien toimien osittaisesta kumoamisesta
68 Kanteen tarkistamista koskevalla kirjelmällä, joka jätettiin työjärjestyksen 86 artiklan mukaisesti, kantaja vaatii pysyttämistoimien kumoamista sitä koskevilta osin lähinnä toistamalla kannekirjelmässä esitetyn ainoan kanneperusteen.
69 Kanteen tarkistamista koskevasta kirjelmistä esittämissään huomautuksissa neuvosto ensinnäkin väittää ottaneensa huomioon kantajan huomautukset ennen pystyttämistoimien antamista. Se katsoo seuraavaksi osoittaneensa vastineessa ja vastauskirjelmässä, että kantajaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet ovat perusteltuja, ja että sen arviointi vahvistetaan täydentävillä todisteilla, jotka lisättiin sen asiakirja-aineistoon pysyttämistoimet annettaessa. Se väittää lopuksi, että kantajan argumentit, jotka koskevat kahden muun lentoyhtiön tilannetta, eivät osoita pysyttämistoimien lainvastaisuutta.
70 Unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että käsiteltävässä asiassa on tarkoituksenmukaista tutkia pysyttämistoimien perusteita, jotka esitetään kyseisten perusteiden neljännessä ja viidennessä kohdassa ja joiden mukaan kantaja on osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, ja sitten perusteita, jotka esitetään kyseisten perusteiden ensimmäisessä ja kolmannessa kohdassa ja joiden mukaan kantaja hyötyy Lukašenkan hallinnosta.
Arviointi, jonka mukaan kantaja on osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä
71 Pysyttämistoimien perusteiden neljännessä ja viidennessä kohdassa neuvosto säilytti muuttumattomina näkemykset, jotka esitettiin alkuperäisten toimien perusteiden neljännessä ja viidennessä kohdassa ja jotka esitettiin edellä 31 kohdassa.
72 Kanteen tarkistamista koskevassa kirjelmässä ja suullisessa käsittelyssä kantaja moitti neuvostoa siitä, ettei se ollut ottanut huomioon seikkoja, jotka kantaja oli toimittanut sille pysyttämistoimien antamiseen johtaneiden Valko-Venäjään kohdistuvien rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä
73 Kantaja viittasi neuvostolle 19.1.2023 lähetettyyn kirjeeseen, jossa se oli muun muassa todennut, että ”unionin ja Valko-Venäjän välisen rajan osalta muuttoliikekriisiä ei enää ole”. Se lisäsi, että vuoden 2021 marraskuussa Turkin ja Yhdistyneiden arabiemiirikuntien viranomaiset olivat kieltäneet Turkista ja Yhdistyneistä arabiemiirikunnista lentoja järjestäviä lentoyhtiöitä kuljettamasta Minskiin tiettyjen Lähi-idän ja Aasian maiden kansalaisia ja että se oli itse lopettanut Beirutin ja Minskin välisen yhteyden liikennöinnin. Sen mukaan niiden edellä mainituista kolmansista maista peräisin olevien henkilöiden, jotka saattoivat tulla Valko-Venäjälle lentoteitse, määrä oli tuolloin vähentynyt huomattavasti ja vuodesta 2022 lähtien kolmansien maiden kansalaiset, jotka yrittivät ylittää unionin ulkorajat Valko-Venäjältä käsin, eivät enää kulkeneet lentokoneella.
74 Huomautuksissaan kanteen tarkistamista koskevaan kirjelmään neuvosto vetosi ”lähteisiin, jotka vahvistavat, että kantaja toteutti edelleen lentoja Istanbulista, joka on Erbilistä – – lähtevien lentojen suosituin määräpaikka, Minskiin”.
75 Suullisessa käsittelyssä neuvosto täsmensi tutkineensa kantajan esittämät seikat ennen pysyttämistoimien toteuttamista. Se totesi ottaneensa huomioon sen, että kantaja oli lakannut lentämästä Libanonista ja että Turkin viranomaiset olivat toteuttaneet toimenpiteitä, mutta että muut sen käytettävissä olevat seikat osoittivat, että kantaja oli jatkanut lentämistä Istanbulin lentoasemalta, joka on solmukohta henkilöille, jotka haluavat tulla Minskiin ylittääkseen tämän jälkeen unionin ulkorajat, ja että kantaja myi lippujaan epäsuorasti välikäsiensä kautta. Se väitti myös, että kantajan lennot Istanbulista – eivät Dubaista ja Beirutista – olivat oikeuttaneet pysyttämistoimien toteuttamisen.
76 On muistutettava, että rajoittavat toimenpiteet ovat turvaavia ja määritelmällisesti tilapäisiä toimenpiteitä, joiden pätevyys riippuu aina niiden toteuttamiseen johtaneen tosiasiallisen ja oikeudellisen tilanteen jatkumisesta sekä niiden pysyttämisen tarpeellisuudesta niihin liittyvän tavoitteen toteuttamiseksi. Neuvoston on näin ollen rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä tehtävä tilanteen ajantasaistettu arviointi ja selvitettävä toimenpiteiden vaikutukset voidakseen määritellä, onko toimenpiteillä onnistuttu saavuttamaan tavoitteet, joihin asianomaisten henkilöiden ja yhteisöjen alkuperäisellä merkitsemisellä riidanalaiseen luetteloon on pyritty, vai voidaanko kyseisistä henkilöistä ja yhteisöistä edelleen tehdä samat päätelmät (ks. tuomio 27.4.2022, Ilunga Luyoyo v. neuvosto, T‑108/21, EU:T:2022:253, 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
77 Oikeuttaakseen henkilön nimen pysyttämisen luettelossa neuvostoa ei ole kielletty tukeutumasta samaan näyttöön, jolla asianomaisen henkilön nimen alkuperäinen luetteloon merkitseminen, uudelleen merkitseminen tai aiempi säilyttäminen on oikeutettu, kunhan yhtäältä luetteloon merkitsemisen perusteet ovat säilyneet muuttumattomina ja toisaalta asiayhteys ei ole muuttunut siinä määrin, että näyttö olisi vanhentunut. Tähän asiayhteyteen kuuluvat paitsi sen maan tilanne, jonka osalta rajoittavien toimenpiteiden järjestelmä on otettu käyttöön, myös asianomaisen henkilön erityistilanne (ks. tuomio 26.10.2022, Ovsyannikov v. neuvosto, T‑714/20, ei julkaistu, EU:T:2022:674 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78 Käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin huomattava, että neuvosto totesi suullisessa käsittelyssä, että ne seikat huomioiden, josta se oli tietoinen pysyttämistoimien toteuttamishetkellä, arviointia, jonka mukaan kantaja oli osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, ei voitu enää oikeuttaa sillä, että kantajalla oli lentoja Libanonista ja Yhdistyneistä arabiemiirikunnista. Kun on kyse kantajan lennoista Istanbulin ja Minskin välillä, neuvosto totesi, että kyseinen arviointi perustui Erbilin ja Istanbulin välisen yhteyden olemassaoloon ja kantajan lippujen epäsuoraan lipunmyyntijärjestelmään.
79 Näin tehdessään neuvosto myöntää implisiittisesti, että näyttö, jolla oikeutettiin alkuperäisten toimien toteuttaminen, on tältä osin vanhentunut.
80 Edellä 77 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla neuvosto teki siis arviointivirheen, kun se oikeutti pysyttämistoimet perustein, jotka eivät olleet muuttuneet alkuperäisten toimien perustana olleista perusteista, joiden sanamuodon mukaan ”Unionin ulkorajan yli haluavia muuttajia on matkustanut Minskiin Belavian lennoilla useista Lähi-idän maista, muun muassa Libanonista, Yhdistyneistä arabiemiirikunnista ja Turkista”.
81 Toiseksi kantajan Istanbulin ja Minskin välillä toteuttamien lentojen osalta neuvosto vetosi suullisessa käsittelyssä tietoihin, jotka on julkaistu internetsivustolla ”flightradar24.com” ja joihin se pääsi tutustumaan 23.11.2022.
82 Tämän osalta on todettava, että internetsivustolla ”flightradar24.com” julkaistuissa tiedoissa ei viitata mitenkään neuvoston mainitsemaan kantajan lippujen epäsuoraan jakelujärjestelmään, johon neuvosto vetoaa. Lisäksi kyseiset tiedot osoittavat enintään, että Erbilin ja Istanbulin välillä oli lentoyhteys ja että kantaja lensi edelleen Istanbulin ja Minskin välillä. Pelkästään tällä seikalla ei kuitenkaan voida osoittaa, että kantaja oli osallisena sellaisten kolmansien maiden kansalaisten kuljetustoiminnassa, joilla voi olla aikomus ylittää unionin ulkorajat, koska neuvosto lisäksi myöntää, että vuoden 2021 lokakuusta lähtien Turkista käsin lentoja toteuttaneita lentoyhtiöitä oli kielletty kuljettamasta Minskiin tiettyjä Lähi-idän ja Aasian kolmansien maiden kansalaisia.
83 Näin ollen neuvosto ei ole esittänyt riittävästi näyttöä siitä, että pysyttämistoimien toteuttamispäivänä kantaja oli edelleen osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, sen Istanbulin ja Minskin välillä toteuttamien lentojen vuoksi.
84 Edellä esitetystä seuraa, että perusteessa, jonka mukaan kantaja on osallisena Lukašenkan hallinnon toimissa, joilla helpotetaan unionin ulkorajojen laitonta ylittämistä, on arviointivirhe.
Arviointi, jonka mukaan kantaja hyötyy Lukašenkan hallinnosta
85 Pysyttämistoimien perusteiden ensimmäisestä ja kolmannesta kohdasta ilmenee, että kantaja on valtion kansallinen lentoyhtiö, että presidentti Lukašenka lupasi, että hänen hallintonsa antaisi kaiken mahdollisen tuen kantajalle sen jälkeen, kun unioni oli päättänyt ottaa käyttöön valkovenäläisiä lentoliikenteen harjoittajia koskevan kiellon lentää unionin ilmatilan yli ja päästä unionin lentoasemille, että tämän tehdäkseen hän sopi Venäjän presidentin Vladimir Putinin kanssa kantajaa koskevien uusien lentoreittien avaamisen valmistelemisesta ja että kantaja siis hyötyi Lukašenkan hallinnosta.
86 Kyseiset perusteet perustuvat Lukašenkan hallinnosta ”hyötymistä” koskevaan kriteeriin, joka vahvistetaan päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, joka on säännös, johon viitataan asetuksen N:o 765/2006 2 artiklan 5 kohdassa, ja päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että kyseinen merkitsemiskriteeri on erillinen Lukašenkan hallinnon ”tukemista” koskevasta kriteeristä (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2017, BelTechExport v. neuvosto, T‑765/15, ei julkaistu, EU:T:2017:669, 92 kohta; tuomio 18.10.2023, MAZ-upravljajusaja kompanija holdinga Belavtomaz v. neuvosto, T‑532/21, ei julkaistu, EU:T:2023:656, 44 kohta ja tuomio 18.10.2023, Belaz-upravljajusaja kompanija holdinga Belaz Holding v. neuvosto, T‑533/21, ei julkaistu, EU:T:2023:657, 40 kohta).
87 Väitteidensä tueksi neuvosto tukeutuu vastineessaan ja vastauksessaan seuraaviin asiakirjoihin:
– internetsivustolla ”belta-by” 1.6.2021 julkaistu artikkeli, josta ilmenee, että samana päivänä yhteistyötä Venäjän kanssa koskeneen kokouksen yhteydessä presidentti Lukašenka surkutteli sitä, että ”länsi” oli ”yhdistänyt [kantajan] tiettyyn välikohtaukseen”, totesi, että Valko-Venäjän valtio antaisi kaiken mahdollisen tuen kantajalle, ja ilmoitti, että Valko-Venäjän tasavalta ja Venäjän federaatio suunnittelivat avaavansa uusia lentoreittejä useisiin Venäjän kaupunkeihin kantajan hyödyksi,
– internetsivustolla ”tass.com” 1.6.2021 julkaistu artikkeli, josta ilmenee, että ”SB Belarus Today” ‑tiedotusvälineen mainitsemien tietojen mukaan Valko-Venäjän tasavallan ja Venäjän federaation presidentit olivat antaneet liikenneministeriensä tehtäväksi määrittää, mihin venäläiskaupunkeihin kantaja voisi liikennöidä.
88 Internetsivustolla ”belta.by” julkaistusta artikkelista ja internetsivustolla ”tass.com” julkaistusta artikkelista ilmenee, että presidentti Lukašenkan mukaan ”on erittäin tärkeää, että järjestämme töitä lentäjillemme ja käytämme lentokoneita, joita meidän on ollut niin vaikeaa hankkia näinä vaikeina aikoina”, ”olemme uudistaneet merkittävästi ilmailukalustoa”, ”lentäjämme ovat ammattitaitoisia”, ”olen luvannut, ettemme hylkää [kantajaa]” ja ”tuemme kyseistä yritystä kustannuksista riippumatta, se on kunnia-asiamme”.
89 Internetsivustolla ”belta.by” julkaistussa artikkelissa ja internetsivustolla ”tass.com” julkaistussa artikkelissa ei toki mainita nimenomaisesti sitä, että – kuten neuvosto riidanlaisissa perusteissa väittää – presidentti Lukašenkan kyseessä olevat lausumat annettiin reaktiona unionin päätökseen ottaa käyttöön valkovenäläisiä lentoliikenteen harjoittajia koskeva kielto lentää unionin ilmatilan yli ja päästä unionin alueella oleville lentoasemille. Kuten neuvosto korosti suullisessa käsittelyssä kantajan tätä kiistämättä, viittaus ensimmäisessä artikkelissa siihen, että ”länsi” oli ”yhdistänyt [kantajan] tiettyyn välikohtaukseen”, on ymmärrettävä viittauksena siihen, että päätöksen 2012/642/YUTP muuttamisesta 4.6.2021 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2021/908 (EUVL 2021, L 197 I, s. 3) reaktiona siihen, että Ryanairin lento pakotettiin laskeutumaan Minskiin Valko-Venäjälle 23.5.2021, unioni toteutti toimenpiteen, jonka mukaisesti jäsenvaltiot epäävät kaikkien valkovenäläisten liikenteenharjoittajien käyttämiltä ilma-aluksilta luvan laskeutua niiden alueelle, nousta ilmaan niiden alueelta tai lentää niiden alueen yli.
90 Kantaja myöntää yhtäältä, että se on Valko-Venäjän valtiolle kuuluva lentoyhtiö, ja toisaalta, että presidentti Lukašenka on antanut edellä 88 ja 89 kohdassa mainitut julkiset lausumat. Se ei myöskään kiistä sitä, että Valko-Venäjän presidentti ja Venäjän federaation presidentti antoivat liikenneministeriensä tehtäväksi määrittää, mihin venäläiskaupunkeihin kantaja voisi liikennöidä. Tällaisia seikkoja, jotka osoittavat presidentti Lukašenkan erityistä tukea kantajalle, joka on valtion kansallinen lentoyhtiö, ei voida jättää huomiotta arvioitaessa kaikkia erilaisia merkityksellisiä seikkoja, joilla oikeutettiin se, että kantajaa pidetään yhteisönä, joka hyötyy presidentti Lukašenkan hallinnosta (ks. vastaavasti tuomio 28.06.2023, Dana Astra v. neuvosto, T‑239/21, ei julkaistu, EU:T:2023:364, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
91 Kantaja kuitenkin väittää, että edellä 88 ja 89 kohdassa mainituilla presidentti Lukašenkan julkisilla lausumilla ei ollut minkäänlaisia kaupallisia tai taloudellisia vaikutuksia siihen, erityisesti siksi, että sille ei myönnetty ensimmäistäkään uutta yhteyttä Venäjälle kyseisen tapaamisen jälkeen. Sen jälkeen, kun unioni oli asettanut lentorajoituksia vuoden 2021 keväällä, avattiin vain yksi uusi yhteys eli yhteys Minskistä Ufaan (Venäjä), ja kyseisestä avaamisesta oli päätetty ja siitä oli ilmoitettu ennen kuin presidentti Lukašenka ja Venäjän federaation presidentti tapasivat.
92 Tämän osalta on huomattava, että huomautuksissaan kanteen tarkistamista koskevaan kirjelmään neuvosto viittasi tiettyihin asiakirjoihin, jotka oli liitetty sen asiakirja-aineistoon pysyttämistoimia annettaessa ja joita olivat muun muassa:
– internetsivustolla ”neg.by” 10.8.2022 julkaistu artikkeli, josta ilmenee, että kantaja lisäsi Minskistä lähteneiden ja tiettyihin Venäjän kaupunkeihin suuntautuneiden lentojen määrää muun muassa siksi, että se liikennöi Moskovassa (Venäjä) sijaitsevalle Vnukovon lentoasemalle,
– internetsivustolla ”mir24.tv” 15.7.2022 julkaistu artikkeli, jossa mainittiin, että kantaja oli avannut lentoyhteyden Minskin ja Vnukovon lentoaseman välille,
– internetsivustolla ”eng.belta.by” 15.7.2022 julkaistu artikkeli, josta ilmenee, että kyseisestä päivästä lähtien kantaja oli aloittanut uudelleen säännölliset lennot Minskin ja Vnukovon lentoaseman välillä,
– internetsivustolla ”sb.by” 5.11.2022 julkaistu artikkeli, jossa todetaan, että Valko-Venäjän tasavalta ja Venäjän federaatio ovat kehittäneet yhteistyötään siviili-ilmailun alalla unionin ilmatilansa sulkemiseksi toteuttaneiden toimenpiteiden vuoksi, että tässä yhteydessä valkovenäläiset lentoyhtiöt – muun muassa kantaja, jolla oli tuolloin säännöllisiä lentoja tiettyihin maihin, mukaan lukien Venäjä – ovat ”suunnanneet toimintansa kohti itää ja etelää” ja että ”Venäjän ja Valko-Venäjän lentoliikenteen harjoittajat avaavat säännöllisesti uusia kansainvälisiä ja kansallisia yhteyksiä ja kehittävät yhteistyötään”.
93 Ensinnäkin internetsivustolla ”mir24.tv” julkaistu artikkeli ja internetsivustolla ”eng.belta.by” julkaistu artikkeli ovat yhteneviä sen osalta, että kantaja alkoi liikennöidä lentoja Vnukovon lentoasemalle 15.7.2022 lähtien. Nämä seikat ovat ristiriidassa kantajan niiden väitteiden kanssa, joiden mukaan ainoa yhteys, joka avattiin Venäjälle sen jälkeen, kun unioni oli päättänyt ilmatilaansa koskevasta kiellosta, oli Minskin ja Ufan välinen yhteys.
94 Kantaja toki väittää päättäneensä liikennöidä Vnukovon lentoasemalle siksi, että Moskovaan matkustamaan halunneiden matkustajien määrä oli kasvanut, ja se vetoaa tämän osalta 5.7.2021 päivättyyn kirjeeseen, jolla kyseisen lentoaseman toiminnanharjoittaja pyysi kantajan toimitusjohtajaa avaamaan uuden yhteyden Minskistä.
95 On kuitenkin todettava yhtäältä, että Vnukovon lentoaseman toiminnanharjoittajan 5.7.2021 päivätty kirje ei ole yksiselitteinen niiden perusteiden osalta, jotka johtivat yhteyden avaamiseen kyseiselle lentoasemalle. Kyseisessä kirjeessä mainittu toiminnanharjoittaja nimittäin viittasi ”epäselvään geopoliittiseen tilanteeseen”, joka saattoi sen mukaan rajoittaa kantajan toimintaa mutta myös mahdollistaa matkustajien määrän huomattavan kasvun Minskin ja Moskovan välillä.
96 Toisaalta Vnukovon lentoaseman toiminnanharjoittajan kirje lähetettiin kantajalle noin kuukausi presidentti Lukašenkan niiden julkisten lausumien jälkeen, joiden mukaan Valko-Venäjän valtio tukisi kantajaa kaikin mahdollisin tavoin, joten unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että tällainen ajallinen läheisyys tukee neuvoston näkemystä, jonka mukaan kyseisen yhteyden avaaminen Vnukovon lentoasemalle 15.7.2022 sijoittuu mainittujen lausumien yhteyteen ja että presidentti Lukašenkan lupausta tukea kantajaa on siis hyvinkin noudatettu. Kantajan argumentilla, jonka mukaan se oli jo liikennöinyt Vnukovon lentoasemalle vuoteen 2011 saakka ja että kyseessä ei ollut varsinaisesti ”uusi reitti”, ei voida kumota kyseistä toteamusta. Se, että kantaja ei vastannut Minskin ja Vnukovon lentoaseman välisestä yhteydestä vuodesta 2011 lähtien vaan että se alkoi tehdä näin saatuaan tätä koskevan pyynnön vähän presidentti Lukašenkan julkisten lausumien jälkeen, on pikemminkin omiaan vahvistamaan neuvoston väitteet.
97 Tästä seuraa, että kantajan argumenteilla ei voida kyseenalaistaa neuvoston esittämää näyttöä.
98 Toiseksi on huomattava, että internetsivustolla ”neg.by” julkaistu artikkeli ja internetsivustolla ”sb.by” julkaistu artikkeli osoittavat, että kantajan Venäjälle suuntautuneiden lentojen määrä kasvoi ja että valkovenäläisten ja venäläisten toimijoiden välille syntyi tiivis yhteistyö lentoliikenteen alalla sen jälkeen, kun unionin ilmatila oli suljettu Valko-Venäjän tasavallan ja Venäjän federaation ilma-aluksilta.
99 Neuvoston esittämä näyttö muodostaa siis riittävän konkreettisten, täsmällisten ja yhtäpitävien todisteiden kokonaisuuden sen osoittamiseksi, että – toisin kuin kantaja väittää – se hyötyi konkreettisesti presidentti Lukašenkan julkisista lausumista, joiden mukaan Valko-Venäjän valtio antaisi kantajalle kaiken mahdollisen tuen.
100 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että neuvosto ei tehnyt arviointivirhettä, kun se katsoi, että kantaja on valtion kansallinen lentoyhtiö, että presidentti Lukašenka lupasi, että hänen hallintonsa antaisi kaiken mahdollisen tuen kantajalle sen jälkeen, kun unioni oli päättänyt ottaa käyttöön valkovenäläisiä lentoliikenteen harjoittajia koskevan kiellon lentää unionin ilmatilan yli ja päästä unionin lentoasemille, ja että tämän tehdäkseen hän sopi Venäjän presidentin Vladimir Putinin kanssa kantajaa koskevien uusien lentoreittien avaamisen valmistelemisesta.
101 Koska neuvosto lisäksi esitti näyttöä siitä, että kantaja hyötyi konkreettisesti presidentti Lukašenkan julkisista lausumista, joiden mukaan Valko-Venäjän valtio tukisi sitä kaikin mahdollisin tavoin, kantaja väittää turhaan, että kyseisten lausumien perusteella ei voitu osoittaa, että se hyötyy Lukašenkan hallinnosta päätöksen 2012/642 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetyssä kriteerissä tarkoitetulla tavalla.
102 Lisäksi perusteet, joiden mukaan kantaja hyötyy Lukašenkan hallinnosta ja jotka ovat riittävän täsmällisiä ja konkreettisia eikä niihin liity tosiseikkoja eikä oikeudellisia seikkoja koskevia arviointivirheitä, muodostavat itsessään riittävän perustan kantajan nimen pysyttämiselle riidanalaisissa luetteloissa.
103 Edellä 30 kohdassa mainitun oikeuskäytännön nojalla ainoa kanneperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana tarvitsematta tutkia kantajan argumentteja, jotka kohdistuvat pysyttämistoimia koskeviin perusteisiin, joista ilmenee, että se tukee Lukašenkan hallintoa, koska se, että niitä ei ole tuettu, ei voi johtaa kyseisten toimien kumoamiseen.
104 Kaiken edellä esitetyn perusteella pysyttämistoimien osittaista kumoamista koskeva vaatimus ja näin ollen tämä kanne kokonaisuudessaan on hylättävä perusteettomana.
Oikeudenkäyntikulut
105 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut neuvoston vaatimusten mukaisesti, mukaan lukien välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Belavia – Belarusian Airlines AAT velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut mukaan lukien.
Julistettiin Luxemburgissa 29 päivänä toukokuuta 2024.
Allekirjoitukset