РЕШЕНИЕ НА СЪДА НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА
НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ (първи състав)
7 юли 2009 година(*)
„Публична служба — Длъжностни лица — Годишен отпуск — Дейност като представител на персонала — Командироване на половин работен ден с оглед синдикално представителство — Дейност по представителство съгласно Правилника за длъжностните лица — Неразрешено отсъствие — Приспадане на правото на годишен отпуск — Член 60 от Правилника за длъжностните лица“
По дело F‑39/08
с предмет жалба, подадена на основание член 236 ЕО и член 152 АЕ,
Giorgio Lebedef, длъжностно лице на Комисията на Европейските общности с местожителство в Senningerberg (Люксембург), за когото се явява адв. F. Frabetti, avocat,
жалбоподател,
срещу
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н G. Berscheid и г‑жа K. Herrmann, в качеството на представители,
ответник,
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (първи състав),
състоящ се от: г‑н S. Gervasoni, председател, г‑н H. Kreppel и г‑н H. Tagaras (докладчик), съдии,
секретар: г‑н R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 17 февруари 2009 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалба, постъпила по факс в секретариата на Съда на публичната служба на 28 март 2008 г. (оригиналът е подаден на 31 март същата година), жалбоподателят иска отмяна на решенията от 29 май, 20 юни, 28 юни и 6 юли 2007 г., както и на двете решения от 26 юли 2007 г. и на решението от 2 август 2007 г., като всички решения са свързани с приспадането общо на 32 дни от отпуска, на който той има право за 2007 г.
Правна уредба
Право на отпуск на длъжностните лица
2 Съгласно член 57, първа алинея от Правилника за длъжностните лица на Европейските общности (наричан по-нататък „Правилникът“):
„Длъжностните лица имат право на годишен отпуск в размер на не по-малко от 24 работни дни и не повече от 30 работни дни на календарна година в съответствие с правила, определени с общо съгласие от институциите на Общностите след консултации с Комитета по правилника за персонала.“
3 Член 59 от Правилника гласи:
„1. Длъжностно лице, което представи доказателство, че не е в състояние да изпълнява служебните си задължения поради болест или злополука, има право на отпуск по болест.
Длъжностното лице при първа възможност уведомява институцията си за невъзможността си да изпълнява служебните си задължения, като същевременно посочва адреса, на който се намира. Ако отсъствието продължи повече от три дни, лицето представя медицинско свидетелство. Свидетелството трябва да бъде изпратено най-късно на петия ден от отсъствието според датата, посочена на пощенското клеймо. При неизпълнение на това изискване и освен ако неизпращането на свидетелството се дължи на независещи от волята на длъжностното лице причини, отсъствието на длъжностното лице се счита за неоснователно.
[…]
2. Длъжностно лице, което в продължение на 12 месеца е отсъствало за периоди от не повече от три дни с обща продължителност, надвишаваща 12 дни, представя медицинско свидетелство за всяко следващо свое отсъствие по здравословни причини. Отсъствието му се счита за неоснователно от тринадесетия ден отсъствие по здравословни причини без медицинско свидетелство.
3. Без да се засяга прилагането на разпоредбите относно дисциплинарните производства и по целесъобразност, всяко отсъствие, счетено за неоснователно съгласно параграфи 1 и 2, се приспада от годишния отпуск на съответното длъжностно лице. В случай че годишният отпуск вече е изчерпан, лицето губи правото си на заплата за съответния период от време.
[…]“
4 Според член 60, първа алинея от Правилника:
„Освен в случай на болест или злополука, длъжностното лице няма право да отсъства без предварително разрешение на прекия си ръководител. Без да се засягат дисциплинарните мерки, които биха могли да намерят приложение, надлежно установеното неразрешено отсъствие се приспада от годишния отпуск на съответното длъжностно лице. В случай че годишният отпуск вече е изчерпан, лицето губи правото си на заплата за съответния период от време.“
Представителство на персонала
5 Член 10в от Правилника предвижда:
„Всяка институция може да сключва споразумения, отнасящи се до нейните служители, с [представителните синдикални и] професионални […] [организации]. Тези споразумения не могат да доведат до изменение на правилника, до поемането на бюджетни задължения или да засегнат работата на съответната институция. Представителните [синдикални и] професионални [организации], подписали споразумението, функционират в рамките на институцията при условията на законовите правомощия на комитета по персонала.“
Права на представителите на персонала
6 Що се отнася до Комитета по персонала (наричан по-нататък „КП“), член 1, шеста алинея от приложение II от Правилника гласи:
„Функциите, поети от членовете на [КП] и от длъжностните лица, назначени от Комитета в органите, създадени по силата на настоящия правилник, или от институцията, се считат за част от нормалната служба в тяхната институция. Фактът на изпълнението на тези функции не може по никакъв начин да бъде във вреда на съответното лице.“
7 Рамковото споразумение относно отношенията между Комисията на Европейските общности и синдикалните и професионалните организации (наричани по-нататък „СПО“), влязло в сила на 27 януари 2006 г. за срок от 18 месеца (наричано по-нататък „рамковото споразумение“), предвижда в член 1, параграф 2:
„Принадлежността към СПО, участието в синдикална дейност или упражняването на синдикални функции не могат под каквато и да е форма и независимо на какво основание да навредят на професионалното положение или на развитието на кариерата на съответното лице.“ [неофициален превод]
Ресурси, предоставени на разположение на представителството на персонала
8 Представителството на персонала в рамките на Комисията е предмет на редица споразумения между институцията и СПО, засягащи също КП, и отнасящи се по-специално до ресурсите, предоставени на разположение на представителството на персонала.
9 В Споразумението между заместник-председателя на Комисията и СПО от 4 април 2001 г. (наричано по-нататък „Споразумението от 2001 г. относно ресурсите“) е посочено, че СПО се задължават да осигурят разпределянето на ресурсите както между СПО, така също и в рамките на централния комитет по персонала и местните комитети по персонала въз основа на представителността на СПО, като се отчитат ограниченията от местен характер. Предвидено е също така разпределянето на ресурсите да се урежда с протокол между СПО, приподписан от генерална дирекция (ГД) „Персонал и администрация“. Накрая е направено заключението, че Комисията предоставя на разположение на СПО 31,5 командировки, от които 19,5 командировки за КП, като всички тези командировки се разпределят между СПО въз основа на представителността.
10 Що се отнася до настоящия случай, протоколът за разбирателство между СПО и ГД „Персонал и администрация“ относно предоставянето на ресурсите за представителството на персонала за 2007 г. предвижда отпускане на 20 командировки — към които се добавят допълнителни ресурси — за КП, а именно за централния комитет по персонала и местните комитети по персонала. По отношение по-специално на разпределянето на тези 20 командировки 10 командировки се предоставят на Конфедеративния алианс на свободните синдикати.
11 На практика по отношение на едно и също командировано длъжностно лице или служител могат да съществуват няколко начина на командироване — в СПО в качеството на синдикален представител и/или в КП в качеството на представител съгласно Правилника за длъжностните лица, а именно както следва:
– 100 % в качеството на представител съгласно Правилника за длъжностните лица или в централния комитет по персонала или в местен комитет по персонала, или 100 % в качеството на синдикален представител,
– 50 % в качеството на представител съгласно Правилника за длъжностните лица и 50 % в качеството на синдикален представител,
– 50 % в качеството на представител съгласно Правилника за длъжностните лица или в качеството на синдикален представител, с назначаване на съответния служител за останалите 50 % от работното време в определена служба на Комисията.
12 Представителите на персонала, които са командировани в качеството на синдикални представители и/или на представители съгласно Правилника за длъжностните лица, се избират от СПО, но решенията за командироването се вземат от Комисията.
Обстоятелства в основата на спора
13 Жалбоподателят — длъжностно лице на Комисията в Евростат, ползва с решение от 12 март 2004 г. на г‑н Reichenbach, тогава генерален директор на ГД „Персонал и администрация“, 100 % командироване в качеството на синдикален представител, считано от 1 април 2004 г. до 31 декември 2004 г. — дата, на която е следвало да бъде преназначен в първоначалната му служба — Евростат. Когато е взето решението за командироване, жалбоподателят заема длъжността политически секретар в Конфедеративния алианс на свободните синдикати.
14 През октомври 2004 г. жалбоподателят е избран на длъжността заместник-председател на местния комитет по персонала в Люксембург (наричан по-нататък „МКП“).
15 С решение от 23 декември 2004 г. на г‑н Chêne, приемника на г‑н Reichenbach в ГД „Персонал и администрация“, заменено с ново решение на същия г‑н Chêne от 10 февруари 2005 г., жалбоподателят е преназначен на 50 % в Евростат, считано от 1 януари 2005 г. Следователно по отношение на останалите 50 % от времето той продължава да ползва командироване в качеството си на синдикален представител.
16 Независимо от това, на практика през 2005 г. и 2006 г. жалбоподателят е работил изцяло за представителството съгласно Правилника за длъжностните лица и за синдикалното представителство на персонала (вж. съответно точки 14 и 15 от настоящото решение), посвещавайки 100 % от работното си време на тази дейност (наричана по-нататък „дейност по представителство на персонала“), и така изобщо не е полагал труд в службата, където е назначен. Безспорно е, че това положение не е имало последствия по отношение на правото му на отпуск.
17 С докладна записка от 27 септември 2006 г., адресирана до жалбоподателя, началникът на отдел E.5 „Международно сътрудничество в областта на статистиката“ към дирекция E „Статистически данни за земеделието и за околната среда, сътрудничество в областта на статистиката“ (наричан по-нататък „началникът на отдела на жалбоподателя“ или „неговият началник-отдел“) иска по-специално от жалбоподателя занапред да се явява на работа в отдел E.5 през 50 % от работното си време, да изпълнява задачите, свързани с длъжността му, и да постига набелязаните и обсъдени през 2005 г. цели, както и в края на всеки месец да му представя доклад за „постигнатия напредък“; началникът на отдела на жалбоподателя уточнява пред него, че „това не изключва евентуални последствия, произтичащи от отсъствието от работното [му] място и [от] неизпълнението на работата през периода, последвал датата на [неговото] назначение в [о]тдел E.5“.
18 В писмо от 5 октомври 2006 г., адресирано до неговия началник-отдел, като се позовава на своята „частична командировка“ и на длъжността заместник-председател на МКП, жалбоподателят изразява учудване, че е в нарушение, при това независимо, че през периода, когато не е бил командирован и в по-малка степен е извършвал дейност по представителство на персонала, решенията да не бъде повишен с мотива, че не е полагал никакъв труд за Евростат, са били отменени от Първоинстанционния съд (вж. Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия, T‑175/02, Recueil FP, стр. I‑A‑73 и II‑313, и Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия, T‑4/03, Recueil FP, стр. I‑A‑79 и II‑337). Жалбоподателят добавя, че „това не изключва последствията, произтичащи от ограничаването [на] моята синдикална дейност, от нарушението на член 24б от [п]равилника, от нарушението на рамковото споразумение между Комисията и СПО, и от психическия тормоз […], упражняван […] в продължение на години [от] Евростат“.
19 С докладна записка от 3 ноември 2006 г., като се позовава на Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия (T‑4/03, посочено по-горе, точки 60 и 64), жалбоподателят посочва по-специално на своя началник-отдел, че присъствието и работата му по представителството на персонала „важ[ат] също по отношение на Евростат“; той предлага също така да „се разбер[ат]“ относно система за контрол на присъствието му от представителството на персонала, в случай че такъв контрол се налага с оглед на причини от практическо и формално естество.
20 В докладна записка от 17 ноември 2006 г. генералният директор на Евростат посочва на жалбоподателя, че администрирането на досието му е поверено на началника на отдел A.1 „Персонал“ към дирекция A „Ресурси“ в Евростат (наричан по-нататък „началник на отдел „Персонал“ в Евростат“).
21 В писмо от 16 януари 2007 г. началникът на отдела на жалбоподателя го уведомява, че след проведена консултация със съответните служби в ГД „Персонал и администрация“ той не следвало да приеме становището, което жалбоподателят застъпвал в писмото си от 5 октомври 2006 г. Началникът на отдела добавя:
„Всъщност пълна липса на положен труд в отдела, където сте назначен, е невъзможна без официално командироване. Считам следователно, че отсъствието не е в съответствие с Правилника и следователно е неразрешено. Длъжен съм да повторя указанието от докладната ми записка от 27 септември 2006 г. […], че сте с нормален режим на работа за времето на назначение в Евростат. Моля да ме уведомявате предварително за всяко отсъствие — независимо каква е причината [за него]. Тези отсъствия трябва да бъдат предмет на предварително съгласие от моя страна.“
22 Според жалбоподателя, считано от 29 януари 2007 г. той забелязал, че всеки път, когато в работен ден не се намирал в Комисията, включително в дните, когато бил в командировка във връзка със синдикално представителство, в информационната система за управление на персонала „SysPer2“ (наричана по-нататък „SysPer2“) бил отразяван половин ден неразрешено отсъствие.
23 С писмо от 5 февруари 2007 г., адресирано до началника на отдела на жалбоподателя, защитникът на жалбоподателя припомня, че времето, през което същият не работел по възложените от Евростат задачи, зависело „изключително от количеството негова работа за представителството съгласно Правилника за длъжностните лица“ и повтаря доводите на жалбоподателя за нарушението „на синдикалните права“ и на член 24б от Правилника, който предвижда, че длъжностните лица са свободни да упражняват правото си на сдружаване и могат да членуват в СПО.
24 С докладни записки от 12 март и 14 май 2007 г., адресирани до началника на отдел „Персонал“ в Евростат, г‑н Frankin, председател на МКП, удостоверява, от една страна, присъствието на жалбоподателя през януари, февруари, март и април 2007 г. било в синдикалното представителство или в представителството съгласно Правилника за длъжностните лица, било в Брюксел в командировки във връзка със синдикално представителство (командировки на 11 и 30 януари 2007 г., 14 февруари 2007 г., 2 и 22 март 2007 г.), а от друга страна, посочва периодите, в които жалбоподателят е ползвал отпуск или е бил болен. В действителност на 9 януари 2007 г. и през периода от 19 до 28 февруари 2007 г. жалбоподателят е бил в разрешен от Евростат отпуск, а през периода от 18 януари до 26 януари 2007 г. е бил болен, за което е заявил пред Евростат, а също така през периода от 26 до 30 март 2007 г. и от 2 до 30 април 2007 г. отначало е бил в болница, а след това в „разрешен“ от Евростат отпуск по болест. В същите докладни записки председателят на МКП добавя, че според Правилника и Рамковото споразумение дейността на жалбоподателя за представителството на персонала се зачита като дейност в службата му и следователно като присъствие в Евростат.
25 Както е видно от таблицата, озаглавена „Развитие на квотата“, която явно е извадка от SysPer2 (наричана по-нататък „таблицата SysPer2“), на 29 май 2007 г. петнадесет дни и половина отпуск са били приспаднати от годишния отпуск, на който жалбоподателят имал право, както и два дни на 20 юни 2007 г., три дни на 28 юни 2007 г. и три дни на 6 юли 2007 г. Приспаднатите дни отпуск се отнасяли до четирите периода съответно от 29 януари 2007 г. до 23 март 2007 г., от 15 юни 2007 г. до 20 юни 2007 г., от 21 юни 2007 г. до 28 юни 2007 г. и, накрая, от 29 юни 2007 г. до 6 юли 2007 г.
26 С докладна записка от 5 юли 2007 г., адресирана до началника на отдел „Персонал“ в Евростат, председателят на МКП удостоверява, от една страна, присъствието на жалбоподателя през май и юни 2007 г., включително в дните, когато същият е работил на половин работен ден по здравословни причини (т.е. дванадесет дни от 2 до 25 май 2007 г., след това осем дни от 4 до 15 юни 2007 г.), било в синдикалното представителство или в представителството съгласно Правилника за длъжностните лица, било в Брюксел в командировки във връзка със синдикално представителство (командировки на 2, 15 и 16 май 2007 г. и на 7, 14 и 28 юни 2007 г.), а от друга страна, посочва период на разрешен от Евростат отпуск — от 28 май до 1 юни 2007 г. В същата докладна записка председателят на МКП добавя, че според Правилника и Рамковото споразумение дейността на жалбоподателя за представителството на персонала се зачита като дейност в службата му и следователно като присъствие в Евростат.
27 С електронно писмо от 16 юли 2007 г. до жалбоподателя неговият началник-отдел отказва да приеме молбата му за 34 дни отпуск — от 30 юли 2007 г. до 14 септември същата година — поради това, че му оставали само осем дни и половина отпуск; според началника на отдела на жалбоподателя всеки път, когато същият не се е явил на работа или не е представил съответно свидетелство, администрацията на Евростат била длъжна да регистрира отсъствието му като неразрешено, както е посочено в докладната записка от 16 януари 2007 г.
28 С докладна записка от 23 юли 2007 г. жалбоподателят отговаря на гореспоменатото електронно писмо от 16 юли 2007 г., определяйки решенията на своя началник-отдел като „повтарящ се и продължителен психически тормоз“.
29 С електронно писмо от 26 юли 2007 г началникът на отдела на жалбоподателя потвърждава отказа си да уважи молбата за 34 дни отпуск, уточнявайки, че отсъствията на жалбоподателя не са били предварително разрешени, и посочва, че неговият остатък от отпуск бил вече четири дни и половина. Същият ден, както е видно и от таблица SysPer2, три дни, после четири дни са приспаднати от годишния отпуск, на който жалбоподателят има право; тези приспаднати дни отпуск се отнасят за периодите съответно от 9 до 16 юли 2007 г. и от 17 до 26 юли 2007 г.
30 С електронно писмо от 1 август 2007 г. до неговия началник-отдел жалбоподателят посочва, първо, че е в отпуск по болест от 1 до 24 август 2007 г., което впрочем е видно от таблица SysPer2, и второ, че иска отпуск за период от седем дни, от 27 август до 4 септември 2007 г.
31 С електронно писмо от 2 август 2007 г. началникът на отдела на жалбоподателя отказва да уважи молбата му за отпуск с мотива, че остатъкът от отпуска, на който той има право, възлиза вече само на ден и половина, като същевременно му посочва, че бил готов да приеме молба за отпуск до или най-много за пет дни. Същият ден, както е видно от таблица SysPer2, един ден и половина са приспаднати от отпуска, на който жалбоподателят има право; този приспаднат отпуск се отнася за периода от 27 до 31 юли 2007 г.
32 С докладна записка от 27 август 2007 г., адресирана до началника на отдел „Персонал“ в Евростат, председателят на МКП удостоверява, от една страна, присъствието на жалбоподателя през юли 2007 г. било в синдикалното представителство или в представителството съгласно Правилника за длъжностните лица, било в Брюксел в командировки във връзка със синдикално представителство (командировки на 12, 18 и 26 юли 2007 г.), а от друга страна, по отношение на август 2007 г. посочва период на отпуск по болест през целия този месец, с изключение според докладната записка на 2 август 2007 г., на която дата жалбоподателят е бил в командировка в Брюксел във връзка със синдикално представителство; както в предишните удостоверения, посочени в точки 24 и 26 от настоящото решение, председателят на МКП добавя, че според Правилника и Рамковото споразумение дейността на жалбоподателя за представителството на персонала се зачита като дейност в службата му и следователно като присъствие в Евростат.
33 На 29 август 2007 г. жалбоподателят подава жалба по административен ред срещу решенията от 29 май, 20 юни, 28 юни и 6 юли 2007 г., както и срещу двете решения от 26 юли 2007 г. и решението от 2 август 2007 г., свързани с приспадането на 32 дни от отпуска, на който той има право за 2007 г. (наричани по-нататък „обжалваните решения“). В жалбата си, от една страна, той изтъква нарушението на членове 57, 59 и 60 от Правилника, на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, както и на член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение, и ограничаването на синдикалната свобода, а от друга страна — нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на правилото patere legem quam ipse fecisti.
34 На 18 декември 2007 г. органът по назначаването отхвърля изрично жалбата по административен ред на жалбоподателя с мотива, че последният не може да се позовава на качеството си на представител на персонала и да не изпълнява задълженията си като длъжностно лице, назначено на 50 % от работното си време в Евростат; освен това, след като Евростат е спазил стриктно процедурите и трансформирането на неразрешените отсъствия в дни отпуск е само стриктно прилагане по-специално на членове 59 и 60 от Правилника, в обжалваните решения не може да се открие никаква нередност.
Искания на страните и производство
35 Жалбоподателят моли Съда на публичната служба:
– да отмени решенията от 29 май, 20 юни, 28 юни и 6 юли 2007 г., както и двете решения от 26 юли 2007 г. и решението от 2 август 2007 г., свързани с приспадането на 32 дни от отпуска, на който той има право за 2007 г.,
– да се произнесе по разходите, съдебните разноски и хонорарите и да осъди Комисията да ги заплати.
36 Комисията моли Съда на публичната служба:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
37 Съгласно член 56 от Процедурния правилник Съдът на публичната служба извършва процесуално-организационни действия, за които страните са уведомени с писма от 8 януари 2009 г. и от 3 февруари 2009 г.; страните се съобразяват с тези действия.
38 В рамките на своите отговори на процесуално-организационните действия жалбоподателят посочва, без това да се оспорва от Комисията в съдебното заседание, че за периода от 1 август 2007 г. до 6 септември 2007 г. той е бил в отпуск по болест от 1 до 24 август 2007 г. (вж. също така точка 32 от настоящото решение), после от 27 август до 6 септември 2007 г.; освен това за периода от 10 септември до 21 декември 2007 г. той заявява, което също не се оспорва от Комисията, че е работил на половин работен ден по здравословни причини и изцяло е посветил остатъка от работното си време на представителството съгласно Правилника за длъжностните лица и на синдикалното представителство на персонала, без при това Евростат, който го е считал на работа през този период, да му отнеме и един ден от отпуска, на който има право.
От правна страна
Доводи на страните
39 В подкрепа на исканията за отмяна жалбоподателят изтъква две правни основания, първото от които, от една страна, е изведено от нарушението на членове 57, 59 и 60 от Правилника, на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, както и на член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение, и от друга страна, от ограничаването на синдикалната свобода, а второто е изведено от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на правилото patere legem quam ipse fecisti.
40 Що се отнася до първото правно основание, след като се позовава на Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия (T‑175/02) и Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия (T‑4/03), посочени по-горе, жалбоподателят твърди, че дейността му по представителство на персонала му отнема повече от седем часа и половина дневно, без да може да се направи ясно разграничение между дейността по синдикалното представителство и по представителството съгласно Правилника за длъжностните лица. Освен това жалбоподателят твърди, че посочените нарушения са още по-очевидни предвид факта, че Евростат е отказал дори да коригира отсъствията при командировка във връзка със синдикално представителство и си задава въпроса защо отсъствията преди януари 2007 г. не са били считани за неоснователни. По-нататък, отбелязвайки, че Правилникът не налага ограничения за дейността по представителство на персонала, жалбоподателят твърди, че неговият случай е ad hoc и че „не трябва да се подхожда общо“.
41 По отношение на второто правно основание жалбоподателят се позовава на основателни надежди и твърди, че от Евростат започнали да приспадат дни от отпуска, на който той има право, без изобщо да го информират, че администрацията не възнамерява да вземе под внимание удостоверенията на председателя на МКП (удостоверения, посочени в точки 24, 26 и 32 от настоящото решение), и смята, че по силата на принципа pacta sunt servanda Комисията следва да зачита разпоредбите на членове 57, 59 и 60 от Правилника, на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, както и на член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение.
42 Що се отнася до първото правно основание, Комисията изтъква, че нищо не освобождава жалбоподателя от задължението му в случай на отсъствие да получи предварително разрешение от своя пряк ръководител или предварително да го уведоми. Такова разрешение или уведомяване обаче системно липсва по настоящото дело. Освен това Комисията счита, че формулировката на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника предполага, че освен функциите, поети от представителите на персонала, друга част от функциите задължително трябва да се изпълнява в службата, където тези служители са назначени, освен при командироване при условията на пълен работен ден. Наред с това Комисията отбелязва, че Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия (T‑175/02) и Решение от 17 март 2004 г. по дело Lebedef/Комисия (T‑4/03), посочени по-горе, се отнасят само до отмяна на решенията във връзка с отказа за повишение, без дори да се взема предвид дали жалбоподателят е бил длъжен или не да извършва работата си в службата, където е назначен. Освен това Комисията твърди, че в настоящия случай е налице злоупотреба с право и че Решението на Съда на публичната служба от 7 май 2008 г. по дело Lebedef/Комисия, F‑36/07, все още непубликувано в Сборника, потвърждава, че жалбоподателят не може в никакъв случай да определя сам работния си график по време на назначението му в Евростат. Накрая, Комисията многократно уведомява жалбоподателя за неговите задължения, по-специално със своята докладна записка от 16 януари 2007 г., припомняща тази от 27 септември 2006 г.; по този начин отчитането на неразрешените отсъствия като приспаднати от правото на отпуск по-специално е стриктно прилагане на членове 59 и 60 от Правилника.
43 По второто правно основание Комисията изтъква, че доводът, изведен от твърдяното нарушение на правилото patere legem quam ipse fecisti, следва да се отхвърли, тъй като в конкретния случай всички релевантни разпоредби са били приложени правилно. Поради същите причини твърдяното нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания не би могло да се приеме предвид обстоятелството, че жалбоподателят никога не е получавал лично обещание, а напротив бил е предупреден за „евентуалните последствия от неправомерното му поведение“. Накрая, Комисията отбелязва, че макар да изтъква Рамковото споразумение, жалбоподателят си остава в служебно правоотношение по смисъла на Правилника за длъжностните лица, а не в договорно правоотношение спрямо Комисията, и че следователно принципът pacta sunt servanda не може да намери приложение.
44 В писмената си реплика жалбоподателят твърди, че неговият началник-отдел и неговите висшестоящи са знаели за дейността му. Той изтъква също така, че не съществува злоупотреба с право, а по-скоро конфликт на „интереси“ или по-точно конфликт на задачи и задължения, които има към службата си, от една страна, и представителството на персонала, от друга страна. Накрая, жалбоподателят счита, че макар по делото, по което е постановено Решение от 7 май 2008 г. по дело Lebedef/Комисия, посочено по-горе, Съдът на публичната служба да е приел критиките, отправени от Комисията с оглед поведението на жалбоподателя, той „не се е произнесъл по т. нар. […] отсъствия“.
45 По-специално в писмената дуплика Комисията твърди, че обстоятелството, че началникът на отдела на жалбоподателя и неговите висшестоящи са знаели за дейността му като представител на персонала, не било равнозначно на предварително уведомяване, нито на предварително разрешение.
Съображения на Съда на публичната служба
По правното основание, изведено, от една страна, от нарушението на членове 57, 59 и 60 от Правилника, на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, както и на член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение, а от друга страна — от ограничаването на синдикалната свобода
46 Представителството на персонала е от съществено значение за доброто функциониране на общностните институции и следователно за изпълнението на техните задължения.
47 Като признание на това значение, законодателят е предвидил в член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, че функциите, поети от членовете на КП, се считат „за част от нормалната служба в тяхната институция“ и че „изпълнението на тези функции не може по никакъв начин да бъде във вреда на съответното лице“. Също така член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение по-специално гласи, че дейността по синдикално представителство не може „под каквато и да е форма и независимо на какво основание, да навред[и] на професионалното положение или на развитието на кариерата на съответното лице“.
48 Освен това придобитият опит в рамките на общностните институции в областта на представителството на персонала позволява да се установят предимствата на система, в приложение на която определени длъжностни лица или служители посвещават 50 % или 100 % от работното си време на тези функции по представителство — система, изложена в точка 11 от настоящото решение.
49 Въпреки това не е нито възможно, нито желателно представителството на персонала да се осигурява единствено от командировани длъжностни лица или служители, независимо дали за 50 % или за 100 % от работното им време. Налице е безспорен интерес некомандировани служители да обезпечават част от задълженията по представителство на персонала. Все пак системата, на която се прави позоваване в предходната точка, и която по-специално предвижда да се предоставят командировки на определени представители на персонала, предполага в случай на некомандировани длъжностни лица или служители участието в представителството на персонала да има епизодичен характер и изчислено на шестмесечна или тримесечна база да покрива относително ограничен процент от работното време.
50 Вярно е, че точното определяне на „епизодичния“ характер на участието в представителство на персонала, както и на процента време, посветен на това представителство, не е възможно само по себе си и може да се прави само за всеки конкретен случай. Трябва все пак да се посочи, че допускането некомандировано длъжностно лице или служител да посвещава на представителството на персонала почти цялото или дори цялото си работно време, а оттам да посвещава малко и дори никакво време на службата, където е назначен, води до заобикаляне на системата, установена посредством различните сключени между Комисията и СПО споразумения (вж. точки 8, 9 и 10 от настоящото решение), и би могло според обстоятелствата в конкретния случай да представлява злоупотреба с право, която общностният съд да се наложи да санкционира (вж. Решение на Първоинстанционния съд от 8 май 2007 г. по дело Citymo/Комисия, T‑271/04, Сборник, стр. II‑1375, точка 100 и сл.; по-специално, в областта на публичната служба, Решение на Първоинстанционния съд от 18 декември 1997 г. по дело Angelini/Комисия, T‑222/95, Recueil FP, стр. I‑A‑491 и II‑1277, точки 35 и 36, и Решение на Първоинстанционния съд от 18 декември 1997 г. по дело Costantini/Комисия, T‑57/96, Recueil FP, стр. I‑A‑495 и II‑1293, точки 28 и 29; Определение на Първоинстанционния съд от 12 юни 2001 г. по дело Gogos/Комисия, T‑95/98 DEP, Recueil FP, стр. I‑A‑123 и II‑571, точка 24).
51 При всички случаи за разрешаване на спора, с който е сезиран, Съдът на публичната служба не следва да се произнася по точните граници, които представителите на персонала трябва да спазват при изпълнение на дейността си по представителство при липса на командироване или когато е налице командироване за 50 % от работното време. Липсва също така основание Съдът на публичната служба да се произнася по въпроса дали жалбоподателят евентуално е допуснал злоупотреба с право, нито с цел установяване наличието на такава злоупотреба да разглежда поведението на институцията, и по-специално постоянството и еднозначността при тълкуването и прилагането от нейна страна на съответните норми от Правилника, както и яснотата и последователността на отношението ѝ спрямо жалбоподателя — елементи, чиято липса би могла да допринесе за подобна злоупотреба.
52 Всъщност трябва да се посочи, че през цялата 2007 г. жалбоподателят изобщо не е полагал труд в службата, където е назначен. През разглеждания в обжалваните решения период, а именно периодът от 29 януари 2007 г. до 23 март 2007 г. и от 15 юни 2007 г. до 31 юли 2007 г., както посочва в жалбата си, той е посветил 60 % от работното си време на дейността по синдикално представителство, за което ползва 50 % командироване, а останалото време — на дейността по представителство съгласно Правилника за длъжностните лица. Освен това от отговорите на жалбоподателя на процесуално-организационните действия следва, че през останалото време от 2007 г., което наистина не е предмет на разглеждане в обжалваните решения, той е бил или в отпуск по болест, или е работил на половин работен ден по здравословни причини, като работното му време в рамките на този половин работен ден е било „посветено изцяло на синдикалното представителство и на представителството на персонала съгласно Правилника за длъжностните лица“ (за последния период нито един ден не е бил приспаднат от отпуска, на който той има право).
53 За нито едно от отсъствията обаче, които първо са били счетени за неразрешени от администрацията на Евростат, а след това приспаднати от отпуска, на който жалбоподателят има право, в размер на работното време, което той би следвало да отработва в службата, където е назначен, а именно 50 %, и накрая довели до обжалваните решения, прекият ръководител на жалбоподателя в Евростат, а именно неговият началник-отдел, не му е разрешил предварително да отсъства, нито най-малкото е бил предварително уведомен от него за тези отсъствия.
54 Така жалбоподателят не се е съобразил с член 60 от Правилника, който изисква предварително разрешение на прекия ръководител на съответното длъжностно лице за всяко отсъствие, освен в случай на болест или злополука, и най-малкото не е направил това, което Комисията в съдебното заседание създава впечатление, че би приела, а именно предварително уведомяване на неговия началник-отдел, информация от вида, предвиден в член 6, параграф 1 от Решение C(2005) 2665 на Комисията от 15 юли 2005 година относно подобряването на социалния диалог в рамките на тази институция, решение, цитирано в докладната записка от 4 януари 2007 г. на началника на отдел B.5 „Социален диалог, разширяване и отношения с националните публични администрации“ в ГД „Персонал и администрация“, адресирана до началника на отдел „Персонал“ в Евростат и приложена към отговорите на Комисията на процесуално-организационните действия (който член предвижда, че членовете на комисии и съвместни комитети, сред които представителите на персонала, трябва да съобщават предварително на техния пряк ръководител за всяко отсъствие, свързано с участието им в работата на дадена комисия/комитет).
55 Освен това и с оглед на гореизложеното последващите удостоверения на председателя на МКП от 12 март, 14 май, 5 юли и 27 август 2007 г., адресирани до началника на отдел „Персонал“ в Евростат, не биха могли да оправдаят със задна дата неразрешените отсъствия на жалбоподателя, като подобно удостоверяване е възможно само в случай на болест или злополука, съгласно член 60 от Правилника; при всички случаи, дори при наличие на последващи удостоверения, съответната администрация трябва да може да запази известно право на контрол и да прецени доколко основателно е коригирането със задна дата на отсъствие, което е било счетено за неразрешено.
56 Вярно е, че за да обоснове пропуска си да поиска предварително разрешение или да уведоми предварително своя началник-отдел, жалбоподателят посочва практически затруднения и присъщата на дейността му по представителство на персонала поверителност.
57 Съдът на публичната служба отбелязва обаче, че Комисията е посочила, без това да е оспорено от жалбоподателя, че други длъжностни лица или служители на Комисията успяват да съвместяват задачите, свързани със службата, където са назначени, и тези по представителството на персонала в съответствие с член 60 от Правилника. Освен това, ако може да се приеме, че при определени обстоятелства практически затруднения или ограничения предвид поверителността могат да възпрепятстват представителите на персонала да спазят задължението за предварително разрешение (или най-малкото задължението за предварително уведомяване съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение) от техния пряк ръководител, трябва да се припомни, че в настоящия случай жалбоподателят нито веднъж не е поискал предварително разрешение от своя началник-отдел (или най-малкото не го е уведомил предварително) за своите отсъствия. Освен това жалбоподателят не посочва, по-специално в съдебното заседание, нито един конкретен случай, при който практически затруднения или ограничения предвид поверителността да са му попречили да спази горепосоченото задължение; що се отнася по-специално до въпроса за поверителността, и освен обстоятелството, че много сведения, свързани с дейността по представителство на персонала не са поверителни, а именно мястото, часът и участниците в официалните заседания, и че изискването за поверителност засяга само част от тази дейност, трябва да се приеме, че дори при наличие на поверителни данни, винаги е възможно представителят на персонала да предостави на прекия си ръководител общи сведения без поверителен характер, като например приблизителното времетраене на едно заседание. Следователно доводите на жалбоподателя, свързани с наличието на практически затруднения или ограничения предвид поверителността при упражняване на дейността му като представител на персонала, които впрочем са недоказани, при всички случаи не могат да го освободят напълно от задължението му да иска предварително разрешение от своя началник-отдел (или най-малкото да го уведоми предварително съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение).
58 В допълнение обстоятелството, че администрацията на Евростат и следователно началникът на отдела на жалбоподателя са знаели за неговата дейност по представителство на персонала, осъществявана извън работното време, посветено на командироване за синдикално представителство, не би могло също да обоснове поведението на жалбоподателя. Общата и неопределена осведоменост относно дейността по представителство на персонала на длъжностното лице от страна на службата, където е назначено, както в настоящия случай, не може да е равнозначно на предварително уведомяване на прекия ръководител съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение, нито a fortiori на предварително разрешение на същия.
59 Освен това, макар в писмо от 3 ноември 2006 г., адресирано до неговия началник-отдел, жалбоподателят да предлага установяването на контрол на отсъствията му от „представителството на персонала“, този контрол не би бил подходящ в случай като настоящия. Безспорно е наистина, че жалбоподателят е подчинен на две йерархични структури — първата е структурата на представителството на персонала във връзка с дейността му като синдикален представител, а втората е тази на Евростат в рамките на назначението му в тази служба; ако обаче представителството на персонала е компетентно да упражнява контрол върху отсъствията на жалбоподателя в рамките на командироването му за синдикални цели, не може да се каже същото за отсъствията му, отнасящи се до работното време, което той следва да отработи в службата, където е назначен, за които отсъствия е компетентен единствено Евростат.
60 Накрая обстоятелството, от една страна (както заявява жалбоподателят в съдебното заседание, и дори да се предположи, че това е така), че повечето некомандировани представители на персонала се включват в недостатъчна степен в представителството на персонала, докато други лица, сред които и той, изпълняват важни и необходими за подготовката и безпроблемното провеждане на заседанията на КП задачи, а от друга страна, това че отсъствията на жалбоподателя не са свързани с личния му живот, а спадат именно към сферата на изпълнение на дейността по представителство на персонала, не може да води до поставяне под въпрос на позицията на Съда на публичната служба.
61 От изложените по-горе съображения следва, че в настоящия случай направеното от администрацията на Евростат приспадане на дни от отпуска на жалбоподателя не противоречи на член 60 от Правилника.
62 Същото важи и за другите разпоредби, които жалбоподателят изтъква в подкрепа на своето първо правно основание, както и за ограничаването на синдикалната свобода. По-специално, такъв е случаят примерно с твърдяното нарушение на член 57 от Правилника, което жалбоподателят изтъква, тъй като този член предвижда единствено правото на отпуск на длъжностните лица, което право в настоящия случай не е било отказано на жалбоподателя. Колкото до член 59 от Правилника, той се отнася до длъжностните лица, които не са в състояние да изпълняват служебните си задължения поради болест или злополука, докато в настоящия случай спорният въпрос за приспадане на правото на отпуск не засяга подобни хипотези. Във всеки случай жалбоподателят не излага никакви отделни доводи във връзка с твърдяното нарушение на последните два члена. Освен това не може да се направи извод нито от приравняването на функциите на членовете на КП със служебните задължения, които те изпълняват в тяхната институция (както е посочено в член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника), нито от наложената на институциите забрана да причиняват вреда по какъвто и да е начин на представителите на персонала (както е посочено в член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника и в член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение), нито, накрая, от самото понятие за синдикална свобода, което жалбоподателят изтъква, за някакво общо право на представителите на персонала да отсъстват от работното си място в службата, където са назначени, без предварително разрешение (нито най-малкото предварително уведомяване съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение) от техния пряк ръководител, и да не полагат никакъв труд в службата, където са назначени; и още повече, когато тези отсъствия обхващат съществена част, ако не и цялото им работно време, а дори не се твърди, и още по-малко е доказано, че администрацията е отказала да предостави на съответното длъжностно лице необходимите улеснения за изпълнение на неговите функции по представителство.
63 Заключенията, до които Съдът на публичната служба достига в точки 61 и 62 от настоящото решение, важат и за дните отпуск, които са били приспаднати във връзка с командировките, които жалбоподателят е осъществил през 2007 г. в Брюксел във връзка със синдикалното представителство — на 30 януари, 14 февруари, 2 и 22 март, 28 юни, както и на 12, 18 и 26 юли. Дори за свързаните с тези командировки отсъствия жалбоподателят е бил длъжен да поиска предварително разрешение от своя началник-отдел в Евростат (или най-малкото да го уведоми предварително съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение); още повече, че що се отнася до планираните официални заседания, не би следвало да съществуват проблеми като посочените в точка 57 от настоящото решение, а именно практически затруднения или изискване за поверителност.
64 Освен това, макар да е обосновано жалбоподателят да посвещава целия работен ден при всяка командировка, осъществена в Брюксел във връзка със синдикалното представителство, и следователно да превишава работното време, което може да посвети на тази дейност, след като ползва само 50 % командироване за синдикално представителство, той би следвало обаче да компенсира това положение, като за всеки ден командировка в Брюксел отработва един пълен ден в отдела си в Евростат, където е назначен. Във всички случаи става въпрос само за оплакване, свързано с приспадането на четири дни отпуск заради осем дни командировки в Брюксел във връзка със синдикално представителство. През разглеждания в обжалваните решения период обаче Евростат не е приспаднал дни от отпуска за дните, през които жалбоподателят е работил на половин работен ден по здравословни причини, а не е отработил никакво време в службата, където е назначен. Всъщност администрацията на Евростат е приела, че през тези дни (вж. точка 26 от настоящото решение) жалбоподателят е посветил останалите 50 % от работното си време на представителството на персонала, докато, както Комисията отбелязва в отговорите си на процесуално-организационните действия, на това основание Евростат би могъл да приспадне дни от правото на отпуск на жалбоподателя (по-голям брой дни от този, който е приспаднат за дните на командировка в Брюксел) и да счете впрочем, че е в правото си да го направи „дори ако Съдът на публичната служба не следва да възприема доводите [на Комисията]“. Също така от отговорите на жалбоподателя на процесуално-организационните действия е видно, че по отношение на периода (който не се разглежда в обжалваните решения), през който той е работил на половин работен ден по здравословни причини, а именно от 10 септември до 21 декември 2007 г., Евростат не е отнел нито един ден от отпуска, на който той има право, при положение че той е посветил остатъка от работното си време изцяло на представителството съгласно Правилника за длъжностните лица и на синдикалното представителство на персонала.
65 От това следва, че правното основание трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
По правното основание, изведено от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на правилото patere legem quam ipse fecisti
66 Съгласно установената съдебна практика правото да иска защита на оправданите правни очаквания се предоставя на всяко лице, което може да се позове на конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, предоставени му от администрацията (Решение на Първоинстанционния съд от 27 февруари 1996 г. по дело Galtieri/Парламент, T‑235/94, Recueil FP, стр. I‑A‑43 и II‑129, точки 63 и 65, както и Решение на Първоинстанционния съд от 16 март 2005 г. по дело Ricci/Комисия, T‑329/03, Recueil FP, стр. I‑A‑69 и II‑315, точка 79; Решение на Съда на публичната служба от 21 февруари 2008 г. по дело Skoulidi/Комисия, F‑4/07, все още непубликувано в Сборника, точка 79 и Решение на Съда на публичната служба от 4 ноември 2008 г. по дело Van Beers/Комисия, F‑126/07, все още непубликувано в Сборника, точка 70).
67 В настоящия случай, дори да се предположи, че по смисъла на горепосочената съдебна практика бездействието на Евростат през 2005 г. и 2006 г. по отношение на постоянните отсъствия на жалбоподателя от службата, където е назначен, се приравнява на „конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения“ на администрацията, която, от една страна, е позволила съответното длъжностно лице да изпълнява дейността си по представителство на персонала, без да полага никакъв труд в своя отдел по назначение, а от друга страна, е позволила то да се освободи от задължението си за предварително разрешение от своя началник-отдел (или най-малкото за предварителното му уведомяване съгласно посоченото в точка 54 от настоящото решение), във всеки случай подобна констатация важи само до изпращането до жалбоподателя на докладната записка от 27 септември 2006 г. или най-късно до тази от 16 януари 2007 г. Всъщност с тези докладни записки неговият началник-отдел е поискал жалбоподателят занапред да се явява в службата през 50 % от работното си време и да изпълнява свързаните с това задачи, после е посочил, че пълна липса на положен труд в службата, където е назначен, без официално командироване, не съответства на Правилника, и следователно е неразрешено, накрая е поискал да бъде уведомяван предварително за всяко отсъствие, за да е налице предварително съгласие; нещо повече, в докладната записка от 27 септември 2006 г., началникът на отдела на жалбоподателя заявява, че съдържанието на тази докладна записка не изключва „евентуални последствия, произтичащи от отсъствието от работното място и [от] неизпълнението на работата през периода, последвал датата [на назначение] в отдел E.5“.
68 Така още при получаването на тези докладни записки и след това, а именно през разглеждания в обжалваните решения период, жалбоподателят не е можел да се позовава на каквото и да е уверение, дадено му от администрацията на Евростат, а още по-малко на оправдани правни очаквания по смисъла на посочената в точка 66 от настоящото решение съдебна практика, нито дори на правото на запазване на съществуващото през 2005 г. и 2006 г. положение.
69 Освен това от прочита на преписката става ясно, че макар в настоящия случай тълкуването и прилагането на съответните норми на Правилника от Евростат да не е било устойчиво и продължително, и позицията на администрацията спрямо съответното длъжностно лице да не е била винаги ясна и последователна, все пак Евростат е действал надлежно, като е предупредил жалбоподателя с горепосочените докладни записки от 27 септември 2006 г. и от 16 януари 2007 г. за неговото задължение занапред да се явява в службата си в Евростат, за нередовността на отсъствията му от гледна точка на Правилника и за необходимостта от уведомяване за отсъствията му и предварителното им разрешаване.
70 Що се отнася до оплакванията, свързани със задължението на Комисията да се съобразява, по силата на принципа pacta sunt servanda, с разпоредбите на членове 57, 59 и 60 от Правилника, на член 1, шеста алинея от приложение II към Правилника, както и на член 1, параграф 2 от Рамковото споразумение, освен факта, че що се отнася до задължението на Комисията да се съобразява с тези разпоредби, правоотношението между жалбоподателя и администрацията е служебно, а не договорно, следва да се констатира с оглед на съображенията, изложени в рамките на първото правно основание, че и това оплакване трябва да бъде отхвърлено.
71 Следователно правното основание, изведено от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания и на правилото patere legem quam ipse fecisti трябва да бъде отхвърлено като неоснователно.
По съдебните разноски
72 Съгласно член 87, параграф 1 от Процедурния правилник, без да се засяга действието на другите разпоредби от глава осма от дял втори от посочения правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. По силата на параграф 2 от същия член Съдът на публичната служба може да реши, когато справедливостта изисква това, загубилата делото страна да бъде осъдена да заплати само частично съдебните разноски и дори да не бъде осъдена за тях.
73 В настоящия случай жалбоподателят е загубилата делото страна. Така и поради липсата на причини, които могат да обосноват прилагането на член 87, параграф 2 от Процедурния правилник, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати всички съдебни разноски.
По изложените съображения
СЪДЪТ НА ПУБЛИЧНАТА СЛУЖБА (първи състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда г-н Lebedef да заплати всички съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 7 юли 2009 година.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
Текстът на настоящия съдебен акт, както и на цитираните в него актове на юрисдикциите на Европейския съюз, e достъпен на интернет страницата на Съда: www.curia.europa.eu