ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 27 февруари 2020 година(1)
Дело C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
срещу
Országos Rendőr-főkapitányság
(Преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Будапеща, Унгария)
„Преюдициално запитване — Гражданство на Съюза — Директива 2004/38/ЕО — Членове 5, 10 и 20 — Право на влизане в държава членка на гражданин от трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза — Освобождаване от изискване за виза — Карта за пребиваване на член на семейството — Карта за постоянно пребиваване — Конвенция за прилагане на Споразумението от Шенген — Член 26 — Задължение на превозвачите да се уверят, че техните пътници притежават документите за пътуване, които се изискват за влизане в държавата членка на дестинация“
I. Въведение
1. От Съда отново се иска да се произнесе по тълкуването на член 5 от Директива 2004/38/ЕО(2). Особеност на настоящото дело е, че преюдициалното запитване е отправено във връзка не с отказ на националните органи за влизане на територията на държава членка, а със спор между въздушен превозвач и националните органи по повод на наложената на този превозвач глоба.
2. Делото в главното производство е повод за Съда да се произнесе, от една страна, по правото на влизане в държава членка на член на семейството на гражданин на Съюза, гражданин на трета държава, притежаващ карта за постоянно пребиваване по член 20, параграф 2 от Директива 2004/38, и от друга страна, по задълженията на въздушния превозвач да следи дали лицата, чийто превоз осигурява, притежават документите за пътуване, които се изискват за влизане в държавата членка на дестинация по смисъла на член 26, параграф 2, буква б) от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген(3).
1. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1) Директива 2004/38
3. Член 5 от Директива 2004/38, озаглавен „Право на влизане“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1. Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт и дават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, разрешение да влязат на тяхна територия с валиден паспорт.
От гражданите на Съюза не следва да се изискват входни визи или да се налага равностойно задължение.
2. От членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, се изисква само да притежават входна виза в съответствие с Регламент (ЕО) № 539/2001[(4)] или в съответствие с националното законодателство, когато това е необходимо. За целите на настоящата директива притежаването на валидната карта за пребиваване, посочена в член 10, освобождава тези членове на семейството от изискването за виза.
[…]“.
4. Член 10 от тази директива, озаглавен „Издаване на карти за пребиваване“, предвижда в параграф 1 и в параграф 2, букви а) и б):
„1. Правото на пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, се доказва чрез издаването на документ, наричан „Карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“, не по-късно от шест месеца от датата на внасяне на молбата. […]
2. За да бъде издадена картата за пребиваване, държавите членки изискват представяне на следните документи:
a) валиден паспорт;
б) документ, удостоверяващ съществуването на семейни взаимоотношения или на регистрирано съжителство;
[…]“.
5. Член 11 от посочената директива, озаглавен „Валидност на картата за пребиваване“, предвижда в параграф 1:
„Картата за пребиваване, посочена в член 10, параграф 1, е валидна за срок от пет години от датата на издаване или за планирания срок на пребиваване на гражданина на Съюза, ако този срок е по-кратък от пет години“.
6. Член 16 от същата директива, озаглавен „Общо правило за граждани на Съюза и членове на техните семейства“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1. Граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. Това право не зависи от условията, предвидени в глава III.
2. Параграф 1 се прилага също така за членове на семейството, които не са граждани на държава членка, ако те са пребивавали законно заедно с гражданина на Съюза в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години“.
7. Съгласно член 18 от Директива 2004/38, озаглавен „Придобиване на правото на постоянно пребиваване от определени членове на семейството, които не са граждани на държава членка“:
„[…] членовете на семейството на гражданин на Съюза, за които са приложими член 12, параграф 2 и член 13, параграф 2 и които отговарят на условията, постановени в тези разпоредби, придобиват право на постоянно пребиваване, след като пребивават законно в приемащата държава членка в продължение на пет последователни години“.
8. Член 20 от тази директива, озаглавен „Карта за постоянно пребиваване за членове на семейството, които не са граждани на държава членка“, предвижда в параграфи 1 и 2:
„1. Държавите членки издават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка и които имат право на постоянно пребиваване, карта за постоянно пребиваване в срок от шест месеца от подаването на молбата. Картата за постоянно пребиваване се преиздава автоматично на всеки десет години.
2. Молбата за издаване на карта за постоянно пребиваване се подава, преди да е изтекъл срокът на валидност на картата за пребиваване. Неспазването на изискването за подаване на молба за карта за постоянно пребиваване може да доведе до налагане спрямо въпросното лице на съразмерни и недискриминационни санкции“.
2) КПСШ
9. Дял II от КПСШ, озаглавен „Премахване на контрола по вътрешните граници и движение на хора“, съдържа по-специално глава 6, посветена на мерките, съпровождащи предвидената в него система. Тази глава съдържа един-единствен член 26, който предвижда в параграф 1, буква б) и в параграф 2:
„1. Договарящите страни се задължават като предмет на задълженията, които произтичат от присъединяването им към Женевската конвенция от 28 юли 1951 г. за статута на бежанците[(5)], изменена с Нюйоркския протокол от 31 януари 1967 г.[, наричана по-нататък „Женевската конвенция“], да въведат в своите национални законодателства следните правила:
[…]
б) превозвачът е длъжен да предприеме всички необходими мерки, за да гарантира, че чужд гражданин, който е превозван с въздушен или морски транспорт, притежава пътните документи, които се изискват за влизане на територията на съответната договаряща страна.
2. Договарящите страни предприемат мерки в съответствие със задълженията, които произтичат от присъединяването им към [Женевската конвенция] и при спазване на тяхното конституционно право, да установят санкции за превозвачите, които превозват с въздушен или морски транспорт, чужди граждани, непритежаващи необходимите пътни документи, от трета държава към територии на договарящите страни“.
2. Унгарското право
10. Член 3, параграфи 2—4 от szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (Закон I от 2007 г. за влизането и пребиваването на лица, имащи право на свободно движение и пребиваване)(6) от 18 декември 2006 г., в редакцията, приложима за фактите по делото гласи:
„2. Член на семейството, гражданин на трета държава, който придружава гражданин от [Европейското икономическо пространство (ЕИП)] или унгарски гражданин, или който се присъединява към гражданин на държава от ЕИП или унгарски гражданин, пребиваващ в Унгария, има право на влизане на унгарска територия, ако притежава валиден документ за пътуване, издаден през последните десет години и чийто срок на валидност надхвърля с най-малко три месеца планираната дата на отпътуване, както и, освен ако не е предвидено друго в пряко приложим акт от правото [на Съюза] или в международна конвенция, валидна виза, даваща право на планирания престой с продължителност до деветдесет дни в рамките на период от сто и осемдесет дни (наричан по-нататък „планираният престой с продължителност до деветдесет дни“).
3. На гражданин на трета страна се разрешава също да влезе на територията на Унгария като член на семейството, ако притежава валиден документ за пътуване, издаден през последните десет години и чийто срок на валидност надхвърля най-малко с три месеца датата на отпътуване, както и, освен ако не е предвидено друго в пряко приложим акт от правото [на Съюза] или в международна конвенция, валидна виза, даваща право на планирания престой с продължителност до деветдесет дни.
[…]
4. Лицата по параграфи 2 и 3 могат да влязат в Унгария без виза, ако притежават документ, удостоверяващ правото на пребиваване, предвиден в настоящия закон, или карта за пребиваване, издадена от държава, страна по Споразумението за [ЕИП,] на гражданин на трета страна, член на семейството на гражданина от ЕИП“.
11. Член 69, параграфи 1 и 5 от harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (Закон № II от 2007 г. за влизането и пребиваването на граждани на трети държави)(7) от 18 декември 2006 г., в редакцията, приложима за фактите по делото, гласи:
„1. Превозвач, който превозва гражданин на трета държава към територията на Унгария по въздушен или воден път, или по редовна линия за автомобилен транспорт, или който осигурява транзитното му преминаване през унгарската територия към друга държава на дестинация, трябва да се увери преди превоза, че с оглед на влизане или транзитно преминаване гражданинът на трета държава притежава валиден документ за пътуване и в зависимост от случая — валидна виза, даваща право на престой с продължителност не повече от деветдесет дни.
[…]
5. На превозвач, който не изпълнява задължението си по параграф 1, се налага административна глоба, чийто размер се определя от специална правна уредба.
[…]“.
II. Фактите в основата на спора в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
12. Фактите от значение за делото в главното производство, така както са представени в акта за преюдициално запитване, могат да бъдат предадени, както следва.
13. На 9 октомври 2017 г. летищната полиция на летище „Ференц Лист“ (Будапеща, Унгария) извършва проверка на пътниците, пристигащи с полет от Лондон (Обединеното кралство), обслужван от Ryanair DAC. По този повод летищната полиция установява, че пътник с украинско гражданство не притежава виза, но има небиометричен паспорт, в който има карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза, издадена от Обединено кралство Великобритания и Северна Ирландия съгласно член 10 от Директива 2004/38, но станала впоследствие невалидна, както и валидна карта за постоянно пребиваване, издадена също от Обединеното кралство съгласно член 20 от тази директива.
14. Тъй като този украински гражданин не притежава всички документи за пътуване, които се изискват за влизане на унгарска територия, полицията не му разрешава да влезе в Унгария и го пренасочва към Лондон. Освен това летищната полиция приема, че като въздушен превозвач Ryanair не е взело необходимите мерки, за да се увери, че заинтересованото лице притежава документите за пътуване, които се изискват, и поради това решава да наложи на Ryanair административна глоба в размер на 3 000 EUR за нарушение на член 26 от КПСШ.
15. Ryanair обжалва това решение пред Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови спорове Будапеща, Унгария).
16. В жалбата Ryanair твърди, че съгласно член 5 от Директива 2004/38 на гражданина, станал причина за делото в главното производство, е било разрешено да влезе на унгарска територия, без да притежава виза, тъй като притежава карта за постоянно пребиваване, издадена от Обединеното кралство съгласно член 20 от тази директива. Ryanair поддържа най-напред, че макар член 5 от посочената директива да поставя освобождаването от изискването за притежаване на виза в зависимост от притежаването от гражданин на трета държава на карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза на основание член 10 от същата директива, само на лице, което предварително е получило такава карта, впоследствие може да бъде издадена карта за постоянно пребиваване. От това Ryanair прави извода, че въз основа на анализа на контекста на разглежданите разпоредби може да се приеме, че освобождаването от изискването за виза е налице и когато гражданин на трета държава притежава карта за постоянно пребиваване, издадена съгласно член 20 от Директива 2004/38. На следващо място, Ryanair счита, че притежаването на такава карта само по себе си трябва да се приеме за достатъчно, за да се удостовери, че този гражданин има качеството на член на семейството на гражданин на Съюза. На последно място, Ryanair счита, че във всички случаи въздушен превозвач няма право да извършва допълнителни проверки, що се отнася до семейната връзка на заинтересованото лице с гражданин на Съюза, и следователно не може да бъде санкциониран за това, че не го е направил.
17. Országos Rendőr-főkapitányság (генерален щаб на унгарската национална полиция) обаче поддържа, че член 5 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува буквално, което означава да се приеме, че само притежаването на карта за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза, чието наименование само по себе си показва наличието на семейна връзка с гражданин на Съюза, освобождава гражданите на трети държави от задължението да притежават виза, за да могат да влязат на територията на държавите членки. Следователно не може да се счита, че притежаването на карта за постоянно пребиваване, която не е посочена в член 10 от тази директива и чието наименование не съдържа същото уточнение, освобождава притежателя ѝ от такова изискване, a fortiori, когато тази карта е издадена от държава членка, която, подобно на Обединеното кралство в случая, не е част от Шенгенското пространство.
18. В този контекст запитващата юрисдикция обосновава преюдициалното запитване, предмет на настоящото производство, със съмненията, които изпитва, що се отнася, на първо място, до това дали член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува буквално, или текстът му следва да се тълкува с оглед на контекста, в който се вписва. В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва по-специално че съгласно тази директива правото на постоянно пребиваване се възприема като „засилено“ право, предоставено на гражданите на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза, които вече са се ползвали от право на пребиваване на територията на държава членка за непрекъснат период от пет години.
19. На второ място, запитващата юрисдикция иска да се установи какъв е обхватът на освобождаването от изискване за виза, предвидено в член 5 от Директива 2004/38. По-конкретно тя иска да се установи дали такова освобождаване трябва да се разбира в смисъл, че от него могат да се ползват гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, независимо коя държава членка е издала карта за пребиваване, или напротив — трябва да се разбира като запазено за лицата, които притежават карта за пребиваване, издадена от държава членка, която е част от Шенгенското пространство. В това отношение запитващата юрисдикция подчертава, че въпросът за взаимовръзката между Директива 2004/38 и правилата, приложими към Шенгенското пространство, е от решаващо значение в случая, тъй като Обединеното кралство е издало притежаваните от съответния гражданин документи, които са в основата на осъждането на Ryanair да заплати глоба.
20. На трето място, запитващата юрисдикция отбелязва, че ако член 5 от Директива 2004/38 се тълкува в смисъл, че предвиденото в него освобождаване от изискване за виза се отнася и до гражданите на трети държави, притежаващи карта за постоянно пребиваване, издадена от държава членка, която не е част от Шенгенското пространство, следва да се определи дали притежаването на такава карта е достатъчно, за да се установи наличието на право на влизане на нейния притежател без виза на територията на друга държава членка, или е необходимо по-специално заинтересованото лице да представи допълнителни документи, удостоверяващи семейната му връзка с гражданин на Съюза (по-специално извлечение от семейна книжка). Запитващата юрисдикция добавя, че за да се отговори на този въпрос, е необходимо да се уточни съотношението между правото на влизане и пребиваване, уредени с Директива 2004/38, като се има предвид обстоятелството, че след като веднъж е придобило постоянен характер, правото на пребиваване може да продължи да съществува след отпадане на семейната връзка между гражданин на трета държава и гражданин на Съюза.
21. На четвърто и последно място, запитващата юрисдикция изразява съмнения относно задължението на въздушните превозвачи за контрол при проверката на документите за пътуване на граждани на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза, които се придвижват от една държава членка в друга. В този контекст тя иска да се установи, от една страна, дали „пътните документи“, които член 26 от КПСШ изисква да проверяват от въздушните превозвачи, се ограничават до документите, които дават право на влизане на заинтересованите лица (паспорт, карта за пребиваване и евентуално виза), или включват и документите, удостоверяващи наличието на семейна връзка с гражданин на Съюза. От друга страна, запитващата юрисдикция иска да се установят последиците от неизпълнението от въздушен превозвач на задълженията, които му налага тази разпоредба.
22. При тези условия с акт от 21 ноември 2018 г., постъпил в секретариата на Съда на 3 декември 2018 г., Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 да се тълкува в смисъл, че въз основа на тази директива както притежаването на валидна карта за пребиваване по член 10, така и притежаването на карта за постоянно пребиваване по член 20 освобождават членовете на семейството от задължението да притежават виза към момента на влизането на територията на друга държава членка?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: трябва ли член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 да се тълкува по същия начин и когато лицето, което е член на семейството на гражданин на Съюза и не е гражданин на друга държава членка, е придобило правото на постоянно пребиваване в Обединеното кралство и му е издадена карта за постоянно пребиваване от Обединеното кралство? С други думи, притежаването на карта за постоянно пребиваване по член 20 от тази директива, издадена от Обединеното кралство, освобождава ли притежателя ѝ от задължението да получи виза, независимо от това, че спрямо посочената държава не се прилагат нито [Регламент № 539/2001], нито Регламент (ЕС) 2016/399[(8)]?
3) Ако отговорите на първия и на втория преюдициален въпрос са утвърдителни: трябва ли притежаването на издадена съгласно член 20 от Директива 2004/38 карта за пребиваване само по себе си да се счита за достатъчно доказателство, че титулярят на картата е член на семейството на гражданин на Съюза и без да е необходима никаква проверка или допълнително удостоверяване, има правото като член на семейството да влиза на територията на друга държава членка и е освободен от изискването за притежаване на виза по член 5, параграф 2 от посочената директива?
4) Ако Съдът отговори отрицателно на третия преюдициален въпрос: трябва ли член 26, параграф 1, буква б) и параграф 2 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген да се тълкува в смисъл, че освен да провери пътните документи, въздушният превозвач трябва да провери и дали пътникът, който желае да пътува с издадена по член 20 от Директива 2004/38 карта за постоянно пребиваване, към момента на пътуването действително е член на семейството на гражданин на Съюза?
5) При утвърдителен отговор на четвъртия въпрос:
i) Задължен ли е въздушният превозвач, ако не може да установи дали към момента на влизането пътникът, който желае да пътува с издадена по член 20 от Директива 2004/38 карта за постоянно пребиваване, действително е член на семейството на гражданин на Съюза, да откаже качване на борда на самолета и да откаже да превози това лице до друга държава членка?
ii) Ако въздушният превозвач не е проверил това обстоятелство и не е отказал превоз на пътник, който не може да докаже статута си на член на семейството, но пък притежава карта за постоянно пребиваване, може ли на този превозвач да се наложи по тази причина глоба съгласно член 26, параграф 2 от Конвенцията за прилагане на споразумението от Шенген?“.
23. Писмени становища представят унгарското, чешкото и гръцкото правителство, както и Европейската комисия. В съдебното заседание, проведено на 3 декември 2019 г., са представени устни становища от името на Ryanair, на унгарското правителство и на Комисията.
III. Анализ
24. В разглежданото в главното производство положение въздушният превозвач е санкциониран поради твърдяно неизпълнение на задълженията по член 26 от КПСШ и приложимата национална правна уредба относно превоза до държавата членка на дестинация на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза. Този пътник е притежавал паспорт и валидна карта за постоянно пребиваване, издадена на основание член 20 от Директива 2004/38 от органите на държава членка, която не е част от Шенгенското пространство.
25. Правният проблем по настоящото дело се отнася главно до обхвата на задължението, наложено на въздушния превозвач, който превозва чужди граждани на територията на държавите членки, да се увери, че тези лица притежават „документите за пътуване, които се изискват за влизане на територията“ на държавата членка на дестинация. В този контекст основният въпрос, който се поставя във връзка с това задължение на превозвача, е да се установят изискваните специфични документи, позволяващи на гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, да влязат на територията на държавите членки.
26. За да се разбере добре контекстът на правото на Съюза, в който се вписват въпросите по това дело, най-напред е необходимо да се припомни взаимовръзката между гражданството на Съюза и достиженията на правото от Шенген. За тази цел най-напред ще изложа някои бележки относно взаимовръзката между режима, приложим към преминаването на лица през границите, от една страна, и от друга страна, правата в областта на свободното движение, от които се ползват гражданите на Съюза и членовете на техните семейства. След това ще разгледам въпроса за възможността за гражданин на трета държава, който притежава карта за постоянно пребиваване, издадена от държава членка по смисъла на член 20 от Директива 2004/38, да се ползва от освобождаване от изискването за входна виза в държавата членка на дестинация като член на семейството на гражданин на Съюза. Накрая ще разгледам обхвата на задълженията на превозвача по смисъла на член 26, параграф 2 от КПСШ.
1. Предварителни бележки относно взаимовръзката между гражданството на Съюза и достиженията на правото от Шенген
27. В настоящото дело, което се отнася до спор между въздушен превозвач и национален орган, поставените на Съда въпроси изобщо не се отнасят до пътник, незаконно пребиваващ гражданин на трета държава, а до пътник, гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, който се придвижва между две държави членки, като същевременно преминава външна граница на Шенгенското пространство.
28. Следва да се припомни, че Шенгенското споразумение е подписано през 1985 г., за да премахне контрола по общите граници, а достиженията на правото от Шенген се отнасят до приложимите правила по въпросите, свързани с наличието на пространство без вътрешни граници, което се подсилва с външни граници(9). Въвеждането на гражданството на Съюза през 1992 г., което понастоящем представлява основният статут на гражданите на държавите членки(10), позволи обаче установяването на по-широки материални права за гражданите на държавите членки и членовете на техните семейства. В този смисъл правилата относно гражданството на Съюза са задължителни за всички държави членки, независимо дали са част от Шенгенското пространство. Към този въпрос ще се върна по-нататък(11).
29. От това следва, че проверките на лица, които имат право на свободно движение съгласно правото на Съюза, трябва да се извършват в съответствие с Директива 2004/38. Поради това съгласно тази директива някои мерки за прилагане на достиженията на правото от Шенген, както в случая с изискването за виза, не се прилагат за граждани на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза.
30. Предвид това уточнение от съображения за изчерпателност на настоящото заключение, както и за да отговоря на изразените от запитващата юрисдикция съмнения, ще разгледам подробно взаимовръзката между гражданство на Съюза и достиженията на правото от Шенген.
31. В този контекст най-напред следва да се припомни накратко, че е важно да се прави разграничение между правната уредба, приложима в рамките на общата имиграционна политика, и тази относно гражданството на Съюза и свободното движение на хора.
1. Гражданство на Съюза и обща политика в областта на имиграцията: разлики в правния статут, основани на различна правна логика
32. В самото начало следва да се отбележи, че в областта на пространството на свобода, сигурност и правосъдие Съюзът има споделена компетентност с държавите членки, предвидена в член 4, параграф 2, буква й) ДФЕС. Целите и редът за упражняване на тази компетентност са уточнени в част трета, дял V ДФЕС. Член 67, параграф 2 ДФЕС предвижда, че Съюзът осигурява отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развива по-специално единна политика по въпросите на имиграцията и контрола на външните граници, която се основава на солидарността между държавите членки и е справедлива спрямо гражданите на трети страни.
33. Така обикновената законодателна процедура се прилага за приемането на всяка мярка по в член 79, параграф 2 ДФЕС, който се отнася както до редовната, така и до незаконната имиграция. След проверката за субсидиарност упражняването на компетентността на Съюза измества компетентността на държавите членки. Следователно последните губят своята компетентност поради законодателната намеса на Съюза. Тъй като компетентността на Съюза по въпросите на миграцията е за хармонизиране, изземването на компетентност е различно в зависимост от точния обхват и интензивността на намесата на Съюза(12). Поради това се приемат общи правила посредством директиви, които държавите членки са задължени да транспонират(13), но могат да приемат законодателство по въпроси, които не са обхванати от правото на Съюза, и също така да дерогират общите правила, доколкото това право го допуска(14). При тези обстоятелства държавите членки по принцип запазват своите правомощия в областта на имиграционното право.
34. Ако обаче, както в настоящия случай, става въпрос за положение, при което се засяга правото на свободно движение и пребиваване съгласно правото на Съюза, свободата на преценка, с която разполагат държавите членки в имиграционната област, не може да засегне прилагането на разпоредбите относно гражданството на Съюза или свободата на движение(15), дори ако тези разпоредби се отнасят не само до положението на гражданин на Съюза, но и до това на гражданин на трета страна, който е член на неговото семейство. В това отношение според мен е важно да се припомни, че правният статут, признат на гражданите на трети държави в рамките на директивите, израз на общата политика в областта на имиграцията, и статутът на гражданите на Съюза и на гражданите на трети държави, членове на техните семейства, са различни и се основават на различна правна логика.
2. Правилата относно режима на движение на лица през границите и издаването на визи се прилагат, без да се засяга правото на свободно движение на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства
35. Що се отнася по-конкретно до контрола на границите, общата политика за визите и други документи за краткосрочно пребиваване, както и до свободата на пътуване на гражданите на трети държави, за приемането на всяка мярка по член 77, параграф 2 ДФЕС се прилага обикновената законодателна процедура(16).
36. Член 77, параграф 3 ДФЕС обаче предвижда, че ако дадено действие на Съюза изглежда необходимо, „за да се улесни упражняването на правото [на гражданите на Съюза свободно да се движат и да пребивават на територията на държавите членки], посочено в член 20, параграф 2, буква а) ДФЕС“, специалната законодателна процедура се прилага за приемане на разпоредби относно „паспортите, личните карти, разрешенията за пребиваване и всички други подобни документи“. Така член 77, параграф 3 ДФЕС и мерките, приети съгласно тази разпоредба за улесняване на упражняването на правото на свободно движение и пребиваване, трябва да се тълкуват не с оглед на целите на Съюза в областта на имиграцията, а с оглед на целите на гражданството на Съюза, както следва в частност от препращането в тази разпоредба към член 20, параграф 2, буква a) ДФЕС(17).
37. Следователно не само от съображенията относно достиженията на правото от Шенген, но и от релевантните разпоредби от него следва, че мерките за преминаване на външните и вътрешните граници на държавите членки се прилагат, без да се засягат правата на лицата, които се ползват от право на свободно движение съгласно правото на Съюза.
38. Най-напред, що се отнася до правния режим, приложим за движението на лица през вътрешните и външните граници на Съюза, съображение 5 от Кодекса за шенгенските граници предвижда, че „[о]бщият режим за движение на лица през границите не поставя под съмнение, нито накърнява правата за свободно движение, с които се ползват гражданите на Съюза и членовете на техните семейства“(18). Така, от една страна, член 3 от този кодекс, озаглавен „Обхват“, предвижда, че кодексът се прилага „за всяко лице, което пресича вътрешна или външна граница на държавите членки, без да се засягат [именно] правата на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза“(19), и от друга страна, член 8, параграф 6, от същия кодекс, озаглавен „Гранични проверки на лица“, предвижда, че „[п]роверки на лица, които се ползват с право на свободно движение съгласно правото на Съюза, се извършват в съответствие с Директива[2004/38]“(20).
39. По-нататък следва да се отбележи, че що се отнася до правилата относно условията и реда за издаване на визи за планиран престой с продължителност, която не надвишава три месеца в рамките на всеки шестмесечен период, член 1, параграф 2, буква а) от Регламент (ЕО) № 810/2009(21) предвижда, че те „се прилагат по отношение на всеки гражданин на трета държава, който трябва да притежава виза, когато преминава външните граници на държавите членки съгласно Регламент [№ 539/2001], без това да засяга [по-специално] правото на свободно движение, с което се ползват гражданите на трети държави, които са членове на семействата на граждани на Съюза“(22).
40. Накрая, що се отнася до Регламент № 539/2001(23), член 1, параграф 1 от него предвижда, че гражданите на третите страни, изброени в списъка в приложение I(24), трябва да притежават виза при преминаване на външните граници на държавите членки. Въпреки това, макар съгласно член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 от членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, да „се изисква само да притежават входна виза“ в съответствие с този регламент или в съответствие с националното законодателство, когато това е необходимо(25), същата разпоредба предвижда, че „притежаването на валидната карта за пребиваване, посочена в член 10 [от тази директива], освобождава тези членове на семейството от изискването за [входна] виза“.
41. Унгарското правителство счита, че следва да се започне с разглеждането на четвърти и пети въпрос. С оглед на изложените по-горе съображения обаче ми се струва уместно да анализирам преюдициалните въпроси по реда, в който са поставени от запитващата юрисдикция.
2. Тълкуване на член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 (първи и втори въпрос)
42. С първия и втория си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденото в тази разпоредба освобождаване от изискването за входна виза в полза на гражданите на трети държави, които притежават карта за пребиваване на основание член 10 от тази директива(26), се прилага и за гражданите на трети държави, притежаващи карта за постоянно пребиваване съгласно член 20 от посочената директива, издадена от държава членка, която не е част от Шенгенското пространство.
43. В самото начало следва да се отбележи, че чешкото и гръцкото правителство, както и Комисията, подобно на Ryanair, поддържат, че член 5, параграф 2 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува с оглед на контекста, в който се вписва тази разпоредба, и на целите, преследвани с Директивата. Унгарското правителство не споделя това становище. Според неговото тълкуване от текста на тази разпоредба следва, че само притежаването на карта за пребиваване за повече от три месеца, а не на карта за постоянно пребиваване съгласно член 20 от тази директива, освобождава гражданите на трета държава от изискването да притежават виза, за да упражняват правото си на влизане на територията на държава членка, различна от приемащата държава членка, която е издала такава карта.
44. Най-напред е необходимо да се припомни, че за да се тълкува разпоредба от правото на Съюза, трябва да се вземе предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ, както и целите, преследвани с правната уредба, от което тя е част(27), и по-специално генезисът на тази правна уредба(28). В това отношение съгласно постоянната съдебна практика разпоредителната част на директива е неразривно свързана с мотивите към нея, така че, когато се налага тълкуването ѝ, трябва да се вземат предвид мотивите, които са довели до нейното приемане(29). Освен това Съдът приема, че като се имат предвид контекстът и преследваните с Директива 2004/38 цели, разпоредбите на тази директива не могат да бъдат тълкувани стеснително и при всички случаи не трябва да бъдат лишавани от тяхното полезно действие(30).
45. Струва ми се, че тълкуване като предложеното от унгарското правителство противоречи на полезното действие и на целта на Директива 2004/38, както и на общата структура и духа на член 5, параграф 2 от нея. Ето защо тази разпоредба следва да се тълкува в зависимост от контекста, в който тя се вписва, от нейния генезис, както и от целта на Директива 2004/38.
1. Систематично тълкуване
46. Следва да се отбележи, че както следва от член 1, буква a) от нея, предмет на Директива 2004/38 са условията за упражняване на правото на гражданите на Съюза на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки(31). За тази цел правото на излизане и влизане по членове 4 и 5(32) от посочената директива са условията или формалностите, необходими за упражняване на посочени в същата директива други права, и по-специално на правото на пребиваване(33). В член 5, параграф 1 от Директива 2004/38 се уточнява, че „държавите членки дават на гражданите на Съюза […] и […] на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, разрешение да влязат на тяхна територия с валиден паспорт“. Освен това член 5, параграф 2, първа алинея от тази директива гласи, че „[з]а целите на настоящата директива притежаването на валидната карта за пребиваване, посочена в член 10, освобождава тези членове на семейството от изискването за виза“(34).
47. Тълкуването на член 5 от Директива 2004/38, разглеждано в общия контекст на тази директива, показва, че механизмът на поетапна система, който урежда правото на пребиваване в приемащата държава членка и води до правото на постоянно пребиваване, се задейства, когато са изпълнени предвидените в тази разпоредба условия за влизане в приемаща държава членка(35). Тази система има няколко вида право на пребиваване, предполагащи различни степени на интегриране на гражданина на Съюза и членовете на неговото семейство. Става дума, първо, за правото на пребиваване до три месеца, предвидено в член 6 от Директива 2004/38, което не е обвързано с никакви условия или формалности, освен със задължението за притежаване на валидна карта за самоличност или паспорт(36), второ, за правото на пребиваване за повече от три месеца, което е подчинено на условията по член 7, параграф 1 от тази директива(37), и трето, за правото на постоянно пребиваване по член 16 от Директивата за гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години.
48. Що се отнася до административните формалности, на гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, се издава документ, за да се удостовери видът на пребиваването им в приемащата държава членка. В това отношение съгласно член 10 от Директива 2004/38 правото на пребиваване за повече от три месеца се доказва с издаването на карта за пребиваване за повече от три месеца. Тази карта за пребиваване се издава след проверка на документите, изброени в член 10, параграф 2 от Директивата, и има максимален срок на валидност пет години от датата на издаване(38). След изтичане на този срок, за да се удостовери постоянното пребиваване, член 20, параграф 1 от посочената директива предвижда, че „[д]ържавите членки издават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка […] карта за постоянно пребиваване […]“, която се преиздава автоматично на всеки десет години.
49. Накратко, съгласно член 16, параграф 2 от Директива 2004/38 гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, не могат да придобият право на постоянно пребиваване, ако не са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години(39). Успоредно с това от член 20, параграф 1 от тази директива следва, че карта за постоянно пребиваване се издава само на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, който преди това е притежавал карта за пребиваване за повече от три месеца.
50. От това следва, както подчертава Комисията в съдебното заседание в отговор на поставен от Съда въпрос, че картата за пребиваване за повече от три месеца и картата за постоянно пребиваване не могат да бъдат издавани едновременно, тъй като всяка от тези карти всъщност удостоверява различен вид право на пребиваване на членовете на семейството на гражданите на Съюза на територията на приемащата държава членка, а именно съответно правото на пребиваване за повече от три месеца (глава III) и правото на постоянно пребиваване (глава IV). По-точно, единствената карта за пребиваване, която органите на приемащата държава членка могат да издадат на член на семейството на гражданин на Съюза, гражданин на трета държава, който вече е изпълнил условията по глава III от Директива 2004/38 в продължение на непрекъснат срок от пет години, е картата за постоянно пребиваване. Това се потвърждава от член 20, параграф 2 от Директивата, който предвижда, че молбата за издаване на карта за постоянно пребиваване се подава, преди да е изтекъл срокът на валидност на картата за пребиваване, и неспазването на това изискване може да доведе до налагане на съразмерни и недискриминационни санкции.
51. Освен това правото на постоянно пребиваване предоставя повече права от предхождащото го право на пребиваване. Не само картата за постоянно пребиваване, която удостоверява това право, има десетгодишен срок на валидност (член 20, параграф 1 от Директива 2004/38), но за гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, не се прилагат условията, предвидени в глава III от тази директива. Така тези граждани биха могли да се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, без да могат да бъдат експулсирани от територията на тази държава членка (член 16, параграф 1 от посочената директива). Всъщност, както е видно от съображение 18 от същата директива, веднъж след като е било получено, правото на постоянно пребиваване не трябва да зависи от никакви условия, за да бъде истинско средство за интеграция в обществото на приемащата държава членка(40). Освен това, след като бъде придобито, правото на постоянно пребиваване се губи само при отсъствие от приемащата държава членка за срок, надвишаващ две последователни години (член 16, параграф 4 от Директива 2004/38). Освен това гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, придобили право на постоянно пребиваване, се ползват „с третиране, еднакво с третирането на гражданите на [приемащата] държава членка в рамките на обхвата на приложение на Договора“ (член 24 от тази директива)(41).
52. Поради това би било парадоксално придобиването на право на постоянно пребиваване, което предоставя на ползващите се от него права, по-големи от правото на пребиваване за повече от три месеца, и следователно показва по-тясна интеграция на тези лица в приемащата държава членка, да може да доведе до по-строги условия за влизане в други държави членки.
53. При това положение член 5, параграф 2 от Директива 2004/38, разглеждан в неговия контекст, трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденото в тази разпоредба освобождаване от задължение за притежаване на виза се прилага не само за притежателя на картата за пребиваване за повече от три месеца по член 10 от тази директива, но и за притежателя на картата за постоянно пребиваване по член 20 от посочената директива.
2. Телеологично и историческо тълкуване
54. Предходният анализ се потвърждава от целта на Директива 2004/38, и по-специално от член 5 от нея, както и от прегледа на подготвителните работи за тази разпоредба.
55. От съображения 1—4 от Директива 2004/38 следва, че тя цели преди всичко да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, предоставено на гражданите на Съюза пряко с член 21, параграф 1 ДФЕС, и да укрепи това право(42). Тази цел се вписва в поетапната система(43), предвидена в тази директива 2004/38, която урежда правото на пребиваване в приемащата държава членка(44).
56. Що се отнася до историята на тази разпоредба, в член 6, параграф 2 от първоначалното предложение на Комисията(45) не се прави разграничение между видовете документи, удостоверяващи правото на пребиваване за повече от три месеца или правото на постоянно пребиваване, и най-общо се препраща към „притежаването на валидно разрешение за пребиваване, издадено от държава членка“ и се предвижда, че това разрешение за пребиваване „[е] равносилно на виза“. В съдебното заседание Комисията уточнява, че в хода на законодателната процедура е постигнат консенсус да се приеме, че разрешението за пребиваване не е равностойно на виза, и че първото освобождава гражданите на трети държави, членове на семейството на гражданин на Съюза, от изискването да получат втората. Член 8, параграф 2 от законодателната резолюция на Парламента отразява това изменение и предвижда, че „притежаването на валидно разрешение за пребиваване, издадено от държава членка, [освобождава] от изискването за притежаване на виза“(46).
57. Впоследствие в измененото предложение на Комисията(47) продължава да се използва понятието „разрешение за пребиваване“ и не се прави разграничение между картите за пребиваване, в зависимост от това дали те удостоверяват пребиваване за повече от три месеца, или постоянно пребиваване. Текстът на тази разпоредба обаче не съответства на предложения текст на член 10, който все пак се отнася до „картата за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза“. В това отношение Комисията отбелязва, че само за терминологична съгласуваност впоследствие законодателят е заменил понятието „карта за пребиваване“ с „карта за пребиваване, посочена в член 10“(48). Така законодателят на Съюза е искал да уточни, че освобождаването от изискване за виза се основава на правото на Съюза, и по-специално на картата за пребиваване, издадена от държавите членки на основание на Директива 2004/38, а не въз основа на други документи, издадени на чужденците от държавите членки на основание на националното право(49).
58. Поради това изглежда, че волята на законодателя не е била да изключи картата за постоянно пребиваване от документите, удостоверяващи правото на пребиваване и позволяващи освобождаването от изискването за виза. Това тълкуване се потвърждава от съображение 8 от Директива 2004/38, в което не се прави разграничение между картата за пребиваване за повече от три месеца и картата за постоянно пребиваване. Всъщност това съображение гласи, че „[с] оглед улесняването на свободното движение на членове на семейството, които не са граждани на държава членка, тези от тях, които вече са получили карта за пребиваване, следва да бъдат освободени от изискването да получат входна виза по смисъла на [Регламент № 539/2001] или при необходимост, по смисъла на приложимото национално законодателство“(50).
59. Освен това следва да се припомни, че както гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, които се ползват с право на пребиваване за повече от три месеца, така и тези, които се ползват с право на постоянно пребиваване, могат при определени условия да запазят правото си на влизане и на пребиваване изключително на лично основание(51), по-конкретно да запазят правото на влизане в държавите членки без виза, като представят картата си за пребиваване за повече от три месеца или картата си за постоянно пребиваване.
60. При тези условия е без значение дали гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, притежават карта за пребиваване за повече от три месеца или карта за постоянно пребиваване, за да бъдат освободени от изискването за притежаване на виза. Обратното би противоречало на систематичното, телеологичното и историческото тълкуване на Директива 2004/38 и на член 5, параграф 2 от нея.
3. Неучастието на държава членка в Шенгенското пространство
61. Следва да се припомни, че Директива 2004/38 е приета от законодателя на Съюза на основание членове 18 ДФЕС, 21 ДФЕС, 46 ДФЕС, 50 ДФЕС и 59 ДФЕС. Тези разпоредби са задължителни за всички държави членки, независимо от участието им в Шенгенското пространство. Поради това признатите в тях права са гарантирани на всички граждани на Съюза и на членовете на техните семейства.
62. В случая фактът, че достиженията на правото от Шенген не се прилагат за държавата членка, издала картата за постоянно пребиваване, а именно Обединеното кралство, няма никакво значение за условията за влизане в държавите членки по член 5, параграф 2 от Директива 2004/38. Всъщност съгласно тази разпоредба от гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, се изисква само да притежават входна виза в съответствие с Регламент № 539/2001 или в съответствие с националното законодателство, когато това е необходимо. Както подчертава Комисията в становището си, това препращане към националното законодателство е предвидено за държавите членки, които не са част от Шенгенското пространство. За целите на Директива 2004/38 обаче гражданите на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, са освободени от това изискване, ако притежават валидна карта за пребиваване за повече от три месеца или валидна карта за постоянно пребиваване.
63. Както посочих в точка 38 от настоящото заключение, общият режим за движение на лица през границите не поставя под съмнение, нито накърнява правата за свободно движение, с които се ползват гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, включително и гражданите на държавите членки, които не са част от Шенгенското пространство.
3. По доказателствената сила на картата за постоянно пребиваване (трети въпрос)
64. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали притежаването на карта за постоянно пребиваване, посочена в член 20 от Директива 2004/38, само по себе си е доказателство, че притежателят ѝ има право да влиза в държава членка в качеството си на член на семейството на гражданин на Съюза.
65. В случая държава членка не е разрешила на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, да влезе на нейна територия, тъй като този гражданин не притежавал всички необходими документи за пътуване, за да може да влезе на нейна територия без виза съгласно член 5, параграф 2 от Директива 2004/38, при положение че този гражданин е притежавал валидна карта за постоянно пребиваване, издадена на основание член 20 от тази директива от държавата членка по пребиваване.
66. Струва ми се важно да се припомни, че правото на гражданите на държава членка да влязат на територията на друга държава членка с оглед на поставените в Договора цели представлява непосредствено предоставено от Договора право или според случая — от разпоредбите, приети за изпълнението му. В този смисъл издаването на карта за пребиваване на гражданин на държава членка или на член на неговото семейство съгласно Директива 2004/38 трябва да се разглежда не като правопораждащ акт, а като акт, с който държава членка установява индивидуалното положение на тези лица от гледна точка на правото на Съюза(52).
67. Следователно представянето на валидна карта за пребиваване за повече от три месеца или за постоянно пребиваване с оглед на доказването на качеството „член на семейството на гражданин на Съюза“(53) е административна формалност, чиято цел е националните органи да установят наличието на право, което пряко произтича от качеството на въпросното лице(54).
68. Следователно може да се твърди, че щом условията, позволяващи да се ползва признатото с Директива 2004/38 право на постоянно пребиваване, са изпълнени от гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданина на Съюза, карта за пребиваване, издадена съгласно тази директива, позволява да се установи законността на пребиваването на този гражданин в приемащата държава членка и следователно трябва да се приема от държавите членки. Следва обаче да се отбележи, че от акта за преюдициално запитване и от преписката по делото изобщо не следва, че представената от съответния гражданин карта за пребиваване не съответства на член 20 от посочената директива. Всъщност поставеният от запитващата юрисдикция въпрос се отнася само до доказателствената сила на картата за постоянно пребиваване за влизане на територията на държава членка.
69. Следва да се отбележи, както Комисията правилно подчертава, че тези две карти са официални документи, с които органът на държава членка удостоверява правото на пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза в съответствие с Директива 2004/38. В този смисъл, да се разреши на държава членка да откаже да признае картата за постоянно пребиваване, като постави под въпрос доказателствената ѝ сила, би било в противоречие с целта на освобождаването от изискването за виза, което, както е видно от съображение 8 от тази директива, е да се улеснява свободното движение.
70. Освен това фактът, че член 5 от Директива 2004/38 урежда изчерпателно документите, които държавите членки могат да поискат от гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, за да им позволят да влязат на тяхна територия без виза (карта за самоличност или паспорт и карта за пребиваване), означава, че държавите членки не могат да изискват допълнителни документи. В това отношение, да се приеме, унгарските органи да отказват да приемат карта за пребиваване, издадена на основание на Директива 2004/38, би било равностойно на това да се разреши на държава членка да заобиколи правото на свободно движение, като впоследствие други държави членки също биха могли да възприемат подобни мерки и фактически да нарушат едностранно прилагането на Директивата(55). Следователно държавите членки са длъжни да признаят както картата за пребиваване за повече от три месеца, така и картата за постоянно пребиваване за целите на влизането на територията им без виза, освен ако истинността на тези карти и точността на посочените в тях данни са поставени под въпрос с оглед на конкретна информация/улики, която се отнася до разглеждания индивидуален случай и позволява да се заключи, че е налице злоупотреба с право или измама(56).
71. На последно място, доказателствената сила на картата за постоянно пребиваване не трябва да се поставя под въпрос от факта, че семейното положение на гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, който се ползва с право на пребиваване, може да се промени в случай на смърт или отпътуване на гражданина на Съюза или при развод, анулиране на брака или прекратяване на регистрирано съжителство. Следва да се отбележи, че ако тази промяна на гражданското състояние настъпи след придобиването на право на постоянно пребиваване, запазването на това право само на лично основание вече не зависи от условията, предвидени в глава III от Директива 2004/38, включително от тези по член 12, параграф 2 и по член 13, параграф 2 от нея(57).
72. С оглед на изложеното по-горе е очевидно, че притежаването на карта за постоянно пребиваване, посочена в член 20 от Директива 2004/38, само по себе си е доказателство, че притежателят ѝ има право да влиза в държава членка в качеството си на член на семейството на гражданин на Съюза.
4. По обхвата на задължението на въздушния превозвач по смисъла на член 26 от КПСШ (четвърти и пети въпрос)
73. С четвъртия и петия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 26, параграф 1, буква б) и параграф 2 от КПСШ трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на въздушния превозвач да се увери, че неговите пътници, граждани на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, които се придвижват от една държава членка в друга, притежават документите за пътуване, които се изискват, се отнася до документите, даващи право на влизане на тези граждани, а именно паспортът и валидна карта за пребиваване, или това задължение предполага той да се увери, че тези пътници притежават виза или други документи, удостоверяващи наличието на семейна връзка с гражданин на Съюза.
74. За да се отговори на тези въпроси, според мен е важно да се уточни общият обхват на задължението на превозвача по смисъла на тази разпоредба.
75. В това отношение е важно да се разграничат, от една страна, задълженията на въздушните превозвачи по член 26, параграф 1, буква б) и параграф 2 от КПСШ от „граничните проверки“ по смисъла на член 2, точка 11 от Кодекса на шенгенските граници(58), и от друга страна, служителите, представителите или пълномощниците на тези превозвачи от „граничния служител“ по смисъла на член 2, точка 14 от този кодекс(59).
76. Всъщност от член 26, параграф 1, буква б) от КПСШ(60) следва, че въздушният превозвач е длъжен да проверява изрядността на изискваните документи за пътуване на летището на заминаване и при липса на такава проверка може да му бъдат наложени санкции. Както обаче неотдавна отбеляза генералният адвокат Pitruzzella в заключението си по дело D. Z.(61), „[п]редвиждането в правото на Съюза и/или в националното право на такива задължения и санкции не означава, че въздушните превозвачи, които извършват проверка на документите за пътуване на пътниците на летището в държавата членка на заминаване преди качването им на борда, за да се уверят, че последните притежават документите, които се изискват за влизане в държавата членка на дестинация, трябва да се считат за еманация на тази държава членка, нито че тези проверки могат да се квалифицират като „гранични проверки“ по смисъла на Кодекса на шенгенските граници, нито пък че служителите, представителите или упълномощените от тези превозвачи лица могат да бъдат приравнени на „гранични служители“ по смисъла на същия кодекс“(62).
77. В този смисъл нито въздушните превозвачи, нито служителите, представителите или пълномощниците на тези превозвачи, които проверяват на летището на държавата членка на заминаване изрядността на документите за пътуване, „могат да се считат за натоварени да изпълняват функциите на граничен контрол“. От това следва, че „тези лица нямат никакви правомощия да откажат или да разрешават влизането на гражданин на трета страна на територията на държавата членка на дестинация“(63).
78. Освен това ми се струва уместно да уточня, че задължението на въздушния превозвач по смисъла на член 26, параграф 1, буква б) от КПСШ е формално задължение. Следователно той не следва например да проверява истинността на тези документи, освен в случаите на разкриване на документи, които не са валидни или са явно преправени.
79. Предвид това уточнение от точки 27—41 от настоящото заключение следва, че правилата относно преминаването на границите от лицата и издаването на визи се прилагат, без да засягат правото на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства, граждани на трета държава, на територията на държавите членки. Поради това според мен няма съмнение, че член 26 от КПСШ трябва да се тълкува в съответствие с Директива 2004/38. Така, както следва от моя анализ на първите три преюдициални въпроса, въздушният превозвач е длъжен да следи гражданин на трета държава, член на семейството на гражданин на Съюза, чийто превоз осигурява, да притежава, освен валиден паспорт, и посочената в член 10 от Директива 2004/38 карта за пребиваване за повече от три месеца или карта за постоянно пребиваване по член 20 от тази директива за влизането на територията на държава членка.
80. Ето защо считам, че на четвъртия и петия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 26, параграф 1, буква б) и параграф 2 от КПСШ трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на въздушния превозвач да се увери, че неговите пътници, граждани на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, които се придвижват от една държава членка в друга, притежават документите, които се изискват, се отнася единствено до документите, даващи право на влизане на тези граждани, а именно паспортът и картата за пребиваване за повече от три месеца, посочена в член 10 от Директива 2004/38, или валидна карта за постоянно пребиваване по член 20 от Директивата, и това задължение не предполага той да трябва да се увери, че тези пътници са снабдени с виза или други документи, удостоверяващи наличието на семейна връзка с гражданин на Съюза.
IV. Заключение
81. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на отправените от Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудовоправни спорове Будапеща, Унгария), както следва:
„1) Член 5, параграф 2 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, трябва да се тълкува в смисъл, че предвиденото в тази разпоредба освобождаване от изискването за входна виза в полза на гражданите на трети държави, които притежават карта за пребиваване по член 10 от тази директива, се прилага и за гражданите на трети държави, притежаващи карта за постоянно пребиваване съгласно член 20 от посочената директива, дори когато картата за постоянно пребиваване е издадена от държава членка, която не е част от Шенгенското пространство.
2) Притежаването на карта за постоянно пребиваване по член 20 от Директива 2004/38 само по себе си е доказателство, че притежателят ѝ има право да влиза в друга държава членка в качеството си на член на семейството на гражданин на Съюза.
3) Член 26, параграф 1, буква б) и параграф 2 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година между правителствата на държавите от Икономическия съюз Бенелюкс, Федерална република Германия и Френската република за постепенното премахване на контрола по техните общи граници, подписана в Шенген на 19 юни 1990 г. и влязла в сила на 26 март 1995 г., трябва да се тълкува в смисъл, че задължението на въздушния превозвач да се увери, че неговите пътници, граждани на трета държава, членове на семейството на гражданин на Съюза, които се придвижват от една държава членка в друга, притежават документите, които се изискват, се отнася само до документите, които дават право на влизане на тези граждани, а именно паспортът и картата за пребиваване за повече от три месеца, посочена в член 10 от Директива 2004/38, или валидна карта за постоянно пребиваване по член 20 от Директивата, и това задължение не предполага превозвачът да се увери, че тези пътници притежават виза или други документи, удостоверяващи наличието на семейна връзка с гражданин на Съюза“.